湘中地區(qū)土地利用現(xiàn)狀與發(fā)展對策縣(市)級土地利用總體規(guī)劃修編思路探討以湖南省汨羅市為例

湘中地區(qū)土地利用現(xiàn)狀與發(fā)展對策縣(市)級土地利用總體規(guī)劃修編思路探討以湖南省汨羅市為例

1土地資源供給形勢關(guān)鍵羅市位于湖岸市，以流經(jīng)羅江而聞名。它位于湖南省東北部，東與平江接壤，南與長沙接壤，西與湘陰縣和元江市接壤，北與岳陽縣接壤。1987年9月23日,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),撤銷汨羅縣,設(shè)立汨羅市(縣級),隸屬岳陽市管轄,總面積1562km2,占岳陽市面積的10.4%,總?cè)丝?5萬。由于區(qū)位優(yōu)越,交通發(fā)達(dá),獨特的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r使土地資源的開發(fā)利用結(jié)構(gòu)也形成了自身的特點。汨羅市目前土地資源的現(xiàn)實是:人多地少,基本農(nóng)田保護(hù)率高,土地利用方式粗放,后備資源嚴(yán)重不足。與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地的需求相比,汨羅市的土地供應(yīng)形勢不容樂觀:①土地資源非常有限。加之農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及人口增加等因素,對土地資源需求大大增加。汨羅市現(xiàn)在的土地利用總體規(guī)劃是1999年經(jīng)岳陽市人民政府批準(zhǔn)實施的,批準(zhǔn)的中心城區(qū)用地規(guī)模為22.1km2。6年來,隨著汨羅城區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大,特別是高泉、新市兩區(qū)的建設(shè),用地量逐年增加。②用地計劃指標(biāo)缺口大。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快,導(dǎo)致土地資源的需求大幅度增加。根據(jù)汨羅市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況,計劃建設(shè)用地的需求量與前幾年相比,呈穩(wěn)步增長態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計資料顯示,“九五”汨羅市GDP年均增幅為9.88%,2004年GDP達(dá)53.55億元,比2000年增長67%,大部分項目已突破了本輪汨羅市土地利用總體規(guī)劃的安排,需要對土地利用指標(biāo)體系進(jìn)行新的安排。2土地集約利用的績效自上一輪土地利用總體規(guī)劃(1997—2010)實施以來,在汨羅市土地利用的宏觀調(diào)控、耕地保護(hù)以及建設(shè)用地控制等方面均發(fā)揮了非常積極的作用。綜觀汨羅市土地開發(fā)利用的情況,總體上是規(guī)范有序,成效明顯,較好地解決了有限土地與持續(xù)發(fā)展的問題,為集中和有效利用土地資源創(chuàng)造了條件。但隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長,城市化進(jìn)程迅速發(fā)展,尤其是伴隨著城市市區(qū)建成區(qū)面積的擴(kuò)展,總規(guī)編制的背景和形勢已發(fā)生了變化,城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得用地指標(biāo)偏緊,部分主要的規(guī)劃控制指標(biāo)已被逼近,調(diào)控、促進(jìn)當(dāng)前和未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用受到制約。2.1建設(shè)用地控制現(xiàn)狀隨著人口增加、農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的提高和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,建設(shè)用地需求量大,城區(qū)不斷擴(kuò)張,因此在落實國家土地法的有關(guān)規(guī)定、實現(xiàn)耕地占補動態(tài)平衡的過程中,城市建設(shè)用地擴(kuò)張和耕地保護(hù)之間、建設(shè)用地和農(nóng)用地保護(hù)之間的矛盾將日益突出,土地供給將逐漸不能滿足發(fā)展的需求。1997—2004年汨羅市國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況良好,國內(nèi)生產(chǎn)總值、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值人均GDP以及固定資產(chǎn)投資均呈逐年穩(wěn)步增長態(tài)勢(圖1)。考察改革開放以來汨羅市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程可知,隨著市域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,新增建設(shè)用地結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化。汨羅市1997—2004年新增建設(shè)用地總面積為1035.1009ha,其中分類面積按用地面積大小依次為:城鎮(zhèn)(含園區(qū))用地為311.8188ha,占30%;農(nóng)村居民點用地為295.4133ha,占29%;交通用地為240.8902ha,占23%;獨立工礦用地為102.1893ha,占10%;水利用地為84.7893ha,占8%(圖2)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)張快,主要以城鎮(zhèn)、交通和居住用地的擴(kuò)張為主。按各類用地占耕地面積大小依次為:城鎮(zhèn)(含園區(qū))為145.7471ha,占44%;農(nóng)村居民點為98.1176ha,占30%;交通為60.2954ha,占19%;水利為15.3242ha,占5%;獨立工礦為5.4836ha,占2%(圖3)。建設(shè)占用減少耕地數(shù)為324.9679ha,未超過規(guī)劃確定的控制在500ha以內(nèi)的目標(biāo),但從各類用地占耕地的面積來對照,農(nóng)村居民點和交通占耕地的情況比較突出,指標(biāo)較為逼近規(guī)劃的限額。根據(jù)《汨羅市土地利用總體規(guī)劃(1996)》,新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的控制指標(biāo)是3078ha,看似較大,但由于農(nóng)村居民點及交通等用地要占據(jù)一定指標(biāo),所以城鎮(zhèn)建設(shè)用地只能從其它建設(shè)用地中轉(zhuǎn)化過來,這種規(guī)劃實施起來非常困難。目前,實際農(nóng)用地及耕地轉(zhuǎn)用量普遍突破年度用地計劃,汨羅市1999—2004年土地利用計劃下達(dá)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用合計為102.26ha,其中耕地轉(zhuǎn)用64.35ha。而1997—2004年實際建設(shè)占用耕地面積324.9679ha,超過年度計劃指標(biāo)總量260.6179ha。這種情況下,一方面不可避免的快速城市化要求增加大量的城鎮(zhèn)用地,另一方面又受到土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、耕地保護(hù)要求的限制,隨之城鎮(zhèn)用地供需矛盾將逐漸突出。2.2開發(fā)空間限制汨羅市1996年耕地面積為37084.9ha,到2004年耕地面積為33860.33ha,減少了3224.57ha(比1996年減少8.7%),比規(guī)劃期末(2010年)耕地保有量37033.33ha低3173ha,已經(jīng)有了一定差距(圖4)。人多地少、供需矛盾突出是汨羅市土地資源利用的基本矛盾。2004年人均土地面積下降為0.87畝,有限的土地資源和耕地資源在很大程度上限制了汨羅市的發(fā)展空間,已成為制約汨羅市社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要因素之一。1997—2004年汨羅市耕地減少3703.4552ha,僅補充478.8852ha(圖5),耕地總量保持動態(tài)平衡尚有一定壓力。耕地減少除了建設(shè)占用和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整外,87%的耕地減少量是由于生態(tài)退耕導(dǎo)致(圖6),生態(tài)退耕速度明顯加快是汨羅市土地利用變化的最大特點,而且大大超過了規(guī)劃期間退耕還林286ha的生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo),這是汨羅市耕地數(shù)量減少的主要因素。耕地補充主要是來源于土地開發(fā)整理,這部分補充耕地面積為478.8852ha,占92%(圖7)。雖離規(guī)劃確定的土地開發(fā)整理增加耕地1753ha的目標(biāo)尚有一定的差距,但用于現(xiàn)階段新增建設(shè)用地占用耕地面積(324.9679ha)的占補平衡還是具有一定規(guī)模的。城區(qū)擴(kuò)展速度加快,城市建設(shè)用地擴(kuò)展與農(nóng)田保護(hù)的矛盾日益尖銳,從而導(dǎo)致建設(shè)用地不足。城鎮(zhèn)建設(shè)用地迅速膨脹,致使農(nóng)業(yè)用地和未利用地的規(guī)模銳減。城市用地空間的不足是限制汨羅市產(chǎn)業(yè)升級和規(guī)模擴(kuò)大的主要因素。汨羅市主要城區(qū)、鎮(zhèn)大多位于優(yōu)質(zhì)耕地集中地區(qū)和交通線附近,城鎮(zhèn)附近的耕地易于開發(fā)利用,因此城市建設(shè)用地的擴(kuò)展往往不可避免地占用許多周邊的農(nóng)田。汨羅市減少的耕地有相當(dāng)一部分是城市擴(kuò)張占用的,由于城市市區(qū)建設(shè)規(guī)劃中高泉、新市兩區(qū)建成區(qū)面積擴(kuò)大9.4km2,將占用耕地181ha。2.3土地集約利用率較低,利用率相對較低汨羅市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式正處于粗放外延型經(jīng)濟(jì)向集約型經(jīng)濟(jì)的過渡期,國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變尚未完成,土地資源集約利用率有待進(jìn)一步提高。目前,汨羅市的城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用仍以粗放式的外延擴(kuò)張為主,土地利用效率較低。如居住用地模式以單家獨院式的住宅為主,不管是在城鎮(zhèn)還是在鄉(xiāng)村,這種高密度低容積率的居住模式極為普遍,使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地的利用效率較低。3羅羅市土地使用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則3.1地擴(kuò)展與農(nóng)業(yè)用地保護(hù)關(guān)系的認(rèn)識汨羅市土地利用最突出問題是城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)展與農(nóng)業(yè)用地保護(hù)關(guān)系,尤其是注重協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)建設(shè)用地與耕地保護(hù)的關(guān)系,這是縣域土地利用總體規(guī)劃修編的關(guān)鍵所在。3.1.1建設(shè)用地的確定在不突破上級下達(dá)用地指標(biāo)前提下,統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地?？刂平ㄔO(shè)用地規(guī)模并非不滿足建設(shè)用地需求,而主要是確定需要保證和控制的建設(shè)用地,近期和遠(yuǎn)期安排的建設(shè)用地。在布局建設(shè)時應(yīng)盡量不占耕地,尤其是優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的耕地。對農(nóng)地和非農(nóng)地實行嚴(yán)格的用途管制,非農(nóng)建設(shè)用地的增長由外延擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向內(nèi)涵挖潛為主。3.1.2增加耕地資源開發(fā)、提高耕地質(zhì)量汨羅市建設(shè)用地增長與現(xiàn)狀耕地減少是必然趨勢,要實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡必須合理開發(fā)耕地后備資源,加大土地整理力度,挖掘區(qū)域內(nèi)部存量土地潛力,彌補由于建設(shè)用地占用而導(dǎo)致耕地減少的局面,同時還應(yīng)充分考慮耕地質(zhì)量。3.1.3綠化覆蓋率在土地利用布局上,一要考慮汨羅市整體的綠化覆蓋率;二要對坡度大于25°耕地逐步實行退耕還林,防止水土流失,提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,確保區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。3.2編輯原則3.2.1認(rèn)真做好消減水劑的種汨羅土地規(guī)劃修編應(yīng)在科學(xué)的基礎(chǔ)上保持規(guī)劃的延續(xù)性、系統(tǒng)性和穩(wěn)定性。對現(xiàn)行規(guī)劃取得明顯成效的戰(zhàn)略措施,修編時仍要堅持和強化,對不符合形勢需要的內(nèi)容要加以整改。土地規(guī)劃涉及城鄉(xiāng)建設(shè)和各業(yè)用地,既有自然環(huán)境資源問題,又有社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題,要銜接并協(xié)調(diào)好土地規(guī)劃與城市規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。3.2.2劃有效的土地用途和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對策由于土地用途的多樣性和社會發(fā)展對土地需求的多樣性,在規(guī)劃修編中既要合理安排汨羅市各種土地用途,又要力求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。同時,修編要以解決影響汨羅社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生活等重大涉及土地資源領(lǐng)域的關(guān)鍵問題為戰(zhàn)略重點和戰(zhàn)略目標(biāo)。3.2.3資源和質(zhì)量原則根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則,提出的經(jīng)濟(jì)效益合理目標(biāo),符合生態(tài)發(fā)展目的,符合汨羅市社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展不但要保持土地資源的持續(xù)利用,還需要保證生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,堅持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)土地資源雙贏,達(dá)到最佳的社會效益,最好的經(jīng)濟(jì)效益和最良的生態(tài)效益。保證生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重大措施是在保護(hù)好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生產(chǎn)環(huán)境的條件下的生態(tài)環(huán)境建設(shè),建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)良性循環(huán)的用地體系。4羅地區(qū)總體規(guī)劃與設(shè)計的結(jié)合4.1宏觀方面4.1.1土地利用總體規(guī)劃編制的基本思路從法律的角度保障汨羅市土地利用總體規(guī)劃的實施是確保規(guī)劃權(quán)威性的關(guān)鍵。新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,應(yīng)進(jìn)一步保證城鎮(zhèn)規(guī)劃、專項規(guī)劃在用地上必須服從于土地利用總體規(guī)劃,土地利用總體規(guī)劃必須擺在土地利用管理和城鎮(zhèn)建設(shè)的首要地位,突出規(guī)劃的“龍頭”導(dǎo)向地位。4.1.2加大土地利用,提高土地供給能力汨羅市土地利用總體規(guī)劃的修編,應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制對資源配置的基礎(chǔ)性作用,通過對需求的引導(dǎo)和制約達(dá)到控制土地供應(yīng)總量的目的。同時,積極鼓勵和引導(dǎo)對汨羅存量土地的開發(fā)利用,增加有效供給能力,促進(jìn)土地集約利用。此外,土地利用總體規(guī)劃應(yīng)與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合并合理布局,超前預(yù)測好各類用地布局規(guī)模,滿足汨羅市城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。要結(jié)合當(dāng)前國家產(chǎn)業(yè)政策和全面建設(shè)小康社會的需要,積極配合和引導(dǎo)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為汨羅市招商引資和民營經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供用地保障。4.1.3提高土地利用總體規(guī)劃層次,提高決策質(zhì)量把土地利用總體規(guī)劃管理落到實處,要進(jìn)一步加強汨羅市土地利用年度計劃管理,以總體規(guī)劃為依據(jù),切實編制好年度土地利用計劃。要協(xié)調(diào)好各部門之間的關(guān)系,避免各項規(guī)劃之間產(chǎn)生矛盾。要加強土地利用動態(tài)監(jiān)控和信息反饋,對不符合規(guī)劃的用地項目,規(guī)劃部門應(yīng)及時中止。對招商引資重大項目和重點工程等建設(shè)用地需要局部調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的,只能在規(guī)劃確定的建設(shè)用地總規(guī)模內(nèi)進(jìn)行。4.2微觀層面4.2.1對規(guī)劃的目標(biāo)進(jìn)行照檢查“四查清、四對照”工作是國土資源部(國土資發(fā)182號)為了進(jìn)一步加強和規(guī)范土地利用總體規(guī)劃修編前期工作,切實做好規(guī)劃修編,要求必須完成的工作?！八牟榍濉⑺膶φ铡?即查清規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總量,與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)對照檢查;查清閑置土地和低效用地數(shù)量,與規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標(biāo)對照檢查;查清耕地和基本農(nóng)田保有量,與規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)對照檢查;查清違法用地數(shù)量和處理情況,與違法用地的處理要求對照檢查。通過“四查清、四對照”工作,查明規(guī)劃實施期間汨羅市土地利用的具體情況,了解影響汨羅土地利用的各項自然和社會經(jīng)濟(jì)因素和條件、了解這些相關(guān)因素影響土地利用的內(nèi)在規(guī)律,如耕地面積增減與人口增長、國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與建設(shè)用地擴(kuò)展之間的數(shù)量相關(guān)性等,使土地利用規(guī)劃修編建立在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上并發(fā)揮其應(yīng)有的作用,防止因規(guī)劃指標(biāo)的不切實際而導(dǎo)致修編的規(guī)劃無法實施到位。4.2.2加強指導(dǎo),科學(xué)確定在汨羅市土地利用總體規(guī)劃修編中,將規(guī)劃指標(biāo)按地域分解與按年度分解相結(jié)合,根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合實力,考慮城鎮(zhèn)等級體系,重點保證汨羅市重點項目用地需求,將用地指標(biāo)具體分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時,將用地指標(biāo)分解落實到各年度,土地利用年度計劃必須根據(jù)汨羅市國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo),實行分類指導(dǎo),合理確定。加強年度土地利用計劃管理,使土地利用總體規(guī)劃與日常土地利用計劃管理相銜接,真正發(fā)揮總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。規(guī)劃修編中,對上級下達(dá)建設(shè)用地占用耕地的指標(biāo),首先在用地上服從城市的需要,優(yōu)先滿足重點建設(shè)項目用地需求。這些重點項目既是城市空間拓展的生長點和延伸地,也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展依托,尤其重點保證基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。其次,重點建設(shè)中心城鎮(zhèn),農(nóng)村居民點建設(shè)以舊村改造盤活存量土地為主。引導(dǎo)村莊居民向城鎮(zhèn)和中心村集中,對聚居人口不足200人的自然村,逐步拆遷至中心村和中心城鎮(zhèn)。4.2.3土地利用規(guī)劃適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要,建立新的土地分類。對于規(guī)劃土地分類,農(nóng)用地可考慮分為可耕地、其他園地林地牧草地、其他農(nóng)用地,這有利于市場主體根據(jù)市場供求的大環(huán)境;建設(shè)用地可考慮分為居民點及獨立工礦用地、獨立瞻仰景觀休閑用地、對外交通用地、獨立特殊用地、水利設(shè)施用地、其他建設(shè)用地,以利對不同建設(shè)用地進(jìn)行有效管理;未利用地可考慮分為未利用土地、其他難利用的未利用地。此外綠地也應(yīng)區(qū)分生態(tài)綠地和防護(hù)綠地,以制定合理的生態(tài)建設(shè)目標(biāo)和人居生態(tài)環(huán)境指標(biāo)。按照土地利用規(guī)劃控制方向的一致性劃分適應(yīng)不同管理要求的汨羅市土地利用區(qū)。如:從建設(shè)用地管理角度,可考慮分為建設(shè)用地區(qū)、調(diào)整建設(shè)用地區(qū)、限制建設(shè)用地區(qū)、禁止建設(shè)用地區(qū);從農(nóng)用地保護(hù)角度,分為耕地保護(hù)區(qū)、可調(diào)整耕地區(qū)、土地開發(fā)整理區(qū)、其他農(nóng)用地區(qū);從環(huán)境影響控制角度,可分為環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、巖層裸露區(qū)、自然保護(hù)區(qū);從土地主導(dǎo)用途和功能角度,分為城鎮(zhèn)和工業(yè)用地區(qū),農(nóng)業(yè)用地區(qū),自然、歷史和生態(tài)保護(hù)區(qū)(自然、環(huán)境、地質(zhì)、歷史文化遺產(chǎn)等)等。4.2.4開發(fā)復(fù)合性土地,挖掘土地潛力新的《