第6課西方的文官制度高二歷史甄選實(shí)用課件（選擇性必修1國(guó)家制度與社會(huì)治理）

第6課

西方的文官制度

課程標(biāo)準(zhǔn)：

了解中國(guó)科舉制與西方近代文官制度淵源關(guān)系，知道西方近代文官制度的特點(diǎn)，以及對(duì)近現(xiàn)代中國(guó)公務(wù)員制度的影響?！秶?guó)家制度與社會(huì)治理》第二單元官員的選拔與管理概念解釋文官：也稱公務(wù)員，一般是指經(jīng)過(guò)公開(kāi)考試被政府擇優(yōu)錄用，在中央及地方行政機(jī)構(gòu)中長(zhǎng)期固定地?fù)?dān)任文職工作并具有一定等級(jí)的工作人員。文官制度：文官制度又稱公務(wù)員制度，就是由國(guó)家法律或法令規(guī)定的各級(jí)文官的分類、考試、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、傳遞、培訓(xùn)、晉升、調(diào)動(dòng)、解職、退休、保障等規(guī)章制度和管理制度。一、西方文官制度出現(xiàn)的背景1.西方傳統(tǒng)選官制弊端

由于“恩賜制”的影響，英國(guó)文官系統(tǒng)相當(dāng)紊亂····多年來(lái)，文官管理缺少統(tǒng)一有效的管理監(jiān)督，升遷、使用、獎(jiǎng)懲和任免缺少常規(guī)章法，人員調(diào)配不當(dāng)，工作時(shí)間長(zhǎng)短不一。有的部門每日僅工作5—6小時(shí)，眾人懶散，浮游度日。

——摘編自閻照祥《英國(guó)政治制度史》任用方式背景內(nèi)容問(wèn)題①民族國(guó)家興起，②隨著國(guó)王權(quán)力擴(kuò)大，事務(wù)增加中古后期“恩賜官爵制”）①國(guó)王和權(quán)貴恩賜官職給身邊的人，②官員只是為個(gè)人服務(wù)，①隨意性缺乏制度化、②為個(gè)人服務(wù)私人化(1)中古后期“恩賜官爵制”（13-15世紀(jì)）

在政黨制度建立初期，在選舉中獲勝的執(zhí)政黨都把政府的官職作為戰(zhàn)利品酬勞，對(duì)該黨有功和對(duì)選舉勝利作出貢獻(xiàn)的人，而對(duì)其政治，經(jīng)濟(jì)文化水平，工作能力等考慮不多，甚至根本不加考慮，公開(kāi)的進(jìn)行“肥缺分贓”。

——古燕《西方政治的穩(wěn)定器》任用方式背景內(nèi)容問(wèn)題“個(gè)人恩賜制”①早期資產(chǎn)階級(jí)革命②歐美國(guó)家逐漸建立起資本主義制度執(zhí)政的大貴族和大資產(chǎn)階級(jí)將官職作為禮品或商品私相授受②營(yíng)私舞弊、效率低下（2）17-18世紀(jì)個(gè)人恩賜制①少數(shù)人或集團(tuán)掌握著官員的任免權(quán)；

在現(xiàn)在意義上的文官及文官制度形成之前,西方國(guó)家文職官員的演進(jìn)大體上都經(jīng)歷了三個(gè)階段,

即君主專制的恩賜官爵制時(shí)期,早期西方資產(chǎn)階級(jí)權(quán)貴的個(gè)人恩惠制時(shí)期,資產(chǎn)階級(jí)政黨政治的政黨分肥制時(shí)期。以后,隨著社會(huì)環(huán)境功能發(fā)生的新變化,文職官員階層也發(fā)生了巨大的變化。19世紀(jì)中期以后,在西方各國(guó)才陸續(xù)形成了現(xiàn)代意義的文官系統(tǒng)。----孫剛《西方文官制度淺析》

政黨分肥制（3）18世紀(jì)后期政黨分肥制任用方式背景內(nèi)容問(wèn)題①資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)建立和發(fā)展②內(nèi)閣制和政黨政治形成后，“經(jīng)過(guò)選民選舉產(chǎn)生的執(zhí)政黨把官職分給黨內(nèi)同僚①執(zhí)政黨和政府官員瓜分國(guó)家權(quán)力造成腐敗泛濫，②嚴(yán)重影響政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，降低了行政效率2.資本主義發(fā)展的需要，工業(yè)革命的推動(dòng)工業(yè)革命的完成使英國(guó)急需清廉高效的政府為其經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大服務(wù)，選拔有效的班子充實(shí)政府職務(wù)，改革呼聲越來(lái)越高?！獡?jù)梁寧森《英國(guó)文官制度的起源》經(jīng)濟(jì)：生產(chǎn)力提高，社會(huì)分工擴(kuò)大。政治：政府職能擴(kuò)大，民主政治發(fā)展，

工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)參與政權(quán)。文化：文化教育的發(fā)展。亟需新的職業(yè)官僚體系穩(wěn)定、持續(xù)、廉潔、高效經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)→上層建筑3.啟蒙運(yùn)動(dòng)的影響在聯(lián)合體中，每個(gè)聯(lián)合者及其自身的權(quán)利都轉(zhuǎn)讓給了聯(lián)合體，聯(lián)合體又給予個(gè)體約定的權(quán)利……聯(lián)合體中的成員是平等的，享有同樣的權(quán)利?！R梭《社會(huì)契約論》啟蒙思想的傳播和教育程度的提高，導(dǎo)致人們平等參與政府工作的愿望強(qiáng)烈。于是向社會(huì)開(kāi)放政府公職、改革官員錄用制度以及建立廉潔高效政府的呼聲日益高漲。4.中國(guó)古代科舉制的影響1983年，美國(guó)卡特總統(tǒng)任內(nèi)的人事署長(zhǎng)艾侖?坎貝爾（AlanCampbell）來(lái)華講學(xué)。他直言不諱地說(shuō)：“當(dāng)我接受聯(lián)合國(guó)的邀請(qǐng)來(lái)中國(guó)向諸位講文官制度的時(shí)候，我是深感驚訝的。因?yàn)樵谖覀兾鞣剿械恼螌W(xué)教科書中，當(dāng)談及文官制度時(shí)，都把它的創(chuàng)始者歸于中國(guó)?！睂?duì)科舉制度記載更為詳細(xì)的、對(duì)西方影響更大的是……門多薩的《中華大帝國(guó)史》……在那里只有飽學(xué)博聞的人通過(guò)國(guó)家考試才能成為官吏參與管理政府事務(wù)……這一發(fā)現(xiàn)對(duì)16世紀(jì)末西方封建等級(jí)社會(huì)是一大震驚，同時(shí)也預(yù)示著以后一個(gè)多世紀(jì)里西方對(duì)中國(guó)科舉與文官制度的利用。

——張佳杰丁凌華《論科舉制對(duì)西方文官制度的影響》5.催化劑：克里米亞戰(zhàn)爭(zhēng)暴露英國(guó)選官制度的弊端克里米亞戰(zhàn)爭(zhēng)：政府機(jī)構(gòu)混亂,效率低下，導(dǎo)致英軍傷亡慘重。石板畫：克里米亞戰(zhàn)爭(zhēng)中英國(guó)傷病士兵們?cè)诤渲袙暝鞣轿墓僦贫瘸霈F(xiàn)的背景——總結(jié)1.西方傳統(tǒng)選官制度恩賜制、政黨分肥制導(dǎo)致政治腐敗政局動(dòng)蕩等弊端。2.經(jīng)濟(jì)上：工業(yè)革命后生產(chǎn)力的發(fā)展及工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)力量壯大。（即工業(yè)革命的推動(dòng)）；3.政治上：代議制民主政治逐漸建立與完善推動(dòng)文官制產(chǎn)生。4.思想上：?jiǎn)⒚伤枷氲挠绊懞徒逃潭鹊奶岣?.中國(guó)的科舉制提供了借鑒6.（英國(guó)）：克里米亞戰(zhàn)爭(zhēng)暴露了英國(guó)政府管理的弊端西方文官制度是隨著資本主義政治、經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，是工業(yè)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。任何制度的產(chǎn)生都是一定時(shí)代的產(chǎn)物。知識(shí)拓展1：為什么說(shuō)工業(yè)革命推動(dòng)了西方文官制度的建立？工業(yè)革命后，經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大，社會(huì)分工更為復(fù)雜→英國(guó)等資本主義國(guó)家政府管理的社會(huì)事務(wù)增多，國(guó)家管理職能急劇擴(kuò)展，管理的事務(wù)也越來(lái)越復(fù)雜，亟須建立有能力、能迅速處理日常事務(wù)的職業(yè)官僚體系。工業(yè)革命后，政黨競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，政府（內(nèi)閣）官員更換頻繁，需要有能保證政府工作穩(wěn)定性和持續(xù)性的（文職）管理隊(duì)伍。工業(yè)革命后，工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)逐漸掌握政權(quán)，要求建立廉潔高效的文官隊(duì)伍。

總之，資本主義的發(fā)展需要公平高效的官員錄用制度。二、西方文官制度的建立1.英國(guó)建立文官制度的歷程：最早①18世紀(jì)初初步建立英國(guó)規(guī)定除了大臣以外，官員不得當(dāng)選為下院議員，議會(huì)開(kāi)始限制國(guó)王任命官員權(quán)力。②19世紀(jì)初兩官分途為保證政府工作不受政黨更替的影響，開(kāi)始設(shè)置常務(wù)次官的職位，從而形成政務(wù)官和事務(wù)官兩類官員。官員類別職責(zé)政務(wù)官：包括大臣和政務(wù)次官或政務(wù)秘書，他們隨內(nèi)閣共進(jìn)退事務(wù)官：即文官，包括常務(wù)次官直至以下的一般政府工作人員，負(fù)責(zé)具體事務(wù)，不受黨派影響，可以長(zhǎng)期任職。特點(diǎn)：①政治上保持中立，不受選舉結(jié)果和黨派轉(zhuǎn)換影響。②公共管理職能增強(qiáng)書面考試在英國(guó)的出現(xiàn)1702年，英國(guó)劍橋大學(xué)首次使用試卷對(duì)學(xué)生進(jìn)行考試。后來(lái)，牛津大學(xué)也開(kāi)始實(shí)行書面考試。1853年，英國(guó)東印度公司在職員任用方面采用了書面考試錄用的方法。不久，英國(guó)政府也采用書面考試的辦法錄用文官。東印度公司③1853年形式探索英國(guó)東印度公司在職員運(yùn)用方面采用了書面考試錄用的方法，不久，英國(guó)政府也采用書面考試的辦法錄用文官。確立了公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試制度，擇優(yōu)錄用文官，為英國(guó)文官制度形成奠定基礎(chǔ)。《關(guān)于建立常任文官制度的報(bào)告》（諾斯科特-屈威廉報(bào)告）1854年，英國(guó)財(cái)政部?jī)擅賳T在對(duì)英國(guó)政府的官吏狀況進(jìn)行全調(diào)查后，提出該報(bào)告。他們尖銳批評(píng)在英國(guó)，很多官員進(jìn)入政府是憑借個(gè)人關(guān)系而非工作能力，提議應(yīng)實(shí)行公開(kāi)考試競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄取，建立以人的才能為標(biāo)準(zhǔn)的文官制度，提升文官素質(zhì)。這份報(bào)告奠定了后來(lái)英國(guó)文官制度的基礎(chǔ)。《關(guān)于建立常任文官制度的報(bào)告》④1855年正式建立。1854年由于政府機(jī)構(gòu)混亂，官員昏庸無(wú)能，導(dǎo)致英軍在克里米亞戰(zhàn)爭(zhēng)中傷亡慘重。1855年英國(guó)政府接受《關(guān)于建立常任文官制度的報(bào)告》的建議，頒布法令，建立不受黨派干涉的文官委員會(huì)，對(duì)被推薦的候選人進(jìn)行考試。1870年6月4日，格拉斯頓頒布了第二個(gè)關(guān)于文官體制改革的樞密院命令。它規(guī)定∶①通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試錄用文官（少數(shù)最高級(jí)文官除外）;②將文官分為高低兩級(jí)，高級(jí)文官負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，低級(jí)文官負(fù)責(zé)辦理日常事務(wù);③考試合格者，一經(jīng)培訓(xùn)后按成績(jī)高低分配到相應(yīng)的部門工作。它是英國(guó)近代文官制度最終確立的標(biāo)志，使上層建筑適應(yīng)了工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)的要求和工業(yè)化社會(huì)的需要。世界上第一個(gè)完整的文官制度最先在英國(guó)確立。⑤1870年最終形成英國(guó)規(guī)定多數(shù)重要文官職位必須通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試擇優(yōu)錄用，文官委員會(huì)有權(quán)獨(dú)立決定文官的基本錄用條件，最終確立了文官制度。格拉斯頓知識(shí)拓展1：通過(guò)英國(guó)文官制度確立及發(fā)展的進(jìn)程，我們得出什么認(rèn)識(shí)？英國(guó)文官制度的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)由淺入深、由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、由低級(jí)到高級(jí)的不斷完善的過(guò)程；制度的改革具有漸進(jìn)性、長(zhǎng)期性、艱巨性以及連續(xù)性，任何一個(gè)制度在形成過(guò)程中都有繼承、都有創(chuàng)新。2、文官制度的發(fā)展和擴(kuò)展：

英國(guó)文官制度的確立和改革對(duì)其他資本主義國(guó)家進(jìn)行官制改革，起了典型示范和巨大推動(dòng)作用。自此以后，歐洲各國(guó)以及美、日等發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，甚至一些經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家都效仿英國(guó)建立文官制度。當(dāng)然各國(guó)建立文官制度的時(shí)間有先后，其內(nèi)容和形式也有差異，但不管怎樣，各國(guó)文官制度的基本精神都與英國(guó)基本相同。

—孫剛《西方文官制度淺析》（1）19世紀(jì)末20世紀(jì)初建立起文官的退休和晉升制度，不同等級(jí)的文官根據(jù)功績(jī)和資歷晉升；（2）文官制度的擴(kuò)展：1883年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了由議員彭德?tīng)栴D提出的文官制度改革法案（史稱《彭德?tīng)栴D法》），建立了美國(guó)的文官制度。1946年法國(guó)頒布統(tǒng)一的公務(wù)員法，將文官的管理納入法治化軌道。1949年聯(lián)邦德國(guó)制定《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》，1950年又頒布了《德意志聯(lián)邦共和國(guó)公務(wù)員法》，形成比較完整的現(xiàn)代文官制度。1947年日本通過(guò)《國(guó)家公務(wù)員法》，對(duì)文官實(shí)行公開(kāi)考試，擇優(yōu)錄取，實(shí)行功績(jī)制等。三、西方文官制度的特點(diǎn)和影響1、特點(diǎn)：各種錄用考試都要以公告通知公開(kāi)進(jìn)行，公告必須寫明招考的職務(wù)、責(zé)任、待遇、資格、考試科目及時(shí)間地點(diǎn)，成績(jī)張榜公布，并通知本人；所有公民不因民族、種族、性別、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻狀況等而受歧視，主要以“品行”和“考試成績(jī)”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)；文官的錄用主要是按考試成績(jī)，并參考個(gè)人資歷、學(xué)歷、品德和健康狀況來(lái)鑒別優(yōu)劣,擇優(yōu)錄用。

—姚琦《略論西方主要國(guó)家文官考試制度》（1）階層廣泛，公開(kāi)考試和擇優(yōu)錄用?？荚囍贫雀硕髻n制、政黨分肥制的弊端，有利于吸收精英人才，保證了文官隊(duì)伍的素質(zhì)。

任何公務(wù)人員不因此而承擔(dān)向政治基金會(huì)捐款的義務(wù)，也不因此承擔(dān)提供政治服務(wù)的義務(wù)。他們不因拒絕上述捐獻(xiàn)和服務(wù)而受到歧視。任何公務(wù)人員都沒(méi)有權(quán)利利用職權(quán)或個(gè)人影響去強(qiáng)迫別人或別的團(tuán)體采取政治行動(dòng)

各國(guó)對(duì)文官普遍具有嚴(yán)格的紀(jì)律要求，例如要求文官必須忠于國(guó)家，忠于政府，嚴(yán)守國(guó)家機(jī)密，不得參與任何商業(yè)性的盈利活動(dòng)等等。與此同時(shí)，各國(guó)都有比較完備的關(guān)于文官的法律、法規(guī)，對(duì)文官的身份、地位、權(quán)利和義務(wù)做出了十分詳備的規(guī)定。（2）政治中立和紀(jì)律嚴(yán)明用法律的形式禁止文官參加某些政治活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使文官在政治上保持中立，以減少和避免政黨更迭造成的政策中斷以及行政工作效率下降。（3）嚴(yán)格考核，獎(jiǎng)罰分明在文官制度建立以前，西方各國(guó)基本上沒(méi)有對(duì)官吏的考核制度，而官員的工作沒(méi)有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，文官制度建立后實(shí)行嚴(yán)格的功績(jī)制，對(duì)于文官的工作態(tài)度，工作成績(jī)，工作能力，專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)水平進(jìn)行考核，鼓勵(lì)文官勤奮工作，提高行政效率。成績(jī)突出的公共服務(wù)人員可以得到晉升，能夠勝任工作的人員，可以得到最高獎(jiǎng)勵(lì)，以此鼓勵(lì)公共服務(wù)人員勤勉的工作態(tài)度和進(jìn)取心。

——《關(guān)于建立常任文官制度的報(bào)告》常任制是指，文官一經(jīng)錄用，就實(shí)行“無(wú)過(guò)失不受免職處分”的規(guī)定。并依法享受較優(yōu)厚的工資福利和退休金待遇。從某種意義上說(shuō)，這是資本主義社會(huì)中難得的“鐵飯碗”。英國(guó)還建立了統(tǒng)一的文官等級(jí)制度，不同等級(jí)的文官可以根據(jù)工具和智力得到晉升（4）職務(wù)常任和論功晉升2.文官制度的影響

英國(guó)文官制度的絕對(duì)專業(yè)化素養(yǎng)，使得政府能夠在最低的差錯(cuò)和最高的效率的情況下運(yùn)轉(zhuǎn)自如。這個(gè)制度足以讓采用不同制度的其他國(guó)家羨慕不已?！塾ⅲ莠敻覃愄?撒切爾著，李宏強(qiáng)譯《唐寧街歲月》積極影響：規(guī)范了西方國(guó)家政府行政部門事務(wù)官的選用和管理；實(shí)現(xiàn)了政治和管理的分離；有利于政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性；促進(jìn)了國(guó)家治理水平的提高；鞏固了資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治；吸引了大批高素質(zhì)人才進(jìn)入政府管理隊(duì)伍；促進(jìn)資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；促進(jìn)了教育文化事業(yè)的發(fā)展。過(guò)去的英國(guó)，女性由于面臨的社會(huì)環(huán)境以及其特殊的生理結(jié)構(gòu)，其地位一直不高，只要一結(jié)婚，基本上相夫教子……沒(méi)有固定收入，女性只能依靠男性來(lái)生活。通過(guò)英國(guó)文官考試，女性可以通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試獲得文官職位，有了固定收入，這就大大提高了女性的工作熱情和家庭地位，為女權(quán)主義者的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)?！苡绖佟⑼蹂P《近年來(lái)英國(guó)公務(wù)員錄用制度的改革和發(fā)展》現(xiàn)如今，中國(guó)的公務(wù)員制度也在吸收中國(guó)傳統(tǒng)人事制度合理成分和借鑒西方文官制度的基礎(chǔ)上得以基本確立，并于2005年頒布《公務(wù)員法》，反觀我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員制度，不僅具有與西方接軌的共性一面，還具有自身不同于西方的個(gè)性之處?！獥钛诱选吨袊?guó)公務(wù)員制度與西方文官制度比較研究》對(duì)于女性地位的提高和女權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起，起到了一定的促進(jìn)作用。對(duì)世界：為世界其他各國(guó)文官制度的建立提供了范本和寶貴經(jīng)驗(yàn)，為世界政治文明的繼續(xù)向前發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。英國(guó)文官制度的問(wèn)題主要存在于部門和部際磋商之間，為處理專門問(wèn)題設(shè)立的部際委員會(huì)往往成為扯皮的場(chǎng)所，迄今還沒(méi)有看到誰(shuí)能提出有效的解決辦法。但大量官僚主義的現(xiàn)象嚴(yán)重存在，似乎不在中央各部，而在龐大的管理社會(huì)福利的政府機(jī)構(gòu)之中。這里人員眾多，規(guī)章繁瑣，行政開(kāi)支浩大，工作差錯(cuò)最多，是英國(guó)行政管理上的一個(gè)老大難問(wèn)題?！铰〔段墓僦贫仍谟?guó)政治中的特殊作用》局限性：①容易滋生官僚習(xí)氣和僵化現(xiàn)象②文官人數(shù)增多，加大國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)③官員層次增加，影響政府工作效率知識(shí)拓展1：西方近代的文官制度與中國(guó)科舉制對(duì)比角度科舉制文官制