城市化是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展重大戰(zhàn)略

城市化是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展重大戰(zhàn)略城市化的概念是城市化理論的靈魂，城市化的內(nèi)涵隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷豐富。改革開放以后，我國城市化進(jìn)程逐步加快，但同時我國城市化的滯后給中國的經(jīng)濟(jì)、社會的持續(xù)、快速、健康發(fā)展帶來了一系列的矛盾。城市化問題，是一個關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，以及經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。本文從分析城市化的內(nèi)涵入手，討論我國城市化水平、城市化進(jìn)程以及面臨的主要問題。城市化內(nèi)涵城市化水平城市化進(jìn)程城市化問題一、問題的提出城市化是經(jīng)濟(jì)增長理論和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的老課題?？枴ゑR克思1858年在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》中談及城鄉(xiāng)分離和城市發(fā)展時就使用了“鄉(xiāng)村城市化”一詞。1867年,西班牙工程師塞達(dá)在他的著作《城市化基本原理》一書中明確提出了城市化的概念?？v觀當(dāng)今的城市化研究，由于研究目標(biāo)、角度和領(lǐng)域的不同，不同的學(xué)者對城市化一詞存在各種各樣的理解，以致至今還沒有形成一個世界公認(rèn)的城市化定義。隨著城市化的發(fā)展，除城市化之外，城鎮(zhèn)化、城市現(xiàn)代化以及城鄉(xiāng)一體化等相關(guān)概念也都在城市化發(fā)展中得到廣泛應(yīng)用，并產(chǎn)生了一定的積極影響。學(xué)者們在城市化定義上的這種分歧，會相應(yīng)地影響到他們各自對城市化的道路選擇、城市化的發(fā)展戰(zhàn)略等問題的認(rèn)識，進(jìn)而會影響到相應(yīng)的一系列政策的制定。如果對其不加以區(qū)別，不僅不利于城市化理論研究，而且還可能延緩城市化的實(shí)踐進(jìn)程。因此，明確城市化的本質(zhì)和目標(biāo)，使城市化概念條理化、規(guī)范化、明朗化不僅是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是城市化發(fā)展的內(nèi)在要求。二、學(xué)術(shù)界主要代表性觀點(diǎn)不同學(xué)科對城市化的理解有所不同。經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)城市化是從鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化，地理學(xué)家強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和人文關(guān)系的變化，社會學(xué)家強(qiáng)調(diào)社會生活方式的變化，人口學(xué)家強(qiáng)調(diào)人口從鄉(xiāng)村到城市的流動等等?？v觀各學(xué)科對城市化的不同理解，概括起來主要有以下幾種觀點(diǎn)。（一）“人口城市化”觀點(diǎn)有西方學(xué)者將城市化定義為城市和鄉(xiāng)村之間的人口分布方式的變化。還有學(xué)者指出，城市化就是人口從鄉(xiāng)村流入大城市以及人口在城市的集中。另一西方學(xué)者將城市化理解為一種居住在城市地區(qū)的人口比重上升的現(xiàn)象。國內(nèi)有學(xué)者通過研究發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家城市化的進(jìn)程，認(rèn)為農(nóng)村人口向城市集中是城市化的基本特征。還有一部分國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為這種集中既表現(xiàn)為城鎮(zhèn)數(shù)量的增加，也表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口規(guī)模的不斷擴(kuò)充。盡管上述各種定義在語言表達(dá)上不盡相同，但卻反映了人們對城市化的一個基本共識。這類定義將城市化界定在農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移上，是早期的、較為傳統(tǒng)的城市化定義。但是，發(fā)達(dá)國家城市化的為，城市化過程既是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的過程，又是一個社會進(jìn)步、社會制度變遷以及觀念形態(tài)變化的持續(xù)發(fā)展過程。另一學(xué)者認(rèn)為城市化的內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)城市化、空間城市化和人口城市化、社會生活方式城市化、文化的城市化等。上述定義使得城市化概念的外延擴(kuò)大了，其內(nèi)容也隨之豐富起來，但相對來說，其內(nèi)涵正在縮小。這類定義的優(yōu)點(diǎn)是比較全面、概括地揭示了城市化的主要內(nèi)涵，避免了對城市化的簡單化的片面理解，有助于更加深入、全面地研究城市化問題、缺點(diǎn)是在全面而且分層次地展現(xiàn)了其內(nèi)涵的同時，給人以龐雜、冗長之感，其文字不夠精煉，不便于記憶，仍屬于描述性定義。三、城市化與相關(guān)概念辨析城市化與城鎮(zhèn)化在我國學(xué)術(shù)界里，城鎮(zhèn)化與城市化的概念時常出現(xiàn)。對于城鎮(zhèn)化與城市化的區(qū)別，有兩種不同的看法。一種觀點(diǎn)將城鎮(zhèn)化等同于城市化。有國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，鎮(zhèn)是城市的初始形態(tài)，包含于廣義的城市之中，人口無論轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)或者是城市，都體現(xiàn)了社會的進(jìn)步和生活方式的改善。因此城市化和城鎮(zhèn)化兩者并無實(shí)質(zhì)性差別，只是后一術(shù)語更強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)的作用而已。而另一種看法則認(rèn)為城鎮(zhèn)化代替不了城市化。另有學(xué)者認(rèn)為城鎮(zhèn)只是一個地域概念，城鎮(zhèn)化只是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。單憑城鎮(zhèn)人口比重衡量城市化水平是不完整的。因?yàn)槌鞘胁恢皇堑赜蚋拍?，市場是其基本功能。根?jù)城市化內(nèi)涵，城市化要由突出人口流動轉(zhuǎn)向突出功能提升，不僅包含城鎮(zhèn)化的內(nèi)容，更要突出其成為市場中心、信息中心、服務(wù)中心、文化教育中心的內(nèi)涵，特別要關(guān)注其經(jīng)濟(jì)能量的聚集度和對整個區(qū)域的輻射力。還有學(xué)者認(rèn)為我國的小城鎮(zhèn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體，缺乏規(guī)模效益和聚集效益，“有城無市”的現(xiàn)象是我國大多數(shù)小城鎮(zhèn)存在的共同問題。因此小城鎮(zhèn)并不是嚴(yán)格意義上的城市，而是城鄉(xiāng)的過渡帶。有學(xué)者認(rèn)為小城鎮(zhèn)不等于城市化，甚至并不是城市化的主流。小城鎮(zhèn)發(fā)展是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素不能一體化和資本短缺條件下被迫的選擇，而不是最佳的選擇。事實(shí)上，就我國城市化的實(shí)踐進(jìn)程而言，城市化與城鎮(zhèn)化的側(cè)重點(diǎn)不同，分別代表了城市化的兩個不同階段。城鎮(zhèn)化主要是指農(nóng)村人口區(qū)域內(nèi)的小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和積聚的過程，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村人口由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換過程。而城市化強(qiáng)調(diào)城市自身的不斷完善過程，側(cè)重點(diǎn)主要是以農(nóng)村人口向大、中城市轉(zhuǎn)移的過程，即以現(xiàn)有城市吸納農(nóng)村人口，農(nóng)村人口向現(xiàn)有大中城市的轉(zhuǎn)移積聚、現(xiàn)有城市不斷擴(kuò)大的過程。因此，廣義的城市化包含城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化是城市化的起點(diǎn)和初期階段，是城市化的一種發(fā)展模式。發(fā)展小城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)是國家城市化戰(zhàn)略的一部分而不是全部。以城鎮(zhèn)化替代城市化，實(shí)際上是把城市化的兩個不同發(fā)展階段混為一談。四、我國城市化的水平一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國城市化嚴(yán)重滯后。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，中國城市化滯后在世界上是罕見的。根據(jù)一項(xiàng)統(tǒng)計，我國1995年的城市化水平只相當(dāng)于世界上1950年的平均水平，落后45年。我國的城市化水平2000年為36.09%，這不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家75%的水平，比發(fā)展中國家的平均水平還低5個百分點(diǎn)。從城市化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系看，我國的城市化明顯滯后于工業(yè)化，與第三產(chǎn)業(yè)的低水平相適應(yīng)。這種不協(xié)調(diào)關(guān)系，根本原因還是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自身的問題：工業(yè)化相對超前，第三產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后，城市的長期短缺，造成各種問題比較突出，負(fù)面影響很大。也有學(xué)者指出，實(shí)際上我國的工業(yè)化和城市化處于“雙低”狀態(tài)，是工業(yè)化水平偏低，不足以拉動城市化。通常認(rèn)為城市化滯后于工業(yè)化的看法是一種錯覺。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國目前實(shí)際的城市化水平僅比國際正常水平略微偏低，不存在異常偏低現(xiàn)象。從城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系看，我國城市化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本適應(yīng)。根據(jù)對世界各國城市化水平與人均GDP相關(guān)關(guān)系的數(shù)量分析，2000年我國人均GDP大約為830多美元，城市化率為36.09%，基本符合上述判斷。問題在于近20年來由于側(cè)重發(fā)展小城鎮(zhèn)，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重的偏差，小城鎮(zhèn)比重上升使得服務(wù)業(yè)缺乏必要的市場空間，導(dǎo)致了城市效率下降，影響了城市功能的發(fā)展。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國不是城市化滯后，而是隱性超城市化。我們不能單純地按現(xiàn)行戶籍制度的城市人口來計算城市化率，并據(jù)此與工業(yè)化率作比較，這樣計算出的城市化率與工業(yè)化率的比值肯定是偏低的。因?yàn)槲覈I(yè)產(chǎn)值中的很大部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進(jìn)城打工的農(nóng)民創(chuàng)造的，這些人的主要經(jīng)濟(jì)活動已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)，實(shí)際上已實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，應(yīng)將他們及其供養(yǎng)的家庭人口也算入城市人口才比較合理。事實(shí)上我國真實(shí)的城市化水平要比統(tǒng)計數(shù)據(jù)高，與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較，顯然是超城市化了，或稱為了隱性超城市化。不同意中國存在隱性超城市化觀點(diǎn)的學(xué)者指出：不應(yīng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外出打工人員都視為城鎮(zhèn)人口，因?yàn)槠渲写蟛糠肿鳛槌Ｗ∪丝谝驯唤y(tǒng)計在內(nèi)；而將部分既務(wù)工又務(wù)農(nóng)的人口算作隱性城市人口也是不科學(xué)的。應(yīng)該看到，我國小城鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，第三產(chǎn)業(yè)相對落后，離城市的要求還有較大差距，因此，對我國城市化水平不可估計過高，城市化的任務(wù)還很艱巨。五、我國城市化的進(jìn)程目前，國內(nèi)不少學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)世界多數(shù)國家的城市化的發(fā)展規(guī)律，我國將進(jìn)入從30%到70%的城市化加速發(fā)展階段，“十五”時期的城市化水平每年將提高1個百分點(diǎn)以上。也有一些學(xué)者認(rèn)為，國內(nèi)外城市化經(jīng)驗(yàn)表明，一個時期的城市化速度直接受制于經(jīng)濟(jì)增長狀況。預(yù)計“十五”時期我國的年均經(jīng)濟(jì)增長速度在7%左右，這將對這一時期城市化發(fā)展構(gòu)成基礎(chǔ)性約束?！笆濉睍r期的就業(yè)、投資和消費(fèi)等因素也從不同方面制約著城市化發(fā)展?？紤]到“十五”時期我們要大力推進(jìn)城市化，必然要在制度和政策創(chuàng)新上有所突破，如加大戶籍制度改革力度，消除農(nóng)村人口進(jìn)入城市的體制障礙，進(jìn)而出臺一些加快城市化的政策，“十五”時期城市化速度有可能高于“八五”時期年均0.74個百分點(diǎn)的速度。但制度安排和政策創(chuàng)新的效應(yīng)在一個時期又是有限的。初步判斷，“十五”時期城市化有可能接近每年提高1個百分點(diǎn)，但不會超過1個百分點(diǎn)。2000年我國的城市化水平達(dá)到36.09%。按照上述預(yù)測的速度，到2020年我國城市化水平可以達(dá)到50%~60%，初步進(jìn)入城市社會。在這期間，將有3億左右的人口要由鄉(xiāng)村進(jìn)入城市。與此同時，中國的城市數(shù)量將由現(xiàn)在的667個增加到1400個左右，城市的發(fā)展質(zhì)量得到大幅度提高，這正是中國發(fā)展的希望所在。六、我國城市化面臨的主要問題（一）城市化進(jìn)程的滯后性中國人口城市化起步于20世紀(jì)50年代初，與發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的城市化進(jìn)程有著明顯的區(qū)別，也不同于發(fā)展中國家城市化道路的一般模式，其中的主要問題之一就是城市化滯后于工業(yè)化。經(jīng)過改革開放至今20多年的發(fā)展，城市化與工業(yè)化的差距呈現(xiàn)縮小的趨勢，但仍然很大。城市化與工業(yè)化相互依存、共同發(fā)展是發(fā)達(dá)國家城市化過程的一般規(guī)律。城市化的滯后性給我國社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了諸多不利的影響。城市化滯后在很大程度上影響著國內(nèi)消費(fèi)需求的增長，據(jù)統(tǒng)計，1996年以來，我國城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平的差距又出現(xiàn)拉大的趨勢。有的學(xué)者認(rèn)為目前我國就業(yè)矛盾和供給無市場的矛盾都可以從城市化的滯后性中找到解釋。（二）城市化結(jié)構(gòu)的不平衡性我國城市化結(jié)構(gòu)不平衡具有兩層含義：一是各級城市及其人口規(guī)模結(jié)構(gòu)不平衡；二是城市化的區(qū)域發(fā)展不平衡。改革開放以后，主要通過鄉(xiāng)村工業(yè)化來推動人口城市化。目前，我國城市體系結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，中、小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量逐漸增加；但盡管制訂了“嚴(yán)格控制大城市規(guī)?！钡陌l(fā)展方針，大城市無論數(shù)量還是規(guī)模都有較快的增長。從1952年到1999年，我國城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口平均增長6.8倍，20萬人口以下的小城市、鎮(zhèn)人口增長5.5倍，而100萬人口以上特大城市人口增長了6.4倍，因?yàn)樘卮蟪鞘泻托〕鞘?、小城?zhèn)的人口基數(shù)差異很大，可見大城市在我國人口城市化過程中仍處于主導(dǎo)地位。（三）隱性城市化問題隱性城市化有兩種含義：一是指處在轉(zhuǎn)變中城市化地區(qū)和人口，這些地區(qū)所具有的城市特征還比較弱，沒有達(dá)到建制鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，但它的城市特征是在增長之中的。這種意義的城市化是一種國際性的普遍現(xiàn)象。二是指有相當(dāng)一部分農(nóng)村人口，已經(jīng)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或者居住地點(diǎn)比較集中，但是由于戶籍制度、就業(yè)制度的制約，按照戶口的登記，這些人還屬于農(nóng)村人口。研究表明，我國城市化實(shí)際水平比公布的統(tǒng)計結(jié)果要高，因?yàn)槲覈诔鞘谢瘻蟮耐瑫r，也存在著“隱性城市化”現(xiàn)象。我國隱性城市化人口大約為2億人，占農(nóng)村人口的22.5%，占全國總?cè)丝诘?6.9%，在今后5~10年內(nèi)，加快城市化進(jìn)程的重點(diǎn)，主要是如何實(shí)現(xiàn)這部分隱性城市化人口的顯性城市化。（四）制約因素的多重性制約我國城市化進(jìn)程的原因是多方面的，如人口約束、戶籍制度、就業(yè)制度、資金約束、觀念約束、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)等。首先，計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的一系列城鄉(xiāng)分割的制度安排是造成城市化滯后的主要方面。發(fā)展中國家在工業(yè)化初期都存在著城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并形成一系列偏重城市人口的制度安排，被稱為“城市偏向”。而我國“城市偏向”的內(nèi)涵更為豐富，從城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度、就業(yè)制度到醫(yī)療制度、社會福利制度等很多方面都存在“城市偏向”問題。通過行政手段控制農(nóng)村人口向城市遷移主要的目的是為防止城鎮(zhèn)尤其是大城市人口過分集中及由此造成的“城市病”。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在建立、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，深化城鎮(zhèn)國有企業(yè)改革使城鎮(zhèn)職工“隱性失業(yè)”顯性化，城鎮(zhèn)就業(yè)矛盾也在客觀上制約著經(jīng)濟(jì)型城鎮(zhèn)流動人口的城市化。據(jù)統(tǒng)計，目前我國每年有8000~9000萬農(nóng)村人口在城市生活或工作，盡管其經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)來源與城市經(jīng)濟(jì)密不可分，但戶籍制度卻使得他們既是擁有土地經(jīng)營權(quán)的“城市人”，又是無市民資格的農(nóng)村人，成為“候鳥式”的流動人口或“邊緣人”。其次，我國是世界上人口最多的國家，城市化水平每提高一個百分點(diǎn)，將增加100~200萬的城市人口，所以，盡管20世紀(jì)80年代以來，我國的城市數(shù)量及城市人口增長很快，但人口