二戰(zhàn)以來英國區(qū)域空間規(guī)劃的演變及其啟示

二戰(zhàn)以來英國區(qū)域空間規(guī)劃的演變及其啟示

英國是城市規(guī)劃的發(fā)源地，也是打開城市規(guī)劃理論和實踐的先驅(qū)之一。二戰(zhàn)以來,英國的區(qū)域空間規(guī)劃大致經(jīng)歷了二戰(zhàn)后至20世紀(jì)60年代末的區(qū)域空間規(guī)劃興起以及后發(fā)展時代、20世紀(jì)70～80年代區(qū)域空間規(guī)劃的真空時代、20世紀(jì)90年代區(qū)域空間規(guī)劃的復(fù)興時代和2000年以來區(qū)域空間規(guī)劃的重視時代4個階段。研究英國區(qū)域空間規(guī)劃對我國區(qū)域規(guī)劃的制定具有重要借鑒意義。一、以制定區(qū)域空間戰(zhàn)略/規(guī)劃,為發(fā)展戰(zhàn)略提供新的機遇1990年城市復(fù)興運動和區(qū)域?qū)用鎲栴}越來越受到關(guān)注,英國政府以區(qū)域規(guī)劃指南(RegionalPlanningGuidance,RPG)作為戰(zhàn)略層次規(guī)劃,1997年執(zhí)政的工黨政府沿襲了這一改革趨勢,強化RPG的指導(dǎo)作用,發(fā)布了一系列法案和政策聲明,在每個區(qū)域成立了區(qū)域發(fā)展機構(gòu)(RDA),并在倫敦以外的每個區(qū)域建立了區(qū)域議會,以平衡地區(qū)間發(fā)展和增強地區(qū)發(fā)展競爭力。與此同時,對國家層面的規(guī)劃政策指南(PlanningPolicyGuidances,PPG)也進行了相應(yīng)修訂。為了進一步加強區(qū)域機構(gòu)的力量,從2000年開始,中央政府將規(guī)劃權(quán)力下放到北愛爾蘭、威爾士和蘇格蘭的直選區(qū)域議會,這為區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展鋪平了道路。2001年北愛爾蘭率先制定并實施了空間發(fā)展戰(zhàn)略,而威爾士的空間規(guī)劃則是英國區(qū)域規(guī)劃的新例證。2000年成立的“大倫敦市政府”統(tǒng)轄32個自治區(qū)和倫敦市,目的是對整個都市區(qū)范圍進行戰(zhàn)略管理,統(tǒng)一制定大倫敦地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。北愛爾蘭、威爾士、蘇格蘭以及大倫敦政府在區(qū)域空間戰(zhàn)略/規(guī)劃方面的大膽創(chuàng)新和實踐,促使英國中央政府對建立區(qū)域機構(gòu)進行重新審視和思考。2003年,英國政府發(fā)布了《區(qū)域白皮書》,建議英格蘭各個區(qū)域可以選舉產(chǎn)生區(qū)域議會(RegionalAssemblies,RA),使區(qū)域居民對與他們相關(guān)的就業(yè)、交通、住房、文化和環(huán)境等事務(wù)有真正的發(fā)言權(quán)。目前,區(qū)域議會的主要職責(zé)之一是制定區(qū)域空間戰(zhàn)略(RegionalSpatialStrategies,RSS),取代以前的RPG和結(jié)構(gòu)規(guī)劃,為地方政府編制發(fā)展規(guī)劃提供新的框架。RSS具有法律效應(yīng),并且與區(qū)域交通戰(zhàn)略整合在一起。此外,RSS的內(nèi)容還詳細(xì)說明了如何體現(xiàn)區(qū)域利益和公眾利益,如何響應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的建議,等等。英國在2004年先后發(fā)布了《規(guī)劃政策聲明11:區(qū)域空間戰(zhàn)略》、《規(guī)劃與強制購買法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例(區(qū)域規(guī)劃)(英格蘭)》等一系列法律,新的區(qū)域規(guī)劃體制完整地建立了起來。二、推進現(xiàn)行法和空間規(guī)劃隨著經(jīng)濟全球化的推進和可持續(xù)發(fā)展原則成為社會發(fā)展的核心,以2004年《規(guī)劃和強制收購法》的頒布為標(biāo)志,英國城市規(guī)劃體系發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。結(jié)合地方政府架構(gòu)變化,該規(guī)劃體系更加強調(diào)政府效能的發(fā)揮和社會公眾的參與,強調(diào)可持續(xù)發(fā)展原則的貫徹執(zhí)行?！兑?guī)劃和強制收購法》第一次以法律的形式確定了英格蘭每個地區(qū)需要設(shè)立區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)(RPB)(在倫敦以外的其他區(qū)域,RPB即區(qū)域議會)和修訂區(qū)域空間戰(zhàn)略。該法包括9部分,即區(qū)域功能、地方發(fā)展、發(fā)展(規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展)、發(fā)展控制、修正、威爾士、皇家申請、強制性購買、其他?？傮w目標(biāo)是建立更富有彈性和相應(yīng)能力的規(guī)劃系統(tǒng),增加社會參與的效力和質(zhì)量,并使規(guī)劃的實施得到資金保障;允許地方規(guī)劃機構(gòu)通過地方發(fā)展條例改善地方發(fā)展;加快主要基礎(chǔ)設(shè)施項目(比如機場、電力、能源交換網(wǎng)絡(luò)的功能)的論證審批程序;免除皇家在規(guī)劃過程中的豁免權(quán);使強制性購買體制更加簡單、公平和高效,以支持主要基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市更新的相關(guān)政策。同年發(fā)布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例(區(qū)域規(guī)劃)(英格蘭)》和《規(guī)劃政策指南注解11:區(qū)域規(guī)劃》,是對《規(guī)劃與強制購買法》相關(guān)條款的具體落實和修訂指引。該條例和指引對英格蘭各地區(qū)區(qū)域空間戰(zhàn)略修訂目標(biāo)、程序、架構(gòu)、內(nèi)容與方法等進行了詳細(xì)的規(guī)定,改變了長期以來英國區(qū)域規(guī)劃的非法定地位。三、以政策溝通和政策調(diào)整為主導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)考慮滿足未來10～15年地區(qū)發(fā)展的土地利用需求,以國家規(guī)劃政策聲明(PPS)為指導(dǎo)編制RSS。RSS是一個區(qū)域的“發(fā)展規(guī)劃”,是對這一地區(qū)發(fā)展的展望。制定戰(zhàn)略時需考慮新住宅供應(yīng)規(guī)模和分布,要環(huán)境優(yōu)先(如鄉(xiāng)村和生物多樣性保護),要考慮交通、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)開發(fā)和廢物治理與處置等。結(jié)合區(qū)域交通戰(zhàn)略(RTS),RSS為制定地方發(fā)展文件(LDDs)、地方交通規(guī)劃(LTPs)以及與土地利用活動有關(guān)的區(qū)域和次區(qū)域戰(zhàn)略及方案(包括空氣質(zhì)量、生物多樣性、氣候變化、教育、能源、環(huán)境、健康、土地利用與可持續(xù)發(fā)展等)提供了一個空間框架。同時,RSS的制定也需顧及這些戰(zhàn)略和方案的發(fā)展情況。RSS與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展框架、區(qū)域廢物處理戰(zhàn)略、區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略、就業(yè)和技術(shù)發(fā)展行動框架、區(qū)域住宅供給聲明以及區(qū)域文化戰(zhàn)略等其他現(xiàn)有的區(qū)域戰(zhàn)略共同構(gòu)成英國區(qū)域戰(zhàn)略的主要內(nèi)容,彼此既相對獨立,又相互支持。區(qū)域空間戰(zhàn)略涉及17個政策主題,即空氣質(zhì)量、生物多樣性和自然保護、氣候變化、海岸、文化、經(jīng)濟發(fā)展、能源、綠化帶、健康、住宅、礦產(chǎn)、零售和休閑、農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村、土壤、交通、廢物、水。每個政策主題的制訂都有一系列可供參考的國家政策或法規(guī)。RSS在內(nèi)容上應(yīng)該包含:(1)戰(zhàn)略期區(qū)域空間的遠(yuǎn)景及怎樣為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)做貢獻(xiàn);(2)確定主旨和目標(biāo),用明確的政策制定簡明的空間戰(zhàn)略并通過工作圖來說明該戰(zhàn)略;(3)解決跨區(qū)域問題但不解決屬于地方發(fā)展文件(LDD)的地方問題;(4)與其他區(qū)域框架和戰(zhàn)略(包括區(qū)域可持續(xù)發(fā)展框架(RSDF),區(qū)域文化、經(jīng)濟和住宅戰(zhàn)略)保持一致,并給予支持;(5)與國家政策銜接,提供空間的具體政策,以使國家政策適用于地區(qū)環(huán)境;(6)適用于區(qū)域性而非具體地點的問題,詳盡程度不超過地方發(fā)展文件(LDD);(7)指出如何實施戰(zhàn)略及實施的具體期限;(8)建立政策目的和優(yōu)先項目、目標(biāo)和指標(biāo)之間的聯(lián)系,每年以優(yōu)先項目的實施和區(qū)域遠(yuǎn)景的實現(xiàn)情況監(jiān)督RSS的實施并審查評議;(9)有利于實現(xiàn)《規(guī)劃和強制購買法》規(guī)定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的其他內(nèi)容。區(qū)域交通戰(zhàn)略(RegionalTransportStrategies,RTS)是RSS不可分割的重要組成部分。制定和實施區(qū)域交通規(guī)劃和空間規(guī)劃一體化政策對于制定和實施一個有效的RSS來說至關(guān)重要。交通政策反映和支持空間戰(zhàn)略的目標(biāo),土地利用規(guī)劃考慮現(xiàn)有的交通網(wǎng)及其發(fā)展計劃,兩者的結(jié)合有助于實施更多的可持續(xù)交通模式,并在公共交通高度便利的地區(qū)確定住宅布局、商業(yè)發(fā)展和必要的服務(wù)。對交通問題不應(yīng)該脫離空間規(guī)劃而孤立看待,RSS的制定一開始就要充分考慮交通因素,空間發(fā)展要考慮到所有交通方式的影響,這樣RSS才會有公信力、權(quán)威性和可實施性。RTS需要認(rèn)識到土地利用、經(jīng)濟活動和交通需求之間的聯(lián)系以及交通堵塞對經(jīng)濟的影響。因此,RSS及RTS應(yīng)該說明土地利用和交通政策將如何支持經(jīng)濟發(fā)展,并在區(qū)域發(fā)展機構(gòu)制定和實施的區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略(RES)中得以充分體現(xiàn)。RSS和RTS兩者目標(biāo)要保持一致。此外,RTS應(yīng)為地方交通當(dāng)局制定的地方交通規(guī)劃(LTPs)和地方規(guī)劃當(dāng)局及郡一級相關(guān)部門制定的地方發(fā)展文件(LDDs)提供一個區(qū)域和次區(qū)域的交通框架指南。RTS的成功實施取決于眾多組織(地方規(guī)劃和交通當(dāng)局、國家實施機構(gòu)(公路局HA和鐵路戰(zhàn)略管理局SRA)、私營部門經(jīng)營者和區(qū)域規(guī)劃機構(gòu))的合作和協(xié)議。經(jīng)過各組織協(xié)商的RTS實施計劃要指明每一項政策和優(yōu)選的實施機構(gòu)、現(xiàn)狀和時間安排,該計劃要納入RSS中或作為RSS的附件。四、信息和規(guī)劃協(xié)調(diào)RSS要與國家規(guī)劃政策指南(PPGs)和規(guī)劃政策聲明(PPSs)等其他國家政策聲明和輔助指南相協(xié)調(diào)。RSS在整體上需要考慮各個政策部門的戰(zhàn)略、規(guī)劃和計劃,確保政策在整體與部分之間、區(qū)域與地方之間、戰(zhàn)略與行動之間的連續(xù)性。每個地區(qū)的RSS可以根據(jù)自身的特點和需要做出調(diào)整,確保通過相應(yīng)的地方規(guī)劃或計劃來推進。表1是RSS涉及的相關(guān)政策。五、可持續(xù)性評價rpbRSS的編制主體是區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)、政府區(qū)域辦公室和其他利益相關(guān)者,RSS是一個連續(xù)的規(guī)劃過程,它在規(guī)劃期內(nèi)不是一成不變的。盡管RSS的核心戰(zhàn)略和遠(yuǎn)景目標(biāo)具有一定的前瞻性,但還是要對RSS定期進行修訂,這些修訂包括對在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題所做的回應(yīng)。修訂RSS包括7個關(guān)鍵階段,歷時2年6個月至2年11個月。第一階段:草擬編制計劃和公眾參與聲明(4個月)確定要修編的內(nèi)容后,RPB與政府辦公室(GO)商討修編的時間安排。首先要草擬編制計劃,經(jīng)GO通過,由RPB征詢意見、修訂并發(fā)布。編制計劃應(yīng)包括:修訂目標(biāo)、時間安排、人員安排、其他相關(guān)區(qū)域戰(zhàn)略的配合修訂、有關(guān)的調(diào)查和技術(shù)研究(包括所有的次區(qū)域研究)、社區(qū)參與和合作。提供一份公眾參與聲明作為編制計劃的一部分,以保證公眾參與到修訂的討論中。第二階段:制定方案和政策,進行可持續(xù)性評價(12個月)RPB的工作基于社區(qū)參與和合作,為實現(xiàn)遠(yuǎn)景目標(biāo),RPB應(yīng)制定不同的戰(zhàn)略方案。在制定方案時應(yīng)考慮以下事項:編制計劃的目標(biāo)、資源的評價、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)供應(yīng)商的計劃、其他相關(guān)區(qū)域戰(zhàn)略及區(qū)域交通戰(zhàn)略、技術(shù)研究(如城市住房容量研究)和可持續(xù)性評價(SA)。可持續(xù)性評價應(yīng)審查RSS的目標(biāo)是否與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相一致?？沙掷m(xù)性評價基于規(guī)劃政策聲明1中所闡述的4個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo):滿足每個人需要的社會進步;有效的環(huán)境保護;自然資源的謹(jǐn)慎使用;保持高且穩(wěn)定的經(jīng)濟增長和就業(yè)水平?？沙掷m(xù)性評價應(yīng)包括修訂對草案和政策中可持續(xù)發(fā)展內(nèi)容的直接及間接影響,并提供咨詢意見,應(yīng)介入RSS修訂的每個階段,以監(jiān)督區(qū)域空間戰(zhàn)略的執(zhí)行情況,查明問題并進行通報,便于下次修訂。在RSS修訂的過程中應(yīng)將可持續(xù)性評價的結(jié)果全程公開,并提供給合作方和社區(qū),根據(jù)反饋意見和實際情況對可持續(xù)性評價的依據(jù)和分析結(jié)果進行更新。第三階段:向國務(wù)大臣提交RSS修訂草案并公開咨詢(3.5個月)RPB向國務(wù)大臣提供RSS修訂草案。根據(jù)規(guī)定,該草案文件必須附有可持續(xù)性評價報告、磋商聲明以及所有輔助性文件。RPB還要在區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)總部及區(qū)域內(nèi)其他適當(dāng)?shù)牡胤教峁㏑SS以便查閱;要在RPB的網(wǎng)站發(fā)布修訂草案、可供查閱的時間地點、草案涵蓋的主題和地區(qū)等相關(guān)信息;要向所有必須要征詢的人以及希望作出陳述的人提供上述信息,包括相關(guān)的附件。第四階段:審查評議和公眾評議(5～6.5個月)在國務(wù)大臣任命公眾評議小組前,就修訂草案的適當(dāng)性提供公眾討論和審查的機會。第五階段:編寫公眾評議小組報告(2～3個月)在完成公眾評議后的兩個月中,評議小組報告隨之出爐。報告應(yīng)當(dāng)簡潔且重心是建議采取的做法,要盡可能對RSS修訂草案采用文本修訂的形式,RPB沒有采納建議的義務(wù)。小組報告并不需要對所有討論內(nèi)容加以詳細(xì)說明,但要以清單的形式包含所有建議的執(zhí)行概要。小組報告最終由區(qū)域政府辦公室出版。第六、七階段:發(fā)布修訂情況、發(fā)布RSS(6個月)國務(wù)大臣以決策聲明的形式發(fā)布RSS的變更情況,出臺關(guān)于改動意見的文件和改動原因,并允許至少兩個月的時間評議,同時附可持續(xù)性評價報告。受修訂影響的地區(qū)的RPB、地方規(guī)劃當(dāng)局(LPAs)和郡議會需準(zhǔn)備這些文件的副本,以供從公布之日起查閱。國務(wù)大臣發(fā)布修訂后的RSS,RPB隨之公布可持續(xù)性評價報告,該報告涵蓋RSS修訂階段的整個可持續(xù)性評價過程。在可持續(xù)性評價報告中或其附件中,應(yīng)有一份由國務(wù)大臣和RPB同意的聲明,該聲明闡述了處理可持續(xù)性評價結(jié)論和收到意見的方式、選擇方案的原因和進行監(jiān)督的建議。六、國家宏觀調(diào)控隨著國家構(gòu)建和諧社會發(fā)展目標(biāo)的推進和國際經(jīng)濟環(huán)境的變化,我國環(huán)境保護和區(qū)域發(fā)展正面臨著持續(xù)增強的巨大壓力,越來越需要在國家層面上對空間發(fā)展進行宏觀調(diào)控。英國空間規(guī)劃的發(fā)展雖然受其政治、經(jīng)濟和文化的影響,但通過對其規(guī)劃模式的研究,我們可以得到如下啟示:1.形成有法律授權(quán)的政策體系,為公眾保駕護航英國空間規(guī)劃體系在國家層面以指南為主,在地方層面上,自2004年新規(guī)劃法將地方規(guī)劃由指導(dǎo)性上升為法規(guī)性后,強調(diào)了低層規(guī)劃的法定效用。英國的城市規(guī)劃法規(guī)多半以國家層次的法(PPG)為主,地方規(guī)劃法規(guī)很少甚至沒有。我國現(xiàn)行的規(guī)劃政策法規(guī)體系是由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等組成的,城鄉(xiāng)規(guī)劃不具有統(tǒng)籌地位,加之其他行業(yè)政策各自為政、缺乏邏輯關(guān)系,降低了規(guī)劃政策的系統(tǒng)性和完整性,不利于人們總體把握政策內(nèi)容,也不利于監(jiān)督和執(zhí)行。為此,應(yīng)在國家層面構(gòu)建擁有法律授權(quán)的規(guī)劃政策體系,以保證其他各層次、各專項規(guī)劃指導(dǎo)思想的正確性。國家規(guī)劃政策必須擁有一定的法定地位,并建立咨詢、定期檢討和修訂的開放機制,使目標(biāo)和政策更新緊隨時代主題,反映國家和人民群眾的需要。其次要確定規(guī)劃的法律效力。不僅僅確立規(guī)劃的法律地位,重要的是在規(guī)劃法中,規(guī)定規(guī)劃的編制內(nèi)容、審批和變更的程序與權(quán)限,確定規(guī)劃編制、管理與監(jiān)督的機制;明確公眾參與的方式、程序;規(guī)定規(guī)劃部門的分權(quán)結(jié)構(gòu)和各級官員的權(quán)力范圍,保證地方規(guī)劃修改方式靈活、程序簡明而又嚴(yán)密。2.頂層設(shè)計方面現(xiàn)階段我國普遍缺乏協(xié)調(diào)城市和區(qū)域發(fā)展的有效組織。在解決區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)設(shè)置方面,英國的區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)RPB就是一個很好的實例,RPB確保任何RSS的修訂是為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展這一目標(biāo),從而幫助達(dá)到政府規(guī)劃制定的法定目的。我國制定并實施區(qū)域空間規(guī)劃,首先就要設(shè)置跨省以及省內(nèi)跨縣市的實體性政府機構(gòu),從而通過區(qū)域內(nèi)資源、資金及人力資源的空間配置以及政策法規(guī)等限制性手段實現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域的總體目標(biāo)。另外,區(qū)域?qū)嶓w機構(gòu)的設(shè)立,作為區(qū)域政體制度的突破,一定要搭建政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動平臺。要在區(qū)域規(guī)劃的制定上,充分尊重地方參與的權(quán)利,激發(fā)企業(yè)和社會的力量。從縱向上看,就是說規(guī)劃要尊重不同等級政府對空間資源的配置要求;從橫向上看,不僅產(chǎn)業(yè)、土地、交通和環(huán)境等不同行業(yè)、部門的發(fā)展要求應(yīng)該在空間資源配置上得到體現(xiàn),而且企業(yè)和社會的意愿也需要得到尊重。3.建立公眾參與規(guī)劃我國公眾參與城市規(guī)劃總是停留在“事后參與”和“被迫參與”階段。而英國則建立了地方政府在準(zhǔn)備、選擇方案、規(guī)劃評價以及重要發(fā)展決策等不同階段公眾參與的制度,并制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),以法定形式提交公眾參與文件。另外,英國的公眾評議(Eip)制度非常值得我們借鑒,該制度針對RSS修訂的合理性,提供一個公眾討論和評議的機會,且在公眾評議結(jié)束后,對于聽證意見是否得到采納以及采納的程度要在報告文件中體現(xiàn)并向公眾發(fā)布。實現(xiàn)公眾參與規(guī)劃,首先政府要轉(zhuǎn)變職能,簡政放權(quán),把所包攬的社會管理權(quán)歸還給社會,要保證公眾參與的實施與戰(zhàn)略規(guī)劃編制同步進行;其次要形成制度,將公眾參與規(guī)劃的目標(biāo)、性質(zhì)、內(nèi)容、職能、機構(gòu)、組織、權(quán)限、程序等逐步明確規(guī)范,并將其納入規(guī)劃立法體系中;再次就是要充分發(fā)揮人大政協(xié)代表的作用,調(diào)動專家、社區(qū)和普通市民的