西方住房保障制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的啟示

西方住房保障制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的啟示

住房供給方補(bǔ)貼政策的演變世界上所有工業(yè)國(guó)家都是住宅嚴(yán)重短缺的原因。自20世紀(jì)上半葉起,各國(guó)為解決城市住房問(wèn)題,開(kāi)始建立城市住房保障體系,相繼出臺(tái)了一系列住房政策,旨在推動(dòng)廉價(jià)、非營(yíng)利住房的快速發(fā)展。早期的住房政策多采用供給方補(bǔ)貼,大規(guī)模建設(shè)公共租賃住房、社會(huì)住房等非營(yíng)利性住房。這些政策有力地促進(jìn)了住房存量的快速增長(zhǎng)。但是,1960年代以來(lái),許多學(xué)者和政府官員逐步認(rèn)識(shí)到這種簡(jiǎn)單化的強(qiáng)力供給方補(bǔ)貼對(duì)城市住房的長(zhǎng)期發(fā)展也帶來(lái)了許多負(fù)面影響。首先,過(guò)多過(guò)強(qiáng)的政府干預(yù)行為扭曲了住房市場(chǎng),嚴(yán)重抑制了住房市場(chǎng)的健康發(fā)展。過(guò)低的租金降低了開(kāi)發(fā)商和房東的利潤(rùn),私人建筑企業(yè)在較高質(zhì)量住房的投資和發(fā)展方面的潛能被大大遏制,總體住房質(zhì)量的提高與改善進(jìn)展緩慢。非營(yíng)利性住房占住房總量的比例一直較高,由于公共財(cái)政投入的限制,住房的維護(hù)和管理水平只能維持較低的水準(zhǔn)。其次,非營(yíng)利性住房的集中建設(shè)導(dǎo)致低收入人口的集中居住,容易產(chǎn)生各種社會(huì)問(wèn)題。許多公共住房社區(qū)環(huán)境較差,犯罪率較高,是各種反社會(huì)行為(Anti-socialbehaviour)的多發(fā)地。由于接受供給方補(bǔ)貼的住房總是集中在一些特定區(qū)域,低收入住戶(hù)難有自主選擇的余地,妨礙了就業(yè)流動(dòng)。低收入家庭難以根據(jù)就業(yè)的需要自由選擇居住地,容易喪失得來(lái)不易的就業(yè)機(jī)會(huì),常常陷入長(zhǎng)期甚至數(shù)代貧困,社會(huì)地位地下。許多公共住房區(qū)域已經(jīng)逐步成為少數(shù)族裔等弱勢(shì)群體的聚居區(qū)。可以認(rèn)為,住房供給方補(bǔ)貼政策在解決住房數(shù)量型短缺的同時(shí),也導(dǎo)致了新型貧民窟的形成。第三,供給方補(bǔ)貼的覆蓋面及受益人群有限。許多住房供應(yīng)的補(bǔ)貼傾向于新建的出租住宅或自有住宅,這些住房往往只有中等收入甚至中高收入的住戶(hù)才能夠負(fù)擔(dān),而真正的低收入住戶(hù)反而無(wú)法獲益。第四,供給方補(bǔ)貼給政府帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重,這也是促使政府反思供給方補(bǔ)貼政策的重要原因。由于缺乏市場(chǎng)機(jī)制的作用,許多國(guó)家住房供給方補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)效益較為低下,提高總體住房可支付性程度有限,給公共財(cái)政的壓力也越來(lái)越大,政府已逐步無(wú)力支付。鑒于此,1970年代末以來(lái)各國(guó)政府逐漸改變政策思路,由公共財(cái)政直接向部分無(wú)法在市場(chǎng)上取得理想住房的住戶(hù)(需求方)提供補(bǔ)助。供給方補(bǔ)貼的縮減和需求方補(bǔ)貼的增加已成為歐洲和北美許多國(guó)家社會(huì)住房體系改革的核心內(nèi)容之一。特別在西歐和北歐,需求方補(bǔ)貼目前已成為許多國(guó)家住房補(bǔ)貼的主要支出方式(表1)。這一轉(zhuǎn)變過(guò)程一般稱(chēng)為“從補(bǔ)磚頭到補(bǔ)人頭”。1建立低質(zhì)量社會(huì)住房的政策支持需求方補(bǔ)貼政策旨在根據(jù)不同住戶(hù)的收入水平和實(shí)際需要來(lái)決定補(bǔ)貼力度和補(bǔ)貼方式,以提高其在市場(chǎng)上獲取適當(dāng)住房的經(jīng)濟(jì)能力,以保障中低收入和弱勢(shì)群體獲得體面的住宅而不必承受過(guò)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。需求方補(bǔ)貼給予住戶(hù)自主選擇住房的權(quán)力,可以選擇(條件較好的)市場(chǎng)性租賃房屋或自有住房并接受(與收入水平相關(guān)聯(lián)的)高低不等的財(cái)政補(bǔ)助。然后,政府或住房協(xié)會(huì)根據(jù)實(shí)際情況逐步拆除或改建無(wú)人愿意繼續(xù)居住的低質(zhì)量社會(huì)住房,從而提高現(xiàn)有住房存量的總體條件。需求方補(bǔ)貼政策的出臺(tái)主要基于兩方面的理論基礎(chǔ)。首先從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看,政府應(yīng)當(dāng)盡可能減少對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù),充分發(fā)揮市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用。一般認(rèn)為,在住房供需矛盾相對(duì)緩和且市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制較為成熟的情況下,政府減少對(duì)住房市場(chǎng)的直接干預(yù)并放松對(duì)新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的管制,更有利于增加市場(chǎng)上優(yōu)質(zhì)、非昂貴住房的供給量。需求方補(bǔ)貼項(xiàng)目的實(shí)施一方面減少政府對(duì)住房市場(chǎng)的扭曲,另一方面將更多的資源集中到對(duì)住房分配的干預(yù),以期更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。對(duì)于住戶(hù)而言,活躍的住房市場(chǎng)提供了更多的理想住房的選擇,避免低收入家庭的聚居。研究證明,需求方補(bǔ)貼的運(yùn)用可有力地提高住戶(hù)的流動(dòng)性及促進(jìn)社區(qū)融合(Socialcohesion)。其次,從社會(huì)福利理論來(lái)看,需求方補(bǔ)貼被認(rèn)為能夠更有效地提高政府福利支出的效力(Effectiveness)和效率(Efficiency),用有限的公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。大量實(shí)證研究表明,為實(shí)現(xiàn)同等水平的住房保障效果,運(yùn)用需求方補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)效益大大高于供給方補(bǔ)貼。另一方面,需求方補(bǔ)貼的運(yùn)用可以更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,幫助更大范圍的人群。以荷蘭為例,約有80%的家庭接受各種形式的住房補(bǔ)貼,補(bǔ)貼的力度根據(jù)家庭特征、經(jīng)濟(jì)水平有所不同,更好地實(shí)現(xiàn)了“補(bǔ)貼最需要幫助的人”的政策目標(biāo)。2租賃認(rèn)證項(xiàng)目與租房券項(xiàng)目的比較需求方補(bǔ)貼有多種不同的方式,包括彌補(bǔ)固定比例家庭收入與市場(chǎng)房租之間的差額的住房津貼或租金補(bǔ)貼、給予第一次購(gòu)房者的一次性補(bǔ)貼、貸款利息稅收減免、首要住所出售的資本利得豁免,等等。針對(duì)低收入住房而言,最主要的形式就是住房補(bǔ)貼,如美國(guó)第8條款(Section8)的租賃認(rèn)證項(xiàng)目(RentalCertificateProgram)和租房券項(xiàng)目(RentalVoucherProgram)、英國(guó)的住房救濟(jì)計(jì)劃(HousingBenefitScheme)、荷蘭的住房津貼(HousingAllowance)。美國(guó):第8條款項(xiàng)目美國(guó)聯(lián)邦政府在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施需求方補(bǔ)貼的主要項(xiàng)目由1974年通過(guò)的《住房與社區(qū)發(fā)展法案》的第8條款所規(guī)定。第8條款項(xiàng)目分為兩類(lèi)———租賃認(rèn)證項(xiàng)目和租房券項(xiàng)目,均由聯(lián)邦政府住房與城市發(fā)展部(HUD)通過(guò)地方公共住房管理機(jī)構(gòu)(PHA)來(lái)執(zhí)行。相比傳統(tǒng)的公共住房建設(shè)項(xiàng)目,兩類(lèi)需求方補(bǔ)貼的實(shí)施過(guò)程雖然相對(duì)復(fù)雜,但能為更多的低收入和弱勢(shì)群體家庭提供幫助,同時(shí)為他們提供更多的住房選擇。截至2005年,項(xiàng)目參與者已經(jīng)從最初的30,000戶(hù)增加到210萬(wàn)戶(hù)。參加上述兩個(gè)項(xiàng)目的家庭可以在市場(chǎng)上自行選擇私人租賃住房,并向地方公共住房管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)獲得財(cái)政資助。參加租賃認(rèn)證項(xiàng)目的租戶(hù)只需支付其校正收入(即扣除必須的基本生活消費(fèi)以外的純收入)的30%或全部收入的10%作為租金,不足部分由地方公共住房管理機(jī)構(gòu)直接支付給房主,但要求租戶(hù)選擇的住房的租金不得高于HUD規(guī)定的本縣或都市區(qū)的公平市場(chǎng)租金(1)(FMR)。地方公共住房管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)情況確定當(dāng)?shù)刈饨饦?biāo)準(zhǔn),通?；贖UD確定的各地公平市場(chǎng)租金來(lái)計(jì)算,一般為當(dāng)?shù)胤孔獾?0%百分位數(shù)值。參加租房券項(xiàng)目的租戶(hù),公共財(cái)政援助一般只補(bǔ)足其校正收入的30%或全部收入的10%與PHA決定的“支付標(biāo)準(zhǔn)”(一般為本地公平市場(chǎng)租金的80%-100%)的差額部分,但住戶(hù)可以選擇任意價(jià)格的房屋并自行承擔(dān)超額部分的租金。住戶(hù)申請(qǐng)加入租賃認(rèn)證項(xiàng)目或租房券項(xiàng)目后,必須在60-120天內(nèi)在市場(chǎng)上尋找到合適的住房,否則其租金援助可能被取消。兩種資助方式各有優(yōu)勢(shì)。租賃認(rèn)證項(xiàng)目獲得的資助力度更大,而租房券項(xiàng)目則給予住戶(hù)更大的選擇余地,尤其在住房需求較旺盛的地區(qū),私人租賃房屋的價(jià)格往往都高于本地公平市場(chǎng)租金,租房券項(xiàng)目成為幾乎唯一能夠有效執(zhí)行的住房需求方補(bǔ)貼項(xiàng)目。在兩個(gè)項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中,地方公共住房管理機(jī)構(gòu)都要對(duì)加入該項(xiàng)目的私人租賃住房的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督,以確保其達(dá)到HUD制訂的安全、體面的基本居住標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際操作中,住戶(hù)可以選擇在兩個(gè)項(xiàng)目中相互轉(zhuǎn)換。地方公共住房管理機(jī)構(gòu)需要對(duì)申請(qǐng)家庭的年收入和家庭規(guī)模進(jìn)行資格審查。有資格在這兩個(gè)項(xiàng)目中獲得援助的住戶(hù)包括:1937年美國(guó)住房法案所定義的最低收入和其它需要援助者;家庭收入在本地收入中位數(shù)80%以下的住戶(hù)。HUD每年都會(huì)公布各地區(qū)的收入中位數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái),HUD用于以這兩個(gè)項(xiàng)目為代表的各類(lèi)需求方補(bǔ)貼項(xiàng)目的財(cái)政支出不斷上升。為了應(yīng)對(duì)這一局面,目前HUD已停止接受新的普通申請(qǐng),只接受原有申請(qǐng)的更新續(xù)期和一些特殊目的的申請(qǐng)。Grigsby和Bourassa認(rèn)為,第8條款項(xiàng)目至少部分地實(shí)現(xiàn)了需求方補(bǔ)貼的三個(gè)重要目的:以較為合理的公共財(cái)政支出幫助了為數(shù)眾多的家庭(用于單位家庭的財(cái)政援助較低);延緩了舊社區(qū)的居住衰敗;為接受住房補(bǔ)助的住戶(hù)提供了更多的居住區(qū)位選擇。但是,該項(xiàng)目在實(shí)踐中也存在明顯的缺陷。首先,補(bǔ)貼的覆蓋面缺乏橫向公平,截止1999年,僅有29%和15%的極低和低收入住戶(hù)享受來(lái)自聯(lián)邦或者地方政府提供的住房補(bǔ)貼,且各地區(qū)差異較大。其次,許多住戶(hù)無(wú)法在政策規(guī)定的60-120天內(nèi)找到價(jià)格合適且滿(mǎn)足質(zhì)量要求的私人租賃住房,從而導(dǎo)致申請(qǐng)補(bǔ)助的高失敗率,某些地區(qū)達(dá)到了15%-50%。第三,該項(xiàng)目要求接受資助的家庭必須將其校正收入的30%用于房屋租金和水電費(fèi),因而可能導(dǎo)致住在低劣住房并支付少量租金的最貧困住戶(hù)增加房租支出,減少了可用于非住房需求的可支配收入。第四,不必要和低效率的住房質(zhì)量審查,雖然的確為消費(fèi)者提供了一些保護(hù),并加速了一些原本就會(huì)實(shí)施的房屋修理工作,但其最主要效果就是增加了不必要的支出。近年來(lái),HUD用于以?xún)蓚€(gè)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼不斷上升,2004年僅用于租房券項(xiàng)目的補(bǔ)貼已經(jīng)占住房與城市發(fā)展部(HUD)預(yù)算的54%。布什政府在2005財(cái)政年度的預(yù)算中曾經(jīng)提出了針對(duì)該計(jì)劃的改革措施,期望通過(guò)引入一項(xiàng)新的靈活租房項(xiàng)目(FlexibleVoucherProgram)計(jì)劃,將住房補(bǔ)貼與并不精確的公平市場(chǎng)租金脫鉤,并給予地方政府在發(fā)放補(bǔ)貼方面更大的自主權(quán),從而控制和逐步縮減中央政府對(duì)需求方補(bǔ)貼的資金支持。但是該計(jì)劃遭到了低收入住房支持者的批評(píng),未能在2004財(cái)年獲得參眾兩院的支持,最終未能付諸實(shí)施。英國(guó):住房救濟(jì)計(jì)劃(HousingBenefitScheme)1972年英國(guó)頒布了《住房金融法案》(HousingFinanceAct),強(qiáng)調(diào)住房政策的核心應(yīng)當(dāng)是“補(bǔ)貼人民,而不是補(bǔ)貼房產(chǎn)”,標(biāo)志著英國(guó)的住房政策由對(duì)供給方直接補(bǔ)貼和干預(yù)逐步轉(zhuǎn)向需求方補(bǔ)貼。其后,英國(guó)政府開(kāi)始實(shí)施多種需求方補(bǔ)貼政策,包括強(qiáng)調(diào)“公平租金(fairrent)”概念的房租減免計(jì)劃、全國(guó)性房租減免(rentrebate)和房租津貼(rentallowance)等,這些政策被逐漸整合為綜合性的住房救濟(jì)項(xiàng)目(HousingBenefitProgramme)。從1982年到1989年,住房救濟(jì)項(xiàng)目逐步從中央政府的社會(huì)保障部轉(zhuǎn)為由各地方政府來(lái)管理和操作,以期根據(jù)各地不同的住房市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r,更有效地實(shí)現(xiàn)住房保障。目前每年用于該項(xiàng)目的資金占英國(guó)GDP的1.2%,遠(yuǎn)高于大多數(shù)其它國(guó)家。截至2005年,參與這一項(xiàng)目的住戶(hù)達(dá)到了400萬(wàn)。按照政策設(shè)計(jì),所有租房住戶(hù)均有資格申請(qǐng)獲得租金補(bǔ)貼,但全職學(xué)生、尋求庇護(hù)者及未獲英國(guó)合法居留權(quán)者除外。申請(qǐng)者需要向地方管理機(jī)構(gòu)遞交申請(qǐng)表格,以及收入、租金等證明材料,并接受經(jīng)濟(jì)情況審查。地方政府被要求在14天之內(nèi)完成審查,但事實(shí)上這種審查往往需要更長(zhǎng)的時(shí)間。英國(guó)住房救濟(jì)計(jì)劃的支付方式有兩種。對(duì)居住在公共住房(即地方住房機(jī)構(gòu)管理的可支付住房)中的家庭,地方政府直接向其租房帳戶(hù)發(fā)放租金退款(rentrebate);對(duì)住在私人出租或非營(yíng)利性住房協(xié)會(huì)的出租住房中的家庭,地方政府向其發(fā)放租金津貼(rentallowance),家庭可以直接獲得津貼,也可以授權(quán)政府將補(bǔ)貼支付給指定的房東。實(shí)際上,60%的租金津貼是直接支付給房東的。該項(xiàng)目采用剩余收入法來(lái)確定租金補(bǔ)貼的額度,即受資助家庭在支付合理租金(eligiblerent)后,其剩余收入不會(huì)低于社會(huì)救濟(jì)津貼標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于家庭收入不高于社會(huì)救濟(jì)津貼標(biāo)準(zhǔn)或享受社會(huì)救濟(jì)的家庭,住房救濟(jì)額度等于合理租金;對(duì)于收入高于社會(huì)救濟(jì)津貼標(biāo)準(zhǔn)的家庭,住房救濟(jì)津貼額度為合理租金扣除家庭收入與社會(huì)救濟(jì)津貼標(biāo)準(zhǔn)的差值的65%,即:HB=R-0.65*(Y-SA)(HB為住房救濟(jì)津貼,R為合理租金,Y為家庭收入,SA為社會(huì)救濟(jì)金)。當(dāng)前住房救濟(jì)計(jì)劃的接受率在87%到95%之間,好于大多數(shù)需要經(jīng)濟(jì)情況審查的補(bǔ)貼計(jì)劃,但仍有6億到12.3億英鎊的撥款無(wú)人認(rèn)領(lǐng)。除此之外,在實(shí)施過(guò)程中這一計(jì)劃還面臨其它一系列的問(wèn)題。新工黨政府的住房綠皮書(shū)對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié):(1)補(bǔ)貼規(guī)則和申請(qǐng)過(guò)程過(guò)于復(fù)雜、混亂和耗時(shí),申請(qǐng)人通常不知道可以獲得什么支持,而申請(qǐng)時(shí)通常要填多份申請(qǐng)表及跑多個(gè)辦公室;(2)不同地方當(dāng)局對(duì)該計(jì)劃的執(zhí)行力度不一致;(3)在審查住戶(hù)資格中錯(cuò)誤和欺詐現(xiàn)象十分頻繁且難以避免;(4)由于管理松散以及補(bǔ)貼的收入遞減率(65%)過(guò)高,計(jì)劃參與者受到了尋找工作的反向激勵(lì);(5)政府向參加該計(jì)劃的住戶(hù)直接提供資助,使被資助人不再承擔(dān)任何責(zé)任,因而實(shí)質(zhì)上鼓勵(lì)了接受救濟(jì)的租戶(hù)租住超過(guò)其基本需求的住房,或房東向低收入住戶(hù)提供劣質(zhì)住房卻肆無(wú)忌憚地征收過(guò)高的租金。工黨政府已經(jīng)意識(shí)到了這些問(wèn)題的存在,并開(kāi)始相關(guān)的改革。1996年政府開(kāi)始實(shí)施“預(yù)租決定(pretenancydeterminations)”政策,潛在租戶(hù)在住房救濟(jì)計(jì)劃的資格被確認(rèn)之前就可以知道自己所能得到的房租金額。近年來(lái),政府在一些城市試點(diǎn)展開(kāi)新的住房救濟(jì)計(jì)劃。根據(jù)該計(jì)劃,地方政府針對(duì)特定規(guī)模的房產(chǎn)制定補(bǔ)貼金額,直接撥付給租戶(hù),租戶(hù)可以保留所獲補(bǔ)貼和實(shí)際租金之間的差額。政府希望新計(jì)劃能夠激勵(lì)租戶(hù)租住更便宜的房產(chǎn),并且主動(dòng)與房東談判以降低租金。根據(jù)試點(diǎn)情況,該計(jì)劃將被擴(kuò)展到全國(guó)私人住房部門(mén)。Lund認(rèn)為,這些實(shí)驗(yàn)性措施如果在全國(guó)實(shí)施,申請(qǐng)將變得更加簡(jiǎn)單和便捷。同時(shí),租戶(hù)也將承擔(dān)起責(zé)任,自覺(jué)節(jié)省租金,住房市場(chǎng)的租金增長(zhǎng)也將更加透明。但是,該計(jì)劃依然無(wú)助于緩解貧困陷阱的問(wèn)題。荷蘭:住房津貼項(xiàng)目荷蘭在1970年引入住房津貼項(xiàng)目(HousingAllowanceProgram),并在1975年推廣成為全民享有的國(guó)家福利項(xiàng)目。1984年的《住房津貼法案》對(duì)此進(jìn)行了部分修正,最終以法律形式確認(rèn)了該政策的地位。2006年約有98.5萬(wàn)住戶(hù)接受住房津貼,占全國(guó)所有租房住戶(hù)的30.3%。住房津貼資助補(bǔ)貼隨著租金水平、家庭收入和家庭規(guī)模而變化,對(duì)低收入和無(wú)收入群體、老年人、獨(dú)居者、殘疾人和其他弱勢(shì)群體給予特殊照顧。近年來(lái)符合條件的租戶(hù)獲得實(shí)際資助的比例估計(jì)在70%左右。許多研究已經(jīng)達(dá)成共識(shí),荷蘭的住房津貼計(jì)劃在幫助低收入家庭取得體面的可支付住房方面是極為成功的。該項(xiàng)目面對(duì)租金收入比高于一定水平且符合其它條件的所有租戶(hù)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展,荷蘭對(duì)接受住房津貼補(bǔ)助的住戶(hù)資格的規(guī)定十分詳細(xì),主要包括:(1)申請(qǐng)者必須滿(mǎn)18歲、擁有荷蘭國(guó)籍;出于計(jì)算津貼額度的需要,只有在市政登記處登記為居住在該地址的人才能被認(rèn)定為住戶(hù)成員;(2)租戶(hù)必須居住在由住房部認(rèn)定的住宅建筑中的獨(dú)套住房單元(或是符合法律要求的移動(dòng)式住房),該住房必須是申請(qǐng)者的長(zhǎng)期住宅并簽訂了長(zhǎng)期租房合約;(3)租戶(hù)的家庭收入和資產(chǎn)有一定的限制,并根據(jù)家庭成員的數(shù)量、年齡等有所調(diào)整(具體見(jiàn)參考文獻(xiàn)14);(4)租住的住房單元必須通過(guò)(經(jīng)濟(jì))適用性評(píng)估,租金不高于規(guī)定額度(如2004-2005年,1-2人家庭的租金上限為466.48歐元/月,2人以上家庭的租金上限為499.92歐元/月)。(5)租戶(hù)支付的實(shí)際租金不應(yīng)高于補(bǔ)貼租房部門(mén)的法定最高租金標(biāo)準(zhǔn)。租金上限是在基本租金基礎(chǔ)上考慮其它可能費(fèi)用后得出,任何超出該計(jì)算租金的實(shí)際租金都不能享受住房津貼。由于荷蘭國(guó)家規(guī)模較小,住房和經(jīng)濟(jì)水平的地方差異較小,因此政府對(duì)不同家庭狀況的住戶(hù)發(fā)放的津貼數(shù)額有極為詳細(xì)的規(guī)定。補(bǔ)助數(shù)額的確認(rèn)基于“按需分配”的原則,由家庭成員數(shù)及年齡、收入水準(zhǔn)、房租水平等多個(gè)因素決定,實(shí)現(xiàn)“累進(jìn)制”,同時(shí)對(duì)的確需要幫助的住戶(hù)給予更大的幫助,較好地避免了對(duì)住戶(hù)努力工作的反向激勵(lì)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和調(diào)整,荷蘭被公認(rèn)為歐洲實(shí)施需求方補(bǔ)貼政策最成功的國(guó)家。然而近年來(lái),由于住房政策不斷傾向于市場(chǎng)化,特別是實(shí)行了租金自由化以來(lái),租金分異和租金上漲的現(xiàn)象十分明顯。這將可能致使該津貼政策需要更多的公共財(cái)政支出,給荷蘭政府帶來(lái)巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。3需求方補(bǔ)貼政策需求方補(bǔ)貼自1970年代在各西方主要國(guó)家興起以來(lái),發(fā)展十分迅速。以美國(guó)為代表的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的國(guó)家和歐洲社會(huì)民主主義國(guó)家在住房補(bǔ)貼范圍和實(shí)施方式上存在顯著的不同。美國(guó)模式對(duì)需求方補(bǔ)貼的使用相對(duì)謹(jǐn)慎,主要采用間接資助的形式,政府并不直接向家庭發(fā)放租金補(bǔ)助,而是向房東支付租金差額。此外,第8條款規(guī)定的各類(lèi)需求方補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上并非全民福利,政府僅保證向該項(xiàng)目提供有限的資金,申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)目援助的居民必須排隊(duì)等候。多數(shù)歐洲國(guó)家以及新西蘭、澳大利亞等,住房需求方補(bǔ)貼的力度相對(duì)更大,且多采用更為直接的住房津貼的形式,直接向經(jīng)過(guò)收入核定的家庭直接提供現(xiàn)金資助。在這些國(guó)家,需求方補(bǔ)貼是全民享有的福利項(xiàng)目的一部分,受益家庭的比例遠(yuǎn)高于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。表2對(duì)比了美國(guó)、英國(guó)和荷蘭三個(gè)國(guó)家各項(xiàng)相關(guān)政策和實(shí)踐中的要素。盡管各國(guó)需求方補(bǔ)貼項(xiàng)目的具體操作、實(shí)施手段等存在差異,但各國(guó)家政府均越來(lái)越重視住房需求方補(bǔ)貼的政策與實(shí)踐。相對(duì)于傳統(tǒng)的供給方補(bǔ)貼,需求方補(bǔ)貼有如下優(yōu)勢(shì),基本實(shí)現(xiàn)了需求方補(bǔ)貼的理論預(yù)期。首先,需求方補(bǔ)貼對(duì)住房市場(chǎng)的干擾有限,既實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公平的基本保障,又較大限度地發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制在住房資源配置方面的作用。其次,給予低收入住戶(hù)更多的住房選擇自由,更好的滿(mǎn)足了各類(lèi)弱勢(shì)群體日益多元化的需求,一定程度上避免了貧困和弱勢(shì)群體的過(guò)度聚集而形成長(zhǎng)期、永久貧困和社會(huì)隔離的情況。第三,需求方補(bǔ)貼的公共財(cái)政支出的成本效率高于供給方補(bǔ)貼。但是,需求方補(bǔ)貼政策也有一定的局限性和缺陷,盡管許多學(xué)者所擔(dān)心的由于補(bǔ)貼引起的租房市場(chǎng)價(jià)格上漲的現(xiàn)象在主要國(guó)家?guī)缀醵紱](méi)有發(fā)生,但其他的擔(dān)心卻在實(shí)踐中成為了現(xiàn)實(shí)。首先,需求方補(bǔ)貼僅僅涉及到對(duì)住房分配的干預(yù),因此對(duì)住房本身的數(shù)量型增長(zhǎng)和質(zhì)量型提高難以產(chǎn)生影響。在住房總量緊張的地區(qū),需求方補(bǔ)貼的運(yùn)用不能對(duì)低收入和特殊弱勢(shì)群體住戶(hù)給予有效的幫助。只有在基本解決住房數(shù)量型短缺的地區(qū),需求方補(bǔ)貼才能發(fā)揮更大的作用。其次,需求方補(bǔ)貼的運(yùn)用往往容易造成“貧困陷阱”,不可能從根本上避免對(duì)努力工作者產(chǎn)生“反向刺激”,特別在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定較為粗糙的情況下,可能有相當(dāng)多的人在努力工作提高收入水平后反而要承擔(dān)更重的住房負(fù)擔(dān)。第三,市場(chǎng)變化較快時(shí),需求方補(bǔ)貼的總體預(yù)算往往難以預(yù)測(cè)和計(jì)算,因此容易造成花費(fèi)的失控性上漲,給公共財(cái)政帶來(lái)越來(lái)越沉重的負(fù)擔(dān)。第四,需求方補(bǔ)貼不能從根本上解決貧困和弱勢(shì)群體聚集的現(xiàn)象,促進(jìn)種族融合,反而有可能造成貧困再集中。接受需求方補(bǔ)貼的家庭一方面不愿意離開(kāi)他們熟悉的社區(qū),另一方面他們?cè)谧》渴袌?chǎng)上還面臨歧視。第五,由于需求方補(bǔ)貼的發(fā)放要求對(duì)住戶(hù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)情況審查,因此不可避免會(huì)產(chǎn)生操作和管理的繁復(fù),以及不甚理想的參與率。在實(shí)際操作中,需求方補(bǔ)貼和傳統(tǒng)的供給方補(bǔ)貼常常相互覆蓋共同使用,一方面通過(guò)供給方補(bǔ)貼解決住房的數(shù)量型短缺,另一方面通過(guò)需求方補(bǔ)貼給予居民更多的住房選擇自由。比如在住房市場(chǎng)極度低迷的地區(qū),政府常提供財(cái)政援助或稅收優(yōu)惠來(lái)鼓勵(lì)私營(yíng)開(kāi)發(fā)商或住房協(xié)會(huì)建設(shè)新住房或維修既有住房,同時(shí)也對(duì)居住在其中的低收入住戶(hù)給予財(cái)政援助。兩者的相互結(jié)合能更好地發(fā)揮作用,為居