論地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放過(guò)程中的角色

論地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放過(guò)程中的角色

地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用得到了國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可，但地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力是什么？在1978年之前，地方行政的激勵(lì)機(jī)制是“忠誠(chéng)與命令”的形式和片面的，地方行為是由上級(jí)指示和命令的。改革開(kāi)放后，中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)成為“忠誠(chéng)與政治忠誠(chéng)”的形式，優(yōu)先績(jī)效考核成為地方官員評(píng)價(jià)和晉升的主要參考。（1）這導(dǎo)致了地方之間的“自上而下的等級(jí)競(jìng)爭(zhēng)”（2）這為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。除了政治激勵(lì)外,錢穎一(YingyiQian)等人從軟預(yù)算約束的視角出發(fā),認(rèn)為分權(quán)化制度安排可以向地方政府提供市場(chǎng)化激勵(lì),形成所謂的“維持市場(chǎng)化的聯(lián)邦主義”(market-preservingfederalism)。(3)但是,第一,這些理論雖然能說(shuō)明地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì),但并不能幫助我們預(yù)測(cè)和分析地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的策略和方式。而發(fā)展模式對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)發(fā)展是有長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的。第二,分權(quán)化的激勵(lì)既有正面效應(yīng),也有負(fù)面效應(yīng),后者表現(xiàn)在地方政府行為的變異,如地方保護(hù)主義、公共服務(wù)供給不足、環(huán)境保護(hù)不力、耕地資源大量浪費(fèi)等等,錢等人的觀點(diǎn)并不能解釋這些現(xiàn)象及其后果。因此,對(duì)地方政府的行為激勵(lì)的研究還需要繼續(xù)向前推進(jìn),地方政府在現(xiàn)實(shí)制度框架中的行為選擇更應(yīng)該是地方政府研究的重點(diǎn),只有剖析地方政府面對(duì)的主要制度環(huán)境及其行為選擇,才能探討服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)發(fā)展動(dòng)力。一、創(chuàng)新和完善我國(guó)的考核機(jī)制根據(jù)公共選擇理論,理性的地方政府和官員會(huì)在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)效用最大化,但是,他們會(huì)用什么樣的方式達(dá)到目的呢?效用最大化并不能直接決定行為選擇,這是因?yàn)?不同的現(xiàn)實(shí)條件產(chǎn)生了不同的方案選擇范圍,而且,現(xiàn)實(shí)世界充滿了不確定性,制度在一定程度上消除了這些不確定,因此也直接影響了人們的行為選擇方向。就現(xiàn)有的中國(guó)政府體制來(lái)說(shuō),影響地方政府行為的制度因素主要包括這幾個(gè)方面:任期制度由于目前中國(guó)地方政府官員的任期具有屆別性,任何人都不可能終身在同一地區(qū)任職,因此官員追求各種效用的行為顯然是有時(shí)限約束的。改革開(kāi)放以后,為了加快干部年輕化的進(jìn)程,不少地方對(duì)不同級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)崗位的年齡上限都做出了明確的規(guī)定,如35歲以上的不能再提拔進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子,40歲以上的基本不再提拔進(jìn)入縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子,50歲以上基本上不再提拔進(jìn)入地市級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子,57歲以上不再提拔進(jìn)入省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子等。這種硬性的年齡限制更加激勵(lì)了有晉升欲望的官員努力發(fā)展政績(jī)的動(dòng)力。(4)另外,中央政府為了避免出現(xiàn)地方官員的“派系”和地方主義,往往運(yùn)用職務(wù)調(diào)動(dòng)的方式加快地方官員的流動(dòng),這也縮短了官員在某一地任職的年限,特別是省一級(jí)官員。這就意味著說(shuō),官員的“顯示政績(jī)”等行為都必須在一定時(shí)間內(nèi)完成,而不可能經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)等待。這就會(huì)激勵(lì)地方官員盡可能快地在短期內(nèi)獲得更多的經(jīng)濟(jì)效用、政治效用和信仰滿足。有學(xué)者稱其為“短期行為”和“機(jī)會(huì)主義行為”。(5)例如,上屆政府大肆借債,用于“四大風(fēng)”(大馬路、大樓、大廣場(chǎng)、大草坪)的建設(shè),而將還債的包袱留給下一屆;本屆市長(zhǎng)提出“經(jīng)營(yíng)城市”的理念,大量批租土地,下一屆市長(zhǎng)便無(wú)地可賣?？己藱C(jī)制正如有學(xué)者指出的,中國(guó)目前的政府體制是一種“壓力型體制”,(6)其根本特點(diǎn)是一種自上而下的壓力機(jī)制,由上級(jí)政府給下級(jí)政府下達(dá)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展硬性指標(biāo),并根據(jù)指標(biāo)的完成情況給予不同獎(jiǎng)懲待遇。改革開(kāi)放以后,壓力型體制中的干部考核機(jī)制演變發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì),就是逐步強(qiáng)化了與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和現(xiàn)代建設(shè)緊密相關(guān)的政績(jī)考核,并且將這種考核結(jié)果同干部的職務(wù)晉升越來(lái)越直接地掛鉤起來(lái)。(7)這一方面是因?yàn)椤鞍l(fā)展是硬道理”,“經(jīng)濟(jì)工作”成為黨政工作的核心,只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能凸顯政權(quán)合法性。更主要的原因在于,以經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)考核政績(jī)具有成本較低的優(yōu)勢(shì)。對(duì)公共部門的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō),其付出的代理成本包括對(duì)下級(jí)干部進(jìn)行考核、甄別、選拔、監(jiān)督和管理時(shí)付出的成本,而由于信息不對(duì)稱和公共部門績(jī)效的模糊性,落實(shí)這些活動(dòng)的成本是很高的。其二,公共部門的性質(zhì)決定了其實(shí)際績(jī)效的模糊性。公共部門因?yàn)樘峁┑氖枪参锲?具有壟斷性和非排他性,也不進(jìn)行交換,沒(méi)有價(jià)格機(jī)制,因此成本和收益難以衡量。從理論上講,科學(xué)的政績(jī)考核應(yīng)該兼顧近期收益與長(zhǎng)期收益的關(guān)系、局部利益與整體利益的關(guān)系,以及經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的關(guān)系;其三,現(xiàn)代科層制要求任職期限,即一段時(shí)間后必須離職。而從管理科學(xué)來(lái)看,很多管理工作發(fā)揮效力需要一段時(shí)間,若要較為客觀地評(píng)估,就需要拉長(zhǎng)時(shí)間跨度,讓一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部在位時(shí)間盡可能長(zhǎng),甚至“霸占”這個(gè)職位,通過(guò)長(zhǎng)期觀察,發(fā)現(xiàn)政府管理產(chǎn)生的真實(shí)效益。但是,這無(wú)疑與現(xiàn)代社會(huì)的價(jià)值觀念相沖突。因此,政績(jī)考核的成本很高。在這種情況下,中央政府就可能因?yàn)闊o(wú)法承擔(dān)這樣高的成本而收縮考核活動(dòng),將考核內(nèi)容大大精簡(jiǎn),最后只保留幾個(gè)明顯而易得的考核指標(biāo),如,GDP、吸引外資數(shù)量、綠化面積、固定資產(chǎn)投資數(shù)量、參加醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)等。正如周黎安在解釋中國(guó)各級(jí)政府的“政治錦標(biāo)賽”中以GDP為核心評(píng)比指標(biāo)時(shí)說(shuō),中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)推行的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽,結(jié)合它在中國(guó)各級(jí)地方政府的放大機(jī)制,實(shí)際上讓每一級(jí)政府都處于增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局,這在相當(dāng)程度上解決了監(jiān)督激勵(lì)依次遞減和信息不對(duì)稱的問(wèn)題,大大節(jié)約了監(jiān)督成本。(8)監(jiān)督制度按照中國(guó)的政治制度,地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間,對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。但是,現(xiàn)實(shí)中人大的權(quán)威性卻不足以對(duì)地方政府形成有力監(jiān)督,其代議性質(zhì)也大打折扣。黃繼忠通過(guò)對(duì)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督必要條件的分析,論證了地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)政府的弱監(jiān)督。在一元化領(lǐng)導(dǎo)下,地方的黨委、人大和政府三個(gè)組織機(jī)構(gòu)之間存在著共同的利益和基于同一目標(biāo)的分工,因此,分治作為有效的監(jiān)督的條件是不存在的。人大對(duì)同級(jí)政府“接近現(xiàn)場(chǎng)”的有效監(jiān)督條件也不具備,而主要是依托于文字材料的間接監(jiān)督,這就大大削弱了“信息對(duì)稱”的可能性。地方政府作為被監(jiān)督方有許多主客觀原因決定了對(duì)信息的封鎖,從而導(dǎo)致信息不暢和失真。(9)人大的弱監(jiān)督直接弱化了地方政府對(duì)地方社會(huì)和民眾偏好的敏感度。代議制度的建立初衷就是將民間的偏好迅速和完整地傳遞給公共權(quán)力的掌握者,使其制定的公共政策反應(yīng)出民眾的多元偏好。如果人大的監(jiān)督處于弱勢(shì)地位,則地方政府的偏好就可能較為狹窄和片面,缺乏對(duì)社會(huì)多元偏好的敏感性。在這三項(xiàng)制度的作用下,地方政府有“短期內(nèi)最大顯示經(jīng)濟(jì)政績(jī)”的行為動(dòng)力。因?yàn)榈胤焦賳T都有任期,而且上級(jí)政府著重考察其治理下的經(jīng)濟(jì)績(jī)效,為了能夠快速晉升,地方官員就必須在任期內(nèi)完成一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù),跑在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為內(nèi)容的“政治競(jìng)標(biāo)賽”的前列。同時(shí),由于同級(jí)人大監(jiān)督的薄弱,地區(qū)民眾的多重偏好(如收入分配合理、教育質(zhì)量改善、環(huán)境保護(hù)等)無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)傳達(dá)到地方政策議程之中,地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這些偏好的敏感程度十分有限。更重要的是,社會(huì)多元發(fā)展目標(biāo)之間可能存在潛在的沖突和矛盾,如我們常常提及的“公平與效率”的矛盾,環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾等。如果地方官員對(duì)矛盾目標(biāo)的一方非常敏感,對(duì)另一方不敏感,則其偏好就會(huì)擺向敏感方,而忽視另一方,這一點(diǎn)對(duì)于理解地方政府的行為偏好十分重要?！岸唐趦?nèi)最大顯示經(jīng)濟(jì)政績(jī)”完全符合地方政府和官員效用最大化的目標(biāo)函數(shù)。首先,經(jīng)濟(jì)發(fā)展意味著政治晉升的機(jī)會(huì)極大提升,雖然這并不能保證在“政治錦標(biāo)賽”中贏得勝利,起碼可以走在前列而不至于落后;其次,經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接帶來(lái)政府財(cái)政收入的增加,政府可支配財(cái)力增加和政府能力提升。地方政府可以利用這些增加的財(cái)力為地區(qū)提供更多的公共物品,從事更多的市政建設(shè),也可以用其直接購(gòu)買服務(wù),解決居民就業(yè)問(wèn)題等等,這些既有利于其政績(jī)的彰顯,也能夠獲得更多的政治支持;而且,政府財(cái)力的增加也順勢(shì)提高了官員個(gè)人的經(jīng)濟(jì)收益,包括貨幣性收入和非貨幣性所得(如提高辦公硬件水平,新建辦公大樓、提高津貼水平等)。從意識(shí)形態(tài)來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)發(fā)展符合“發(fā)展才是硬道理”、“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政治方針,“效率優(yōu)先、兼顧公平”等發(fā)展理念?？焖侔l(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)地方官員來(lái)說(shuō)是一舉多得的行為。二、“殺雞取卵”、“蚤澤而漁”的短視行為,是一個(gè)機(jī)會(huì)主義的表現(xiàn)由于地方政府有“短期內(nèi)最大顯示經(jīng)濟(jì)政績(jī)”的動(dòng)力,而且政策的“外溢效應(yīng)”會(huì)引導(dǎo)地方政府忽視行為的外部不經(jīng)濟(jì)結(jié)果,因此,地方政府在很多情況下會(huì)做出“殺雞取卵”、“涸澤而漁”的行為,這種短視行為是機(jī)會(huì)主義的一種表現(xiàn),它有這樣幾個(gè)特點(diǎn):1.職業(yè)激勵(lì)成本過(guò)高霍姆斯特羅姆(BengtHolmstrom)認(rèn)為,面對(duì)多重任務(wù)委托,或者面對(duì)多維度工作,代理人往往會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注那個(gè)最容易被觀察、最容易顯示績(jī)效的工作,而忽視其他工作或者工作的維度。(10)工作的成本包括自己耗費(fèi)的時(shí)間、精力、甚至身體健康(有的干部累死崗位),收益則是合法收入和晉升機(jī)會(huì)。表面上看,代理人應(yīng)該勤勤懇懇、忠于本職,通過(guò)實(shí)際的業(yè)績(jī)來(lái)獲得收益和獎(jiǎng)勵(lì)(晉升機(jī)會(huì))。但是,由于晉升機(jī)會(huì)來(lái)源于委托人的考核,而考核又由于上面所述的各種成本而大大簡(jiǎn)化,甚至表面化,這樣一來(lái),下級(jí)官員就可能進(jìn)行投機(jī)行為。在機(jī)會(huì)主義者看來(lái),老老實(shí)實(shí)工作的成本可能比投機(jī)行為的成本高。因?yàn)楣补芾砭哂芯C合性和模糊性,社會(huì)和諧發(fā)展的實(shí)現(xiàn)需要經(jīng)濟(jì)、制度、文化等多種因素的全方位進(jìn)步,因此,如果想真正地、踏實(shí)地推進(jìn)社會(huì)發(fā)展就必須大力提升各方面工作的效益和質(zhì)量,這種工作的成本可想而知。在這種情況下,任何一個(gè)精明的代理人都會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注某些易于觀察、易于量化的公共工程,而對(duì)于其他隱性的、難以量化的公共產(chǎn)品,如對(duì)舊有體制的改革、人均生活質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量,給予少量甚至微量的關(guān)注。2.通過(guò)擴(kuò)張城市以使地方政府聚斂大力增長(zhǎng)雖然這樣做可能帶來(lái)很大的外部性,并對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成惡劣后果。其實(shí),政府的這種心理具有普遍性,并非只有中國(guó)地方政府存在。根據(jù)有些學(xué)者的研究表明,轉(zhuǎn)型社會(huì)中的政府往往扮演著“援助之手”和“攫取之手”的不同角色。如果當(dāng)權(quán)者地位越穩(wěn)定、自身利益與社會(huì)繁榮的關(guān)系越緊密,其眼光就越長(zhǎng)遠(yuǎn),就會(huì)通過(guò)鼓勵(lì)市場(chǎng)發(fā)育和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益最大化。11Zhuravskaya也認(rèn)為,東歐國(guó)家的轉(zhuǎn)型之所以遇到很大挫折,與政府的“攫取行為”有相當(dāng)密切的關(guān)系,俄國(guó)改革中,地方官員不能通過(guò)提供“援助之手”來(lái)獲益,因?yàn)閿U(kuò)大稅基帶來(lái)的稅收增加必須全部上繳到中央政府,這使得地方官員進(jìn)行勒索和亂收費(fèi)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重,雖然政府的收入增加了,但卻阻礙了市場(chǎng)的完善和發(fā)展。12土地開(kāi)發(fā)、土地征用等圈地行為雖然消耗了寶貴的土地資源,卻能夠在短期內(nèi)為地方政府聚斂大量的財(cái)政收入,土地開(kāi)發(fā)又能帶動(dòng)房地產(chǎn)發(fā)展,繼而直接拉動(dòng)居民居住消費(fèi)和社會(huì)投資,因此地方政府大都樂(lè)此不疲。房地產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“支柱產(chǎn)業(yè)”,地方政府通過(guò)發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)、農(nóng)地非農(nóng)化等措施來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、聚斂財(cái)政收入。學(xué)者劉守英在對(duì)浙江省的一些地區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),擴(kuò)張城市可以使地方政府財(cái)政稅收最大化。發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政的基本格局是:預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng),預(yù)算外靠土地出讓收入。城市擴(kuò)張主要依托于與土地緊密相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。土地的出讓收入以及土地抵押的銀行貸款,成為城市和其他基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來(lái)源。13根據(jù)中國(guó)土地政策改革課題組的調(diào)查研究結(jié)果,城市擴(kuò)張帶來(lái)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展,近年來(lái)已成為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入。在東部一些發(fā)達(dá)縣、市,由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收是地方稅收中增幅最大的兩大項(xiàng)目,增幅高達(dá)50%至100%。這兩項(xiàng)稅收占到地方稅收的37%以上。2003年,西安市某區(qū)地方稅收貢獻(xiàn)最大的分別為:建筑61%、房地產(chǎn)11%、交通運(yùn)輸業(yè)7%。2003年建筑業(yè)創(chuàng)造的稅收將近1999年基數(shù)的6倍,房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收更是1999年的20倍。143.注重短期取得明顯效果從理論上說(shuō),地區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益應(yīng)該是市場(chǎng)不斷完善、公共物品數(shù)量和質(zhì)量提升、資源可持續(xù)性利用,公共利益得到促進(jìn)等等。但是,這些工作往往都不能在短期內(nèi)取得明顯效果。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例,其投入可以在短期內(nèi)完成,但是效果往往在相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期后才能完全發(fā)揮出來(lái)。對(duì)于一個(gè)任期較短的理性的地方官員來(lái)說(shuō),其最優(yōu)決策就是投資于那些短期內(nèi)出績(jī)效的項(xiàng)目,而不是在離任后才能發(fā)揮效應(yīng)的項(xiàng)目。因此,機(jī)會(huì)主義行為其實(shí)是一種卸責(zé)行為,推卸掉了有益于地區(qū)內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的工作和責(zé)任,僅僅重視或特別重視短期內(nèi)能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、增進(jìn)稅基的工作和項(xiàng)目。4.征地及土地開(kāi)發(fā)中成本的嚴(yán)重后果由于官員的任期具有時(shí)限,不論是升遷、平調(diào)還是退休、調(diào)換崗位,官員都必須在任期結(jié)束后離開(kāi)現(xiàn)有的要職。這在激勵(lì)制度上意味著官員可以對(duì)任期內(nèi)的機(jī)會(huì)主義行為的后果不承擔(dān)責(zé)任,因此,即使政府行為具有外部性,向其他地區(qū)和公眾轉(zhuǎn)嫁了成本,其造成的嚴(yán)重后果往往不會(huì)被追究。以地方政府的征地為例。有學(xué)者根據(jù)30多個(gè)城市的統(tǒng)計(jì),地方政府獲取土地的成本與出讓土地的收益之間,平均相差18倍,也就是說(shuō)地方政府花1塊錢征地(或者買地),賣18塊錢,凈賺17塊。15諸培新和曲福田兩位學(xué)者2004年對(duì)江蘇省N市的土地征用和出讓進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn):農(nóng)民失去了所有的土地,獲得了土地轉(zhuǎn)化收益中的小部分,而地方政府在沒(méi)有任何損失的情況下獲得了豐厚的利潤(rùn),16可以說(shuō),地方政府在征地和土地開(kāi)發(fā)中將一部分成本轉(zhuǎn)嫁給了失地農(nóng)民。地方政府的這種作法就相當(dāng)于早早透支了社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的財(cái)富和價(jià)值,為了短期的財(cái)政收益犧牲了一部分社會(huì)人群的可持續(xù)發(fā)展可能性,給社會(huì)發(fā)展造成深遠(yuǎn)的隱性危機(jī),是一種典型的機(jī)會(huì)主義行為。5.機(jī)會(huì)主義行為的降低了地方政府與地區(qū)之間的共容性利益地方官員的腐敗也是機(jī)會(huì)主義的一種表現(xiàn),因?yàn)檫@不僅損害了公共利益,也危害了執(zhí)政黨本身的合法性。腐敗行為不僅與監(jiān)督制度有密切關(guān)系,與官員們對(duì)現(xiàn)有制度和收益期望值也有相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)度。如果他們對(duì)未來(lái)自己在現(xiàn)有體制中的收入預(yù)期正常,那么其腐敗行為可能較為收斂,如果對(duì)未來(lái)的預(yù)期值越來(lái)越小,那么就力圖在短期內(nèi)攫取最多的利益,提前將未來(lái)的收益“折現(xiàn)”。在1990年代,中國(guó)盛行所謂59現(xiàn)象,很多臨近退休年齡的官員卷入腐敗案件。而最近以來(lái),官方數(shù)據(jù)顯示,越來(lái)越多的年輕官員因腐敗被抓。在2002年,因受賄受到處理的官員中有19.3%低于35歲,因?yàn)E用權(quán)力受到處理的官員中有28%低于35歲。17地方政府的機(jī)會(huì)主義行為直接危害了社會(huì)的長(zhǎng)期、和諧的發(fā)展,雖然在短期內(nèi)帶來(lái)了財(cái)政收益,卻可能影響市場(chǎng)機(jī)制的長(zhǎng)期發(fā)展。這種機(jī)會(huì)主義的結(jié)果是地方政府與地區(qū)發(fā)展之間的共容性利益越來(lái)越小?！肮踩菪岳妗?encompassinginterests)是經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森(MancurOlson)在解釋轉(zhuǎn)型國(guó)家的不同經(jīng)濟(jì)績(jī)效時(shí)提出的一個(gè)重要的概念。他所追尋的問(wèn)題是:“什么東西使一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家變得富裕而其他國(guó)家變得貧困呢?一個(gè)國(guó)家到底需要什么樣的政策和制度,從而可以從一個(gè)小販和集市一樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到可以產(chǎn)生很多富人的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上?”奧爾森認(rèn)為,這里的關(guān)鍵是政府與所在治區(qū)之間有多大的“共容性利益”。他以流寇和坐寇的“罪犯比喻”來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題。小偷和流寇以掠奪為生,不斷尋找新的目標(biāo)。他們只顧眼前的利益,不關(guān)心地區(qū)經(jīng)濟(jì)是否發(fā)展,而他們所得即為被盜者所失,不僅社會(huì)總財(cái)富沒(méi)有增加,也會(huì)打擊被盜者的積極性,影響地區(qū)安全條件,甚至大量投資外流。但是,占地為王的“固定匪幫”出于自身長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮,往往會(huì)減少其攫取的份額,盡力確保普通人能夠從事生產(chǎn)活動(dòng)的動(dòng)力,以及進(jìn)行相互有利的貿(mào)易活動(dòng)。而且,他還可能為統(tǒng)治的領(lǐng)地及納稅人提供公共物品,只要能夠提高當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力,創(chuàng)造更多的稅收收益。18共容性利益的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是預(yù)期收益,也就是個(gè)人從社會(huì)或組織發(fā)展的預(yù)期收益中獲得的一部分收益。如果能獲得這種預(yù)期收益,那么就會(huì)有與社會(huì)和組織發(fā)展相共生的共容性利益。表1中列舉了無(wú)政府狀態(tài)、黑幫控制(軍閥)和民主國(guó)家三種社會(huì)機(jī)制下的權(quán)力行為者的利益考量、行為選擇及其社會(huì)后果。地方政府的機(jī)會(huì)主義行為降低了其與地區(qū)之間的共容性利益,雖然短期內(nèi)迅速提高稅收數(shù)量,但實(shí)際上是以地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展為代價(jià)的。地方政府和地方官員的行為是有差別的,地方官員就個(gè)人來(lái)說(shuō),沒(méi)有完全的剩余索取權(quán),也就是說(shuō),個(gè)人不能獲得全部的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,這就使得其與地方社會(huì)發(fā)展的共容性利益是有限的。民主社會(huì)的大多數(shù)人統(tǒng)治之所以與社會(huì)的共容性利益程度最高,就是因?yàn)殚L(zhǎng)遠(yuǎn)利益對(duì)其自身的影響非常大。而利益的共容性程度低,就必然使地方官員擁有短期利益最大化的動(dòng)力,這就是機(jī)會(huì)主義。三、共容性利益的消除由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變是中國(guó)政府治道變革的必然方向,而地方政府的經(jīng)營(yíng)行為、攫取行為和機(jī)會(huì)主義行為都是發(fā)展型政府的根本表現(xiàn)。當(dāng)?shù)胤秸c地方發(fā)展之間不能形成較高共容性利益時(shí),地方政府在由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)向過(guò)程中就會(huì)因動(dòng)力不足而顯得相當(dāng)被動(dòng)。服務(wù)型政府要求政府在完善的市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上合理、有效地提供公共產(chǎn)品或部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品。而對(duì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)來(lái)說(shuō),地方政府在服務(wù)型轉(zhuǎn)向中負(fù)有雙重任務(wù):一是通過(guò)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變,主動(dòng)構(gòu)建和完善社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制。要幫助市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手發(fā)揮作用”,就必須首先看住政府這只“看得見(jiàn)的腳”,也就是減少對(duì)微觀市場(chǎng)機(jī)制的干預(yù),而通過(guò)制度構(gòu)建保證市場(chǎng)要素自由、低成本地流動(dòng)。二是加大對(duì)公共衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、公共信息、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品的提供,以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足,救治市場(chǎng)失靈。但是,在特定的激勵(lì)機(jī)制下,地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向制約了這兩方面的改革動(dòng)力。由于傾向于在短期內(nèi)最大顯示經(jīng)濟(jì)政績(jī),地方政府一般有動(dòng)力通過(guò)直接投資或者招商引資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),并輔之以審批制度改革、開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境建設(shè)、招商政策優(yōu)化等措施,而沒(méi)有強(qiáng)烈動(dòng)力去做一些“吃力不討好”、短期內(nèi)難以見(jiàn)成效的工作,比如政府職能調(diào)整、市場(chǎng)機(jī)制完善、公共衛(wèi)生、公共教育、住房保障等。相比較前者來(lái)說(shuō),后者雖然從長(zhǎng)時(shí)段來(lái)說(shuō)對(duì)社會(huì)發(fā)展有利,卻往往在短期內(nèi)不能直接見(jiàn)效,這種“前人栽樹(shù),后人乘涼”的工作顯然不會(huì)被地方政府所青睞。另一方面,公共產(chǎn)品的提供涉及政府財(cái)政的支出項(xiàng)目轉(zhuǎn)移,也意味著政府在直接投資、活動(dòng)資金方面的減少,而短期內(nèi)并不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng),也缺乏強(qiáng)烈動(dòng)力。當(dāng)然,地方政府對(duì)地方輿論和民意的較低敏感性也增加了政府服務(wù)型轉(zhuǎn)向的阻力。應(yīng)該說(shuō),地方政府構(gòu)建服務(wù)型政府的動(dòng)力主要來(lái)源于中央政府的推動(dòng)。但是,地方政府因?yàn)檎?/p>