深圳法定圖則制度運(yùn)行中的問題與對策

深圳法定圖則制度運(yùn)行中的問題與對策

1998年《深圳城市規(guī)劃條例》的頒布，標(biāo)志著深圳城市規(guī)劃體系的建立，綜合了法律地圖。法定圖則推出后,不僅在國內(nèi)規(guī)劃界引起強(qiáng)烈的反響(梁江,等,2000;張?zhí)K梅,等,2000),而且得到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注,并受到了深圳市政府、人大、政協(xié)甚至省委高層領(lǐng)導(dǎo)的高度重視1;在來自全社會(huì)從上至下的大力支持和推動(dòng)下,法定圖則工作得以全面推行,對城市土地的出讓、開發(fā)和建設(shè)的有序進(jìn)行以及推動(dòng)城市規(guī)劃決策的民主化、法制化發(fā)揮了重要作用。但無須諱言的是,法定圖則制度實(shí)施的4年中也暴露出諸多矛盾,并由此受到來自各方的批評(píng)和非議,使規(guī)劃部門工作面臨巨大壓力,有時(shí)甚至陷入進(jìn)退兩難的困境。本文將通過一個(gè)申請修改用地規(guī)劃條件的案例,揭示和分析法定圖則運(yùn)行中存在的某些突出問題。需要說明的是,本文之所以要采用案例分析的方法,完全是為了更加具體深入地剖析其中的問題,并不是要就事論事地討論某個(gè)案件處理的是非曲直,也不是要對某個(gè)部門或機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行評(píng)判,更不希望由此引起對法定圖則這項(xiàng)制度本身的誤解或懷疑。在中國的城市發(fā)展中,城市開發(fā)與規(guī)劃控制之間的矛盾早已普遍存在,并不是深圳的個(gè)別現(xiàn)象,更不是法定圖則所引起的。恰恰是由于法定圖則的實(shí)施,將這些過去隱藏起來的深層次問題暴露出來,展現(xiàn)出來,才顯得如此尖銳突出。將規(guī)劃管理中出現(xiàn)的問題歸咎于法定圖則制度,或?qū)⒇?zé)任完全推到規(guī)劃工作人員或規(guī)劃行政部門頭上是不客觀的,也是不公平的。相反,正是規(guī)劃部門自己推行的改革,將自己推至風(fēng)口浪尖之上,遭受來自各方的激烈批評(píng)。本文反映的問題表明,改革是要付出代價(jià)并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的,改革者必須要有承受巨大壓力的勇氣甚至做出犧牲的準(zhǔn)備。這對于那些關(guān)注法定圖則的同行們,特別是那些正在準(zhǔn)備推行這項(xiàng)制度的城市的規(guī)劃工作者們,或許會(huì)提供一些有益的啟示。1提供審議或?qū)徟庖娫跀⑹霭咐?我們先對深圳目前法定圖則的運(yùn)作程序進(jìn)行簡要介紹。根據(jù)《深圳市城市規(guī)劃條例》,由城市規(guī)劃行政主管部門組織法定圖則的編制工作,報(bào)城市規(guī)劃委員會(huì)審批。按照《深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)章程》的有關(guān)規(guī)定,深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)(下簡稱“市規(guī)委”)根據(jù)審議項(xiàng)目類型的不同和工作分工,設(shè)立3個(gè)專業(yè)委員會(huì):發(fā)展策略委員會(huì)、法定圖則委員會(huì)和建筑與環(huán)境藝術(shù)委員會(huì)。各專業(yè)委員會(huì)受市規(guī)委委托,就各自的議事范圍為市規(guī)委提供審議或?qū)徟庖?。法定圖則委員會(huì)(下簡稱“圖則委”)的職責(zé)之一,是負(fù)責(zé)監(jiān)督法定圖則的實(shí)施,并對已批準(zhǔn)法定圖則范圍內(nèi)的地塊修改申請和對違反法定圖則的建設(shè)行為的申訴提出審議意見;但修改申請的最終審批意見由市規(guī)委決定。具體的操作程序是:法定圖則修改申請須先經(jīng)規(guī)劃主管部門的初審,擬定初審意見及技術(shù)依據(jù),提交圖則委審議后報(bào)市規(guī)委審批,實(shí)行委員投票表決的形式?jīng)Q策,超過半數(shù)的通過票數(shù)為同意。從1998年至今,深圳共有43項(xiàng)法定圖則通過審批,成為這些地區(qū)土地開發(fā)控制和規(guī)劃管理的法定依據(jù)。但在圖則正式頒布實(shí)施后,規(guī)劃部門每天都面臨著大量要求修改法定圖則所確定的規(guī)劃用地條件的申請,使得法定圖則的修改成為規(guī)劃日常工作的焦點(diǎn)。以下所列舉的就是一個(gè)較為典型的案例。1.1實(shí)際用地功能修改—案例過程概述(1)1994年,著眼于香港回歸的形勢需要,某新聞單位欲新辦一家報(bào)紙,向深圳市規(guī)劃國土局申請報(bào)業(yè)基地建設(shè)用地。經(jīng)市批地例會(huì)批準(zhǔn),決定在福田區(qū)某片區(qū)劃定紅線用地約15000m2給該單位,并于1997年6月簽訂用地合同。根據(jù)合同,該地功能為報(bào)社綜合用地,容積率4.0,總建筑面積60000m2。(2)從1998年開始,深圳全面推行法定圖則制度,該用地所在片區(qū)的法定圖則編制工作同時(shí)展開。項(xiàng)目組在進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)研時(shí),發(fā)現(xiàn)該地塊自合同簽訂后一直未進(jìn)行開發(fā)。經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查獲悉,由于形勢的變化,用地單位已決定不再建設(shè)報(bào)業(yè)基地,因此原用地功能不復(fù)存在。經(jīng)過研究,項(xiàng)目組將該地塊功能確定為行政辦公用地,容積率調(diào)整為2.0。圖則草案于1999年3月完成后向社會(huì)公開展示并咨詢意見2,無異議后于2000年初由市規(guī)劃委員會(huì)簽發(fā)并公布實(shí)施。(3)圖則頒布不久的2000年3月,用地單位正式致函規(guī)劃國土局,反映自1997年之后由于形勢變化和辦報(bào)方針的調(diào)整,已經(jīng)決定撤消建設(shè)報(bào)業(yè)基地的計(jì)劃,要求將原用地功能改為住宅用地,并將原合同中的容積率從4.0提高到4.5。在尚未答復(fù)的情況下,2000年10月,該用地單位又再次來文要求將法定圖則規(guī)定的辦公用地改為住宅用地,容積率調(diào)整為3.5。(4)2001年3月,規(guī)劃國土局召開技術(shù)委員會(huì)討論此案,認(rèn)為該項(xiàng)申請從技術(shù)上考慮基本可行,擬同意將辦公用地改為住宅用地,并報(bào)市規(guī)委審議。2001年4月,在深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)年第10次會(huì)議上,先由圖則委對規(guī)劃國土局的意見進(jìn)行了初審,同意后報(bào)市規(guī)委審定。但市規(guī)委經(jīng)表決否決了圖則委的意見,不同意修改用地功能,決定仍維持法定圖則對該地塊的規(guī)劃。(5)但此案并未就此了結(jié),用地單位又第三次提出要求修改用地功能的申請,并要求將容積率調(diào)高到4.5。規(guī)劃國土局同意申請,報(bào)圖則委審議;圖則委經(jīng)審議同意規(guī)劃國土局的意見,但鑒于該項(xiàng)目曾由市規(guī)委審查否決,仍提交市規(guī)委審定。2001年12月召開的市城市規(guī)劃委員會(huì)年第11次會(huì)議上,市規(guī)委的審批結(jié)果是:同意將該用地功能由辦公改為住宅,并將容積率調(diào)高到4.5。至此,該案的審批告一段落。1.2分析案例中存在的一些問題針對上述案例的處理過程,我們對目前法定圖則的操作過程提出下列問題。(1)對現(xiàn)行法的評(píng)價(jià)法定圖則編制之前,該地塊已經(jīng)簽訂了土地使用合同。合同中包含的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件既是對用地單位開發(fā)行為的約束,也是對其權(quán)益的認(rèn)定,并應(yīng)受到法律的保護(hù)。但后來編制的法定圖則卻規(guī)定了與合同不符的規(guī)劃控制條件,是否構(gòu)成對土地使用方既有權(quán)益的侵害?盡管圖則草案編制期間,已經(jīng)與用地單位進(jìn)行了溝通,并了解到原開發(fā)條件變更的可能性;但在沒有發(fā)生正式的合同變更之前,法定圖則是否有權(quán)自行改變原來已經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)條件?(2)征意見的時(shí)間用地單位在1997年獲得土地使用權(quán)后,并沒有按照合同條件如期進(jìn)行開發(fā),表明早有改變開發(fā)計(jì)劃的意圖。而該片區(qū)的法定圖則草案在1999年3月就完成并公開展示一個(gè)月征詢意見,直到2000年初才由市規(guī)劃委員會(huì)正式簽發(fā)頒布實(shí)施,期間歷時(shí)10個(gè)月之久。用地單位應(yīng)該完全有時(shí)間有條件了解到法定圖則所做出的新的規(guī)定,并就有關(guān)自身權(quán)益的問題向規(guī)劃部門表達(dá)自己的意見。但在征詢意見期間用地單位并未提出任何異議,反而在圖則正式公布不久就提出修改申請。究竟是因?yàn)橛玫貑挝粚τ诠娮稍兏疚从柚匾?還是缺乏與規(guī)劃部門溝通的順暢渠道?目前的公眾參與是否可能流于形式?(3)主要的決策權(quán)深圳市將規(guī)劃審批的權(quán)力由規(guī)劃行政部門移交給規(guī)劃委員會(huì),體現(xiàn)了決策與執(zhí)行分開的現(xiàn)代管理原則。但這并不意味著規(guī)劃行政部門對于規(guī)劃審批就不再行使其職能,對于法定圖則修改的申請仍然擁有初審權(quán)、第一否決權(quán)和部分決策的權(quán)力3,這也是現(xiàn)代管理中分層次決策所必需的。從本案來看,從用地單位提出修改申請(2000年3月)到規(guī)劃國土局決定上報(bào)市規(guī)委(2001年3月),經(jīng)歷了長達(dá)一年的時(shí)間;從前兩次申請中容積率的變化(先是4.5,后為3.5)可以判斷,在此期間用地單位與規(guī)劃部門之間應(yīng)該經(jīng)歷了反復(fù)的談判過程,才形成最終意見提交市規(guī)委審批。由此產(chǎn)生的問題是:規(guī)劃行政部門雖然無權(quán)做出最終決策,但在決定法定圖則修改申請上報(bào)時(shí)享有多大的自由裁量權(quán)?此外,一項(xiàng)申請由提出到形成初審意見上報(bào)歷時(shí)如此之長,法定圖則的現(xiàn)行規(guī)則能否保證規(guī)劃部門的行政效率?(4)申請前后的不同決定2001年4月和12月分別召開的兩次市規(guī)委會(huì)上,規(guī)劃部門和圖則委所表達(dá)的意見是一致的,但市規(guī)委卻對于同一申請做出了前后不同的決定。尤其令人費(fèi)解的是,市規(guī)委在前次會(huì)議上對于調(diào)整幅度較小的申請(修改用地功能,容積率提高為3.5)予以否決,卻在后一會(huì)議上同意了調(diào)整幅度較大的申請(修改用地功能,容積率提高為4.5)。那么,市規(guī)委在做出自己的判斷和決定時(shí)是否遵循明確統(tǒng)一的原則和充分的依據(jù)?這一過程能否保持前后一致性和公平合理性?(5)市規(guī)委的產(chǎn)生這是由問題四必然產(chǎn)生的一個(gè)疑問。根據(jù)《城市規(guī)劃法》,由政府負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的審批,因此規(guī)劃審批是屬于行政行為。而《深圳市城市規(guī)劃條例》將審批規(guī)劃的權(quán)力賦予市規(guī)委,市規(guī)委不僅成為制定和修改法定圖則的決策機(jī)構(gòu),同時(shí)也是終審機(jī)構(gòu)。市規(guī)委雖然由市長擔(dān)任主任,但市規(guī)委的組成人員中包含大量非公務(wù)人員,并不是一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu),那么其成員如何對規(guī)劃審批的結(jié)果承擔(dān)行政責(zé)任?另外,當(dāng)用地單位對市規(guī)委的裁決不服時(shí),卻無法啟動(dòng)行政復(fù)議或行政訴訟的程序,只能再次提出申請來表達(dá)自己的意見,那么市規(guī)委的決策權(quán)力是否也需要制約和監(jiān)督?1.3法定圖則的決策質(zhì)量決定上述案例只是規(guī)劃部門每年處理的大量用地修改申請案件中較為典型的一例,類似的問題在其它案例中也普遍存在。法定圖則修改申請的過程涉及三個(gè)程序和機(jī)構(gòu):規(guī)劃行政部門、法定圖則委員會(huì)和城市規(guī)劃委員會(huì),其中涉及用地功能和容積率調(diào)整的申請一般都要報(bào)規(guī)劃委員會(huì)審批。我們從2001年和2002年規(guī)劃國土局處理的用地修改申請案件中抽取了87個(gè)樣本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,除去按規(guī)定由規(guī)劃國土局直接同意或否決的34項(xiàng)外,在上報(bào)規(guī)劃委員會(huì)的53項(xiàng)法定圖則修改申請中,有47項(xiàng)涉及用地功能改變或容積率的調(diào)整,占88.7%;只有6項(xiàng)為其他內(nèi)容,僅占11.3%。對于這53項(xiàng)修改申請的處理結(jié)果如下:由法定圖則委員會(huì)否決的為1項(xiàng),審議通過并上報(bào)市規(guī)委的有52項(xiàng);這52項(xiàng)中,市規(guī)委同意的有45項(xiàng),否決7項(xiàng);而否決的7項(xiàng)中,就包括本文所列舉的先否決后又同意的這一個(gè)案例。總體來看,由規(guī)劃行政部門同意而最終由市規(guī)委否決的議案僅為15%,表明規(guī)劃行政部門的初審意見和技術(shù)依據(jù)成為整個(gè)審查工作的主要基礎(chǔ)性依據(jù),對于最終的決策有著很大的影響力。相比而言,圖則委基本上只發(fā)揮著信息傳遞作用,對決策效果的實(shí)質(zhì)性影響不大。因此,法定圖則審批的決策質(zhì)量實(shí)際上取決于兩個(gè)關(guān)鍵因素:一是規(guī)劃行政部門所提供的初審意見的技術(shù)合理性,二是市規(guī)委決策程序的公正合法性。上文所列舉的問題在法定圖則實(shí)施過程中具有較大的普遍性和典型性,由此也引起社會(huì)上對法定圖則公平合理性的質(zhì)疑,并對法定圖則這項(xiàng)制度的健康發(fā)展產(chǎn)生了一定的不良影響,必須予以高度重視。值得令人深思的是,深圳之所以要推行法定圖則制度,就是試圖改變過去規(guī)劃部門關(guān)起門來編制規(guī)劃、關(guān)起門來審批規(guī)劃的做法,倡導(dǎo)城市規(guī)劃的社會(huì)化,推進(jìn)規(guī)劃決策的民主化和法制化進(jìn)程。這一改革方向的正確性是無須質(zhì)疑的。但為何實(shí)施的效果卻往往不盡如人意?規(guī)劃工作者不僅時(shí)時(shí)面臨來自各方的批評(píng)和壓力,還經(jīng)常陷入自身違規(guī)侵權(quán)的尷尬境地。需要我們進(jìn)一步探究的是,這些問題產(chǎn)生的根源究竟何在?2影響結(jié)果的因素我們認(rèn)為,深圳法定圖則制度在運(yùn)行中面臨的困境,是其所處的內(nèi)外部環(huán)境諸多因素共同影響的結(jié)果。這既受到現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件和政治體制背景的制約,也與法定圖則自身定位中存在的矛盾性有關(guān),還受到目前城市規(guī)劃的工作方法和技術(shù)手段的限制。2.1非規(guī)劃技術(shù)的創(chuàng)新深圳從推行法定圖則開始,就強(qiáng)調(diào)其更重要的意義在于規(guī)劃制度方面的改革而非規(guī)劃技術(shù)的創(chuàng)新。而作為一項(xiàng)制度的改革,就無法脫離我們所處的大的宏觀政治背景而進(jìn)行,也不能超越目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和水平,這是法定圖則必須面對的客觀現(xiàn)實(shí)。(1)決策機(jī)制的困境在一個(gè)長期缺乏民主意識(shí)和傳統(tǒng)、又正處于工業(yè)化和城市化加速發(fā)展時(shí)期的國度里,推進(jìn)規(guī)劃決策的民主化和法制化進(jìn)程也必然受到整體的經(jīng)濟(jì)政治制度環(huán)境的制約?！渡钲诔鞘幸?guī)劃條例》將法定圖則的審批職能賦予由非政府成員占多數(shù)的規(guī)劃委員會(huì),將過去規(guī)劃由某個(gè)部門、某幾個(gè)人的決策擴(kuò)大為多部門、較多人的決策,是對現(xiàn)行規(guī)劃制度框架的大膽改革和突破;但囿于目前的制度環(huán)境和行政體制框架,這種改革在實(shí)際運(yùn)作中很大程度地只停留在形式上,決策者的性質(zhì)和決策機(jī)制難以發(fā)生根本性改變。從組織機(jī)構(gòu)上看,盡管規(guī)劃委員會(huì)以非政府成員代表占多數(shù),但這些非政府成員代表多數(shù)也就職于與政府部門聯(lián)系密切甚至具有利益關(guān)系的企業(yè)或機(jī)構(gòu),獨(dú)立的非政府組織或社區(qū)團(tuán)體代表基本沒有。由于他們并不明確對某特定集團(tuán)或階層負(fù)責(zé),因此在法定圖則審議中很難與政府成員形成對立的意見沖突,難以對政府決策構(gòu)成制衡,也難以成為決策意見的主導(dǎo)者,通常也只是被動(dòng)的決策工具?！邦I(lǐng)導(dǎo)定調(diào)、大家附和”的傳統(tǒng)官僚決策方式也為規(guī)劃委員會(huì)所沿用,決策中的長官意志依舊難以避免;雖然規(guī)劃委員會(huì)名義上是非政府機(jī)構(gòu),但其實(shí)質(zhì)與政府機(jī)構(gòu)并無二致,距離真正的民主決策尚有不小的距離。(2)城市規(guī)劃缺乏實(shí)質(zhì)法定圖則推進(jìn)規(guī)劃決策民主化的另一個(gè)措施是加強(qiáng)公眾參與。我國關(guān)于城市規(guī)劃的公眾參與問題早在1980年代就開始討論,但一直是紙上談兵。由于國家整體政治制度框架中缺少對公眾參與的實(shí)質(zhì)性規(guī)定,城市規(guī)劃也不可能過度超越于其它制度層面之上。深圳試圖通過法定圖則的實(shí)施在此方面有實(shí)質(zhì)性推進(jìn),但收效并不顯著。一方面,由于非政府團(tuán)體和社區(qū)力量的弱小,市民的參與活動(dòng)仍然是被動(dòng)、分散和無組織的;另一方面,法定圖則也缺乏可操作的公眾參與方式、方法、程序和準(zhǔn)則,既難以組織起市民的有效參與,又影響市民的參與熱情和態(tài)度;再加上城市規(guī)劃的專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng),普通市民大多缺乏專業(yè)知識(shí),信息獲取也存在嚴(yán)重的不對稱,必然造成公眾參與活動(dòng)大多流于形式,既很少能收集到建設(shè)性的意見,也難以聽到真正來自基層的呼聲。盡管也有一些具備較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治影響力的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè),能夠利用自身的優(yōu)勢對規(guī)劃決策施加較多影響,從而使得規(guī)劃更符合他們的利益需要,但他們代表的也是社會(huì)的強(qiáng)勢集團(tuán),大多數(shù)普通市民和社會(huì)弱勢群體的聲音難以反映出來,這反而可能進(jìn)一步加大不公平的程度。目前我國的法制體系對于公眾在更深層次上參與規(guī)劃也缺乏法律支持。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》,只有當(dāng)市民對政府部門的具體行政行為產(chǎn)生異議時(shí),才能尋求行政復(fù)議的渠道。這意味著,市民并無權(quán)對法定圖則規(guī)定的內(nèi)容諸如規(guī)劃指標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等提出異議,也不具有就規(guī)劃內(nèi)容本身提出上訴、請求裁決的途徑。正因?yàn)槿绱?才有我們前面所述的案例中的“申請——否決——再申請——同意”的奇怪現(xiàn)象發(fā)生;由于缺乏上訴規(guī)則,規(guī)劃委員會(huì)作為終審機(jī)構(gòu),迫于各種壓力也只能做出對某個(gè)案件前后自相矛盾的決定,其公正性和權(quán)威性大受影響。2.2法律地圖本身的矛盾法定圖則作為規(guī)劃改革的新生事物,遠(yuǎn)未達(dá)到成熟和完善的狀態(tài)。其自身定位中存在的矛盾性也是法定圖則實(shí)施中面臨困境的重要根源。(1)第二,規(guī)劃委員會(huì)的成員將容易產(chǎn)生決策程序的焦慮。在文法定圖則制度設(shè)計(jì)的一個(gè)指導(dǎo)思想就是要達(dá)到“按照規(guī)劃實(shí)施非常方便、改變規(guī)劃手續(xù)繁瑣”的目的(王富海,2000),從而維持規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性,創(chuàng)造一個(gè)相對穩(wěn)定和公平的市場競爭環(huán)境。因此規(guī)定對于法定圖則的修改,除二類用地相容性可由規(guī)劃行政部門審批外,其余都要提交規(guī)劃委員會(huì)審批;而且為保障規(guī)劃決策的代表性,還規(guī)定必須在2/3的委員會(huì)成員到會(huì)的前提下,才能啟動(dòng)決策程序。由于規(guī)劃委員會(huì)的成員多為各職能部門領(lǐng)導(dǎo)或各行業(yè)高層人士,實(shí)際操作過程中時(shí)常出現(xiàn)到會(huì)總?cè)藬?shù)不足而無法啟動(dòng)決策程序的尷尬場面,對決策效率造成嚴(yán)重影響。隨著法定圖則頒布數(shù)量的增加,關(guān)于圖則修改申請的數(shù)量將與日俱增;而規(guī)劃委員會(huì)由于層次設(shè)置較高,會(huì)議召開的頻次有限,勢必造成大量案件的積壓。事實(shí)上每次召開規(guī)劃委員會(huì),面對大量復(fù)雜而繁瑣的修改申請,規(guī)劃委員會(huì)成員根本不可能有足夠的時(shí)間進(jìn)行認(rèn)真審查,甚至未經(jīng)過申辯就按照規(guī)劃部門的意見舉手通過,導(dǎo)致審查流于形式,既無法保證決策質(zhì)量,也影響決策的效率。難怪有人感嘆:“早知今日,何必當(dāng)初?”當(dāng)前,城市之間的競爭愈演愈烈,發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸引投資幾乎成為所有城市政府壓倒一切的中心工作任務(wù)。在周邊城市競相營造“簡化手續(xù)、減少環(huán)節(jié)、加快審批、特事特辦”的競爭環(huán)境中,法定圖則若不能提高決策效率,將意味著城市眾多發(fā)展機(jī)遇的喪失,必然遭致上至政府領(lǐng)導(dǎo)、下至企業(yè)和個(gè)人的激烈批評(píng),將承擔(dān)很大的政治風(fēng)險(xiǎn)。面對大規(guī)模城市建設(shè)和快速城市發(fā)展提出的對時(shí)間和效率越來越高的要求,規(guī)劃管理者所面對的一個(gè)難以回答的問題是:在現(xiàn)階段的城市發(fā)展中,規(guī)則的公平與效率哪個(gè)更重要?(2)法定圖則的局限和展望法定圖則被認(rèn)為是具有法定意義的規(guī)劃,但這一定位本身就可能充滿著矛盾性。首先,規(guī)劃的最重要的特征是未來導(dǎo)向性,其內(nèi)容和過程始終是為未來的行動(dòng)指明方向,引導(dǎo)未來的相關(guān)行為來實(shí)現(xiàn)規(guī)劃所確定的目標(biāo)(孫施文,1999)。因此,規(guī)劃從方法論上應(yīng)該是理想主義的。而法律是用來解決不同利益的沖突而制定的規(guī)則,從這個(gè)意義上說,法定圖則就是依據(jù)法律原則來調(diào)整和平衡社會(huì)各集團(tuán)及個(gè)人在城市土地和空間上的利益分配的手段。因此,對于現(xiàn)狀土地權(quán)益關(guān)系的認(rèn)定和分析就必然成為法定圖則工作的基礎(chǔ)。由于規(guī)劃和法律的指導(dǎo)思想和工作原則并不一致,造成理想化的規(guī)劃規(guī)范與法律界定的權(quán)益之間并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一;對于大量的所謂歷史遺留問題尤其如此。當(dāng)兩者出現(xiàn)矛盾時(shí),法定圖則就必然面臨價(jià)值取向上的兩難選擇:究竟是應(yīng)遵循規(guī)劃原則和技術(shù)規(guī)范(這同樣具有法律效力)進(jìn)行合理規(guī)劃,還是維持已有行政行為(如設(shè)計(jì)要點(diǎn)、土地合同等)所確定的利益關(guān)系?特別是用地地籍和設(shè)計(jì)要點(diǎn)等政府批文資料,是使用單位依法取得的土地使用憑證,反映了用地單位的合法權(quán)益,直接影響規(guī)劃判斷和最終成果是否公平合理。如果編制的規(guī)劃對信息掌握不準(zhǔn)確或進(jìn)行不適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,就非常容易產(chǎn)生法律糾紛,使法定圖則陷入自身侵權(quán)的困境。由此對規(guī)劃編制人員提出了一個(gè)挑戰(zhàn)性的問題:城市規(guī)劃的規(guī)范原則與現(xiàn)實(shí)的權(quán)益關(guān)系哪個(gè)更具有合法性?(3)法定圖則的“剛性”與彈性市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特征就在于企業(yè)和個(gè)人擁有發(fā)展的自主權(quán),能夠根據(jù)自身需要和對形勢的判斷決定自己的行為,謀求經(jīng)濟(jì)利益的最大化,并帶來社會(huì)利益的最大化。這是市場機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ),也是市場經(jīng)濟(jì)充滿效率和活力的根源。盡管存在“市場失靈”的現(xiàn)象,但政府干預(yù)的目的應(yīng)是促使市場更好地運(yùn)行,而非抑制或破壞市場機(jī)制。而城市規(guī)劃作為政府干預(yù)的一種手段,至今并沒有找到一條既能夠提高市場的效率、又維護(hù)社會(huì)公平的有效途徑。法定圖則的技術(shù)方法來自傳統(tǒng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃,“控制”的思路仍然是規(guī)劃的核心思想。盡管有關(guān)規(guī)劃的“剛性”與“彈性”問題早已是老生常談,但落實(shí)到具體操作上卻十分困難。法定圖則對于那些規(guī)劃的關(guān)鍵要素,如用地性質(zhì)、容積率、配套設(shè)施等實(shí)施“剛性”的控制規(guī)定;因?yàn)榘凑辗傻脑瓌t,這些與經(jīng)濟(jì)利益分配緊密相關(guān)的要素必須給予硬性規(guī)定而不容隨意更改。而規(guī)劃的“彈性”只是體現(xiàn)在盡量減少法定圖則控制的剛性指標(biāo),并通過“用地性質(zhì)三類制”來建立土地相容性的要求,為土地開發(fā)提供選擇的余地;并通過不同的程序設(shè)置來滿足不同程度規(guī)劃調(diào)整的要求?？偟膩砜?法定圖則仍然是剛性有余而彈性不足。在實(shí)際操作中,大量的法定圖則修改申請都涉及這些與經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)的關(guān)鍵性指標(biāo)的調(diào)整,即是對法定圖則的“剛性”原則和規(guī)定的挑戰(zhàn)。而放棄規(guī)劃對本來就十分有限的幾個(gè)指標(biāo)的控制,實(shí)際上意味著法定圖則“剛性”基礎(chǔ)的失效。但在市場經(jīng)濟(jì)下,城市發(fā)展面臨的不確定性明顯增加,規(guī)劃根本不可能對未來做出完全準(zhǔn)確的預(yù)測和判斷。法定圖則修改申請中大量的改變用地功能的要求,應(yīng)該視作微觀經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)對市場機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)的積極反應(yīng);只要能夠有效防止或減弱其外部負(fù)效應(yīng),這些要求就是合理的并應(yīng)該積極鼓勵(lì)的。而對于這些要求是再高明的規(guī)劃師所編制的規(guī)劃也難以適應(yīng)的。這就使我們不能不對于傳統(tǒng)的以“控制”為基礎(chǔ)的規(guī)劃思想方法和技術(shù)手段進(jìn)行深刻反思:“規(guī)劃理性”與“市場理性”哪個(gè)更合理?哪個(gè)更有效?2.3計(jì)劃的技術(shù)和方法的限制除了上述兩個(gè)方面的原因外,目前城市規(guī)劃技術(shù)手段和工作方法的缺陷也制約著法定圖則的發(fā)展。(1)法定圖則的資料來源和動(dòng)態(tài)跟蹤我們已經(jīng)多次提到,法定圖則若不能準(zhǔn)確清晰地界定現(xiàn)狀的土地權(quán)益關(guān)系,不僅對以后的成果質(zhì)量會(huì)造成不良影響,而且容易引起法律糾紛。因此,全面準(zhǔn)確掌握現(xiàn)狀信息資料就顯得尤為重要。從表面上看,這只是一個(gè)具體的技術(shù)細(xì)節(jié)問題,實(shí)際上卻有賴于法定圖則運(yùn)作機(jī)制的協(xié)調(diào)。由于目前規(guī)劃信息資料未完全實(shí)現(xiàn)電子化管理,一個(gè)法定圖則片區(qū)的資料往往分散在多個(gè)部門、各個(gè)人手中,難以收集齊全,對于歷史遺留問題的資料尤其難以獲取;又由于沒有明確的責(zé)任約束和追究機(jī)制,資料的收集較多受到資料提供部門(人)的態(tài)度和責(zé)任心等人為因素影響,難以完全保證質(zhì)量;法定圖則編制和審批歷時(shí)很長,期間開發(fā)建設(shè)和土地交易行為并沒有停止,而規(guī)劃信息的動(dòng)態(tài)跟蹤系統(tǒng)沒有建立,對于正在編制法定圖則地區(qū)的項(xiàng)目審批如何進(jìn)行管理也沒有明確規(guī)定,導(dǎo)致這些地區(qū)產(chǎn)權(quán)交易的最新信息無法迅速反映到規(guī)劃現(xiàn)狀資料中。這就不可避免地造成法定圖則的工作基礎(chǔ)資料與現(xiàn)狀真實(shí)情況不能完全相符,不僅影響規(guī)劃最終成果的合理性,而且會(huì)影響法定圖則的合法性。目前法定圖則修改申請中許多都緣于現(xiàn)狀資料的不準(zhǔn)確。(2)法定圖則編制的科學(xué)性和公正性城市規(guī)劃是一種針對未來發(fā)展的目標(biāo)行為,是一項(xiàng)人類有意識(shí)有目的進(jìn)行的活動(dòng),因此從方法論上分析它并不是實(shí)證的,而是倫理的或規(guī)范的。這種明顯帶有鮮明的價(jià)值取向和人為操作的過程,必然導(dǎo)致規(guī)劃不可能成為一種嚴(yán)密的科學(xué)事業(yè),很難有客觀和科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而法定圖則的技術(shù)方法是以過去的控制性詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)的,規(guī)劃的這種特征也使得法定圖則難以如人們所希望的那樣成為“科學(xué)”的或“理性”的。法定圖則盡管已經(jīng)實(shí)施了4年,但在編制技術(shù)和方法上并沒有形成一套比以往的規(guī)劃更嚴(yán)謹(jǐn)更成熟的技術(shù)體系,規(guī)劃缺乏技術(shù)含量成為法定圖則頗受外界非議的原因所在。目前在法定圖則編制中,某些與經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)的關(guān)鍵性指標(biāo)如容積率的確定,既沒有明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo),也缺乏統(tǒng)一的原則和尺度;規(guī)劃編制者或根據(jù)經(jīng)驗(yàn)拍腦袋,或依據(jù)已批準(zhǔn)的政府批件,造成最后確定的指標(biāo)缺乏足夠的依據(jù)和說服力。由于缺乏一個(gè)明確的技術(shù)規(guī)范、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和操作平臺(tái)來綜合平衡各方面的利益關(guān)系,法定圖則的合理性和公平性大打折扣,現(xiàn)實(shí)中往往出現(xiàn)這樣的結(jié)果:對于區(qū)位環(huán)境條件接近的地塊,卻往往會(huì)有完全不同的用地性質(zhì)規(guī)定;區(qū)位條件接近、用地性質(zhì)相同的地塊,確定的容積率相去甚遠(yuǎn)也屢見不鮮。既然原先定得就未必合理,那么修改起來就順理成章。盡管設(shè)置了比較繁復(fù)的審批程序,但缺乏明確統(tǒng)一的審批指導(dǎo)原則和依據(jù)等關(guān)鍵性問題依舊沒有解決,以往規(guī)劃審批中自由裁量權(quán)過大、人為因素過重的弊端仍然難以克服。法定圖則編制和審批中存在的主觀隨意性,已經(jīng)嚴(yán)重影響了它的公平性和合理性,使得人們對這項(xiàng)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性產(chǎn)生懷疑。3法定圖則的緣起深圳的法定圖則在褒揚(yáng)和批評(píng)、期望與責(zé)難相交織的環(huán)境中艱難運(yùn)行了4年,已經(jīng)使得時(shí)常處于矛盾沖突焦點(diǎn)的規(guī)劃工作者深切體會(huì)到改革的困難性和艱巨性4。事實(shí)上,從2000年開始,深圳就改變了那種急于實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的類似政治運(yùn)動(dòng)的做法,在2001-2002年間減少了委托編制的圖則項(xiàng)目,兩年內(nèi)僅有17個(gè)項(xiàng)目(而1999-2000年共委托了122項(xiàng));為了保證圖則審批的質(zhì)量,適當(dāng)放緩了法定圖則審批的節(jié)奏(在總共委托的139項(xiàng)中目前僅批準(zhǔn)43項(xiàng))。與此同時(shí),開始對法定圖則推行兩年來的實(shí)踐進(jìn)行全面的反思和檢討(張留昆,2000)。法定圖則作為一個(gè)規(guī)劃運(yùn)作體系,可分為制度體系和技術(shù)體系兩個(gè)層面。前者包括從法定圖則的編制、審批到管理實(shí)施和修改的一系列運(yùn)行規(guī)則和程序,體現(xiàn)著法定圖則的公正性;后者則是由一系列規(guī)劃的技術(shù)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則組成,是對法定圖則合理性的支持。改進(jìn)和完善法定圖則的工作也應(yīng)從這兩個(gè)方面展開。3.1法定圖則的添加量市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì),無論是政府、企業(yè)還是個(gè)人從事任何活動(dòng)都需要按照一定的規(guī)則和程序進(jìn)行,中國加入WTO后對這一要求更為迫切。盡管由于受到整體制度環(huán)境的制約,對目前規(guī)劃的決策體制進(jìn)行全面改革的時(shí)機(jī)并不成熟,但在現(xiàn)有制度框架內(nèi)對法定圖則運(yùn)行的具體環(huán)節(jié)進(jìn)行改進(jìn)仍然有很大的余地。我們的工作主要通過修訂《深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)章程》、《深圳市法定圖則操作規(guī)程》和《深圳市規(guī)劃與國土資源局依法行政手冊》等文件規(guī)章而展開,其目的在于促進(jìn)規(guī)則的公平并提高規(guī)則的運(yùn)行效率。(1)公眾參與,提升決策的透明度現(xiàn)有的法定圖則公開展示和意見征詢等制度雖然已為公眾參與提供了有效的渠道,但根據(jù)阿斯坦(Arnstein)的“公眾參與的階梯”理論5,深圳目前的公眾參與至多處于所謂“象征性參與”(Tokenism)的較低層次。為了進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)劃編制與決策的民主化進(jìn)程,在修訂的《深圳市法定圖則操作規(guī)程》中,我們進(jìn)行了如下改進(jìn):拓展公眾參與的深度,從法定圖則編制的初始階段就加入公眾參與的程序,對規(guī)劃師提出了組織公眾參與的要求,并規(guī)定了具體工作方式和內(nèi)容。此外,實(shí)行委員會(huì)的公開聽證制度,進(jìn)一步增加決策的透明度;固定設(shè)立與大眾媒體、社團(tuán)組織和其他專業(yè)部門的聯(lián)系方式,給對規(guī)劃有意見的市民或開發(fā)機(jī)構(gòu)及時(shí)提供申述的機(jī)會(huì)。(2)減少土地的開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)調(diào)整審批職能,體現(xiàn)高效原則審批手續(xù)繁瑣和決策效率不高是法定圖則倍受責(zé)難的原因之一,而改進(jìn)的出路在于對規(guī)劃修改申請的審批事權(quán)劃分重新進(jìn)行梳理。鑒于對公益性公共設(shè)施用地的規(guī)劃控制重在用地功能的“剛性”,因此將其開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)調(diào)整的規(guī)劃修改申請的審批權(quán)下放給規(guī)劃行政主管部門;為了有效發(fā)揮法定圖則委員會(huì)的職能,將法定圖則局部修改申請的審批職能下放給圖則委,從而達(dá)到降低決策成本、提高決策效率的目的。同時(shí),為了防止重回規(guī)劃部門獨(dú)攬編制審批大權(quán)的老路,還將法定圖則的操作程序納入到新修訂的《深圳市規(guī)劃與國土資源局依法行政手冊》中,將法定圖則運(yùn)作與規(guī)劃部門的行政程序緊密銜接起來。(3)投資規(guī)劃原則通過修訂《深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)章程》,進(jìn)一步完善規(guī)劃委員會(huì)的組織,增加委員的代表性;將規(guī)劃決策方式由舉手表決改為采取無記名投票方式,避免相互受到影響;實(shí)行規(guī)劃聽證制度,使提意見者和規(guī)劃項(xiàng)目申請者可在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候列席會(huì)議,使其有機(jī)會(huì)就所代表的利益進(jìn)行辯護(hù),并加強(qiáng)對規(guī)劃決策的監(jiān)督。另外,借鑒國外經(jīng)驗(yàn),我們正醞釀設(shè)立規(guī)劃上訴委員會(huì),為那些對審議結(jié)果和審議程序不滿者提供繼續(xù)爭取利益的機(jī)會(huì),進(jìn)一步健全規(guī)劃決策機(jī)制。3.2法定圖則編制與審批如前面分析的,缺乏堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐不僅已成為制約法定圖則的公平合理性和權(quán)威性的重要因素,也對于決策質(zhì)量和效率造成不良影響。因此在完善法定圖則的工作程序的同時(shí),我們將大量的精力投入到完善法定圖則編制的技術(shù)體系方面,開展了一系列的課題研究,并在此基礎(chǔ)上編制或修訂了與法定圖則編制密切相關(guān)的一系列技術(shù)規(guī)范,包括:(1)《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》所做的主要修訂是:改變“全覆蓋”的統(tǒng)一編制模式,制定開放性的編制技術(shù)結(jié)構(gòu),針對不同地區(qū)的建設(shè)特點(diǎn)和管理要求分為基本建成區(qū)、新發(fā)展地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū),制定不同的編制內(nèi)容和法定重點(diǎn),保證規(guī)劃與不同類型地區(qū)的問題相結(jié)合?；窘ǔ蓞^(qū)由于涉及更多的現(xiàn)狀利益關(guān)系,規(guī)劃以“剛性”控制為主,圖則編制深度也較為細(xì)致嚴(yán)格;新發(fā)展地區(qū)由于面臨更多不確定性,規(guī)劃留有較多彈性而提供多種選擇機(jī)會(huì);生態(tài)保護(hù)地區(qū)則重在對開發(fā)建設(shè)行為的嚴(yán)格控制。另外,對于公益性用地,加強(qiáng)對土地利用性質(zhì)的控制力度,但對于其開發(fā)強(qiáng)度不作硬性規(guī)定;對于商業(yè)性用地,在開發(fā)強(qiáng)度方面要嚴(yán)格控制,但對于土地利用性質(zhì)應(yīng)留有較大余地。強(qiáng)調(diào)法定程序解決公共矛盾的基本作用,將有關(guān)公眾意見征詢以及部門協(xié)調(diào)作為法定圖則編制必須完成的工作內(nèi)容。(2)《深圳市土地使用相容性規(guī)定》法定圖則中所設(shè)置的“用地三類制”雖然對不同的用地功能修改設(shè)置了不同的審批程序,但卻缺乏明確統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)定支持。實(shí)際操作中難免出現(xiàn)這樣的尷尬:用地性質(zhì)調(diào)整較大的申請由低層次的規(guī)劃行政部門審批即可,而修改較小的申請卻要啟動(dòng)更高級(jí)別的審批程序,無論是開發(fā)商還是規(guī)劃審批者都感到無所適從。為了彌補(bǔ)這一缺陷,我們正在編制《深圳市土地使用相容性規(guī)定》,將對城市用地的混合使用以及功能調(diào)整從技術(shù)規(guī)范到管理程序都提出一系列具體細(xì)致的控制要求。(3)《深圳市密度分區(qū)規(guī)定》在開發(fā)強(qiáng)度方面,法定圖則編制和審批中也同樣存在確定容積率等