政府信息公開制度下檔案信息開放工作的機遇與挑戰(zhàn)

政府信息公開制度下檔案信息開放工作的機遇與挑戰(zhàn)

在世界上的文件立法模式中，文件立法可分為兩種情況。其中之一是中央模式或統(tǒng)一立法模式。文件的法律由國家立法機關制定并在全國實施。首先，聯(lián)邦文件立法模式或雙重立法模式。該模式實行聯(lián)邦文件與地方文件分離立法的原則，聯(lián)邦議會和聯(lián)邦議會擁有文件立法的權利，英國和美國是代表性國家。中國與法國就法律體系而言同屬大陸法系,就檔案立法而言又同屬中央集權式模式,因此有諸多相同與相近之處,但囿于東西方文化差異和民族傳統(tǒng),又有若干不同。本文旨在通過中、法兩國檔案信息開放制度的比較研究,厘清異同,評析優(yōu)劣,以資我國檔案信息開放制度的建構提供借鑒。一、特別法上的檔案開放期限關于檔案信息的開放期限,中、法兩國《檔案法》都采取一般期限、特別期限和主管部門審批相結合的立法模式,具體如下:一是一般期限———30年。中、法兩國《檔案法》都規(guī)定國家檔案館保管的檔案,一般自形成之日起滿30年向社會開放;二是特別期限———多于或者少于30年?！吨腥A人民共和國檔案法》(以下簡稱我國《檔案法》)第十九條對此有明確規(guī)定,《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱我國《檔案法實施辦法》)第二十條對此做了更為具體的規(guī)定。檔案立法規(guī)定特別期限的目的,在于既要最大限度地實現(xiàn)經濟、科學、技術、文化等發(fā)展社會生產力、促進科學發(fā)展、技術進步、文化繁榮類檔案的價值,提高其利用率,又要使涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案延長向社會開放的期限,從而保護國家安全和重大利益,保護公民個人隱私權。《法蘭西共和國檔案法》(以下簡稱法國《檔案法》)則將檔案開放的特別期限分為兩種情況,分別規(guī)定在該法第六條、第七條中。一種情況是“在存放到公共檔案館之前已供自由查閱的文件,存放到公共檔案館之后,對任何要求查閱這部分檔案的人可以繼續(xù)開放,沒有任何的限制。”另一種情況是在第七條中具體規(guī)定了五類檔案開放的特別期限;三是主管部門審批。中、法兩國《檔案法》都賦予國家檔案行政管理部門以到期不宜開放檔案的行政審批權。我國《檔案法》、《檔案法實施辦法》對此均有相關規(guī)定。法國《檔案法》則將該行政審批權規(guī)定在該法第八條中。比較中、法兩國檔案信息開放期限,筆者認為:雖然中、法兩國《檔案法》都采取了一般期限、特別期限、主管部門審批的立法樣態(tài),但法國《檔案法》規(guī)定的更為具體,更具操作性,具體體現(xiàn)在該法第七條關于私人信息類公共檔案的規(guī)定上。由于該類公共檔案涉及私人信息,關乎個人隱私,所以開放利用期限規(guī)定較長,這無疑有利于公民個人隱私權的保護。相比之下,我國《檔案法》既沒有規(guī)定個人信息類公共檔案,更沒有關于此類檔案信息的開放期限,易使個人信息被無端披露和盜用,從而影響公民的個人信息安全、日常生活安寧,侵害公民的個人隱私權。二、關于檔案信息開放的范圍所謂檔案信息開放范圍,是指國家各級各類檔案館提供給檔案利用者閱覽、復制和摘錄檔案的范圍。由于檔案“是指過去和現(xiàn)在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”,“檔案是文件的組合,不論這些文件是什么日期、形式和載體材料,是任何自然人或法人,任何官方的或私人的部門或機構在自身活動中產生或收到的?！彼?并不是所有的檔案都可不加限制地提供給檔案利用者利用———閱覽、復制和摘錄,關涉國家重大利益及個人隱私的檔案只有在符合國家保密法律法規(guī)和不侵犯公民個人隱私權的情況下方可提供利用,這就引發(fā)檔案信息開放范圍的界定。檔案信息開放制度的首要問題就在于合理的界定檔案信息開放范圍,以便安全、高效、準確的提供檔案利用。研讀中、法兩國《檔案法》不難發(fā)現(xiàn),中、法兩國關于檔案信息開放范圍差異較大。我國檔案信息的開放范圍,具體規(guī)定在我國《檔案法》第十九條、第二十二條和《檔案法實施辦法》第二十條中。解讀上述規(guī)定,可得如下信息:第一,我國《檔案法》、《檔案法實施辦法》關于檔案信息開放的范圍,從內容和時間兩個方面進行了分類:從內容上,國家各級各類檔案館保存的檔案,宏觀的劃分為三個層次:一是經濟、科學、技術、文化等促進經濟發(fā)展、科技進步、文化繁榮作用的檔案;二是涉及國家安全或者重大利益的檔案,包括前款所列檔案中涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案;三是其他到期不宜開放的檔案;從時間上劃分為中華人民共和國建國前的檔案和中華人民共和國建國后的檔案兩類。第二,檔案館有定期公布開放檔案目錄的義務,為檔案信息的開放利用創(chuàng)造條件,簡化手續(xù),提供方便。第三,檔案信息的利用主體主要是中華人民共和國公民和組織。“外國人或者外國組織利用中國已開放的檔案,須經中國有關主管部門介紹以及保存該檔案的檔案館同意?！钡谒?我國檔案信息所有權的主體為三類:國家、集體、個人(公民或自然人)。檔案信息開放的權限,采取“誰所有,誰公布”的原則,但集體或個人所有的檔案在公布時,必須遵守國家規(guī)定,不得損害國家安全和利益,不得侵害他人合法權益。法國《檔案法》關于檔案信息開放的范圍,具體規(guī)定在該法第六、七、八等條款中,具有一般與特殊相結合,概括與列舉相結合的特點。所謂一般和概括,即所有公共檔案,滿一定期限后均可向社會開放;所謂特殊和列舉,體現(xiàn)在三個方面,一是存放到公共檔案館之前已供自由查閱的文件,存放到公共檔案館之后仍可繼續(xù)開放利用,無任何限制,這就保證了檔案信息開放利用的連續(xù)性,從而提高檔案信息的利用率,進而實現(xiàn)檔案的價值。二是列舉了個人醫(yī)療文件、人事案卷等涉及個人信息的公共檔案,滿足特定期限后方可向社會開放。三是特殊時期形成的公共檔案在開放期限按本法尚未滿期之前,經檔案管理部門批準可以查閱。比較中、法兩國《檔案法》關于檔案信息的開放范圍,筆者認為:法國《檔案法》在檔案信息開放范圍的立法方面表述更明確、更具體。第一,法國《檔案法》明確規(guī)定了由個人信息形成的公共檔案類別,詳細規(guī)定了具體開放期限,這對公民個人隱私權的保護無疑具有重要意義。我國《檔案法》未有關于私人信息形成公共檔案的規(guī)定,只是從內容上和時間上對國家所有的檔案(國有檔案)進行了概括性的劃分,這種籠而統(tǒng)之的規(guī)定不利于個人信息類檔案的形成及利用。第二,我國《檔案法》關于“到期不宜開放的檔案”含義模糊,界定不清,沒有具體開列何種范圍的檔案屬于到期不宜開放的檔案,只籠統(tǒng)地授予國家檔案行政管理部門對此類檔案以開放利用的建議權和國務院的審批權,這種含義模糊的范圍界定和檔案開放利用的復雜審批程序勢必制約、影響此類檔案信息的開放利用,造成檔案信息的浪費。三、設置相應的公共檔案開放制度我國《檔案法》采取概括式立法模式,《檔案法實施辦法》雖然也有相關規(guī)定,但仍是宏觀規(guī)定、概括規(guī)定。法國《檔案法》則采取一般與特別相結合、概括與列舉相結合的立法模式,該法第六條一般的、概括的規(guī)定了公共檔案的開放范圍和開放期限,第七、八條則用特別列舉的方式規(guī)定了個人醫(yī)療文件、人事案卷等個人信息類公共檔案的范圍和具體開放期限。比較中、法兩國《檔案法》關于檔案信息開放制度的立法模式,筆者認為:我國《檔案法》采用概括式的立法模式,雖然能夠覆蓋社會生活諸方面所形成的檔案,但在實際操作中,自由裁量空間太大,極易模糊不同類別檔案的邊界,容易導致檔案開放范圍的隨意性,影響檔案信息的提供利用和檔案價值的實現(xiàn);法國《檔案法》采取概括加列舉的立法模式則克服了這個弊端,既有宏觀概括的規(guī)定,又有微觀具體的檔案類別的列舉,實踐中易于操作,有利于檔案信息的利用與開發(fā)。四、考慮和借鑒1.特別開放期限的規(guī)定我國《檔案法》在檔案信息開放制度的立法設計上應采用法國《檔案法》列舉加概括式的立法模式。對于關乎國家安全和重大利益的檔案,關乎個人隱私類檔案采取微觀列舉的方式予以規(guī)定特別開放期限,以期實現(xiàn)保護國家安全及重大利益、保護公民個人隱私權之目的。參照法國《檔案法》對此類檔案的開放期限,可考慮我國此類檔案開放期限規(guī)定為100年。而對于除此而外的其他類別檔案采取宏觀概括的方式予以規(guī)定。同時,我國《檔案法》修訂時應當充分吸收法律效力位階較低,屬于部門規(guī)章的我國《檔案法實施辦法》中關于檔案開放期限規(guī)定之立法精華,將部門規(guī)章中的相關規(guī)定上升為國家法律。2.開放對象的范圍我國《檔案法》應加大對私人信息類國有檔案的管理力度,以期最大限度保護公民的隱私權。比較中、法兩國《檔案法》不難發(fā)現(xiàn),法國《檔案法》對此類檔案十分重視,詳列了具體的個人信息形成的公共檔案類別,規(guī)定了相當長的保密期限。而我國《檔案法》對此則無特別規(guī)定,苛刻地說甚至沒有提及。雖然我國《檔案法》也有關于“到期不宜開放的檔案”的保護條款,但常常被理解為涉及國家安全或者重大利益的檔案而非私人信息檔案。值得注意的是,在日常生活中,公民在從事經濟、科學、文化、宗教等活動時會留下大量的具有歷史價值的私人信息,國家在各種普查、調查、案件訴訟時也會形成大量包含私人信息的文字、圖表、聲像等歷史記錄,這就不可避免地會形成私人信息類國有檔案。而上述私人信息類檔案中記載著公民各種不宜公開的隱秘信息,關乎公民的聲譽、安全、安寧,管理不善將會給公民帶來諸多憂煩,也給犯罪分子以可乘之機。因此,應嚴格規(guī)定此類檔案信息開放的期限及條件。在尚未期滿開放前,非因公益事業(yè)、案件訴訟、犯罪調查不得閱覽、復制、摘錄此類檔案信息,以期最大限度地保護公民的隱私權。3.檔案所有權界定建立集體所有檔案、公民個人所有檔案登記制度,加大國家檔案行政管理部門對該類檔案的監(jiān)控力度。第一,整合我國《檔案法》關于檔案“國家、集體、個人”三級所有的權限劃分體例為法國《檔案法》“公共檔案和私人檔案”的二級所有的權限劃分體例,即將我國《檔案法》中國家所有的檔案改