個(gè)人債務(wù)集中清理管理人的實(shí)務(wù)困境與建議

隨著W市“與個(gè)人破產(chǎn)制度功能相當(dāng)”試點(diǎn)工作的全面推進(jìn)，個(gè)人債務(wù)集中清理在全市法院已全面推開。但因尚在試點(diǎn)中，缺乏配套立法、明確的程序規(guī)則，各政府部門、金融機(jī)構(gòu)也尚未將個(gè)人債務(wù)集中清理納入府院聯(lián)動(dòng)范圍，管理人在承辦具體案件過(guò)程中僅能依照2022年3月W市中級(jí)人民法院制定的《“與個(gè)人破產(chǎn)制度功能相當(dāng)”試點(diǎn)工作指引（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)工作指引》）展開各項(xiàng)工作，具體程序的推進(jìn)頗為掣肘。本文從管理人角度通過(guò)總結(jié)具體個(gè)案承辦過(guò)程中遇到的困境和應(yīng)對(duì)措施，以期為未來(lái)個(gè)人破產(chǎn)立法提供有益建議。一、個(gè)人債務(wù)集中清理的實(shí)務(wù)困境（一）財(cái)產(chǎn)調(diào)查主體范圍受限，延伸調(diào)查利害關(guān)系人財(cái)產(chǎn)狀況存在障礙實(shí)務(wù)中，債務(wù)人財(cái)產(chǎn)真實(shí)狀況是債權(quán)人最為關(guān)心的焦點(diǎn)。根據(jù)《試點(diǎn)工作指引》規(guī)定，可以對(duì)債務(wù)人、債務(wù)人配偶、債務(wù)人未成年子女及其他共同生活的近親屬財(cái)產(chǎn)一并展開調(diào)查，該指引將財(cái)產(chǎn)調(diào)查范圍限定為債務(wù)人及其家庭成員?，F(xiàn)實(shí)中債務(wù)人負(fù)債后，多種原因會(huì)導(dǎo)致與配偶離異，在債權(quán)人眼里無(wú)異是逃廢債，所以對(duì)離異后的配偶的財(cái)產(chǎn)一并進(jìn)行調(diào)查，不僅能查明債務(wù)人真實(shí)財(cái)產(chǎn)狀況、是否逃廢債，還能平息債權(quán)人的疑慮，保證管理人調(diào)查報(bào)告的公信力。但現(xiàn)階段并無(wú)相關(guān)規(guī)定明確將離異后的配偶的財(cái)產(chǎn)情況納入調(diào)查范圍，管理人雖然能根據(jù)案件實(shí)際情況向法院申請(qǐng)調(diào)查令對(duì)離異配偶財(cái)產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查，但一方面增加法院的工作負(fù)擔(dān)，另一方面也無(wú)法框定對(duì)離異配偶財(cái)產(chǎn)調(diào)查的準(zhǔn)確起始時(shí)間和范圍[1]。（二）缺乏正式立法支撐，債權(quán)人對(duì)管理人執(zhí)業(yè)的合法性和正當(dāng)性存疑就筆者所在地W市而言，個(gè)人債務(wù)集中清理工作的開展可依據(jù)江蘇省高級(jí)人民法院、W市中院兩級(jí)法院制定的指引性文件，以及《民事訴訟法》等法律、司法解釋中相關(guān)規(guī)定。在具體個(gè)案承辦中，由于法律層面尚未有個(gè)人債務(wù)集中清理制度明確立法，尤其是配套機(jī)制、機(jī)構(gòu)都有待健全的情形下，部分債權(quán)人明確指出地方性指引性文件不具備法律效力，債權(quán)人沒(méi)有必要參與程序，也沒(méi)有義務(wù)配合法院、管理人工作。（三）政府、金融機(jī)構(gòu)之間聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未建立管理人在盡職調(diào)查過(guò)程當(dāng)中，至各行政部門（如車管所、不動(dòng)產(chǎn)登記中心、社保部門等）調(diào)取相關(guān)材料時(shí)，管理人僅能憑法院調(diào)查令履職查詢，無(wú)形中增加法院工作量；在銀行等金融機(jī)構(gòu)調(diào)取債務(wù)人銀行賬戶流水、債務(wù)人征信報(bào)告時(shí)，工作人員僅接觸過(guò)企業(yè)破產(chǎn)，對(duì)個(gè)人債務(wù)集中清理并不了解，對(duì)如何配合調(diào)查尚未有明確的內(nèi)控流程，管理人面臨較大阻力。（四）缺乏第三方融資路徑，債務(wù)人無(wú)法提供更為可行的償債方案進(jìn)入個(gè)人債務(wù)集中清理程序的案件基本為終本案件，無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行。管理人在與債務(wù)人磋商償債方案時(shí)，發(fā)現(xiàn)債務(wù)人因本身無(wú)資產(chǎn)及未來(lái)收入的不確定性，無(wú)法提供令債權(quán)人滿意的方案，債權(quán)人亦不會(huì)解除對(duì)債務(wù)人的強(qiáng)制執(zhí)行措施，導(dǎo)致債務(wù)人不具備信用能力向第三方融資，更無(wú)法額外向債權(quán)人增加償債資源，惡性循環(huán)之下導(dǎo)致程序推進(jìn)更為艱難。二、構(gòu)建完整債務(wù)人畫像確定個(gè)人債務(wù)集中清理路徑（一）債務(wù)人財(cái)產(chǎn)報(bào)告提交前置筆者團(tuán)隊(duì)的實(shí)務(wù)操作，可供大家借鑒：接受指定后，要求債務(wù)人參照《試點(diǎn)工作指引》第二十一條規(guī)定，在一定期限內(nèi)提交個(gè)人征信報(bào)告及詳細(xì)的財(cái)產(chǎn)狀況報(bào)告，包括但不限于本人、同住成年家屬、未成年子女等的財(cái)產(chǎn)情況及兩年內(nèi)財(cái)產(chǎn)變動(dòng)情況，包括溯及至受理前兩年的各開戶銀行交易情況等，必要時(shí)，管理人會(huì)開具清單讓債務(wù)人完成調(diào)取報(bào)告工作。用債務(wù)人自行調(diào)取代替管理人主動(dòng)調(diào)查，有利于提高調(diào)查效率。（二）制作調(diào)查筆錄并簽署誠(chéng)信承諾書債務(wù)人提供個(gè)人征信報(bào)告及財(cái)產(chǎn)狀況材料后，管理人根據(jù)《民事訴訟法》、強(qiáng)制執(zhí)行法律法規(guī)、《試點(diǎn)工作指引》要求制作誠(chéng)信承諾書及談話筆錄，對(duì)債務(wù)人個(gè)人、家庭、從業(yè)經(jīng)歷等作初步調(diào)查，就其陳述與提供的財(cái)產(chǎn)狀況材料比對(duì)，進(jìn)一步固定債務(wù)人財(cái)產(chǎn)情況，同時(shí)考察債務(wù)人是否屬于“誠(chéng)實(shí)而不幸”。（三）實(shí)地調(diào)查（含社區(qū)）債務(wù)人情況真實(shí)性管理人參考調(diào)查破產(chǎn)企業(yè)，至各行政部門調(diào)查、核實(shí)具體情況；對(duì)調(diào)查中無(wú)法獲取的證據(jù)材料，限期要求債務(wù)人自行提供；如債務(wù)人都無(wú)法調(diào)取的，申請(qǐng)法院出具調(diào)查令進(jìn)行調(diào)查，以確保對(duì)債務(wù)人調(diào)查的全面、真實(shí)、深入，并通過(guò)調(diào)查的材料，分析債務(wù)人償債能力及是否存在逃廢債情形。同時(shí)，參照《試點(diǎn)工作指引》第九條第二款，人民法院可以向被執(zhí)行人所在社區(qū)或者單位、稅務(wù)機(jī)關(guān)、信用管理部門送達(dá)申請(qǐng)書副本并征詢意見的規(guī)定，管理人在做好個(gè)人信息保護(hù)的前提下，至債務(wù)人所在社區(qū)核實(shí)債務(wù)人家庭、生活情況，并協(xié)調(diào)社區(qū)是否能在后續(xù)監(jiān)督期間為管理人提供一定的協(xié)助，加大個(gè)人債務(wù)集中清理程序調(diào)查和監(jiān)督的社會(huì)協(xié)作力度[2]。（四）構(gòu)建債務(wù)人畫像確定債務(wù)清償路徑經(jīng)過(guò)上述承辦流程，管理人基本可從債務(wù)人個(gè)人簡(jiǎn)歷、家庭情況、從業(yè)經(jīng)歷、財(cái)產(chǎn)調(diào)查、負(fù)債情況、本人表現(xiàn)等方面綜合分析，形成具體的債務(wù)人畫像，確定債務(wù)人償債能力，選擇程序路徑，擬定切實(shí)可行的償債方案。三、對(duì)個(gè)人債務(wù)集中清理程序的建議筆者認(rèn)為，個(gè)人債務(wù)集中清理是個(gè)人破產(chǎn)領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)個(gè)人破產(chǎn)制度集體清償和債務(wù)豁免功能的替代性機(jī)制，其獨(dú)立于強(qiáng)制執(zhí)行、執(zhí)行和解和參與分配制度，有其獨(dú)有的制度優(yōu)勢(shì)。為更好地發(fā)揮個(gè)人債務(wù)集中清理程序的制度優(yōu)勢(shì)，盡快推進(jìn)我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)立法，結(jié)合筆者團(tuán)隊(duì)承辦的個(gè)人債務(wù)集中清理案件，筆者從以下幾個(gè)層面提出如下相關(guān)建議：（一）關(guān)聯(lián)法律法規(guī)銜接層面1．及時(shí)制定個(gè)人債務(wù)集中清理程序性法律法規(guī)主要是對(duì)于規(guī)制個(gè)人債務(wù)集中清理程序中債權(quán)人的法定義務(wù)和對(duì)其的約束力方面，沒(méi)有明確的立法規(guī)定，最終債務(wù)清理方案無(wú)法對(duì)所有債權(quán)人發(fā)生法定效力。個(gè)人債務(wù)集中清理的本質(zhì)是概括執(zhí)行程序，理想狀態(tài)下，債務(wù)清償方案應(yīng)對(duì)全體債權(quán)人具有約束力，但實(shí)務(wù)中涉及的實(shí)體問(wèn)題雖能銜接適用關(guān)聯(lián)部門法，程序問(wèn)題卻僅能參考地方指導(dǎo)性、規(guī)范性文件，對(duì)債權(quán)人并無(wú)約束力。如債權(quán)人明確反對(duì)債務(wù)人進(jìn)行個(gè)人債務(wù)集中清理的，后續(xù)其他債權(quán)人表決通過(guò)的償債方案是否能對(duì)其發(fā)生效力等問(wèn)題，因沒(méi)有明確的法律規(guī)定，成為程序推進(jìn)的阻礙。2．與企業(yè)破產(chǎn)法的銜接個(gè)人債務(wù)清理與企業(yè)破產(chǎn)本質(zhì)上都是概括償債程序，筆者建議設(shè)定相通路徑，一攬子解決債務(wù)問(wèn)題。比如，個(gè)人債務(wù)集中清理程序的債務(wù)人是企業(yè)法人的出資人、股東，且個(gè)人與公司存在債務(wù)聯(lián)保、混同等情形，可在企業(yè)法人強(qiáng)制清算或者破產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)符合設(shè)定的主體條件的債務(wù)人，同時(shí)適用個(gè)人債務(wù)集中清理程序，有利于厘清債務(wù)人及破產(chǎn)企業(yè)實(shí)際資產(chǎn)狀況及負(fù)債情況，既保障了債權(quán)人公平受償，也為自然人債務(wù)人的基本生活提供了保障，有效平衡各方權(quán)利主體權(quán)益。（二）具體內(nèi)容及程序?qū)用娴慕ㄗh1．適用主體范圍（1）適當(dāng)放寬適用主體條件。民商法體系中，承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的經(jīng)濟(jì)實(shí)體除自然人外，還包括個(gè)人合伙、個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶等，前述“兩戶一伙”并不屬于《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)范的主體，但其所面臨的債務(wù)糾紛并不少，極大部分最終都遭遇“執(zhí)行難”，如能納入個(gè)人債務(wù)集中清理程序，涉及該部分主體的債務(wù)糾紛將獲得妥善解決的路徑。此外，如果放寬主體適用條件，將自然人、個(gè)體工商戶、個(gè)人合伙、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶都納入個(gè)人債務(wù)集中清理主體范圍，將更能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體地位平等的立法理念。（2）建議縮減“有作為被執(zhí)行人的強(qiáng)制執(zhí)行案件”的限定條件?！对圏c(diǎn)工作指引》第三條規(guī)定的條件之一為“且在人民法院有作為被執(zhí)行人的強(qiáng)制執(zhí)行案件的，可以依照……”。筆者認(rèn)為，將該條件作為適用主體確定的必要條件，會(huì)對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的合并歸集產(chǎn)生一定阻礙，熟悉債務(wù)人的債權(quán)人會(huì)通過(guò)掌握的財(cái)產(chǎn)線索盡快完成對(duì)債務(wù)人強(qiáng)制執(zhí)行以獲清償。這個(gè)規(guī)定有其合理性也體現(xiàn)出了效率性，但債務(wù)人財(cái)產(chǎn)全部執(zhí)行完畢后，對(duì)后續(xù)個(gè)人債務(wù)集中清理程序的推進(jìn)會(huì)產(chǎn)生極大的影響。筆者建議，可參照《企業(yè)破產(chǎn)法》第二條之規(guī)定，債務(wù)人主體條件滿足“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力”即可。（3）建議立案審查時(shí)擴(kuò)大主體審查范圍，必要時(shí)將配偶一并納入個(gè)人債務(wù)集中清理程序?；谥袊?guó)婚姻家庭現(xiàn)狀，建議個(gè)人債務(wù)集中清理程序立案受理時(shí)一并審查債務(wù)人婚姻狀況，如尚未離婚的，將債務(wù)人配偶納入主體審查范圍，必要時(shí)一并作為債務(wù)人納入個(gè)人債務(wù)集中清理程序；如已經(jīng)離異的，建議參考企業(yè)破產(chǎn)法設(shè)置臨界期，如自申請(qǐng)之日前3年內(nèi)離異的，離異配偶的財(cái)產(chǎn)也應(yīng)納入審查范圍，包括不動(dòng)產(chǎn)、銀行賬戶資金變動(dòng)等情況，必要時(shí)也應(yīng)作為債務(wù)人納入個(gè)人債務(wù)集中清理程序，以切實(shí)保護(hù)債權(quán)人利益，防止借個(gè)人債務(wù)清理行逃廢債之實(shí)。2．受理?xiàng)l件從全國(guó)各地出臺(tái)的個(gè)人債務(wù)集中清理程序的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，人民法院立案受理?xiàng)l件基本可以概括為：符合主體條件的申請(qǐng)人，基于正當(dāng)目的依法申請(qǐng)，且屬于“誠(chéng)實(shí)而不幸”的債務(wù)人，申請(qǐng)過(guò)程中沒(méi)有不予受理情形的。上述受理?xiàng)l件中，申請(qǐng)主體、不予受理情形等均規(guī)定得具體明確，但“誠(chéng)實(shí)而不幸”到底該如何界定？筆者認(rèn)為，還應(yīng)從以下三方面來(lái)審查判斷：即不幸的——深陷債務(wù)囹圄、生存空間受擠壓；不賴賬——主觀上還款意愿強(qiáng)烈、客觀上積極籌措資金；不欺騙——無(wú)惡意避債、無(wú)奢靡消費(fèi)。3．表決規(guī)則（1）通過(guò)表決規(guī)則剝離不同意個(gè)人債務(wù)集中清理程序的債權(quán)人。筆者認(rèn)為，在個(gè)人破產(chǎn)制度尚未立法，個(gè)人債務(wù)集中清理程序本質(zhì)上仍屬于強(qiáng)制執(zhí)行程序，達(dá)成的償債方案仍應(yīng)以債權(quán)人、債務(wù)人合意為要素，且不損害國(guó)家、社會(huì)、其他債權(quán)人利益?！对圏c(diǎn)工作指引》第三十八條規(guī)定，債權(quán)人會(huì)議可采用雙重表決規(guī)則，即先由全體債權(quán)人一致同意通過(guò)表決規(guī)則，再根據(jù)通過(guò)的表決規(guī)則對(duì)各事項(xiàng)進(jìn)行表決。筆者建議：首先，對(duì)不同意適用個(gè)人債務(wù)集中清理程序的債權(quán)人進(jìn)行剝離，不再參與個(gè)人債務(wù)集中清理程序；其次，在表決規(guī)則中設(shè)定“對(duì)不同意債務(wù)人適用個(gè)人債務(wù)集中清理程序的債權(quán)人的債權(quán)，按照表決通過(guò)的分配方案確定的分配比例提存”的表決項(xiàng)，由參會(huì)的同意適用個(gè)人債務(wù)集中清理程序的債權(quán)人進(jìn)行表決。如一致同意的，則在后續(xù)財(cái)產(chǎn)分配方案中為其提存受償金額；如不同意的，則在后續(xù)財(cái)產(chǎn)分配方案中不再保留其受償金額。（2）對(duì)新申報(bào)的債權(quán)人建議一并納入個(gè)人債務(wù)集中清理程序，同時(shí)作為債務(wù)人是否誠(chéng)信的考察要件。如前所述，本質(zhì)上屬于強(qiáng)制執(zhí)行程序的個(gè)人債務(wù)集中清理，可能出現(xiàn)未經(jīng)過(guò)訴訟、強(qiáng)制執(zhí)行程序的新債權(quán)人，對(duì)于此種情況如何處理，筆者建議，將新債權(quán)人是否加入程序作為表決規(guī)則的一項(xiàng)內(nèi)容，由債權(quán)人進(jìn)行表決。如一致同意的，新債權(quán)人應(yīng)及時(shí)向管理人提交申報(bào)材料，如有生效法律文書的，依法審查債權(quán)并提交全體債權(quán)人核查，經(jīng)核查屬于本案?jìng)鶛?quán)人的，有權(quán)參與后續(xù)債權(quán)人會(huì)議及各事項(xiàng)的表決。如新債權(quán)人無(wú)生效法律文書的，或債權(quán)人表決未一致同意其加入程序的，則告知其向法院提起訴訟或申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。（三）府院聯(lián)動(dòng)層面的建議實(shí)務(wù)中，各政府部門、金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門對(duì)試點(diǎn)中的個(gè)人債務(wù)集中清理不熟悉、不了解，對(duì)管理人調(diào)取個(gè)人信息持保守態(tài)度，也是程序推進(jìn)的障礙之一。準(zhǔn)確查明債務(wù)人實(shí)際狀況，才能防止債務(wù)人惡意逃避債務(wù)。筆者建議，建立政府各部門對(duì)個(gè)人債務(wù)集中清理信用信息共享機(jī)制，從個(gè)案層面可綜合判斷債務(wù)人是否誠(chéng)信，從大局觀層面可促進(jìn)個(gè)人債務(wù)集中清理程序健康發(fā)展。（四）社會(huì)認(rèn)知層面的建議從目前國(guó)情來(lái)看，個(gè)人債務(wù)集中清理程序的宣傳力度不夠，僅停留在各級(jí)政府、法院制定文件、進(jìn)行試點(diǎn)層面，并未加強(qiáng)社會(huì)各界普遍認(rèn)知。結(jié)合筆者團(tuán)隊(duì)承辦的具體個(gè)案：從債務(wù)人認(rèn)知來(lái)看，僅知道能削債免責(zé)，對(duì)于具體償債方案并無(wú)明確計(jì)劃；