城市更新的難點(diǎn)與對(duì)策

城市更新的難點(diǎn)與對(duì)策

地方更新過程中的城市更新城市建新作為城市可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要政策，是通過實(shí)施重建、整建或維修，改善城市生活環(huán)境，促進(jìn)有計(jì)劃的城市土地再利用，完善公共機(jī)構(gòu)服務(wù)和安全及防災(zāi)功能，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)來發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)。降低城市強(qiáng)奸率，發(fā)展傳統(tǒng)城市歷史風(fēng)貌，激發(fā)城市居民的地理感，并以多種方式創(chuàng)造城市活力。近年來,世界各地的城市更新開始向城市機(jī)能的整體提升轉(zhuǎn)向,倡導(dǎo)一種公私部門合作的,可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)城市活力再生的,由單一物質(zhì)更新目標(biāo)向?qū)で筇峁┚蜆I(yè)、解決城市貧困、改善財(cái)政、完善公共設(shè)施、吸引投資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等系統(tǒng)綜合的城市發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。在我國(guó)當(dāng)前的快速城市化過程中,同時(shí)經(jīng)歷著的舊城區(qū)改造和外延式開發(fā)建設(shè),對(duì)于提升城市面貌、完善市政基礎(chǔ)設(shè)施、改善環(huán)境,起到了積極的促進(jìn)作用。但同時(shí),大規(guī)模的舊城改造,也對(duì)城市傳統(tǒng)歷史風(fēng)貌的保存以及城市的合理開發(fā)建設(shè)帶來了負(fù)面的沖擊,突顯出了過分追求市場(chǎng)利益下的拆遷賠償糾紛、原社會(huì)網(wǎng)絡(luò)破碎等一系列社會(huì)公平公正問題。當(dāng)前,我國(guó)進(jìn)入了新一輪的城市建設(shè)和發(fā)展時(shí)期,如何在“城中村”改造、舊工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中完善城市土地合理利用、實(shí)現(xiàn)城市功能全方位升級(jí)是我國(guó)城市更新過程中的重點(diǎn)問題。臺(tái)灣自上世紀(jì)60年代經(jīng)濟(jì)起飛成為亞洲“四小龍”以來,城市飛速發(fā)展,人口向大城市集中,城市人口占到臺(tái)灣總?cè)丝诘?0%以上,達(dá)到了西方國(guó)家的城市化水平。城市早期發(fā)展形成的建筑結(jié)構(gòu)和居住環(huán)境已不能承載社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的需要。臺(tái)灣各級(jí)政府自80年代開始積極探索英美日等國(guó)家的城市更新成果,并于1998年結(jié)合臺(tái)灣城市建設(shè)的實(shí)際需要,立法通過了以“都市更新單元”為主要規(guī)劃理念的《都市更新條例》。通過單元?jiǎng)澏?在更新單元內(nèi)實(shí)施市政捆綁等公共服務(wù)建設(shè),達(dá)到了公共利益最大化的城市更新目標(biāo)。近年來進(jìn)一步立法完善了相關(guān)子條例,通過鼓勵(lì)民間參與自治更新以加速城市更新的開展,取得了很好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果。臺(tái)灣作為中國(guó)不可分割的一部分,其城市化過程以及社會(huì)文化傳統(tǒng)同大陸具有極高的一致性,因此臺(tái)灣推行的都市更新單元規(guī)劃對(duì)解決大陸當(dāng)前城市更新過程中出現(xiàn)的諸多問題具有一定的借鑒意義。1臺(tái)灣城市更新單位規(guī)劃的起源和發(fā)展1.1違建建筑大量存臺(tái)灣的城市規(guī)劃體系自上世紀(jì)60年代才逐步建立完善,由于對(duì)1949年隨國(guó)民黨政府入臺(tái)的大量大陸軍民并未及時(shí)安置,導(dǎo)致大批政治移民在城市搭建違建。違建的建筑大量存在,成為臺(tái)灣開展城市更新的棘手問題。進(jìn)入1960年代以后,伴隨臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,臺(tái)灣政府開始逐步完善城市規(guī)劃系統(tǒng),根據(jù)時(shí)間階段可將臺(tái)灣的城市更新過程劃分為四個(gè)階段。1.1.1基礎(chǔ)設(shè)施及居民住宅這個(gè)階段臺(tái)灣政府主要的更新目的是解決居住問題和提供工作崗位。通過拆除違建,大量興建市政基礎(chǔ)設(shè)施及居民住宅來解決居住問題。拆除重建是這一時(shí)期政府的主要更新方式,以完成對(duì)市區(qū)破舊居民住宅的改造。此外,由于市場(chǎng)的需要,這一階段民間自發(fā)形成中小型開發(fā)商,以預(yù)售和合建改建的方式完成了部分地區(qū)的舊房改造(如臺(tái)北縣市的大部分舊房改造)。1.1.2大學(xué)國(guó)宅處更新這一階段地方政府開始關(guān)注城市更新,出現(xiàn)政府主導(dǎo)的更新推動(dòng)。以臺(tái)北市地方政府為例,分別在1975及1977年成立了國(guó)宅處和都市計(jì)劃處(后改并為都市更新科),分別負(fù)責(zé)大范圍公有土地的更新和小規(guī)模私有土地的更新。更新項(xiàng)目主要包括對(duì)違章建筑的清查、公有宿舍/舊屋村改建和舊市區(qū)改建等。但由于這一時(shí)期配套法律法規(guī)不健全,造成行政管理上的權(quán)責(zé)不清,使得都市更新缺乏可見績(jī)效。1.1.3配套設(shè)施建設(shè)初期效果不顯著這一階段以臺(tái)灣頒布《都市更新條例》為標(biāo)志。在該都市更新條例中首次提出以“都市更新單元”為單位實(shí)施城市更新,并建設(shè)了一整套關(guān)于更新單元的劃定、實(shí)施更新的門檻限制、容積獎(jiǎng)勵(lì)、融資制度等相關(guān)配套設(shè)施。但由于申請(qǐng)門檻高、審議程序復(fù)雜等原因,初期效果并不明顯。直至臺(tái)灣921地震發(fā)生后,臺(tái)灣政府為配合災(zāi)后重建工作出臺(tái)了臨門方案政策(1),使得災(zāi)后大量重建工作以城市更新的方式實(shí)施,至此都市更新單元規(guī)劃開始在臺(tái)灣逐步取得良好收益。1.1.4鼓勵(lì)民間力量加速城市更新自2006年開始,臺(tái)灣為吸引更多民間力量注入城市更新事業(yè),對(duì)《都市更新條例》做了大范圍的調(diào)整,通過降低門檻、縮小更新單元面積、簡(jiǎn)化審批流程等多項(xiàng)措施吸引私人資本,解決都市更新效率低下等問題,并通過調(diào)整容積獎(jiǎng)勵(lì)、稅賦減免等誘因方式,尋求民間力量加速城市更新。同時(shí)積極開發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證券化等多種融資方式,解決更新中的財(cái)政問題。在對(duì)政策的設(shè)計(jì)上,注重創(chuàng)造更多有利于民間團(tuán)體或非營(yíng)利組織參與更新的渠道,充分考慮原住居民意愿及照顧弱勢(shì)群體,以實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化的都市更新目標(biāo)。1.2更新單元規(guī)劃臺(tái)灣最早有關(guān)城市更新的法令條文可追溯到1983年臺(tái)北市政府出臺(tái)的《臺(tái)北市都市更新實(shí)施辦法》(于1993年修正),辦法提出以區(qū)段征收的方式——即更新地區(qū)土地及建筑物的全體所有權(quán)人通過協(xié)議以重建或整建的方式——辦理都市更新。法令中對(duì)于民間實(shí)施更新達(dá)到一定面積規(guī)模或符合維護(hù)城市歷史風(fēng)貌者給予獎(jiǎng)勵(lì)。可以說是城市更新單元規(guī)劃整合零星地段、注重歷史街區(qū)保護(hù)的雛形。1998年臺(tái)灣正式立法頒布《都市更新條例》,在條例中對(duì)城市更新單元的定義、更新單元開發(fā)模式、開發(fā)主體等作了系統(tǒng)的規(guī)定,并在隨后的幾年時(shí)間中不斷完善修正,使之成為城市更新單元規(guī)劃的法律體系。各地方政府依據(jù)自身城市發(fā)展需要分別制定了《地方自治條例》,對(duì)更新單元的劃定依據(jù)、原住居民的拆遷補(bǔ)償、容積獎(jiǎng)勵(lì)辦法作了具體的規(guī)定;同時(shí),為配合都市更新的順利進(jìn)行,臺(tái)灣政府在1999—2000年間相繼通過10項(xiàng)相關(guān)子法,如《都市更新建筑容積獎(jiǎng)勵(lì)辦法》、《都市更新容積轉(zhuǎn)移實(shí)施辦法》、《都市更新權(quán)利變換實(shí)施辦法》、《都市更新條例施行細(xì)則》等對(duì)更新單元規(guī)劃作了實(shí)操性的程序要求和補(bǔ)充;為鼓勵(lì)民間投資更新事業(yè),又相繼推出了“獎(jiǎng)勵(lì)私人或團(tuán)體投資興辦都市更新事業(yè)”、“都市更新團(tuán)體設(shè)立管理及解散辦法”、“都市更新事業(yè)范圍內(nèi)國(guó)有土地處理原則”等相關(guān)規(guī)定,進(jìn)一步簡(jiǎn)化更新審批程序,鼓勵(lì)民間辦理;為了在921災(zāi)后重建中運(yùn)用《都市更新條例》實(shí)施居民住宅的重建,又通過推行臨門方案配合重建毀壞社區(qū)頒布了《921重建特別條例》等加速推動(dòng)災(zāi)后重建工作,總計(jì)157個(gè)案例(1)上萬戶居民通過城市更新的方法完成了災(zāi)后重建工作。自2006年以來,臺(tái)灣政府作出進(jìn)一步調(diào)整,修正通過了擴(kuò)大容積獎(jiǎng)勵(lì)及民間辦理渠道的《加速推動(dòng)都市更新方案》,相關(guān)配套政策的完善包括信托登記、不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)師法、不動(dòng)產(chǎn)證券化條例、投資信托基金;并配合金融機(jī)構(gòu)的支持(如臺(tái)北縣土城金城集合住宅更新融資案(2))幫助低收入住戶低息貸款自治更新;進(jìn)一步解除過去更新中的障礙,并對(duì)無權(quán)占有戶、違章戶也有了規(guī)劃安排。至此,臺(tái)灣都市更新單元規(guī)劃的各項(xiàng)法規(guī)體系開始在城市更新建設(shè)中發(fā)揮巨大的作用。2臺(tái)灣城市更新單位規(guī)劃的內(nèi)容和機(jī)制2.1城市更新單元及所需資源臺(tái)灣的城市更新是以促進(jìn)城市土地有計(jì)劃地再開發(fā)利用,復(fù)蘇都市機(jī)能,改善居住環(huán)境,增進(jìn)公共利益為目的,在城市計(jì)劃范圍內(nèi)實(shí)施的重建、整建或維護(hù)措施。所謂城市更新單元既是指城市更新事業(yè)具體落實(shí)的范圍,又是體現(xiàn)城市更新事業(yè)的最基本單元。它作為單獨(dú)實(shí)施城市更新的分區(qū),強(qiáng)調(diào)城市更新單元唯有在劃定區(qū)域內(nèi)開展,同時(shí)也明確更新單元內(nèi)對(duì)各項(xiàng)改造項(xiàng)目(商業(yè)性質(zhì)的開發(fā)、公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等)的有機(jī)結(jié)合,實(shí)現(xiàn)城市利益最大化。按照一個(gè)城市更新單元的劃定、申請(qǐng)、審批、實(shí)施、竣工等操作流程可將其分為以下幾個(gè)部分(圖1)。2.1.1單元依據(jù)與確定(1)更新地區(qū)劃定:各地方政府就城市發(fā)展實(shí)際狀況、居民意愿、原有社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系及人文特色,進(jìn)行全面調(diào)查及評(píng)估后,劃定需要更新的地區(qū),并視實(shí)際需要分別制定城市更新計(jì)劃書,在更新計(jì)劃中確定更新地區(qū)的劃定范圍,及更新地區(qū)內(nèi)的更新單元(政府主導(dǎo)的更新案)或其劃定基準(zhǔn)(更新地區(qū)內(nèi)民間自行劃定更新單元的依據(jù))(圖2)。同時(shí)根據(jù)需更新地區(qū)的實(shí)際建筑物破損情況以及重大建設(shè)的發(fā)展等需要更新的迫切程度,將更新地區(qū)分為一般更新地區(qū)、優(yōu)先更新地區(qū)和政府征用更新地區(qū)。在不同級(jí)別的更新地區(qū)范圍內(nèi),對(duì)于同意實(shí)施的更新單元的相關(guān)權(quán)利人同意比例也相應(yīng)不同。擬定都市更新計(jì)劃后,又依情況的不同分為由政府主導(dǎo)的更新活動(dòng)與民間主導(dǎo)的更新活動(dòng)。(2)更新單元?jiǎng)澏?更新單元的劃定應(yīng)遵從以下幾點(diǎn)原則:a)原有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系及人文特色的維系;b)具有整體再發(fā)展效益;c)符合更新處理方式一致性的需求;d)公共設(shè)施的合理公平負(fù)擔(dān);e)土地權(quán)利整合的可行性;f)環(huán)境亟需更新的必要性。具體的劃定辦法依《地方更新單元?jiǎng)澏ɑ鶞?zhǔn)》中的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)確定是否符合更新條件。是否確定為更新單元僅需更新單元范圍內(nèi)私有土地及私有合法建筑物所有權(quán)人超過一定比例,且所有土地總面積及合法建筑物總樓地板面積超過一定比例同意即可。以“多數(shù)決”代替“全體同意”,解決了以往城市更新難以整合的一個(gè)重要難題。2.1.2規(guī)范政府組織權(quán)力在更新單元內(nèi)實(shí)施城市更新事業(yè)的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)或團(tuán)體,其角色類似房地產(chǎn)開發(fā)商,負(fù)責(zé)所有權(quán)人協(xié)調(diào)、施工建造申請(qǐng)及建物移交等事宜。可分為政府公辦及民間自辦:政府公辦部分可分為主管機(jī)關(guān)自行實(shí)施、主管機(jī)關(guān)委托實(shí)施及主管機(jī)關(guān)同意其他機(jī)關(guān)(構(gòu))以股份有限公司實(shí)施;民間主辦方面,可由地主委托城市更新事業(yè)機(jī)構(gòu)(建設(shè)公司)或是地主自組更新團(tuán)體(更新會(huì))實(shí)施。2.1.3權(quán)利變換及合建更新單元規(guī)劃的實(shí)施,需要重點(diǎn)解決的問題是更新單元內(nèi)的權(quán)利分配,涉及更新單元內(nèi)重建區(qū)段相關(guān)所有權(quán)人。具體表現(xiàn)為城市更新計(jì)劃實(shí)施完成后,按其更新前權(quán)利價(jià)值及提供資金比例,分配更新后建筑物及其土地之應(yīng)有部分或權(quán)利金。若在更新地區(qū)內(nèi)由政府主導(dǎo)更新,可能采取的方法有:民間投資(權(quán)利變換)、征收、區(qū)段征收、市地重劃;若在更新地區(qū)內(nèi)由民間主導(dǎo)更新,則采取權(quán)利變換及合建為主。·民間投資(權(quán)利變換):權(quán)利變換指通過公開、公正的方式,處理相關(guān)權(quán)利人的產(chǎn)權(quán)、建筑物土地分配,以互助合作的方式實(shí)施城市更新。參與者更新后的可回收的權(quán)利價(jià)值為權(quán)利變換前的權(quán)利價(jià)值,扣除共同負(fù)擔(dān)后(即重建所需費(fèi)用)的余額,按各土地所有權(quán)人更新前權(quán)利價(jià)值比例計(jì)算獲得?！ふ魇?通過政府異地置換政策,解決違建區(qū)民眾土地產(chǎn)權(quán)問題?！^(qū)段征收:配合大型公共設(shè)施用地需求,征收一定區(qū)域內(nèi)的土地并重新規(guī)劃整理。·市地重劃:用于產(chǎn)權(quán)較不復(fù)雜的災(zāi)區(qū)(即非集合住宅地區(qū)),通過地籍重新交換分合,提供公共設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等措施,使得生活環(huán)境質(zhì)量提升的綜合性土地改良措施?！?duì)弱勢(shì)群體的照顧:對(duì)于舊違章戶可通過向有關(guān)機(jī)關(guān)補(bǔ)交不當(dāng)?shù)美a(bǔ)償金及相關(guān)訴訟費(fèi)后參與權(quán)利變換;對(duì)于原租客由于更新導(dǎo)致租賃關(guān)系的終結(jié),可要求出租人的租金補(bǔ)償。2.1.4更新單元內(nèi)的獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目及基金管理(1)容積獎(jiǎng)勵(lì):對(duì)更新單元內(nèi)提供更多公共設(shè)施、公共空間或保留原歷史風(fēng)貌及擴(kuò)大更新單元規(guī)模、縮短更新時(shí)序等有利于城市更新整體規(guī)劃,推動(dòng)更新進(jìn)程,貢獻(xiàn)公共利益的更新單元給予一定的容積獎(jiǎng)勵(lì)。具體獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目見表1。(2)容積移轉(zhuǎn):對(duì)于更新地區(qū)內(nèi)公共設(shè)施保留地、歷史建筑或街區(qū),其可利用建筑容積的部分轉(zhuǎn)移至其他建筑基地建筑使用。(3)稅捐減免:為鼓勵(lì)更新單元內(nèi)分享更多公共利益的相應(yīng)稅費(fèi)減免獎(jiǎng)勵(lì)。如a)地價(jià)稅:更新期間免征或減半,更新后兩年減半征收。b)房屋稅:更新后兩年減半征收。(4)城市更新信托基金:證券管理機(jī)關(guān)視城市更新事業(yè)計(jì)劃財(cái)源籌措需要,核準(zhǔn)設(shè)立城市更新投資信托公司,募集城市更新投資信托基金。(5)指定用途公司債:實(shí)施者為經(jīng)營(yíng)不動(dòng)產(chǎn)投資開發(fā)的上市公司,為籌措城市更新事業(yè)計(jì)劃資金,可以發(fā)行指定用途的公司債。2.2以更新單元為單位的城市更新事業(yè)臺(tái)灣的城市更新強(qiáng)調(diào)以公共利益為前提,為城市物質(zhì)環(huán)境和功能帶來全面改善。其基本理念是通過更新單元的劃定達(dá)到環(huán)境改善及滿足公益性需要的城市更新目的,城市更新單元為實(shí)施城市更新事業(yè)的基本單位;把更新單元作為落實(shí)更新事業(yè)各項(xiàng)工作和辦法的具體范圍,以多數(shù)決的同意比例、權(quán)利變換的分配比例等具體操作途徑,解決城市更新土地產(chǎn)權(quán)整合、更新投入及收益的配比等問題;同時(shí),通過更新單元規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)單元內(nèi)的市政捆綁、單元之間的公共設(shè)施共享,使更新成果能夠惠及更廣泛的城市民眾?？傊?更新單元是使更新事業(yè)發(fā)揮增進(jìn)公益性及城市再發(fā)展作用的關(guān)鍵所在。臺(tái)灣更新單元規(guī)劃的主要策略有如下幾方面。2.2.1以單元管理為基準(zhǔn),制定嚴(yán)格的更新單元由于更新地區(qū)屬于既有空間,在進(jìn)行更新單元?jiǎng)澏〞r(shí),需先解決改造地區(qū)內(nèi)各種復(fù)雜的人為因素和既有空間的問題。村與村之間各利益主體之間不整齊接觸,各種產(chǎn)權(quán)宗屬關(guān)系復(fù)雜,各功能用地錯(cuò)綜復(fù)雜等諸多問題,往往會(huì)成為單元合理劃定的阻礙。同時(shí)由于受到級(jí)差地租和更新成本的影響,追求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開發(fā)商多會(huì)優(yōu)先開發(fā)利潤(rùn)高的地塊,而這種零星、點(diǎn)狀的商業(yè)性開發(fā)卻不利于城市的整體發(fā)展。因此建立科學(xué)合理,具有法律效應(yīng)的劃定標(biāo)準(zhǔn)是各項(xiàng)更新事業(yè)順利進(jìn)行,與城市整體發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)一致的基本前提。臺(tái)灣各地方政府就本地具體情況出臺(tái)《地方城市更新單元?jiǎng)澏ɑ鶞?zhǔn)》,建立更新單元評(píng)價(jià)體系,對(duì)待更新單元內(nèi)的各項(xiàng)環(huán)境條件、建筑物質(zhì)量、消防安全狀況等參數(shù)進(jìn)行不同的等級(jí)劃分,通過建立科學(xué)的單元?jiǎng)澏ɑ鶞?zhǔn),對(duì)更新單元內(nèi)各建筑物及環(huán)境情況作出量化評(píng)定,為是否實(shí)施更新、采取何種方式更新(拆除重建或局部改造)提供了公正的法律依據(jù);并通過限制更新單元最小規(guī)模的面積門檻,引導(dǎo)更新事業(yè)在更大的空間范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施,實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的整體綜合開發(fā)。針對(duì)在城市更新拆遷過程中涉及的少數(shù)房產(chǎn)所有者抵制所帶來的困難,臺(tái)灣政府以“多數(shù)決”實(shí)現(xiàn)民主公平的更新決策。對(duì)未能取得全體所有權(quán)人同意的單元,可經(jīng)更新單元范圍內(nèi)超過多數(shù)比例的產(chǎn)權(quán)人同意(如4/5同意;并根據(jù)單元所在更新地區(qū)需要實(shí)施更新的迫切程度,設(shè)置不同的多數(shù)決比例,具體見表2)而實(shí)施。雖然多數(shù)決制度,對(duì)少數(shù)釘子戶采取強(qiáng)制更新的辦法,但大幅度縮短了整合土地產(chǎn)權(quán)人所需的時(shí)間。城市更新的各項(xiàng)審查程序均提供了聽取異議的渠道,例如更新事業(yè)計(jì)劃及權(quán)利變換計(jì)劃須由公聽會(huì)、公開展覽及城市更新審議委員會(huì)審查程序通過,協(xié)調(diào)不成的意見可在辦理公聽會(huì)或公開展覽期間,向城市更新審議委員提出。委員會(huì)將從社會(huì)正義、公益性及合理性的角度,促請(qǐng)實(shí)施者溝通協(xié)調(diào),以確保少數(shù)不愿參與更新的權(quán)利關(guān)系人同樣獲得公平的權(quán)益保障,避免因過于強(qiáng)調(diào)更新效率而犧牲了公平原則。同時(shí),臺(tái)灣政府充分發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)在城市更新中的參與作用,鼓勵(lì)各種民間機(jī)構(gòu)對(duì)民眾進(jìn)行廣泛的宣傳,使得廣大民眾對(duì)更新有較為全面的認(rèn)識(shí),進(jìn)而減少對(duì)拆遷的抵觸情緒;同時(shí)民間團(tuán)體還擔(dān)任政府與民眾的溝通橋梁作用,通過對(duì)民眾的宣傳教育及對(duì)民眾實(shí)際生活情況的調(diào)查,將民眾的意愿及時(shí)反饋給當(dāng)局專門機(jī)構(gòu),使得政府能夠及時(shí)根據(jù)民意調(diào)整更新策略,使更新計(jì)劃始終代表廣大民眾的實(shí)際利益訴求。2.2.2引導(dǎo)民間力量參與更新臺(tái)灣的城市更新事業(yè)強(qiáng)調(diào)的是一種公私部門互動(dòng)合作的模式,政府的目標(biāo)是通過城市更新來提高城市居民的生活品質(zhì),促進(jìn)城市保持可持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)力,而開發(fā)商的目的在于商業(yè)利益最大化。如何使政府的目標(biāo)借助開發(fā)商的資源與效率投入獲得滿足,就需要政府通過規(guī)劃,指引更新單元內(nèi)施行配建和捆綁。由于公共設(shè)施的無排他性,使得市場(chǎng)資源在實(shí)施公共設(shè)施投資方面是無效的,因此必須通過政府的財(cái)政支出來實(shí)現(xiàn)。為了減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān),有必要引導(dǎo)民間力量對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行投入,而“外部效益內(nèi)部化”是其本質(zhì)誘因。所謂外部效益,是指某一主體經(jīng)濟(jì)行為(生產(chǎn)或消費(fèi)),無償為另一主體提供潛在利益,如地鐵的建設(shè)在縮短通勤時(shí)間成本的同時(shí),為交通站點(diǎn)周邊的商業(yè)街區(qū)帶來潛在客戶。由于市場(chǎng)存在失效性,使得經(jīng)濟(jì)主體難以通過市場(chǎng)機(jī)制收回外部效益報(bào)酬,所以政府應(yīng)通過行政措施,促使外部效益直接反饋給民間投資者,如對(duì)參與建設(shè)維護(hù)公共設(shè)施、提供更多公共空間等予以容積率或財(cái)政補(bǔ)貼、延期還貸等多種獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)《城市更新容積獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法》等其他相關(guān)法規(guī),臺(tái)灣通過對(duì)實(shí)施者提供容積獎(jiǎng)勵(lì)、稅賦減免等其他各種獎(jiǎng)勵(lì)手段,引導(dǎo)實(shí)施者增加對(duì)更新單元內(nèi)或周邊的公共服務(wù)的貢獻(xiàn),使更新事業(yè)朝公共利益最大化的目標(biāo)發(fā)展。除容積獎(jiǎng)勵(lì)、稅賦減免,政府還對(duì)單元中貢獻(xiàn)公共產(chǎn)品的實(shí)施者予以各種形式的直接或間接鼓勵(lì)和扶持,包括幫助民間資源順利進(jìn)入開發(fā)階段所設(shè)置的快速審批程序,提供規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)服務(wù)和業(yè)務(wù)指導(dǎo),協(xié)助制定財(cái)務(wù)計(jì)劃等;同時(shí)為滿足銀行融資和市場(chǎng)籌資的需要,對(duì)民間參與更新建設(shè)所面臨的借貸困難,政府給予適度的貸款擔(dān)保及延長(zhǎng)還貸,以政府信譽(yù)作為民間開發(fā)取得順利進(jìn)行的有力擔(dān)保;還通過最低運(yùn)量保證、市場(chǎng)獨(dú)占性保證,降低計(jì)劃的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。通過多種形式引導(dǎo)單元內(nèi)公共產(chǎn)品的配建等回饋社會(huì)公益,最終使得以開發(fā)商為主的市場(chǎng)導(dǎo)向型城市更新,真正轉(zhuǎn)變?yōu)檎珜?dǎo)的公共事業(yè)導(dǎo)向的城市更新。2.2.3權(quán)利變換運(yùn)作權(quán)利變換最早起源于日本,1995年日本制定了《高級(jí)公寓順利重建法》及其實(shí)施細(xì)則,對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人之間及與各相關(guān)權(quán)利人之間權(quán)益的調(diào)整方式、重建決議程序、重建執(zhí)行方式、重建費(fèi)用分擔(dān)、不同意重建者權(quán)利的處理等方面作了詳細(xì)的規(guī)定。按照該法的規(guī)定,重建區(qū)內(nèi)所存在的各項(xiàng)權(quán)利人在重建計(jì)劃實(shí)施完成后,按其重建前權(quán)利價(jià)值及提供資金比例,分配重建后建筑物及其土地的應(yīng)有部分或權(quán)利利益?？墒乖摰貐^(qū)居民在實(shí)施重建前充分表達(dá)意愿,并在公平合理原則下,交付原有住房,以換得重建后新的住房。通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施權(quán)利變換,合理解決住房重建中的產(chǎn)權(quán)問題,其實(shí)質(zhì)上是以立體價(jià)值分配取代平面價(jià)值分配,單元內(nèi)各相關(guān)權(quán)利人以等比例價(jià)值參與更新,負(fù)擔(dān)更新各項(xiàng)費(fèi)用,根據(jù)其在更新后總價(jià)值所占的比例獲得投資回報(bào)。這是一種風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān),利益共同分享的操作方式。更新單元內(nèi)原有權(quán)利人以更新前所擁有的房產(chǎn)及地價(jià)作為“股份”,參與到城市更新中,既繞過了拆遷安置過程的種種困難,又可真正參與到更新改造中,對(duì)開發(fā)商施以有效監(jiān)督,維護(hù)其自身權(quán)利,并在更新完成后按投資比例分享更新所增值的利益。由于權(quán)利變換涉及繁雜的權(quán)利價(jià)值評(píng)估計(jì)算,故更新前后的房屋價(jià)值需由實(shí)施者委托三家以上專業(yè)估價(jià)機(jī)構(gòu)估價(jià)后評(píng)定,以充分保證估價(jià)的公平、公正和公開。因此,這種包容了原地置換、自我更新、貨幣賠償、資金受益、回饋社會(huì)的權(quán)利變換機(jī)制對(duì)更新單元內(nèi)實(shí)施重建的各項(xiàng)建設(shè)的實(shí)施提供了公平合理的可操作途徑。解決了更新單元內(nèi)原屬地產(chǎn)權(quán)整合困難,開發(fā)商、原住戶、政府之間利益博弈難以多贏的困境。3社區(qū)公共設(shè)施城市更新事業(yè)為一種大型投資的公共計(jì)劃,應(yīng)以增進(jìn)公共利益為最終目的。所謂公共利益不只是實(shí)質(zhì)的物質(zhì)居住環(huán)境的改善(如防災(zāi)、建筑美觀、環(huán)境衛(wèi)生、綠地與開放空間、學(xué)校等社區(qū)公共設(shè)施提供),還包括住宅需求的滿足(如提供一定數(shù)量的中低收入住宅、單親家庭及老人住宅,確保弱勢(shì)群體在更新過程中不被犧牲),也包括公共服務(wù)機(jī)能的提升、就業(yè)機(jī)會(huì)的增加(切實(shí)提高貧困居民的生活質(zhì)量,融入城市生活)、文化資產(chǎn)的保留及城市老弱病殘者的照顧、政府財(cái)政的維持等。臺(tái)灣的更新單元實(shí)踐,為我國(guó)大陸城市更新、老城區(qū)舊改提供了創(chuàng)新、科學(xué)的發(fā)展思路,為此本文從以下幾個(gè)方面提出改進(jìn)和借鑒的思路。3.1倡導(dǎo)民間私權(quán)更新,保護(hù)社會(huì)公共利益城市更新的目的并不是簡(jiǎn)單的城市物質(zhì)空間的更新,而是借助城市物質(zhì)景觀的改變完善城市各項(xiàng)基礎(chǔ)市政設(shè)施,提供更多就業(yè)崗位和更適宜的人居環(huán)境,豐富城市社會(huì)文化生活,塑造城市新形象,達(dá)到城市公共利益最大化。由于房地產(chǎn)商的開發(fā)屬于商業(yè)行為,而政府完全負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)勢(shì)必帶來沉重財(cái)政負(fù)擔(dān),因此政府引導(dǎo)民間私營(yíng)力量在完成商業(yè)化物質(zhì)再開發(fā)的同時(shí),配建一定數(shù)量的市政基礎(chǔ)設(shè)施或提供公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)以公共利益為目標(biāo)的城市更新的有效途徑。臺(tái)灣對(duì)在更新單元內(nèi)捐贈(zèng)公益設(shè)施,協(xié)助開辟或管理維護(hù)更新單元周邊公共設(shè)施,以相關(guān)主管機(jī)關(guān)認(rèn)可方式保存維護(hù)更新單元范圍內(nèi)具歷史紀(jì)念價(jià)值建筑物等的更新行為,給予多種形式的容積獎(jiǎng)勵(lì),或協(xié)助貸款的幫助。通過有效的政策設(shè)計(jì)、獎(jiǎng)勵(lì)誘因,引導(dǎo)更新事業(yè)實(shí)施者創(chuàng)造更多的社會(huì)公共利益。3.2拓寬民間力量進(jìn)入更新的途徑城市更新是涉及多個(gè)工程項(xiàng)目的復(fù)雜體系,僅憑政府財(cái)政一己之力難以實(shí)現(xiàn)。故而政府為推動(dòng)城市更新計(jì)劃的實(shí)施,引入了公私部門合作的開發(fā)模式,借助實(shí)力雄厚的商業(yè)團(tuán)體完成更新的巨額支出。開發(fā)商的介入雖然完成了政府預(yù)期的改造開發(fā)任務(wù),但以商業(yè)利益最大化的企業(yè)主導(dǎo)的開發(fā),勢(shì)必會(huì)在效益優(yōu)先的標(biāo)準(zhǔn)下犧牲大部分弱勢(shì)群體的利益,故而出現(xiàn)大批低收入群體被迫遷移、失去謀生手段、原有社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)破壞等社會(huì)不公現(xiàn)象。因此,避免城市更新成為追逐市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益犧牲品的唯一途徑,就是探索更廣泛地吸納民間投資的多元化融資模式,及鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卦【用?包括在更新地長(zhǎng)期居住的原租客而成為具有事實(shí)上的強(qiáng)烈“地方感”的業(yè)主)以“自上而下”的形式自行實(shí)施更新。臺(tái)灣自2006年對(duì)城市更新條例作了大幅度調(diào)整以來,通過降低準(zhǔn)入門檻、設(shè)立城市更新公司、城市更新信托公司等多種方式鼓勵(lì)民間力量進(jìn)入城市更新,推動(dòng)了更新事業(yè)的加速發(fā)展。除政府的財(cái)政投入外,可借助貸款、債券、彩票、信托、基金、上市、資產(chǎn)證券化、BOT(建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓