行政訴訟法講座

解讀行政訴訟法

新疆警察學(xué)院周明紅Tel題內(nèi)容立法過程法律是時代的一面鏡子。1989年《行政訴訟法》的制定，是上個世紀(jì)八十年代政治改革熱潮的產(chǎn)物；此后實施中的艱難窘迫，則折射了政治體制改革的停滯和國家治理方式的徘徊。立法過程1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國行政訴訟法》，同日由中華人民共和國主席令第16號公布，自1990年10月1日起施行。1991年6月11日，最高人民法院（以下簡稱“最高法院”）印發(fā)《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》---司法解釋立法過程2000年3月8日，最高法院公布《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》---司法解釋2013年12月底，十二屆全國人大常委會第六次會議就《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》進(jìn)行了第一次審議2014年8月底，十二屆全國人大常委會第十次會議進(jìn)行了第二次審議立法過程2014年10月底，十二屆全國人大常委會第十一次會議進(jìn)行了第三次審議，并于11月1日表決通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》（以下簡稱《決定》），同日由習(xí)近平主席簽署主席令第15號，自2015年5月1日起施行。由原來的75條擴充到103條，增加了28條立法過程為什么出現(xiàn)前松后緊井噴式立法過程？“民告官”第一案時間：1996年4月原告：程錦洪被告：佛山經(jīng)貿(mào)委訴訟請求：侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)索賠1.6億元民告官第一案1994年至1996年間，佛山市原經(jīng)濟委員會(現(xiàn)為佛山市經(jīng)濟貿(mào)易局)的兩個決定免去了他集團(tuán)內(nèi)的一切職務(wù)。一夕之間，從擁有千萬家產(chǎn)到一無所有。民告官第一案1996年4月15日，陳錦洪向佛山市中級人民法院提起訴訟，狀告佛山市經(jīng)委行政侵權(quán)，并索賠1.6億元行政賠償。1999年3月12日,在省高院的督促和社會輿論的影響下，佛山市中院終于補發(fā)了“受理案件通知書”給原告。同年6月25日，此案在佛山中院開庭。民告官第一案2000年6月28日，法院一審判決，認(rèn)為陳錦洪不具有原告資格且不屬于行政訴訟的受案范圍，駁回陳錦洪的起訴。2001年2月23日，省高院裁定由佛山市中院再審此案。2002年11月20日，佛山市中院再審后，認(rèn)定被告的兩個“決定”依法應(yīng)予撤銷，但對陳錦洪的1.6億元的行政賠償請求，認(rèn)為“不屬本案審理范圍”，不予受理。

立法背景個案中折射出行政訴訟制度中“三難”問題行政訴訟與行政復(fù)議受案數(shù)1987年以來行政訴訟一審處理結(jié)果實施現(xiàn)狀非法治、不正常的狀態(tài)，根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，2013年1—10月份，全國縣級以上黨政機關(guān)信訪工作機構(gòu)信訪量為604萬件（人）次。從公眾來信來訪的情況看，仍然以反映自身利益訴求為主，主要集中在民生領(lǐng)域，問題比較突出的有三個方面：一是農(nóng)村土地征收問題，二是城市房屋征收問題，三是勞動和社會保障問題。

法官“上訪”2010年湖北省孝感市中級人民法院助理審判員馮繽因為妻子的勞動糾紛案件再審申請遲遲得不到回復(fù)，于6月21日至23日，一連3天身穿法官服，胸佩國徽，站在湖北省高級人民法院大門口的警戒線外，手舉一個大大的“冤”字牌“進(jìn)行上訪。信訪不信法廣東普寧22人因阻斷高鐵被抓村民曾多次上訪.flv信訪事件信訪事件本末倒置信訪不信法可以看出，行政訴訟與信訪本末倒置，反映出社會公眾的“信訪不信法”，映襯出行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難的現(xiàn)狀。修改《行政訴訟法》，成為最高權(quán)力機關(guān)的重大立法任務(wù)政策助力三中全會精神十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”），提出要“推進(jìn)法治中國建設(shè)”，并提出司法改革要“確保依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，以及探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度?！边@是新一輪司法改革的發(fā)端。四中全會精神四中全會首次專題討論依法治國問題，審議《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，這為本輪司法體制改革提供強有力的支撐。《決定》明確指出：“各級黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權(quán)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。提出改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，習(xí)近平主席的講話“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”---英國哲學(xué)家培根“公正是法治的生命線;司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用?！毙抻啎r間2013年12月舉行的本屆全國人大常委會第六次會議對行政訴訟法修正案草案進(jìn)行了初次審議2014年8月25日在京舉行的十二屆全國人大常委會第十次會議，再次審議行政訴訟法修正案草案。2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議最終通過了草案兩者關(guān)系兩者關(guān)系四中全會為法律的修訂提供了政策導(dǎo)向。本次行政訴訟法修改是對四中全會提出的依法治國，司法獨立等大針方針的及時回應(yīng)。立法背景立法目的—恢復(fù)信心重大理論突破激活了復(fù)議制度突破一：修改立法宗旨有些內(nèi)容看似轟轟烈烈，其實雷聲大，雨點小。有些內(nèi)容看似波瀾不驚，其實潤物細(xì)無聲。行政訴訟立法宗旨第一條為保證人民法院正確、公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。行政訴訟目的正確公正：回歸了司法的本源。解決行政爭議：訴訟的直接目的（點睛之筆）維護(hù)和監(jiān)督：訴訟的終極目的突破二：擴大司法審查范圍新法變化第二條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。第六條人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進(jìn)行審查。新法變化三個法條第六十條人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。第七十條

行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（六）明顯不當(dāng)?shù)?。三個法條第七十七條

行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。理論突破合理性審查圈入司法的范圍擴大合理性審查范圍只是表明了司法的態(tài)度和立法的趨勢。司法與行政的基本界限還必須明確。司法對行政全面監(jiān)督會導(dǎo)致另一種不公。誰又來監(jiān)督司法呢？對法條第60條適用需要司法解釋進(jìn)一步明確。注意理論突破三：擴大了受案范圍2013年全國123194件行政一審案件中，城建類19972件、資源類18394件、勞動和社會保障類11704件、公安類10533件、計劃生育類8203件、工商類3785件、交通類2494件，占據(jù)了較大比重。由此可知，行政訴訟案件主要集中在土地房屋等不動產(chǎn)權(quán)屬、自然資源權(quán)屬、就業(yè)社保、治安等關(guān)系公眾核心權(quán)利、利益的領(lǐng)域，也是易一起群體性事件和極端事件多發(fā)領(lǐng)域。突破三：擴大了受案范圍一、立法模式?jīng)]有改變，比較保守的變革二、列舉事項中增加了可訴行政行為的種類（812）三、既有多發(fā)的熱點爭議，也有關(guān)切民生重大事項?；緦⑥D(zhuǎn)型時期矛盾集中的社會問題納入了法律調(diào)控范圍。四、行政合同列入可訴范圍---前瞻性立法也是這部分亮點。增加的事項1、自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的確權(quán)決定不服2、對征收、征用決定及其補償決定不服3、行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的—公平競爭權(quán)4、認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的---其它權(quán)益平等受保護(hù)保留的事項1、行政處罰2、強制措施和強制執(zhí)行3、行政許可4、侵犯自主經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)5、認(rèn)為行政機關(guān)違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的；（亂作為）6、認(rèn)為行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的（不作為）受案范圍行政訴訟行政復(fù)議超越熱點爭議事項圍繞土地房屋等自然權(quán)屬和不動產(chǎn)權(quán)屬的行政爭議大量出現(xiàn)是城鎮(zhèn)化過程的必然結(jié)果。政府在這一過程中急功近利，與民爭利貪污腐化往往會引發(fā)惡性案件。強拆強拆強拆強拆2010年江西宜黃行政協(xié)議—亮點第十二條人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：(十一)認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的;行政協(xié)議—亮點行政合同納入受案范圍。雙方行政行為是可訴的。前瞻性立法：簽訂協(xié)議等柔性執(zhí)法方式是今后發(fā)展的趨勢和方向，把行政協(xié)議納入行政訴訟中來符合上述趨勢和傾向，有利于適應(yīng)將來的發(fā)展。出租司機信訪事件出租司機信訪事件政府要求個體出租車經(jīng)營者在2011年4月8日至6月8日兩個月內(nèi)參加出租汽車公司化改革，自愿加入，簽訂合同，繼續(xù)運營；不愿意繼續(xù)經(jīng)營出租汽車的，在領(lǐng)取補償金后，退出運輸市場。導(dǎo)致部分個體出租車司機對續(xù)租和換車的政策不滿.市政府的行為就是對出租車特許經(jīng)營合同的重大變更，按照新訴訟法個體司機是可以提起行政訴訟的。但舊法沒有相關(guān)規(guī)定，因此只能選擇信訪渠道。突破三：擴大受案范圍新法通過擴大受案范圍將熱點、難點社會矛盾納入訴訟渠道，是法律對弱勢群體關(guān)切的方式，畢竟訴訟渠道暢通了，才能化解社會矛盾，避免惡性和群體性事件的發(fā)生。良法必須起到起減壓閥的社會功能，這也是法律的天然使命。新行政訴訟法通過擴大受案范圍，將更多地糾紛劃歸到司法是對社會需求的積極回應(yīng)。突破四：激活復(fù)議制度新舊法條對比第二十五條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。新舊法條對比第二十六條第二款經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。第七十九條

復(fù)議機關(guān)與作出原行政行為的行政機關(guān)為共同被告的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)對復(fù)議決定和原行政行為一并作出裁判。激活復(fù)議制度結(jié)論----行政復(fù)議成效不足。原因----舊法在復(fù)議制度設(shè)計上起了不好的誘導(dǎo)作用。突破----復(fù)議機關(guān)無論是維持決定還是撤銷、變更決定都做被告。目的----倒逼復(fù)議機關(guān)認(rèn)真履行復(fù)議職責(zé)，降低維持率，減輕法院受案壓力。結(jié)果----復(fù)議案件增多，復(fù)議機關(guān)壓力增大。制度變革制度變革一：立案難起訴期限和形式將第39條改為第46條，修改為：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。3個月—6個月因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理”—最長訴權(quán)保護(hù)期限立案登記制度—亮點第三條

人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。---對保障訴權(quán)的原則規(guī)定第五十一條人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?---制度規(guī)定對當(dāng)場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。法條內(nèi)容原告對裁定不服的，可以提起上訴。對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。法條內(nèi)容第52條人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。不立案的救濟變革的意義延長起訴期限、口頭可以起訴，行政機關(guān)被訴概率增加法院受理職責(zé)強化，行政訴訟入口敞開，大量行政爭議將由信訪轉(zhuǎn)入訴訟渠道行政訴訟案件數(shù)量可能出現(xiàn)一個大幅增加的變化，對行政機關(guān)執(zhí)法和應(yīng)訴能力帶來一個挑戰(zhàn)。對此，行政機關(guān)需要更加注重日常工作中的依法行政，并加強應(yīng)訴工作人員力量配備，應(yīng)對行政案件數(shù)量增長問題。

第二十五條行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟。制度變革二：擴大原、被告資格范圍

制度變革二：擴大原、被告資格范圍

司法解釋中相關(guān)內(nèi)容上升為法律制度變革二：審理難第二十六條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。復(fù)議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)是被告；起訴復(fù)議機關(guān)不作為的，復(fù)議機關(guān)是被告。制度變革二：審理難擴大被告資格范圍

第十五條中級人民法院管轄下列第一審行政案件：（一）對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；（二）海關(guān)處理的案件；（三）本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件；（四）其他法律規(guī)定由中級人民法院管轄的案件?！敝贫茸兏锶汗茌犞贫燃墑e管轄新舊對比第十四條中級人民法院管轄下列第一審行政案件：（一）確認(rèn)發(fā)明專利權(quán)的案件、海關(guān)處理的案件；（二）對國務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件；（三）本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件。制度變革—審理難一、級別管轄如何理解？法條1、第十八條行政案件由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。2、第十九條對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄。（專屬管轄）對原告所在地做擴張解釋。行政拘留不適用專屬管轄移送管轄第二十三條上級人民法院有權(quán)審判下級人民法院管轄的第一審行政案件，也可以