單位非法用工的法律問題 法學(xué)專業(yè)

題目：單位非法用工的法律問題【摘要】在，我們不但應(yīng)該樹立的觀，也應(yīng)該樹立科學(xué)的立法觀。我國社會保障存在著立法滯后、體系框架結(jié)構(gòu)隨意、政府財政投入不夠、保障面太窄、保障水平太低、補充養(yǎng)老保險和個人養(yǎng)老保險制度遠(yuǎn)未建立、司法保護(hù)不力等諸多。社會的全面發(fā)展需要我們加強社會保障立法和其制度的建設(shè)，我國社會保障立法和其制度的建設(shè),任重而道遠(yuǎn)。IssuesonSocialDevelopmentandSocialSecurityofChinaAbstract:Inmodernsociety,weshouldcultivatenotonlyscientificviewofdevelopment,butalsothatoflegislation.socialsecurityofChinaisfacedwithsuchproblemsashinderinglegislation,randominstitutionalframework,insufficientfinancialinvestmentofthegovernment,smallnumberofthesecured,lowlevelofsocialsecurity,feeblejudicialprotection,andbeingfarfromestablishingthesystemsofenterprisesupplementinsuranceforoldageandpersonalendowmentinsurance.Perfectlegislationandinstitutionsofsocialsecurityisasignofoveralldevelopmentofthesociety.It'sanarduousandunavoidabletaskforustopromotelegislationandestablishinstitutionsofsocialsecurity.

一、科學(xué)的發(fā)展觀與我國社會保障立法理念

一種先進(jìn)制度的建立，除了有高度發(fā)展的基礎(chǔ)之外，還必須有先進(jìn)理念的指導(dǎo)。在西方社會保障法制建設(shè)的過程中，除了本國的、經(jīng)濟和文化等決定因素外，、政治學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)等先進(jìn)及其思想，都對其產(chǎn)生過巨大的作用。由于社會保障制度的安排會對社會發(fā)展產(chǎn)生一定的，所以一些既是經(jīng)濟學(xué)家又是思想家的學(xué)者們，往往要通過對社會各種經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟活動的，來為社會保障的理論與實踐提供一些論的指導(dǎo)。例?quot;西方經(jīng)濟學(xué)中的收入分配理論、邊際效用理論、就業(yè)理論、貧困理論、制度學(xué)說和私有化理論，馬克思主義的勞動價值學(xué)說、后備基金與六個扣除學(xué)說，等等，"

都為現(xiàn)代社會保障立法及其制度的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。透過現(xiàn)代社會保障立法及其制度100多年發(fā)展的軌跡，我們可以看到：大家們的學(xué)說和思想，對世界各國社會保障立法及其制度的產(chǎn)生和發(fā)展的影響是如此的前所未有。從19世紀(jì)的放任主義到貿(mào)易保護(hù)主義；從20世紀(jì)上半葉凱恩斯的國家干預(yù)主義到20世紀(jì)末新自由主義的出現(xiàn)；從20世紀(jì)50-70年代產(chǎn)生的中間道路的理論，到20世紀(jì)90年代尤其是90年代末期，西方各國不約而同地選擇了"第三條道路"（即淡化左右，取自由主義和民主主義之長）的實踐，直至英國首相布萊爾《第三條道路》一書的出版在歐美國家所引起的轟動，無不充分地證明了先進(jìn)理論及其思想與社會保障法的血與肉的關(guān)系。同樣，世界經(jīng)濟學(xué)學(xué)說及其思想的發(fā)展和回歸，也無不表現(xiàn)出與其社會保障立法的產(chǎn)生、發(fā)展和改革的相一致。所以，當(dāng)社會保障立法的完善與否成為一個國家全面發(fā)展的標(biāo)尺的時候，先進(jìn)理念的指導(dǎo)和指引就顯得是如此的必不可少。

我國理論界針對我國社會保障立法及其體系的建設(shè)，仁者見仁、智者見智，出現(xiàn)了不少的先進(jìn)理論與先進(jìn)思想。我們認(rèn)為，就我國國情而言，若站在執(zhí)政黨的立黨為公、執(zhí)政為民的高度，"三個代表"重要思想不但是我們黨必須長期堅持的指導(dǎo)思想，而且也應(yīng)該成為社會保障立法的指導(dǎo)思想。因為加快和完善社會保障立法也必須"始終代表先進(jìn)生產(chǎn)力的要求，代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國廣大人民的利益"。社會保障法作為一種先進(jìn)文化，也必須始終代表中國廣大人民的利益的要求，才可能在實踐中發(fā)揮讓全體社會成員平等地享受到社會發(fā)展的物質(zhì)文明成果、政治文明成果和精神文明成果的作用。在社會改革的過程中，最不能容忍的是對社會公民權(quán)利的漠視、忽視直至權(quán)利的被剝奪。2004年3月14日，全國人大通過憲法修正案，"國家尊重和保障人權(quán)"的終于成為了《憲法》第33條第三款。因此,我們不但應(yīng)該樹立科學(xué)的發(fā)展觀,也應(yīng)該樹立科學(xué)的立法觀,從而盡快制定出以人權(quán)為中心的,以"以民為本"的社會保障良法。二、社會的全面發(fā)展與我國社會保障立法現(xiàn)狀

社會保障法既是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是社會繼續(xù)向前發(fā)展的一項重要制度；既是一個社會是否全面發(fā)展的重要標(biāo)志，也是一個社會得于全面發(fā)展?quot;穩(wěn)定器"、經(jīng)濟運行的"減震器"和實現(xiàn)公平的"調(diào)節(jié)器"。

社會保障立法越是全面的國家，社會公民的社會保障權(quán)利就越得到全面地實現(xiàn)，而社會公民的全面發(fā)展又進(jìn)一步推動著社會保障立法及其社會的全面發(fā)展。所以，與其說社會保障法是市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，不如說社會保障法是一個國家一個民族發(fā)展的基本制度之一。縱觀世界社會保障立法史，我們不難看出，世界各國社會保障制度的建立、發(fā)展和完善無一不表現(xiàn)出其立法先行的特征，而各國公民社會保障權(quán)利的全面實現(xiàn)也無一不是法律強制實施的一種結(jié)果，法律成了各國社會保障制度的強硬支撐點。從1601年的英國的舊《濟貧法》到1834年的新《濟貧法》，使英國建立起最初的社會救濟法的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；從1883年到1889年，德國頒布了"三大保險法"（即1883年頒布的《醫(yī)療保險法》、1884年頒布的《事故保險法》和1889年頒布的《傷殘與老年保險法》），拉開了現(xiàn)代社會保障立法的序幕而被世人所推崇，引起了整個西方世界的高度關(guān)注并為化國家所仿效。

而1935年美國《社會保障法》的頒布，則賦予了社會保障以法律的形式和內(nèi)涵，從而具有了劃的意義和起到了里程碑的作用。

我國社會保障立法從社會保險開始，以1951年政務(wù)院頒布的《勞動保險條例》為起點，我們建立起除了失業(yè)保險以外的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和生育方面的社會保險制度。而1982年憲法第五條的規(guī)定（中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會安排盲、聾、啞和其它殘疾的公民的勞動、生活和）則為社會保障立法給予了原則性的指導(dǎo)。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國社會保障立法取得了一定的成績：在社會保險方面，國務(wù)院先后頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》、《失業(yè)保險保險條例》、《工傷保險條例》和《五保供養(yǎng)工作條例》等；勞動部頒發(fā)了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》和《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》等。在社會優(yōu)撫方面，國務(wù)院頒布的行政法規(guī)有：《革命烈士褒揚條例》、《軍人撫恤條例》和《城鎮(zhèn)退役士兵安置條例》等。在社會救助方面，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其民政部頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》等。在社會福利方面，國家頒布了《義務(wù)教育法》和《殘疾人保障法》等。勿庸置疑，這些行政法規(guī)和規(guī)章的頒布對調(diào)整我國社會保障關(guān)系起到了一定的作用，但對于要建立社會保障制度或社會保障法律體系來說卻還顯得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。例如，社會保險作為社會保障的核心內(nèi)容，其法律法規(guī)直到現(xiàn)在也未頒布。同時，作為國家比較重視的，也是改革重點的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險直到現(xiàn)在也無法可依。

從國家的整體立法上看，我國立法工作確實取得了令世人矚目的成績，也可以說我們確實是用二十多年的時間走過了西方近百年的立法道路。但令人遺憾的是，在國家頒布的眾多的法律中，卻沒有一部是專門調(diào)整社會保障法律關(guān)系的基本法律；在國務(wù)院已經(jīng)頒布的行政法規(guī)中，也沒有那一個行政法規(guī)是專門為調(diào)整社會保障法律關(guān)系而制定，這種立法狀況既與社會保障法在社會發(fā)展中的地位與作用極不相符。也成為社會全面發(fā)展的一種障礙。

，在完善社會保障立法和建設(shè)社會保障制度的過程中，以下這些問題應(yīng)該引起我們的高度重視：

（一）社會保障整體立法滯后

社會保障法作為一個獨立的法律部門，其調(diào)整的對象是社會保障法律關(guān)系。社會保障法律關(guān)系的主體比較復(fù)雜，但更多地是政府和公民之間的關(guān)系。社會保障法律關(guān)系并非是對等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，除了在社會保險項目方面公民應(yīng)該繳納一部分社會保險費和提供一定時期的勞動力的義務(wù)以外，其他項目方面政府承擔(dān)著更多的義務(wù)和更大的責(zé)任。目前，我國雖然已經(jīng)初步建立起包括社會救助、社會保險、社會優(yōu)撫和社會福利為內(nèi)容的社會保障體系，但由于其背后無法律的支撐，所以在實踐中法制化程度很低，從而導(dǎo)致用人單位不為職工投保、挪用或擠占社會保險基金現(xiàn)象的不斷發(fā)生。加之由于現(xiàn)行社會保障法律法規(guī)法律責(zé)任的不明確，而在諸如民法、勞動法、行政法和刑法等法律部門之中，對違反社會保障法法律責(zé)任方面也無具體的規(guī)定，所以對違法者無法追究法律責(zé)任，而只能在報紙上"點名"（例如廣州市1996年養(yǎng)老保險金被挪用近9億元，對責(zé)任人追究什么樣的責(zé)任，討論到今天還沒有什么結(jié)果）。同時，由于社會保障立法無程序設(shè)計的缺陷，致使公民在社會保障權(quán)利受侵犯時難于獲得司法救濟，

例如，在養(yǎng)老保險權(quán)方面，某市勞動和社會保障局與市高級人民法院"協(xié)商一致"，通過下發(fā)文件，規(guī)定勞動者依法要求用人單位補繳養(yǎng)老金的案件不屬于法院管轄的范圍，勞動爭議仲裁委員會也不能受理。

這樣的規(guī)定不但剝奪了勞動者社會保險方面的訴權(quán)，而且還剝奪了勞動者社會保險的仲裁權(quán)。而在全國范圍內(nèi)，通過"會議記要"決定不受理社會保險案件的現(xiàn)象已具有一定的普遍性。我們不禁要問，如果法院不受理社會保險案件的話，那么公民的訴權(quán)如何保障？而一紙文件能把公民的訴權(quán)和仲裁權(quán)加于剝奪的終極原因，還是由于我們無法可依。

（二）社會保險立法混亂

1．公民不同權(quán)

我國1982年《憲法》第45條規(guī)定的公民所享有的社會保障權(quán)，適用于全國的公民而非只適用于城市公民。然而，在"城鄉(xiāng)分治，一國兩策"思想的指導(dǎo)下，國家的立法理念和立法實踐卻從來都以是城市人還是人而有所區(qū)別，在社會保險立法方面尤其表現(xiàn)出只有城市居民才能享受的特征。由于我國農(nóng)民既無資本，（其生產(chǎn)資料僅僅是一點有限的耕用土地，而且還處于不斷的被"剝奪"中），更不占有社會稀缺資源，加之無法律的保護(hù)，所以一直處于弱勢的地位，8億多農(nóng)民由于沒有"工作"，所以其社會保險保險待遇問題一直是一個懸而未決的問題。就養(yǎng)老保險而言，我國農(nóng)民養(yǎng)老除了五保戶和軍烈屬享受1992年民政部出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案》的有關(guān)規(guī)定，實行集體養(yǎng)老以外，大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老始終還是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式。而國家扶持的集體養(yǎng)老保險也面臨著挑戰(zhàn)：1995至1998年間全國有80％以上的縣參加了保險，但其也只占應(yīng)參保人數(shù)的12％；1999年，隨著國務(wù)院有關(guān)部門的"關(guān)于目前不適合推廣農(nóng)村養(yǎng)老保險"文件的下發(fā)，2000年，農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)急劇下降，全國農(nóng)村參加養(yǎng)老保險的人數(shù)僅為6172.341萬人。2002年則下降為5462萬人。目前，除了上海（如上海出現(xiàn)了領(lǐng)工資的"職業(yè)農(nóng)民"，其不但可以像職業(yè)工人那樣可以享受到養(yǎng)老保險，還可享受到失業(yè)保險）等比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村以外，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險工作處于"流產(chǎn)"狀態(tài)，政府似乎已經(jīng)放棄了對其制度的建設(shè)。農(nóng)民（包括身份轉(zhuǎn)化為城市居民的失地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民和未離開土地的農(nóng)民）的社會保險還是在國家制度建設(shè)的視野之外，基本處于無保險狀態(tài)。目前，除了在部分地區(qū)進(jìn)行"農(nóng)村新型合作醫(yī)療"的試點外，其他的社會保險制度遠(yuǎn)未建立。

與此同時，沒有職業(yè)或者沒有繳納社會保險費的我國城市居民同樣享受不到社會保險待遇。

2．社會保險適用對象混亂

在我國不但農(nóng)民享受不到社會保險待遇，而就能夠享受社會保險待遇的有"工作"的勞動者來說，其也被"適用"得十分混亂。

（1）養(yǎng)老保險的適用。在養(yǎng)老保險方面，一是企業(yè)職工、國家機關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位和社會團體干部各享受不同的保險制度，且涇渭分明。企業(yè)職工的養(yǎng)老保險待遇明顯低于國家機關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位干部的養(yǎng)老保險待遇；二是同是享受財政養(yǎng)老的國家公務(wù)員和國家干部之間的養(yǎng)老保險待遇也不盡相同。三是以去年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》為標(biāo)志，適用勞動法調(diào)整的事業(yè)單位的辭職和辭退干部的養(yǎng)老保險待遇還無制度保障。

（2）失業(yè)保險的適用。在國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險條例》中，其適用的對象突破了企業(yè)的范圍,不僅適用于企業(yè)的失業(yè)職工，而且也適用于事業(yè)單位的失業(yè)人員，但卻把國家公務(wù)員排除在失業(yè)保險之外,似乎國家公務(wù)員不會出現(xiàn)失業(yè)的風(fēng)險。近兩年,面對大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難的現(xiàn)實,一些地方對找不到工作的大學(xué)畢業(yè)生給予失業(yè)保險的享受,不失為社會安定的好舉措,但卻與《失業(yè)保險條例>>中設(shè)計的享受失業(yè)保險必須繳費滿一年的條件的制度的設(shè)計不相一致。

（3）醫(yī)療保險的適用。在國務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險改革的決定》中，其不但適用于企業(yè)的職工、事業(yè)單位的干部，而且把國家機關(guān)的公務(wù)員、社會團體的職工、干部和民辦非企業(yè)單位的職工也都包括在其適用范圍內(nèi)。

（4）工傷保險的適用。在國務(wù)院頒布的《工傷保險條例》中，其適用范圍為企業(yè)和有雇工的個體工商戶以及非法用工主體的勞動者，但卻既不適用勞動法規(guī)定的"與國家機關(guān)、事業(yè)組織和和社會團體建立了勞動合同關(guān)系的勞動者"，也不適用勞動部規(guī)定"國家機關(guān)、事業(yè)組織社會團體實行勞動合同制度的以及按規(guī)定應(yīng)實行勞動合同制度的工勤人員"。如此的立法狀況，如果從公民的角度思考，法律適用的范圍越廣，公民享受的權(quán)利越全面；但如果從法律的角度思考的話，積極的方面是法律法規(guī)的規(guī)定不斷地有所突破（突破"單位"的界限），消極的方面是法律法規(guī)的規(guī)定混亂不堪，且相互沖突，使執(zhí)法者無所適從。

(5)生育保險的適用.在生育保險方面,由于無全國性的法律法規(guī),所以還未形成全國性的制度.雖然女性的生育價值無大小之分,但各地執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)卻不一致.從而造成婦女生育保險待遇的事實上的不平等.

在五種社會保險中,雖然適用的對象有所差異,但就在城市里工作的非正規(guī)就業(yè)者來說,卻什么保險待遇都享受不到。

（三）社會福利立法單薄

在社會福利方面，除了部分特殊主體（老人、兒童和殘疾人員等）享有法律規(guī)定以外，對全體公民而言，國家基本上沒有什么法律規(guī)定，只散見在其他的法律規(guī)范之中。如《勞動法》第67條規(guī)定："國家發(fā)展社會福利事業(yè)，興建公共福利設(shè)施，為勞動者休息、修養(yǎng)和醫(yī)療提供條件。用人單位應(yīng)該創(chuàng)造條件，改善集體福利，提高勞動者的福利待遇。"這里的用人單位指的是企業(yè)和實行企業(yè)化管理的事業(yè)組織，其勞動者也非全體公民。而且隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，在住房、醫(yī)療等方面，勞動者所依附的用人單位的福利在逐漸地減少甚至沒有，現(xiàn)在的社會福利只體現(xiàn)在一些公共設(shè)施等公共產(chǎn)品之中，具體到個人享受的福利卻體現(xiàn)不多，立法也寥寥無幾。

社會保障立法的難點表現(xiàn)為，既要體現(xiàn)社會保障的公平性，又不能搞平均主義。因此，從立法內(nèi)容來看，我們還必須掌握住一個度，在吸取計劃時期的政府大包大攬的教訓(xùn)的同時，也不能重蹈高福利國家的道路；在吸取發(fā)達(dá)國福利病的經(jīng)驗的同時，也不能走到另一個極端，過多地強調(diào)企業(yè)和個人的太多的義務(wù)?；蛘哒f，盡管發(fā)達(dá)國家的社會保障立法已經(jīng)從國家福利向著個人責(zé)任的方向發(fā)展，但我國的社會保障立法目前卻還必須強調(diào)國家的責(zé)任。

在世界經(jīng)濟發(fā)展一體化的大背景下，加快我國社會保障立法的步伐不但是當(dāng)今中國融入國際主流社會的需要，也是市場經(jīng)濟順利發(fā)展和保護(hù)中國公民社會保障權(quán)的前提。因此，國家應(yīng)該樹立科學(xué)的發(fā)展觀,加快社會保障立法的步伐，制定出以人權(quán)為中心的、以"以民為本"的社會保障良法。

三、的協(xié)調(diào)與我國社會保障體系的構(gòu)筑

社會的協(xié)調(diào)發(fā)展需要有比較完善的社會保障法律體系的支持。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗證明，健全的社會保障立法不但是構(gòu)筑其完整法律體系的基礎(chǔ)，而且也是社會保障制度發(fā)展的"堅強后盾"。我國社會保障法律體系的建設(shè)由于缺少基本法律的支撐，所以在構(gòu)筑社會保障法律體系框架的過程中，始終缺乏長遠(yuǎn)性的總體思考，表現(xiàn)出隨意性強，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的無統(tǒng)一規(guī)劃的現(xiàn)象，其表現(xiàn)在以下幾個方面：

（二）框架結(jié)構(gòu)隨意

圍繞著國有的改革，1993年十四屆三中全會提出的我國社會保障的體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助和個人儲蓄積累六大部分；1994年《勞動法》第73條所設(shè)定的社會保險的框架是養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險五部分的；1998年隨著下崗社會現(xiàn)象的出現(xiàn)，國家對社會保障法律體系的框架設(shè)計又基本上是社會保險（而且主要是養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險部分）、下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障三大部分，并發(fā)布了兩?quot;確保"的政策；2002年黨的十六大對社會保障的提法是：完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度。健全失業(yè)保險制度和城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度。發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟和社會福利事業(yè)。有條件的地方，探索建立養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度；在2003年3月的全國人大會議上，對社會保障法律體系強調(diào)的是"三條保障線"（失業(yè)保險、下崗生活費和城市居民最低生活費）和"兩個確保"（確保下崗職工的生活費和離退休職工的離退休費），提倡建立的是以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障的社會保障體系，勞動和社會保障部的提法也與此相同。我國是一個政府主導(dǎo)型的國家，其優(yōu)勢是能夠高效地形成全國一盤棋，便于推行政府的各種決策和政策，但由此帶來的負(fù)效應(yīng)是太多的"隨機而變"，其與法律法規(guī)應(yīng)該具備的穩(wěn)定性顯然相悖。

在2003年10月14日《中共中央關(guān)于完善社會主義市場體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，第一次提出了"加快建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系"，的思想，其對社會保障體系框架設(shè)置為，完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，將城鎮(zhèn)從業(yè)人員納入基本養(yǎng)老保險；實現(xiàn)國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌；繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度；繼續(xù)推行職工工傷和生育保險；積極探索機關(guān)和事業(yè)單位社會保障制度改革；完善城市居民最低生活保障制度；農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國家救濟相結(jié)合；有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度；積極建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，實行對貧困農(nóng)民的醫(yī)療救助。

通過《決定》有關(guān)建設(shè)社會保障體系方面的設(shè)定，我們不難透視出執(zhí)政黨對我國社會保障體系框架的勾畫，而最大的亮點應(yīng)該是要加快我國社會保障體系的建設(shè)，而且必須與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。

（三）概念使用混亂

在建立社會保障制度和社會保障立法的目的方面，世界各國政府的目標(biāo)方向應(yīng)該是大概一致的，但由于經(jīng)濟發(fā)展的成熟程度和文化的差異，加之制度的不同，西方社會福利制度的內(nèi)容與構(gòu)架與我國社會保障制度的內(nèi)容與構(gòu)架還是存在著一定的差別。，我國雖然沒有制定和頒布《社會保障法》，但社會保障的內(nèi)容包括社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫和社會福利五個方面已經(jīng)是一種定勢。然而在和實踐中，我們在使用社會保障、社會救助、社會保險、社會優(yōu)撫和社會福利時，不但概念不清、內(nèi)容交叉，而且往往以點帶面，十分混亂。如或把社會保險就視為社會保障、或把社會保障視為最低生活保障，甚至就把社會保險中的某一項保險項目視為社會保障或者是以社會福利來替代社會保障等。概念使用的混亂，難免會帶來立法方面的混亂。

（三）人為因素干擾

在社會保障方面，國家政策性的規(guī)定不但多如牛毛，朝令夕改、并且前后矛盾和相互矛盾現(xiàn)象嚴(yán)重。整個社會保障法律制度使人感到體系性不強，破碎感明顯，甚至出現(xiàn)某項社會保障項目受重視的程度，會隨著不同社會群體呼聲的大小、部門勢力的大小或者個人的大小而發(fā)生變化的極不正常的情況。

可見，建設(shè)與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的社會保障體系不但是執(zhí)政黨的任務(wù)，也是社會保障法學(xué)界義不容辭的責(zé)任。這正如社會院社會學(xué)所景天魁所長所講的那樣：對于我國社會保障體系,應(yīng)該從體制入手,重新進(jìn)行國家公共權(quán)利的整合,初步在我國建立起一個基礎(chǔ)整合的社會保障體系。四、社會的可持續(xù)發(fā)展與我國社會保障制度的建設(shè)

社會的可持續(xù)發(fā)展需要社會的方方面面的努力，而社會保障制度則是社會可持續(xù)發(fā)展的基石，其離不開政府的財政支持和制度的健全和完善。目前，我國社會保障制度的發(fā)展和完善還存在著以下幾方面的問題：

（一）政府財政投入太少

對于社會保障制度的建設(shè)，我國政府在財政方面的投入一直都比較少，而在歐盟國家，中央財政對社會保障支持的力度都比較大，社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例都比較高。例如1994年丹麥為33.7%，德國為30.8%，法國為30.5%，荷蘭為32.2%，芬蘭為34.8%，英國為28.1%。我國社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例是多少，國家沒有一個權(quán)威性的數(shù)據(jù)，只是有學(xué)者認(rèn)為，目前國家用于失業(yè)保險金支出和下崗職工基本生活費合計占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，1996年為0.16%，1999年為0.51%。

在社會保險費用占財政支出的比例方面，德國1994年為33%，新加坡1996年為42%，匈牙利1998年為50%，丹麥1998年為70%，而我國2001年社會保險費用才占總財政支出的6%左右。

發(fā)達(dá)國家高福利高財政教訓(xùn)固然值得我們吸取，但我國中央財政對社會保障支出的力度也未免太低。當(dāng)然，我國政府已經(jīng)統(tǒng)籌考慮，計劃在"十五"期間，社會保障支出占國家財政指出的比例，逐步達(dá)到15%--20%。

我國進(jìn)行改革的目的是要使一部分人富起來的同時，帶動大部分人達(dá)到中等生活的水平。然而，不在一個平臺上的競爭和稀缺資源占有的不同，使一大部分人在市場競爭的過程中陷入了貧困，且從相對貧困走向絕對貧困。當(dāng)農(nóng)村的貧困問題還未解決好之時，城市的貧困面卻隨著房改、醫(yī)改、子女受等新問題而不斷擴大。根據(jù)國家統(tǒng)計局2002年9月26日公布的《首次中國城市居民家庭財產(chǎn)調(diào)查總報告》披露：在我國，10%的最高收入的富裕家庭占有了45%的全部居民資產(chǎn)總額，最低收入家庭的資產(chǎn)總額，僅占全部居民總額的1.4%。

如此巨大的貧富差距，不但需要國家政策的調(diào)控，而且需要國家財政的支持，

（二）社會保障面太窄

在社會保障面方面，我們遠(yuǎn)未建立起覆蓋全體公民的社會保障制度，僅僅是對一部分特殊社會群體的特殊待遇。例如，4億多城鎮(zhèn)公民成為了13億多中國公民的特殊主體，可以享受到8億多農(nóng)民享受不到的社會保障待遇；1億多城鎮(zhèn)有職業(yè)者，又成為4億多城鎮(zhèn)公民的特殊主體，可以享受到其他城鎮(zhèn)公民享受不到的社會保險待遇。由于社會保障的覆蓋面太窄，所以，到2001年底，盡管全國參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)超過了1.4億人；參加失業(yè)保險的人數(shù)也有1億多人；參加基本醫(yī)療保險的人數(shù)有9400萬人，但是其加起來的總數(shù)不及中國總?cè)丝诘?/10。

（三）社會保障水平太低

我國城市貧困人口約有3100萬，約占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?%。2001年中央財政用于城市低保的資金為23億元，按當(dāng)年領(lǐng)取低保金的人數(shù)1170.7萬人,人均16.37元/月；2002年，全國城市領(lǐng)取最低生活保障費的人數(shù)為2053萬人，中央財政用于低保的資金翻了一翻,而其低保對象也幾乎翻了一翻。截止2002年11月，我國3.2億非農(nóng)業(yè)人口中，有1998萬人陷入絕對貧困，需要政府的救助。2002年政府為此開支近105億人民幣。

2003年度，我國城市低保對象達(dá)到2235萬人，比2002年增長了170萬人。

全國共投入低保資金近140億元人民幣，其中中央投入92億元，比2002年增長了百分之百。目前，全國城市居民平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是155元，但實際平均補差為每人每月56元，個別地區(qū)僅有20元。

（四）有關(guān)制度遠(yuǎn)未建立

首先，企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。我國養(yǎng)老保險一方面出現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)系數(shù)不斷提高，養(yǎng)老保險基金支出規(guī)模日益擴大的現(xiàn)象（養(yǎng)老金目標(biāo)替代率最初設(shè)計為58％，實際平均在80%左右，有些地區(qū)甚至高達(dá)100%），另一方面也出現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金的"空賬戶"問題。為了讓個人帳戶的"空帳"變?yōu)?部分實帳"，使養(yǎng)老保險制度可持續(xù)的發(fā)展，中央每年給予財政補助300多億元。2002年，中央財政補助408.2億元。有學(xué)者通過認(rèn)為，我國養(yǎng)老統(tǒng)籌基金在未來25年間年均缺口為717億元，總?cè)笨?.8萬億元。如果按現(xiàn)行退休年齡推算，赤字運行年限將延長28年，年平均1030億元，總?cè)笨跀U大至2.88萬億元。根據(jù)則算,在未來五年內(nèi)，我國養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等社會保險基金的資金缺口高達(dá)1000億元，當(dāng)期收不低資的狀況比較嚴(yán)重。

同時，我國還存在著企業(yè)嚴(yán)重欠費的問題。如2001年全國欠繳養(yǎng)老保險費9000萬，2002年欠繳6600萬，2003年1-5月欠繳5000多萬，目前的欠繳總數(shù)為439.9億元。據(jù)世界銀行專家，我國要安全平穩(wěn)地渡過養(yǎng)老保險金支付的高峰期，必需準(zhǔn)備3萬億元左右的養(yǎng)老保險基金的積累。在未來30年，政府將負(fù)擔(dān)近7.6萬億元人民幣的隱性債務(wù)?？梢?，如此巨大的資金缺口，除了依靠國家的財政補助以外，顯然還迫切需要企業(yè)保險和個人保險的補充。

在德國，企業(yè)補充養(yǎng)老保險對勞動力的覆蓋率高達(dá)65%，一個參加了企業(yè)養(yǎng)老保險德國的雇員，在退休時其養(yǎng)老金總額將達(dá)到他在職收入的80%-90%。其中，養(yǎng)老金替代率約為70%，企業(yè)年金約占養(yǎng)老金總量的8.5%。

德國企業(yè)補充養(yǎng)老保險屬于自愿性養(yǎng)老保險，并由私人公司經(jīng)營，但政府并非完全放任自流。1975年德國聯(lián)邦政府國會通過《企業(yè)補充養(yǎng)老保險法》并規(guī)定，企業(yè)雇員除了必須參加法定社會保險外，還可以參加雇主開辦的企業(yè)內(nèi)部保險，開辦補充養(yǎng)老保險的企業(yè)雇主必須對雇員承擔(dān)一定的義務(wù)。

我國外資公司一般都較早地為員工建立了企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度（積極為職工購買商業(yè)保險，并把之作為留住人才的手段之一）。但是就全國而言，企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度基本未形成。雖然早在1998-1999年就有保險公司推出了企業(yè)補充養(yǎng)老保險等類似企業(yè)年金的