供給側(cè)改革要回答什么問(wèn)題

供給側(cè)改革要回答什么問(wèn)題鄭永年中國(guó)高層提出“供給側(cè)改革”的新政策概念，意在緩解和阻止經(jīng)濟(jì)的急劇下行，深化經(jīng)濟(jì)改革和可持續(xù)發(fā)展，所針對(duì)的多是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性改革，其影響需要很長(zhǎng)時(shí)間才能見(jiàn)得到。不過(guò)，這個(gè)新政策概念已經(jīng)給中國(guó)的學(xué)術(shù)界和政策研究界注入了巨大的動(dòng)力。西方的供給學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展已經(jīng)數(shù)十年了，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)此是非常熟悉的。這次供給學(xué)派重新在學(xué)術(shù)界熱起來(lái)，完全是因?yàn)樵谥袊?guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐出現(xiàn)了對(duì)這個(gè)領(lǐng)域知識(shí)的巨大需求。盡管也有經(jīng)濟(jì)學(xué)家想把它和中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，但至少到現(xiàn)在為止并沒(méi)有任何新的貢獻(xiàn)，大多停留在對(duì)其的介紹、解讀和傳播。如果中國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)界能夠把供給學(xué)派“中國(guó)化”，哪怕是加上一些中國(guó)元素，也可以說(shuō)是有所貢獻(xiàn)了。如果學(xué)術(shù)界和政策研究界這樣做是意在影響中國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)政策，目前的很多解讀可能會(huì)誤入歧途，反而會(huì)造成改革的退步。從經(jīng)濟(jì)改革的視角看，供給側(cè)改革就是要達(dá)到幾個(gè)實(shí)際目標(biāo)，包括去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板，是要解決實(shí)際問(wèn)題的。從政策的角度來(lái)說(shuō)，就是要處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系問(wèn)題。供給和需求關(guān)系屬于經(jīng)濟(jì)范疇，而政府和市場(chǎng)關(guān)系屬于政治范疇。中國(guó)現(xiàn)在討論供給側(cè)改革，就是要通過(guò)政府本身所能做的來(lái)減少已經(jīng)過(guò)度的供應(yīng)（即產(chǎn)能）和刺激新的需求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。決策者提出的“供給側(cè)改革”既非市場(chǎng)也非政府決定論，而是要努力達(dá)到政府和市場(chǎng)之間的平衡。在西方，供給學(xué)派的崛起和消退也是和西方的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐緊密相關(guān)的。上世紀(jì)30年代資本主義世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，是典型的市場(chǎng)失敗，政府的作用變得重要起來(lái)。凱恩斯主義因而興起，作為一種解決實(shí)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的政策理論。它在當(dāng)時(shí)的西方發(fā)揮了很大的作用。隨著西方福利國(guó)家的大幅度擴(kuò)張，形成了龐大的第三部門(mén)，管理第三部門(mén)的政府官僚部門(mén)也急劇擴(kuò)張，隨之而來(lái)的就是經(jīng)濟(jì)的滯漲和政府的財(cái)政危機(jī)。這些實(shí)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題促使人們對(duì)凱恩斯主義所強(qiáng)調(diào)的政府作用進(jìn)行反思。在學(xué)術(shù)層面，對(duì)凱恩斯主義的批評(píng)從來(lái)就沒(méi)間斷過(guò)，戰(zhàn)后很多自由主義經(jīng)濟(jì)理論，就是在和凱恩斯主義的對(duì)話中產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。西方所面臨的實(shí)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，為自由派經(jīng)濟(jì)學(xué)的崛起提供了絕好的機(jī)會(huì)，到了1970年代就形成了供給學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)。到1980年代，它成為了西方盛行的新自由主義經(jīng)濟(jì)政策的核心，具體體現(xiàn)在美國(guó)里根革命和英國(guó)撒切爾革命上。盡管供給學(xué)派往往過(guò)分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，但在實(shí)際政策中，只是對(duì)之前政府作用過(guò)大的矯正而已。它在減稅、實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的私有化和減少政府規(guī)模方面取得了一些成就，但在醫(yī)療和教育在內(nèi)的社會(huì)領(lǐng)域并沒(méi)有成功?？傮w上說(shuō)，即使在西方被視為是最自由的經(jīng)濟(jì)體（例如美國(guó)），政府的作用反而一直在強(qiáng)化。從學(xué)術(shù)層面，人們可以對(duì)政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系有不同的看法，但在實(shí)際政策領(lǐng)域，兩者關(guān)系就如供給和需求之間一樣不可脫離。從政府層面看，今天討論供給側(cè)改革和中共十八屆三中全會(huì)的精神是一致的。盡管中國(guó)早在1992年提出了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的概念，但對(duì)政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系并不總是清楚的。三中全會(huì)把此表述為，市場(chǎng)起決定性作用，而政府起更好的作用。在這個(gè)背景中，“供給側(cè)改革”就是要通過(guò)減少政府的作用而強(qiáng)化市場(chǎng)的作用。不過(guò)，這絕對(duì)不是“市場(chǎng)萬(wàn)能”和“市場(chǎng)決定論”。改革開(kāi)放以來(lái)，就政府和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系而言，中國(guó)基本上走了其它東亞經(jīng)濟(jì)體所走過(guò)的道路，即發(fā)展型政府。國(guó)家通過(guò)各種能力，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中扮演重要甚至是主導(dǎo)角色。不過(guò)，政府的作用在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段是不同的。在早期，政府不僅需要支持企業(yè)的成長(zhǎng)，也需要培養(yǎng)市場(chǎng)的發(fā)育。但在企業(yè)成長(zhǎng)起來(lái)和市場(chǎng)逐漸成熟后，政府本身就要轉(zhuǎn)型，從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體轉(zhuǎn)型成為規(guī)制者。今天中國(guó)政府也面臨轉(zhuǎn)型的困境。就政府和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系來(lái)說(shuō)，已經(jīng)發(fā)生了幾方面的變化。第一，經(jīng)濟(jì)規(guī)模變大，政府的經(jīng)濟(jì)治理變得極其困難。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府可以隨心所欲地管理經(jīng)濟(jì)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)僅是政府的組成部分。在改革早期，經(jīng)濟(jì)規(guī)模比較小的時(shí)候，政府也可以找到各種方法有效的干預(yù)經(jīng)濟(jì)。今天中國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模已經(jīng)是世界第二，傳統(tǒng)的辦法不會(huì)像從前那樣有效了。最近政府對(duì)金融市場(chǎng)的管治連連失利，就充分說(shuō)明了這種情況。第二，也是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)基數(shù)的龐大，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了。政府以前可以采用項(xiàng)目投入來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，像港口、機(jī)場(chǎng)、高速公路、高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施、奧運(yùn)會(huì)和世界博覽會(huì)。但現(xiàn)在則不行了。一方面是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期已經(jīng)過(guò)去，另一方面是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)基數(shù)大了。第三，因?yàn)橐粋€(gè)龐大的國(guó)有企業(yè)的存在，政府仍然會(huì)繼續(xù)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)角色，但這個(gè)角色的性質(zhì)和作用變了。從前國(guó)有企業(yè)的目的是為了“平準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)”（即平衡市場(chǎng)），但現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)更多的是企業(yè)，無(wú)論是盈利還是提供公共服務(wù)，其“平準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)”的功能越來(lái)越弱。第四，政府很難干預(yù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)。中國(guó)政府有能力防止國(guó)際經(jīng)濟(jì)的影響，但沒(méi)有能力來(lái)干預(yù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)。對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)的變化，政府只能反應(yīng)，沒(méi)有控制能力。除了絕少數(shù)幾個(gè)國(guó)家例如美國(guó)，大多數(shù)政府沒(méi)有足夠的能力來(lái)干預(yù)國(guó)際資本主導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。平衡政府與市場(chǎng)關(guān)系面對(duì)這些新情況，一些自由派經(jīng)濟(jì)學(xué)信奉者（包括很多中國(guó)學(xué)者）認(rèn)為政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)，而應(yīng)當(dāng)讓位于市場(chǎng)。但就政策來(lái)說(shuō)，供給側(cè)改革所強(qiáng)調(diào)的是政府的行為要符合市場(chǎng)規(guī)則，利用市場(chǎng)本身的力量來(lái)干預(yù)市場(chǎng)，而絕對(duì)不是完全放棄對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面，政府如果不能繼續(xù)使用從前的辦法，就可以創(chuàng)始新的辦法，例如轉(zhuǎn)向供給學(xué)派所強(qiáng)調(diào)的財(cái)政（例如減稅）和貨幣政策（貨幣供應(yīng)），也可以轉(zhuǎn)向建設(shè)新的更具規(guī)模的市場(chǎng)平臺(tái)，例如消除地方保護(hù)主義，建立內(nèi)部超區(qū)域市場(chǎng)；開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)，深化自由貿(mào)易等。就政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)來(lái)說(shuō)，問(wèn)題在于如何干預(yù)。只要政府存在，其必然會(huì)干預(yù)經(jīng)濟(jì)。這是政府本身的邏輯，更在于市場(chǎng)的邏輯。就中國(guó)傳統(tǒng)而言，政府是必然要想方設(shè)法來(lái)管治經(jīng)濟(jì)的。不管中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展，也不會(huì)發(fā)展到完全放任自流的自由經(jīng)濟(jì)的。市場(chǎng)也會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)失敗的現(xiàn)象；市場(chǎng)的失敗就論證了政府干預(yù)的合理性。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，很多新的發(fā)展迫切需要政府發(fā)展出新的干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段，而非退出市場(chǎng)。雖然今天中國(guó)所面臨的產(chǎn)能過(guò)剩、杠桿過(guò)高、制度供給不足等，都是政府過(guò)度干預(yù)的結(jié)果，但供給側(cè)改革并不是說(shuō)不要政府的作用了。在很多領(lǐng)域，如果沒(méi)有政府的干預(yù)，市場(chǎng)很難自動(dòng)調(diào)節(jié)。例如今天金融經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的失衡局面。金融經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)都需要大力發(fā)展，但也不能阻礙實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)在的情況就是大量的金融資源從實(shí)體經(jīng)濟(jì)流出，進(jìn)入金融和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。金融公司通過(guò)各種操作大量收購(gòu)優(yōu)良的實(shí)體企業(yè)。如果實(shí)體經(jīng)濟(jì)被遏止，過(guò)度的金融和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)本身也難以持續(xù)。沒(méi)有任何跡象表明，市場(chǎng)可以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)它們之間的平衡。政府要不要立法限制金融公司毫無(wú)理性地收購(gòu)實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)？要不要限制金融和互聯(lián)網(wǎng)公司的高度壟斷？要不要規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)金融毫無(wú)節(jié)制的投機(jī)行為？對(duì)諸如此類的問(wèn)題，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里也有大量的立法規(guī)定。但在中國(guó)還是空白，使得資本仍然處于極其原始狀態(tài)。這種現(xiàn)狀或許被一些自由派經(jīng)濟(jì)學(xué)家視為是“自由”，但可能曇花一現(xiàn)，還會(huì)拖垮實(shí)體經(jīng)濟(jì)。在這些方面，中國(guó)所缺乏的是有效的制度供給。如何對(duì)付日益瘋狂的國(guó)際金融資本對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊？在各國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)功能被日益弱化的同時(shí)，資本的力量在快速?gòu)?qiáng)化。如果政府毫無(wú)防備，毫無(wú)節(jié)制的國(guó)際資本足以摧毀任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)體。國(guó)際資本已經(jīng)從從前“倒賣”各國(guó)企業(yè)，發(fā)展到有能力“倒賣”各國(guó)經(jīng)濟(jì)的程度。如何應(yīng)付國(guó)際資本發(fā)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭(zhēng)，是今天很多政府所面臨的最大挑戰(zhàn)之一。近來(lái)中國(guó)有諸多國(guó)際金融資本的代理人紛紛批評(píng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管治，是有其背景的。供給經(jīng)濟(jì)學(xué)派再次在中國(guó)崛起有其好處，它會(huì)促使人們思考中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)如何發(fā)展的問(wèn)題。但在政策面，它的崛