行政訴訟中的約定效力問題研究

行政訴訟中的約定效力問題研究

引文：海南凱立法律監(jiān)督管理委員會事件。海南凱立公司針對中國證監(jiān)會向國務(wù)院上呈的報告(39號文),在北京市一中院提起行政訴訟。該院以39號文屬內(nèi)部行政行為,裁定不予受理。凱立不服提起上訴。在上訴期間,證監(jiān)會以其辦公廳的名義作出50號文。凱立公司以證監(jiān)會重新作出具體行政行為為由,撤回上訴,而對39號文和50號文一并提起行政訴訟。北京市一中院予以受理并作出了一審判決。其后,北京市高院對證監(jiān)會提起的上訴作出二審判決,基本維護(hù)了一審判決,但在理由部分認(rèn)為:39號文屬于內(nèi)部行政行為,其內(nèi)容已被50號文所涵蓋,且一審不予受理的裁定已經(jīng)生效。1該案有很多問題值得探討,僅從審判程序來看,即存在一個問題(事實上,兩級法院在這里是存在分歧的):北京市一中院能否不理睬(而非通過審判監(jiān)督程序予以推翻)自己先前的不予受理裁定,重新受理海南凱立公司對39號文提起的訴訟?筆者想從以下幾個方面分析:行政訴訟中裁定的效力;在行政訴訟中原告撤訴后以及法院不予受理或駁回原告的起訴后原告能否再起訴?一、裁定的效力。在同一訴中,裁定的效力即其拘束力:裁定一經(jīng)生效后,有拘束一定范圍內(nèi)行為主體行為的效力,即可以支配他們?yōu)榛虿粸橐欢ㄐ袨?。一般可被分解為以下幾個層面上的效力:(1)裁定的“既定力”。裁定的既定力主要是指對其所解決的程序性事件所具有的拘束力,裁定一經(jīng)生效,當(dāng)事人就不得對該程序性事件再行爭議。雖然都是一種實質(zhì)內(nèi)容上的拘束力,判決的“既判力”,是指使?fàn)幾h標(biāo)的和訴訟系屬得以確定的效力,即當(dāng)事人間的實體權(quán)利義務(wù)關(guān)系及權(quán)利狀態(tài)得以最后確定,爭議得到了解決。而裁定的“既裁力”針對的是訴訟過程中的程序性事項,它不解決實體問題,不能影響當(dāng)事人的實體權(quán)利。裁定所拘束的程序性事項具有流變性。同判決一樣,裁定僅僅約束其所針對的事項,而后來出現(xiàn)的新情況不受其拘束。然而,程序性事件不同于實體上的爭訴事件。后者一般是已經(jīng)發(fā)生的確定的事件(雖然權(quán)利義務(wù)關(guān)系不確定),而且一旦發(fā)生變化,一般已不是同一訴了。但對于前者來說,通常不斷有新的情況出現(xiàn),而且常常是同一訴中的新情況。有觀點認(rèn)為,裁定的拘束力一般只存在于訴訟期間,依附于訴訟而持續(xù)存在,即隨著訴訟結(jié)束或裁定所涉及問題的解決,裁定的效力就會自行消失。2這種觀點是對裁定拘束力的一個誤解,是裁定拘束力之客觀具有流變性所造成的假相。準(zhǔn)確地說,裁定與其所針對的程序性事項(客體)共存亡,只要該事項的客觀情況未變,裁定的效力就存在;而一旦其客觀情況發(fā)生了變化,那么裁定因其客體不存在或演化為新事物而使其拘束力自然消失。(2)裁定的確定力。作為“既裁力”在形式上的體現(xiàn),裁定的確定力指已經(jīng)宣告或送達(dá)的裁定,非依法定程序,任何人或任何機(jī)關(guān)都不得變更或撤銷。裁定的確定力有如下幾個特征:首先,依法變更所適用的程序不同。一審中關(guān)于不予受理、駁回起訴、管轄權(quán)異議的這些允許上訴之裁定,當(dāng)事人不服的可以通過上訴程序救濟(jì)。其他裁定一般不可上訴,但先予執(zhí)行和財產(chǎn)保全的裁定可以申請復(fù)議,這些不可上訴的裁定一經(jīng)作出就會發(fā)生全部的法律效力,當(dāng)事人申請復(fù)議不影響裁定的執(zhí)行。其次,對于不允許上訴的裁定確有錯誤的,法院可以自行按一定的程序變更或撤銷(比如提交審判委員會討論,注意這只是法院內(nèi)部的工作程序,而非再審程序。但應(yīng)該看到的是,仍然有一定的法定程序),無需啟動審判監(jiān)督程序。而對允許上訴的裁定,如果確有錯誤,那就應(yīng)當(dāng)依審判監(jiān)督程序進(jìn)行。最后,如果是出現(xiàn)了新情況,根據(jù)以上分析,裁定對新的程序性事件并無既裁力,自然也無形式上的確定力。這種情況下,不管是不是同一訴,都不用啟動審判監(jiān)督程序或其他法定程序來撤銷原來相關(guān)的裁定,而可以徑行作出新的裁定。(3)由于裁定所拘束的是程序性事項,因此一般而言無執(zhí)行力。但個別裁定,主要是訴訟保全和先行給付的裁定,具有執(zhí)行力。在裁定的諸效力中,確定力是形式層面上的,因而最具操作性。由于裁定所針對的事項是多種多樣而復(fù)雜的,原則性的分析并不能解決所有的問題。尤其是關(guān)于不予受理、駁回起訴和準(zhǔn)予撤訴的裁定之效力需要進(jìn)一步展開討論。一方面是對以上理論(主要體現(xiàn)在確定力問題上)予以驗證,另一方面則是對特殊情況予以分析。二、裁定錯誤的處理法院不予受理和駁回起訴是以書面裁定的形式體現(xiàn)出來的,其判定的事項是:起訴時或人民法院作出駁回起訴時,原告是否具備法律規(guī)定的條件;該裁定既沒有對實體權(quán)利作出處理,且對于后來出現(xiàn)的新情況也沒有拘束力。因此,其確定力具體體現(xiàn)在以下幾點:首先,在法定期間內(nèi)可以上訴,當(dāng)事人不服的可以通過上訴程序救濟(jì);其生效時間類似于判決。其次,如果確有錯誤,那么應(yīng)依審判監(jiān)督程序進(jìn)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第79條第2和第3項規(guī)定:第二審人民法院維持第一審人民法院不予受理、駁回起訴裁定錯誤的,再審法院應(yīng)當(dāng)撤銷第一審、第二審人民法院裁定,指令第一審人民法院受理。最后,如果是出現(xiàn)了新的情況(而非原裁定確有錯誤),從而符合受理條件的,法院可以徑行作出予以受理的裁定?？梢詤⒖肌蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第142條:“裁定不予受理,原告再次起訴的,人民法院應(yīng)予受理?！?三、撤回訴訟的程序撤訴是原告放棄訴權(quán)的一種處分形式,包括第一審程序中的撤回訴訟和第二審的撤回訴訟(撤回上訴)。它們的法律后果有所不同,我們將分開討論。撤訴后繼續(xù)起訴的限制前者是由原告向法院提交申請書,并經(jīng)法院審查后作出裁定批準(zhǔn)。通常認(rèn)為撤訴的法律后果是使得訴訟法律關(guān)系歸于消滅,原告的訴訟請求不能通過法院的審判來實現(xiàn)。但這一分析沒能包含對原告撤訴后可否再起訴問題的思考。當(dāng)我們運用裁定的效力理論來進(jìn)行分析時,發(fā)現(xiàn)準(zhǔn)予撤訴的裁定只是對于申請撤訴人的申請是否符合法律規(guī)定,有沒有當(dāng)事人串通損害國家和集體利益、社會公共利益及他人合法權(quán)益等情況作出判斷并賦予該判斷以拘束力,并未處理其實體權(quán)利。因此,就該裁定來說,并不能禁止當(dāng)事人以后再行起訴。因此,對于一審程序中的撤訴,關(guān)于當(dāng)事人以后能否再行起訴的問題,還要進(jìn)一步分析撤訴這種當(dāng)事人的處分行為本身的效力(事實上,很多國家對于撤訴無需法院的裁定準(zhǔn)許)。對此從理論邏輯上說,由于原告撤訴只是對訴訟權(quán)利的處分,并未變更或消滅原告的實體權(quán)利(實體法律關(guān)系中的地位),原告不因撤訴而喪失對本案的訴權(quán),即他仍然享有要求法院對其實體權(quán)利予以司法保護(hù)的權(quán)利。即認(rèn)為原告撤訴視同未起訴,只要未超過訴訟時效,應(yīng)當(dāng)允許原告再次起訴。這與從裁定效力的角度進(jìn)行分析所得到的結(jié)果是一致的。我國行政訴訟法并未完全遵循這一邏輯?！缎姓V訟法》第36條規(guī)定:“人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后,原告以同一事實和理由重新起訴的,人民法院不予受理。準(zhǔn)予撤訴的裁定確有錯誤,原告申請再審的,人民法院應(yīng)當(dāng)通過審判監(jiān)督程序撤銷原準(zhǔn)予撤訴的裁定,重新對案件進(jìn)行審理?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第44條:“有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)裁定不予受理;已經(jīng)受理的,裁定駁回起訴”,其中第9項是“已經(jīng)撤回起訴,無正當(dāng)理由再行起訴的”;且該項并不符合該條第2款的規(guī)定:“但前款所列情形可以補(bǔ)正或者更正的,人民法院應(yīng)當(dāng)指定期間責(zé)令補(bǔ)正或者更正;在指定期間已經(jīng)補(bǔ)正或者更正的,應(yīng)當(dāng)依法受理。”但有一個例外,即該解釋第37條規(guī)定得按撤訴處理的例外:“在按撤訴處理后,原告或者上訴人在法定期間內(nèi)再次起訴或者上訴,并依法解決訴訟費預(yù)交問題的,人民法院應(yīng)予受理?！边@里已經(jīng)不僅僅是法理或邏輯的問題,而是包含了政策的考慮。事實上很少國家在對待撤訴問題上遵照了法理上的嚴(yán)格邏輯,大多從穩(wěn)定訴訟秩序和當(dāng)事人間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,防止當(dāng)事人濫用權(quán)利使對方不利和浪費國家司法資源的考慮出發(fā),對撤訴后再行起訴進(jìn)行了約束。主要的約束有:當(dāng)事人對同一訴訟請求已經(jīng)兩次行使撤訴權(quán);以及原告不繼續(xù)進(jìn)行訴訟或不遵守程序法的規(guī)定,致使消極撤訴的(按撤訴處理),一般推定其具有實體裁判的效力,即不得再行起訴。1次審判案時,本案對判決結(jié)果的效力分析撤回上訴(上訴的撤回)也要獲得法院予以準(zhǔn)許的裁定。但當(dāng)事人撤回上訴,意味著對一審裁判的承認(rèn),二審程序即告終結(jié),同時一審裁判發(fā)生法律效力。此時,關(guān)系到當(dāng)事人能否再行起訴的是一審的裁判。要注意這一點與一審中的撤回訴訟是不一樣的。至此,我們可以回到本文開頭所引案例上去,進(jìn)行具體分析。②在本案中,原告所為的是二審中的撤回上訴行為。因此,法院第二次決定受理本案時,可能的障礙不是原告的撤訴行為,而是本院原來的不予受理裁定(事實上,二審法院也是如此認(rèn)為)。根據(jù)上面的分析,此時法院應(yīng)依審