反海盜法律機(jī)制的改善

第第頁(yè)反海盜法律機(jī)制的改善本文作者：高凜工作單位：江南大學(xué)法學(xué)院

海盜是一種古老的犯罪活動(dòng)，對(duì)國(guó)際航運(yùn)和國(guó)際海上安全危害極大。目前，由于索馬里海盜日益猖獗，一度淡出人們視線的海盜問(wèn)題引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。索馬里自1991年以來(lái)一直戰(zhàn)亂不斷，一些索馬里軍閥以“保護(hù)索馬里海洋權(quán)益”為名，組建了多個(gè)海上武裝組織。他們配備快艇，驅(qū)趕涉嫌非法捕魚(yú)和在領(lǐng)海傾倒垃圾的漁船，卻很快發(fā)現(xiàn)劫持外國(guó)船只和船員并勒索贖金是一項(xiàng)回報(bào)豐厚的“產(chǎn)業(yè)”，從而導(dǎo)致了索馬里沿海海盜活動(dòng)猖獗，被列為世界上最危險(xiǎn)的海域之一。從2007年起，海盜劫持外國(guó)船舶的事件呈上升趨勢(shì)，尤其是在亞丁灣、索馬里海域頻繁發(fā)生的海盜襲擊、劫持過(guò)往船舶事件，其在規(guī)模、影響和危害等方面都為二戰(zhàn)以后所罕見(jiàn)。據(jù)國(guó)際海事局海盜活動(dòng)報(bào)告中心發(fā)布的全球海盜活動(dòng)年度報(bào)告，2010年是近年來(lái)海盜襲擊次數(shù)最多、劫持船只最多、劫持人質(zhì)最多的年份，創(chuàng)下了多項(xiàng)“記錄”。2010年全球共發(fā)生海盜襲擊445次，海盜劫持船只53艘，劫持人質(zhì)1181人。表1顯示，從2006年到2010年，全球海盜襲船事件數(shù)和海盜劫持人質(zhì)數(shù)一直在攀升。［1］海盜行為的頻繁發(fā)生已經(jīng)引起國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注，各國(guó)聯(lián)手重拳打擊海盜已是大勢(shì)所趨。各國(guó)政府也逐漸認(rèn)識(shí)到，唯有通力合作，增加警力，加強(qiáng)海岸巡邏，才有可能有效打擊來(lái)自海上的恐怖威脅，確保世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而海盜問(wèn)題的解決需要在多邊主義的框架內(nèi)實(shí)施，非單邊主義所能為。隨著打擊海盜行動(dòng)的深入發(fā)展，法律合作成為打擊海盜國(guó)際合作中亟待加強(qiáng)的重要領(lǐng)域。

一、當(dāng)前國(guó)際社會(huì)海盜犯罪的基本特點(diǎn)

海盜是伴隨著人類社會(huì)征服海洋過(guò)程中逐步產(chǎn)生的。自從有了海上貿(mào)易，就出現(xiàn)了以海上劫掠為生的海盜。據(jù)有關(guān)學(xué)者考證，公元前100年左右，古希臘歷史學(xué)家普魯塔克首次對(duì)海盜作了定義，即“海盜是非法對(duì)船只和海上人員進(jìn)行攻擊的人?！保?］中世紀(jì)有人把海盜看作：非法地、兇殘地在海上進(jìn)行的甚至連平民等非戰(zhàn)斗人員也殺害的行為。［3］不同時(shí)期的海盜有不同的特點(diǎn)，古代的海盜主要是指古希臘羅馬時(shí)期活躍于地中海一帶的海盜。隨著17世紀(jì)新大陸的發(fā)現(xiàn)和航海技術(shù)的發(fā)展，大航海時(shí)代也隨之到來(lái)，大航海時(shí)代是海盜的快速發(fā)展階段。據(jù)記載，從1609年到1616年，土耳其的海盜在地中海就劫持了466艘商船；而在1625年，僅10天就劫持了27艘商船。［3］18世紀(jì)末到19世紀(jì)初，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，各國(guó)海軍的實(shí)力不斷壯大，進(jìn)而加強(qiáng)了對(duì)海域的巡邏，加大了對(duì)海盜的打擊力度，使得海盜在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)幾乎銷聲匿跡。直至20世紀(jì)80年代末海盜才又開(kāi)始猖獗起來(lái)?，F(xiàn)代海盜不同于傳統(tǒng)意義上的海盜，他們組織嚴(yán)密，技術(shù)裝備精良，而且某些海盜組織還具有恐怖組織的性質(zhì)和特點(diǎn)。（一）現(xiàn)代海盜組織嚴(yán)密、裝備精良現(xiàn)代的海盜不僅組織嚴(yán)密，而且在技術(shù)手段上也極為先進(jìn)。據(jù)有關(guān)索馬里海盜的報(bào)道稱，現(xiàn)代的海盜不僅裝備了沖鋒槍、手雷等輕武器，而且還擁有諸如重機(jī)槍、火箭筒之類的重武器，以及自動(dòng)化武器、先進(jìn)的高科技設(shè)備等。他們駕駛的不再是原始的帆船，而是快捷靈活的汽艇。在技術(shù)手段上，現(xiàn)代海盜不僅能熟練地使用電腦，而且有相當(dāng)一部分海盜擁有先進(jìn)的GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)。更為重要的是，現(xiàn)代海盜不再是過(guò)去的散兵游勇，已經(jīng)形成了一種集團(tuán)化、組織化、國(guó)際化的“海盜托拉斯”。他們通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)迅速傳遞海運(yùn)信息，摸清被劫船舶的具體情況后再實(shí)施搶劫。同時(shí)，一些海盜集團(tuán)已與恐怖分子相勾結(jié)，共同從事犯罪活動(dòng)。［4］這無(wú)疑給海上安全帶來(lái)了更嚴(yán)重的威脅。（二）現(xiàn)代海盜具有海上恐怖犯罪的特點(diǎn)現(xiàn)代海盜不僅搶劫錢財(cái)，而且以造成最大限度的人員傷亡、引起最大限度的恐慌為目的。例如，2003年，國(guó)際海事組織接到了445起海盜襲擊的報(bào)告，其中92名船員遭到殺害或失蹤。全球2006年船員被劫持案件發(fā)生了77起，被海盜劫持船員為188人，其中索馬里海域發(fā)生劫持案件5起，被海盜劫持的有87人；全球2007年船員被海盜劫持案件為63起，被海盜劫持的船員人數(shù)增至292人，其中索馬里海域發(fā)生海盜劫持人質(zhì)事件11起，有154人被劫持為人質(zhì)。［5］全球最大的海上恐怖組織“泰米爾海上猛虎組織”，其擁有4000名左右的成員，有大量的重型武器裝備，還有微型潛艇。（三）現(xiàn)代海盜活動(dòng)范圍擴(kuò)大傳統(tǒng)海盜一般在靠近領(lǐng)海的公海上進(jìn)行搶劫，但是現(xiàn)代海盜的活動(dòng)范圍有了很大的擴(kuò)展。從港口、碼頭，到領(lǐng)海、公海，都會(huì)發(fā)生船舶被海盜劫持的事件。2001年10月，一艘“彩虹號(hào)”貨輪剛駛出印度尼西亞港口，就被海盜劫持。2008年11月，索馬里海盜在肯尼亞外海800多海里的大洋中，劫持了沙特阿拉伯一艘330米長(zhǎng)的超級(jí)油輪。隨后，一艘烏克蘭軍火船“法伊尼”號(hào)在離肯尼亞海岸500海里處遭到劫持。［2］隨著全球化進(jìn)程的深入與發(fā)展，海盜活動(dòng)出現(xiàn)了現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化和產(chǎn)業(yè)化的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)。由于現(xiàn)代海盜隱蔽性強(qiáng)、裝備先進(jìn)，擁有幾乎遍布全球的犯罪網(wǎng)絡(luò)，威脅著整個(gè)國(guó)際和平與安全，僅僅依靠少數(shù)國(guó)家的力量是不可能應(yīng)付的，它需要國(guó)際社會(huì)的共同面對(duì)和全球的共同參與。

二、反海盜國(guó)際法律制度的現(xiàn)狀

國(guó)際反海盜法規(guī)是整個(gè)國(guó)際反海盜機(jī)制的基礎(chǔ)，主要包括國(guó)際公約和聯(lián)合國(guó)安理會(huì)相關(guān)決定兩部分，國(guó)際習(xí)慣法上關(guān)于海盜罪的防止和懲治的法律制度主要體現(xiàn)在1958年《公海公約》和1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的相關(guān)條款中。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)作出的1816號(hào)決議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了原來(lái)國(guó)際習(xí)慣法以及相關(guān)國(guó)家條約的規(guī)定。1816號(hào)決議是安理會(huì)動(dòng)用《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章授予的權(quán)力作出的決議，該決議授權(quán)相關(guān)國(guó)家進(jìn)入索馬里領(lǐng)海打擊、抓捕海盜。（一）反海盜國(guó)際法律制度沿革從歷史上看，在17世紀(jì)中期以后，在國(guó)際法領(lǐng)域出現(xiàn)了“海盜是人類公敵”的主張。海盜行為已經(jīng)開(kāi)始被視為一種相當(dāng)嚴(yán)重的國(guó)際犯罪。英國(guó)國(guó)際法學(xué)家?jiàn)W林•詹斯金曾指出：“所有的海盜，從法律的觀點(diǎn)看，都是人類的敵人，不是一個(gè)國(guó)家或某一類人的敵人，而是全人類的敵人，他們是非法的。每個(gè)人都可以接受命令并武裝起來(lái)反對(duì)他們，就像反對(duì)叛逆者和賣國(guó)賊那樣去鎮(zhèn)壓和剿滅他們。”［6］此后，在相關(guān)國(guó)際法學(xué)理論的推動(dòng)下，逐漸形成了有關(guān)懲治海盜犯罪的國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則?，F(xiàn)代著作中，《奧本海國(guó)際法》論述“海盜一直被認(rèn)為是逐出法外的人”，“按照國(guó)際法，海盜行為使海盜喪失他本國(guó)的保護(hù)，因而喪失他的國(guó)家屬性；而且他的船舶或飛機(jī)，雖然過(guò)去可能具有懸掛某一國(guó)家旗幟航行的權(quán)利，也喪失了這種權(quán)利。”［7］依據(jù)這些習(xí)慣法規(guī)則，只要從事了海盜行為，海盜及其船舶就喪失了國(guó)籍。每個(gè)國(guó)家都有權(quán)對(duì)海盜行為加以懲治。所有國(guó)家的船舶，無(wú)論是軍艦、政府公務(wù)船舶還是商船，都可以在公海上追逐、攻擊和拿捕海盜，并且把它帶回本國(guó)，由本國(guó)法院對(duì)其進(jìn)行審理和懲治。長(zhǎng)期以來(lái)，海盜行為被公認(rèn)為是一種國(guó)際犯罪行為，但是反海盜的法律一直處于習(xí)慣法時(shí)期。到20世紀(jì)30年代，才有了對(duì)海盜犯罪進(jìn)行規(guī)范的國(guó)際成文法。1937年9月14日，英國(guó)、法國(guó)、保加利亞等九個(gè)國(guó)家在瑞士尼翁簽署了《尼翁協(xié)定》（NyonAgreement），標(biāo)志著對(duì)海盜犯罪進(jìn)行成文法律規(guī)制的開(kāi)始。《尼翁協(xié)定》將潛水艇指揮員和其他官兵聽(tīng)從上級(jí)命令在公海上所作的殘暴的非法行為視為海盜行為，擴(kuò)大了原來(lái)只是將私人在公海上的劫掠行為視為海盜行為的海盜概念。這種擴(kuò)大得到了一些國(guó)家的支持。［8］1751958年的《公海公約》規(guī)定了海盜的相關(guān)問(wèn)題，1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)海盜問(wèn)題又做了進(jìn)一步的界定。（二）現(xiàn)行國(guó)際公約中有關(guān)反海盜的規(guī)定1．1958年《公海公約》海盜，作為一項(xiàng)古老的國(guó)際犯罪，原屬國(guó)際習(xí)慣法規(guī)范。［9］隨著1958年《公海公約》的誕生，海盜犯罪第一次被寫(xiě)進(jìn)了普遍性的國(guó)際公約?！豆９s》第一次確認(rèn)了海盜罪，將19世紀(jì)以來(lái)國(guó)際習(xí)慣法中懲治海盜罪的規(guī)則加以明確化，使之更具規(guī)范性?！豆９s》第14條至第22條都是有關(guān)海盜行為的確認(rèn)、管轄和懲治的規(guī)定?！豆９s》第15條對(duì)海盜行為的定義是：“下列行為中的任何行為構(gòu)成海盜行為：（a）私人船舶或私人飛機(jī)的船員、機(jī)組成員或乘客為私人目的，對(duì)下列對(duì)象所從事的任何非法的暴力或扣留行為，或任何掠奪行為：（1）在公海上對(duì)另一船舶或飛機(jī)，或?qū)α硪淮盎蝻w機(jī)上的人或財(cái)物；（2）在任何國(guó)家管轄范圍以外的地方對(duì)船舶、飛機(jī)、人或財(cái)物；（b）明知船舶或飛機(jī)成為海盜船舶或飛機(jī)的事實(shí)，而自愿參加其活動(dòng)的任何行為；（c）教唆或故意便利（a）或（b）項(xiàng)所述行為的任何行為。”2．1982年《海洋法公約》1982年的《海洋法公約》對(duì)海盜行為的規(guī)定與《公海公約》大致相同?！逗Ｑ蠓üs》第100條到107條專門規(guī)定了制止海盜的內(nèi)容。第101條規(guī)定：凡私人船舶或飛機(jī)上的船員、機(jī)組人員或乘客為私人目的，在公?；虿粚儆谌魏螄?guó)家管轄范圍內(nèi)對(duì)另一船舶或飛機(jī)以及其上的人或財(cái)物實(shí)施的暴力、扣留或其他掠奪行為，均屬于海盜犯罪。根據(jù)該條規(guī)定，海盜犯罪的客體是海上的船舶航行、人身安全、海上貿(mào)易秩序。犯罪對(duì)象是另一船舶或飛機(jī)，或另一船舶或飛機(jī)上的人或物。犯罪主體是私人船舶或飛機(jī)的船員、機(jī)組人員或乘客。犯罪的主觀方面是故意，犯罪目的在于獲利、報(bào)復(fù)、制造恐怖等。犯罪的客觀方面是在公海上或任何國(guó)家管轄范圍以外的地方對(duì)其他船舶或船上的人或物實(shí)施侵犯行為?！逗Ｑ蠓üs》對(duì)于發(fā)生在領(lǐng)海等一國(guó)管轄范圍以內(nèi)的海盜行為沒(méi)有涉及，導(dǎo)致了國(guó)家對(duì)于發(fā)生在他國(guó)領(lǐng)海等屬于別國(guó)管轄范圍以內(nèi)的海盜犯罪行為無(wú)從打擊，該公約的這項(xiàng)規(guī)定限制了對(duì)海盜的有效打擊，尤其是在打擊海盜國(guó)際合作機(jī)制并不完善的情況下。同時(shí)，公約還規(guī)定了各國(guó)船舶在任何國(guó)家的領(lǐng)海享有無(wú)害通過(guò)權(quán)，因此在領(lǐng)海內(nèi)犯罪也會(huì)侵犯到不特定國(guó)家利益，或者說(shuō)國(guó)際社會(huì)的公共利益。而且，領(lǐng)海內(nèi)發(fā)生的海盜行為或在公海上實(shí)施海盜行為后迅速逃往一國(guó)領(lǐng)海的行為，其海盜行為的本質(zhì)并沒(méi)有因發(fā)生地點(diǎn)的不同而發(fā)生改變。顯然，《海洋法公約》的規(guī)定滯后于國(guó)際現(xiàn)實(shí)?！逗Ｑ蠓üs》第100條還規(guī)定了“合作制止海盜行為的義務(wù)”，具體內(nèi)容為：“所有國(guó)家應(yīng)盡最大可能進(jìn)行合作，以制止在公海上或在任何國(guó)家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為?！边@就確定了對(duì)海盜行為行使普遍管轄權(quán)是一項(xiàng)國(guó)際義務(wù)，但是并沒(méi)有設(shè)立任何專門的從事打擊海盜的機(jī)構(gòu)或國(guó)際組織，使在法律上組織反海盜的集體行動(dòng)成為可能。雖然公約規(guī)定各國(guó)有義務(wù)對(duì)海盜行使普遍管轄權(quán)，但是對(duì)海盜實(shí)際控制的國(guó)家可能沒(méi)有相應(yīng)的國(guó)內(nèi)立法或者基于其他考慮沒(méi)有對(duì)海盜進(jìn)行懲治，而且也沒(méi)有將海盜引渡給其他有管轄權(quán)的國(guó)家，那么在這種情況下，該國(guó)家如何承擔(dān)責(zé)任？公約沒(méi)有加以規(guī)定。另外，各國(guó)應(yīng)該如何行使普遍管轄權(quán)？各國(guó)具體應(yīng)該在哪些方面進(jìn)行合作？合作的具體程序？有效的合作機(jī)制是什么？該公約也都沒(méi)有具體規(guī)定，在實(shí)踐中缺乏可操作性。3．《制止危及海上航行安全非法行為公約》為了確保海上航運(yùn)安全，打擊海上犯罪，國(guó)際海事組織于1988年3月10日在羅馬主持制定了《制止危及海上航行安全非法行為公約》，對(duì)海盜等海上恐怖犯罪行為做了明確規(guī)定。該公約第3條第一款規(guī)定：“任何人如非法并故意從事下列活動(dòng)，則構(gòu)成犯罪：（1）以武力或武力威脅或任何其他恐嚇形式奪取或控制船舶；或（2）對(duì)船上人員施用暴力，而該行為有可能危及船舶的航行安全；或（3）毀壞船舶或?qū)Υ盎蚱湄浳镌斐捎锌赡芪＜按昂叫邪踩膿p壞；……。第5條規(guī)定：”每一締約國(guó)應(yīng)使第三條所述罪行受到適當(dāng)懲罰，這種懲罰應(yīng)考慮到罪行的嚴(yán)重性?！币簿褪钦f(shuō)，每個(gè)締約國(guó)應(yīng)該通過(guò)國(guó)內(nèi)刑法，為該種犯罪行為確立刑事罪名并加以懲治?！吨浦刮＜昂Ｉ虾叫邪踩欠ㄐ袨楣s》還確立了各國(guó)的管轄權(quán)。第6條、第7條、第11條規(guī)定，對(duì)該公約第3條確立的海上恐怖主義犯罪行為，各締約國(guó)均有管轄權(quán)。具體而言，這些具有管轄權(quán)的締約國(guó)分為三類：（1）受害船舶的船旗國(guó)、犯罪行為發(fā)生國(guó)、罪犯的國(guó)籍國(guó)；（2）無(wú)國(guó)籍人慣常居所所在地國(guó)、受害人國(guó)籍國(guó)、犯罪意圖所指國(guó)；（3）上述兩類國(guó)家以外的、實(shí)際控制犯罪人的其他締約國(guó)。當(dāng)實(shí)際控制國(guó)是二、三兩類國(guó)家時(shí)，實(shí)際控制國(guó)應(yīng)將犯罪人引渡給第一類國(guó)家，必要時(shí)也可以考慮引渡給第二類國(guó)家。4．《海上人命安全國(guó)際公約》《海上人命安全國(guó)際公約》（InternationalCon－ventionfortheSafetyofLifeatSea；SOLAS）的第一個(gè)版本是1914年通過(guò)的，這是保護(hù)商船安全最重要的條約。后來(lái)又陸續(xù)通過(guò)了其他幾個(gè)版本，還有眾多修正案。總之，《海上人命安全國(guó)際公約》已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從海上安全的第一道防線———船舶檢驗(yàn)，到海上安全的最后一道防線———港口國(guó)監(jiān)督的全方位監(jiān)控。［10］因此，可以說(shuō)，新的《海上人命安全國(guó)際公約》修正案，已經(jīng)成為了海上反恐和反海盜的重要組成部分。［11］5．《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》2004年11月，來(lái)自東盟10國(guó)和中國(guó)、日本、韓國(guó)、印度、斯里蘭卡和孟加拉國(guó)的代表在東京締結(jié)了該協(xié)議。該協(xié)議于2006年12月正式生效?！秮喼藓献鲄f(xié)定》是《海洋法公約》生效后，第一個(gè)專門打擊海盜和武裝搶劫船只的多邊協(xié)議。但是，《亞洲合作協(xié)定》對(duì)海盜行為的界定與《海洋法公約》上的規(guī)定大體一致，并沒(méi)有突破《海洋法公約》對(duì)海盜罪的界定。鑒于目前在世界范圍內(nèi)還沒(méi)有一個(gè)專門規(guī)范海盜罪的國(guó)際公約，現(xiàn)行的《公海公約》和《海洋法公約》就成為認(rèn)定和懲治海盜罪最重要的國(guó)際法律文件。該兩公約在對(duì)海盜行為的管轄和懲治規(guī)定上并行不悖，沒(méi)有什么差異，主要區(qū)別在于各自的參加國(guó)不盡相同。（三）現(xiàn)行反海盜國(guó)際合作法律機(jī)制的不足2008年以來(lái)，打擊索馬里海盜，維護(hù)國(guó)際和平與安全成為國(guó)際社會(huì)共同面對(duì)的難題。但是，作為一種新的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)并沒(méi)有一個(gè)完整的反海盜國(guó)際制度可循。盡管1982年《海洋法公約》規(guī)定，所有國(guó)家應(yīng)盡最大可能進(jìn)行合作，以制止在公海上或在任何國(guó)家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為，但其實(shí)際上僅反映了國(guó)際社會(huì)反海盜合作方面的一個(gè)初步共識(shí)，至于如何合作，并未提出具體方案。就打擊海盜犯罪而言，現(xiàn)行國(guó)際法仍然存在很多缺陷和不足，而且也為國(guó)際社會(huì)在打擊海盜活動(dòng)的實(shí)踐所證實(shí)。制度的不完善成為國(guó)際社會(huì)打擊索馬里海盜最大的障礙，例如對(duì)索馬里領(lǐng)海內(nèi)發(fā)生的海盜犯罪的管轄權(quán)問(wèn)題、國(guó)際各反海盜力量之間信息溝通和聯(lián)絡(luò)問(wèn)題、具體合作領(lǐng)域和范圍不清晰等等。1．國(guó)際上缺乏專門的反海盜國(guó)際公約?，F(xiàn)行的幾個(gè)國(guó)際公約雖然對(duì)海盜犯罪均有涉及，但主要并不是針對(duì)海盜犯罪的。而且，這些公約并沒(méi)有提供一個(gè)完善的國(guó)際合作機(jī)制。鑒于目前國(guó)際海盜犯罪日益猖獗，而且隨著全球化進(jìn)程的加快，國(guó)際航運(yùn)交流活動(dòng)進(jìn)一步擴(kuò)大，非常有必要針對(duì)海盜犯罪制定專門的國(guó)際公約。從國(guó)際社會(huì)打擊海盜的實(shí)踐來(lái)看，也有必要進(jìn)一步完善各國(guó)之間的協(xié)調(diào)和合作機(jī)制。2．現(xiàn)行規(guī)范海盜國(guó)際公約存在缺陷。雖然國(guó)際習(xí)慣法和國(guó)際法理論均認(rèn)可海盜行為違反了國(guó)際強(qiáng)行法規(guī)范，但是現(xiàn)行打擊海盜的國(guó)際公約具有任意性的特點(diǎn)，這些反海盜規(guī)則作用的發(fā)揮，完全有賴于各國(guó)對(duì)公約的簽署、加入和實(shí)施。因此，打擊國(guó)際海盜犯罪，與其說(shuō)是國(guó)家的國(guó)際強(qiáng)行法義務(wù)，不如說(shuō)是各國(guó)可以自由選擇是否履行的選擇性義務(wù)。而且，現(xiàn)行公約也缺乏一個(gè)有效的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。只有各國(guó)均自覺(jué)遵守國(guó)際法的規(guī)定，忠實(shí)履行自己的國(guó)際義務(wù)，才能充分利用現(xiàn)有的國(guó)際法律制度對(duì)國(guó)際海盜犯罪進(jìn)行有效的打擊和控制。3．國(guó)家領(lǐng)海主權(quán)對(duì)打擊海盜的制約。每個(gè)沿海國(guó)都對(duì)其領(lǐng)海享有主權(quán)，依據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定，各國(guó)船舶雖然可以在沿海國(guó)領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)，但是，未經(jīng)領(lǐng)海國(guó)允許，各國(guó)船舶是無(wú)權(quán)擅自進(jìn)入他國(guó)領(lǐng)海追擊海盜的。而且，各主要國(guó)際航運(yùn)通往往往就處于一國(guó)領(lǐng)海范圍內(nèi)，如果海盜犯罪在一國(guó)領(lǐng)海范圍內(nèi)發(fā)生，或者海盜從公海逃竄至另一國(guó)領(lǐng)海，那么外國(guó)海警就無(wú)法追擊海盜。4．世界各國(guó)反海盜存在嚴(yán)重分歧。國(guó)際反海盜機(jī)制的綏靖主義助長(zhǎng)了海盜的囂張氣焰。雖然國(guó)際社會(huì)已經(jīng)確認(rèn)了對(duì)海盜行為的普遍管轄權(quán)，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)授權(quán)各成員國(guó)使用武力行使對(duì)海盜罪的刑事管轄權(quán)，但是世界各國(guó)在打擊海盜的力度和方式等方面存在著嚴(yán)重分歧。當(dāng)前的國(guó)際反海盜機(jī)制不僅因缺乏合作意愿和動(dòng)力而步履蹣跚，更因?yàn)闆](méi)有與之相匹配的軍事實(shí)力而缺乏足夠的威懾力，不能有效遏制全球海盜活動(dòng)的升級(jí)和蔓延。從總體上看，現(xiàn)有國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法仍然不足以應(yīng)對(duì)海盜活動(dòng)所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，要想有效地打擊海盜，國(guó)際社會(huì)需要制定針對(duì)海盜活動(dòng)的更加完備的條約或規(guī)定，各國(guó)也需要進(jìn)一步制定和完善規(guī)范海盜的國(guó)內(nèi)法。

三、國(guó)際合作反海盜對(duì)國(guó)家主權(quán)沖擊

（一）國(guó)際法上的國(guó)家主權(quán)理論“主權(quán)概念是現(xiàn)代西方政治學(xué)與國(guó)際法的核心概念”，［12］在國(guó)際法領(lǐng)域，國(guó)家主權(quán)原則作為國(guó)際法的基本原則得到世界各國(guó)的公認(rèn)，并且已經(jīng)載入許多重要的國(guó)際法文獻(xiàn)。國(guó)家主權(quán)的核心內(nèi)容是國(guó)家的對(duì)內(nèi)最高權(quán)和對(duì)外獨(dú)立權(quán)。對(duì)內(nèi)方面，即國(guó)家對(duì)其領(lǐng)域內(nèi)的一切人、物和事件享有排他的管轄權(quán)，即屬地最高權(quán)或?qū)俚貎?yōu)越權(quán)；對(duì)外方面，即國(guó)家主權(quán)體現(xiàn)為不從屬于其它權(quán)力的獨(dú)立權(quán)，國(guó)家有權(quán)獨(dú)立自主地處理其內(nèi)部和外部事務(wù)，排除任何外來(lái)的侵犯和干涉。主權(quán)是國(guó)家存在的實(shí)質(zhì)要件，從這一角度看，國(guó)際法實(shí)質(zhì)上只是對(duì)國(guó)家已擁有的權(quán)力進(jìn)行了確認(rèn)。［13］國(guó)際法中的主權(quán)主要從國(guó)家的對(duì)外關(guān)系方面來(lái)體現(xiàn)，因此，獨(dú)立自主權(quán)是國(guó)家主權(quán)最明顯的標(biāo)志，一個(gè)國(guó)家失去了獨(dú)立自主權(quán)也就意味著喪失了主權(quán)?！罢窃谶@一意義上說(shuō)，許多國(guó)際關(guān)系文件上的‘獨(dú)立’一詞被用作‘主權(quán)’的同義詞?！保?4］（二）普遍管轄權(quán)與國(guó)家主權(quán)問(wèn)題1982年的《海洋法公約》對(duì)于海盜罪的規(guī)定雖然滯后于國(guó)際現(xiàn)實(shí)，但是，《海洋法公約》的如此規(guī)定有其理論依據(jù)，這是普遍管轄原則與國(guó)家主權(quán)原則的平衡與協(xié)調(diào)。首先，國(guó)家主權(quán)原則具有一種要求抵御一切可能的外來(lái)干涉的特性，而普遍管轄原則從其確立之日起，就具有對(duì)國(guó)家主權(quán)進(jìn)行限制的特性。其次，管轄權(quán)在本質(zhì)上是國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)。屬地管轄權(quán)、屬人管轄權(quán)和保護(hù)管轄權(quán)是主權(quán)國(guó)家維護(hù)其自身生存與發(fā)展以及其公民合法權(quán)益而享有的一項(xiàng)天然權(quán)力，對(duì)于國(guó)際社會(huì)無(wú)任何義務(wù)可言。而普遍管轄卻不同，盡管普遍管轄權(quán)也是國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)，但是它在體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的同時(shí)，更多的是強(qiáng)調(diào)主權(quán)國(guó)家在懲治國(guó)際犯罪中所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)。再次，在主權(quán)國(guó)家林立的國(guó)際社會(huì)，要實(shí)現(xiàn)完全意義上的普遍管轄原則是不可能的。根據(jù)權(quán)力優(yōu)先原則，在兩者發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先考慮國(guó)家主權(quán)下的屬地管轄、屬人管轄和保護(hù)管轄，普遍管轄只能作為一種補(bǔ)充性的權(quán)力。［2］因?yàn)椤案鶕?jù)其他管轄依據(jù)所主張管轄權(quán)的國(guó)家，無(wú)論從國(guó)內(nèi)法還是從國(guó)際法的角度來(lái)看，顯然其地位應(yīng)該比根據(jù)普遍管轄原則主張管轄的國(guó)家要優(yōu)越一些”。［15］（三）國(guó)際合作反海盜對(duì)沿海國(guó)主權(quán)的沖擊聯(lián)合國(guó)安理會(huì)1816號(hào)決議將打擊索馬里海盜納入到《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章的集體安全機(jī)制的調(diào)整范圍，授權(quán)國(guó)際社會(huì)可以進(jìn)入索馬里領(lǐng)域內(nèi)對(duì)海盜犯罪進(jìn)行武力打擊。這就涉及到了主權(quán)平等、主權(quán)獨(dú)立和維護(hù)國(guó)際和平與安全的協(xié)調(diào)問(wèn)題。對(duì)此，安理會(huì)決議一方面“重申尊重索馬里的主權(quán)、領(lǐng)土完整、政治獨(dú)立與統(tǒng)一”；另一方面，安理會(huì)決議設(shè)計(jì)了一種雙重授權(quán)模式，即任何國(guó)家和國(guó)際組織在進(jìn)入索馬里領(lǐng)海打擊海盜時(shí)，必須在通知聯(lián)合國(guó)的同時(shí)經(jīng)索馬里過(guò)渡政府的同意，單獨(dú)依靠安理會(huì)的授權(quán)是不可能使國(guó)家或國(guó)際組織進(jìn)入他國(guó)領(lǐng)海管轄海盜的行為獲得合法性依據(jù)的。［16］許多國(guó)家擔(dān)心國(guó)際合作會(huì)損害其主權(quán)，加之許多相鄰的沿海國(guó)之間本來(lái)就存在著主權(quán)和海洋資源等爭(zhēng)議，因此，對(duì)于國(guó)家間合作打擊海盜并不積極。而實(shí)際上，海盜懲治中確實(shí)會(huì)對(duì)沿岸國(guó)的主權(quán)造成沖擊，主要原因是：首先，海盜問(wèn)題是國(guó)際問(wèn)題，不是單個(gè)國(guó)家能獨(dú)立應(yīng)對(duì)和解決的。海盜是全人類的敵人，海盜罪是國(guó)際犯罪，對(duì)海盜這一性質(zhì)的認(rèn)定的直接邏輯后果就是該問(wèn)題的解決需要在多邊主義的框架內(nèi)實(shí)施。多邊框架下解決海盜問(wèn)題是為了維護(hù)全人類的共同利益，但與此同時(shí)也會(huì)對(duì)某些沿岸國(guó)的主權(quán)造成沖擊。其次，這是國(guó)家參加國(guó)際組織和締結(jié)國(guó)際條約的必然結(jié)果。國(guó)際條約是締約國(guó)各方談判和妥協(xié)的產(chǎn)物，國(guó)家參加國(guó)際組織和締結(jié)條約往往會(huì)讓渡部分主權(quán)。在合作打擊海盜中國(guó)家讓渡主權(quán)是為了維護(hù)本國(guó)的利益。首先，國(guó)家主權(quán)能使國(guó)際合作成為可能。合作打擊海盜是國(guó)家間的合作，而國(guó)家享有主權(quán)，主權(quán)是國(guó)家的固有權(quán)力，包括國(guó)家對(duì)內(nèi)的最高權(quán)和對(duì)外的獨(dú)立權(quán)。因此，國(guó)家可以自主決定其是否參加合作。其次，國(guó)家讓渡部分主權(quán)是國(guó)家行使主權(quán)的體現(xiàn)。主權(quán)雖然是國(guó)家的固有屬性，但不是絕對(duì)的、也不是一層不變的。主權(quán)的內(nèi)容較為廣泛，而且其內(nèi)容也隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷豐富。國(guó)家讓渡部分主權(quán)，是一國(guó)根據(jù)國(guó)情和需要獨(dú)立自主作出的，它恰恰是一國(guó)行使主權(quán)的表現(xiàn)。沿岸國(guó)主權(quán)讓渡的真正動(dòng)因在于對(duì)利益的追求，國(guó)家利益是主權(quán)讓渡的核心。

四、建立反海盜國(guó)際合作法律機(jī)制的思考

海盜作為非傳統(tǒng)安全中的一個(gè)危險(xiǎn)因素已逐漸得到國(guó)際社會(huì)的重視。在性質(zhì)上，海盜是一種世界普遍性管轄罪行，它沒(méi)有具體的目標(biāo)與襲擊對(duì)象，其襲擊目標(biāo)具有較大的隨意性，更具有全球性問(wèn)題的特征。這一特征表面上看起來(lái)會(huì)促使各國(guó)聯(lián)合起來(lái)應(yīng)對(duì)海盜威脅。但是，在國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐中，許多國(guó)家往往采取消極的觀望態(tài)度。目前，國(guó)際反海盜活動(dòng)所面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)不是來(lái)自于海盜活動(dòng)本身，而是來(lái)自于國(guó)際公約的不健全以及有的主權(quán)國(guó)家反海盜法規(guī)的不完善。因此，反海盜的國(guó)際合作問(wèn)題就顯得尤為重要。國(guó)際合作是海盜犯罪本身的特點(diǎn)所決定的。海盜作為一種國(guó)際犯罪，其針對(duì)的客體、對(duì)象、活動(dòng)范圍以及犯罪團(tuán)體的組成等均有國(guó)際性。但是目前卻沒(méi)有專門的司法機(jī)構(gòu)對(duì)海盜罪進(jìn)行審理。如果將海盜交由各國(guó)審理，又涉及到各國(guó)國(guó)內(nèi)法問(wèn)題。針對(duì)打擊海盜的問(wèn)題，在建立一種國(guó)際反海盜合作制度的同時(shí)，還應(yīng)使得這種制度得到大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)同。顯然，一個(gè)在民主的國(guó)際關(guān)系中形成的反海盜國(guó)際合作制度要比按照少數(shù)大國(guó)意志制定的國(guó)際制度更加具有權(quán)威性和有效性。（一）反海盜國(guó)際法律制度的完善1．制定專門的反海盜犯罪國(guó)際公約目前國(guó)際社會(huì)有好幾個(gè)涉及海盜犯罪的公約，但是沒(méi)有一部專門針對(duì)海盜犯罪立法的。根據(jù)目前國(guó)際社會(huì)反海盜國(guó)際形勢(shì)的需要，國(guó)際社會(huì)有必要針對(duì)海盜犯罪制定一個(gè)專門性的國(guó)際公約，明確規(guī)定反海盜中各國(guó)應(yīng)遵守的基本原則、各國(guó)的權(quán)利義務(wù)、反海盜義務(wù)實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制以及主權(quán)國(guó)家之間行動(dòng)的協(xié)調(diào)等內(nèi)容，使之成為國(guó)際社會(huì)反海盜的行為規(guī)范和準(zhǔn)則，推動(dòng)更多國(guó)家參與國(guó)際反海盜合作。在今后制定的專門反海盜犯罪的國(guó)際公約中，關(guān)于海盜行為的界定問(wèn)題需要進(jìn)一步規(guī)范。在一國(guó)領(lǐng)海內(nèi)發(fā)生海盜行為是否屬于國(guó)際法上的海盜行為？原始意義上的海盜行為，是指一艘私有船舶在公海上以劫奪的意圖對(duì)另一艘船舶所作的任何未經(jīng)授權(quán)的暴力行為。［8］174按照傳統(tǒng)的觀點(diǎn)，海盜行為分為國(guó)際法上的海盜行為和國(guó)內(nèi)法上的海盜行為，而后者“不是普遍承認(rèn)的，所以不是一切國(guó)家可以加以懲罰的”。［8］174《海洋法公約》所規(guī)定的“一國(guó)領(lǐng)海內(nèi)發(fā)生的海盜行為不屬于國(guó)際法上的海盜行為”已經(jīng)不再符合當(dāng)前海盜犯罪的實(shí)際了。事實(shí)上，當(dāng)前國(guó)際社會(huì)所面臨的海盜犯罪主要是發(fā)生在一些國(guó)際航道上，而且這些國(guó)際航道往往就處于一國(guó)領(lǐng)海的范圍內(nèi)，如馬六甲海峽、索馬里海域等地區(qū)的海盜犯罪，這些海盜行為嚴(yán)重危及到國(guó)際航運(yùn)安全。因此，如果一味強(qiáng)調(diào)海盜犯罪必須發(fā)生在主權(quán)國(guó)家管轄范圍以外的地區(qū)，是不符合實(shí)際的，也不利于國(guó)際社會(huì)有效打擊海盜犯罪、維護(hù)國(guó)際航運(yùn)安全。因此，在未來(lái)專門的反海盜犯罪國(guó)際公約中，對(duì)于海盜行為的界定，應(yīng)該以海盜行為是否侵犯了國(guó)際社會(huì)的整體利益和秩序來(lái)確定海盜罪，而不應(yīng)該以海盜的犯罪實(shí)施地來(lái)區(qū)分國(guó)際海盜和國(guó)內(nèi)海盜。相比而言，國(guó)際海事局（InternationalMaritimeBureau，IMB）對(duì)海盜的定義比較符合時(shí)代需要。國(guó)際海事局把所有海上發(fā)生的登船搶劫或暴力事件，都?xì)w納為海盜行為，而不論肇事地點(diǎn)在公?；蝾I(lǐng)海內(nèi)。海事局將現(xiàn)代海盜行為定義為：“海盜行為是指登入或企圖登入任何船舶旨在盜竊或其他任何犯罪行為，以及企圖使用或使用暴力達(dá)到上述行為的任何行為?！币虼?，未來(lái)對(duì)海盜罪的界定，不能僅限于公?；驘o(wú)管轄海域，無(wú)論發(fā)生在一國(guó)領(lǐng)海內(nèi)或者公海，都屬于海盜行為。2．確立國(guó)際刑事法院對(duì)海盜罪的管轄權(quán)將海盜犯罪納入國(guó)際刑事法院的管轄范圍，主要的理由是：（1）海盜活動(dòng)已經(jīng)嚴(yán)重危害到了人類社會(huì)的安全和共同利益。海盜針對(duì)的目標(biāo)不僅限于財(cái)產(chǎn)，對(duì)人的生命權(quán)也存在極大的威脅。（2）由于各國(guó)在打擊海盜方面的國(guó)際合作不完善，國(guó)家之間往往出現(xiàn)管轄權(quán)的沖突現(xiàn)象。（3）由于國(guó)際刑法在間接執(zhí)行制度方面缺乏一個(gè)有效的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，各國(guó)國(guó)內(nèi)立法水平存在差異，往往導(dǎo)致海盜或者得不到有效懲治，或者得不到公平有效的審判。因此，有必要將國(guó)際刑事法院的補(bǔ)充性管轄引入到打擊海盜國(guó)際犯罪中來(lái)。根據(jù)《羅馬規(guī)約》的規(guī)定，國(guó)際刑事法院對(duì)四類核心的國(guó)際犯罪（即危害人類罪、戰(zhàn)爭(zhēng)罪、種族滅絕罪和侵略罪）具有管轄權(quán)，但是依照《羅馬規(guī)約》第123條的規(guī)定，國(guó)際刑事法院管轄的國(guó)際犯罪仍有增擴(kuò)的可能。只要某種犯罪屬于規(guī)約序言所指的“整個(gè)國(guó)際社會(huì)關(guān)注的最嚴(yán)重犯罪”，各國(guó)又對(duì)其定義及構(gòu)成要件達(dá)成了一致意見(jiàn)，就可能以規(guī)約修正案的形式納入國(guó)際刑事法院的管轄范圍。因此，從目前海盜犯罪對(duì)國(guó)際社會(huì)的危害以及受關(guān)注度而言，將海盜犯罪納入國(guó)際刑事法院管轄既有可能，也很必要。3．建立聯(lián)合國(guó)特設(shè)法庭審判海盜雖然國(guó)際刑事法院已開(kāi)始積極運(yùn)作，但是目前該法院秉承罪刑法定原則，只對(duì)四種最嚴(yán)重的國(guó)際犯罪行使管轄權(quán)，海盜罪目前還不能由其管轄。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章的規(guī)定，安理會(huì)擁有設(shè)立臨時(shí)法庭審判國(guó)際犯罪的權(quán)力。雖然該權(quán)力可能與國(guó)際刑事法院存在沖突，但是對(duì)于國(guó)際刑事法院無(wú)法管轄的案件卻可以起到彌補(bǔ)作用。［17］因此，既然國(guó)際刑事法院暫時(shí)無(wú)權(quán)管轄海盜罪，就可以先由安理會(huì)設(shè)立索馬里特別法庭進(jìn)行管轄。德國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)弗朗茨•約瑟夫•容也曾呼吁設(shè)立一個(gè)針對(duì)索馬里海盜的國(guó)際法庭，對(duì)海盜行為進(jìn)行有效的懲治。［18］2009年1月14日，荷蘭在紐約召開(kāi)的索馬里海盜問(wèn)題聯(lián)絡(luò)小組第一次會(huì)議時(shí)提出，為打擊索馬里海盜，應(yīng)成立審判索馬里海盜國(guó)際特別法庭。西班牙政府也提議設(shè)立用于應(yīng)對(duì)索馬里海盜案件的國(guó)際法庭。［1］2011年10月24日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)就索馬里沿海海盜問(wèn)題一致通過(guò)決議，敦促盡快在索馬里和該區(qū)域其他國(guó)家設(shè)立反海盜特別法庭，并責(zé)成秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)同聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室和開(kāi)發(fā)計(jì)劃署就設(shè)立法庭的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，在90天內(nèi)向安理會(huì)提交法庭執(zhí)行方案。決議還呼吁所有國(guó)家按照包括人權(quán)法在內(nèi)的適用國(guó)際法開(kāi)展合作，以確定管轄權(quán)，調(diào)查和起訴所有應(yīng)對(duì)索馬里沿海海盜和武裝搶劫行為負(fù)責(zé)的人，包括任何煽動(dòng)或協(xié)助海盜行為的人。決議還呼吁各國(guó)酌情合作起訴扣押人質(zhì)的海盜嫌犯。［19］4．各國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)海盜罪的規(guī)制當(dāng)各國(guó)對(duì)國(guó)際海盜進(jìn)行合作打擊之時(shí)，另一重要前提是，已抓獲海盜的具有管轄權(quán)限之國(guó)度，其本身國(guó)內(nèi)立法應(yīng)當(dāng)具備調(diào)整海盜犯罪刑罰體系。雖然有管轄方式的規(guī)定，但并不是所有的國(guó)家都對(duì)海盜罪有相應(yīng)的立法規(guī)定，有的國(guó)家關(guān)于海盜犯罪的立法極為薄弱，還有許多國(guó)家在本國(guó)法律中沒(méi)有對(duì)海盜行為進(jìn)行明確界定，往往在實(shí)踐中由于缺乏國(guó)內(nèi)立法和司法能力，妨礙對(duì)海盜罪行的懲治。1689年英國(guó)反海盜法是第一個(gè)為了有效打擊海盜行為而對(duì)海盜事件有專門表述的國(guó)內(nèi)法。德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)在其后也制定了類似的國(guó)內(nèi)法。2010年12月23日，法國(guó)參議院通過(guò)一項(xiàng)關(guān)于打擊海盜的法律，將存在近200年但于2007年廢除的“海盜罪”重新引入法國(guó)刑法，并規(guī)定無(wú)論海盜屬于哪個(gè)國(guó)家，只要被法國(guó)海軍在公海海域抓獲，法國(guó)就可以行使管轄權(quán)。且執(zhí)行打擊海盜任務(wù)的法國(guó)海軍軍官被賦予司法警察的權(quán)力，其有權(quán)下令搜查可疑船只、下令開(kāi)火以及逮捕海盜。［20］有些國(guó)家雖然沒(méi)有關(guān)于海盜行為的專門立法，但是在刑法典中規(guī)定了相關(guān)條款。例如，加拿大刑法典規(guī)定：“任何人在加拿大境內(nèi)或境外從事海盜行為都應(yīng)被起訴，并判處終身監(jiān)禁。”在打擊海盜方面，我國(guó)目前尚無(wú)明確立法，國(guó)內(nèi)刑法也沒(méi)有對(duì)海盜行為進(jìn)行明確界定，對(duì)海盜的處置和量刑一般是按照《刑法》中的搶劫罪、殺人罪、綁架罪等論處。我國(guó)是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《制止危及海上航行安全非法行為公約》的締約國(guó)，為有力懲治海盜犯罪，與國(guó)際法制接軌，中國(guó)應(yīng)當(dāng)加快立法進(jìn)程，及時(shí)增設(shè)海盜罪，明確海盜犯罪的罪名、刑罰種類、期限等規(guī)范制裁海盜犯罪行為。這不僅是國(guó)際法自身特點(diǎn)對(duì)國(guó)內(nèi)法的合理期待，也是我國(guó)履行國(guó)際公約義務(wù)的必然要求。就各國(guó)而言，對(duì)于批準(zhǔn)公約的國(guó)家來(lái)說(shuō)，就涉及到公約的履行問(wèn)題，就是將公約規(guī)定轉(zhuǎn)化或納入到國(guó)內(nèi)法中；對(duì)于沒(méi)有批準(zhǔn)公約的國(guó)家來(lái)說(shuō)，完善國(guó)內(nèi)法的規(guī)定就更加必要了。（二）反海盜國(guó)際合作機(jī)制的建立國(guó)際社會(huì)整體利益高于作為個(gè)體的國(guó)家利益。海盜犯罪長(zhǎng)期以來(lái)被公認(rèn)為是一種嚴(yán)重危害全人類利益的國(guó)際犯罪，在國(guó)際法領(lǐng)域很早就出現(xiàn)了“海盜行為是全人類公敵”的主張。英國(guó)國(guó)際法學(xué)家?jiàn)W林•詹金斯曾指出：“所有海盜，從法律的觀點(diǎn)看，都是人類的敵人，不是一個(gè)國(guó)家或某一類人的敵人，而是全人類的敵人，他們是非法的。每個(gè)人都可以接受命令并武裝起來(lái)反對(duì)他們，就像反對(duì)叛逆者和賣國(guó)賊那樣去鎮(zhèn)壓和剿滅他們?！保?1］在打擊海盜行動(dòng)中，各國(guó)必須從國(guó)際社會(huì)這個(gè)整體出發(fā)，在情報(bào)交換、引渡、司法協(xié)助等方面展開(kāi)積極合作，以維護(hù)國(guó)際社會(huì)的整體利益，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的和平與安寧。1．確立聯(lián)合國(guó)安理會(huì)為主導(dǎo)的反海盜機(jī)制打擊海盜國(guó)際合作制度化的實(shí)現(xiàn)，有賴于國(guó)家、國(guó)際組織來(lái)促成共識(shí)，形成最終規(guī)范。聯(lián)合國(guó)是當(dāng)前代表性最廣泛、權(quán)威性最強(qiáng)的政府間國(guó)際組織，因此，由聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)促成國(guó)際合作是目前國(guó)際合作制度化的有效途徑。國(guó)際制度是促進(jìn)合作的一個(gè)重要因素，正如美國(guó)教授羅伯特•基歐漢（RobertO．Keohane）所言：“沒(méi)有制度的情況下，實(shí)際合作常常比可能的合作要少。”［22］打擊海盜國(guó)際合作制度化的實(shí)現(xiàn)，有賴于國(guó)家、國(guó)際組織來(lái)促成共識(shí)，形成最終規(guī)范。聯(lián)合國(guó)是當(dāng)前代表性最廣泛、權(quán)威性最強(qiáng)的政府間國(guó)際組織，因此，由聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)促成國(guó)際合作應(yīng)該說(shuō)是目前國(guó)際合作制度化的有效途徑。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)在反海盜國(guó)際犯罪方面，具有重要的權(quán)責(zé)。安理會(huì)就有關(guān)維護(hù)國(guó)際和平與安全的決議對(duì)所有會(huì)員國(guó)是具有約束力的法律文件。在打擊海盜這樣一個(gè)需要國(guó)際社會(huì)通力合作的問(wèn)題上，應(yīng)該建立一個(gè)由安理會(huì)主導(dǎo)的反海盜專門機(jī)制。在國(guó)際社會(huì)聯(lián)合打擊索馬里海盜的問(wèn)題上，安理會(huì)發(fā)揮了重要作用。一方面，安理會(huì)敦促索馬里過(guò)渡政府同意各國(guó)進(jìn)入索馬里領(lǐng)海打擊海盜，解決了反海盜中可能存在的領(lǐng)土管轄沖突問(wèn)題；另一方面，安理會(huì)通過(guò)了一系列決議，就各國(guó)在索馬里打擊海盜的過(guò)程中應(yīng)遵守的基本原則、相關(guān)國(guó)際法以及有關(guān)國(guó)際合作等問(wèn)題作了規(guī)定。安理會(huì)于2008年陸續(xù)頒布了1816號(hào)、1838號(hào)、1844號(hào)和1851號(hào)決議，2008年6月2日通過(guò)的第1816（2008）號(hào)決議，主要是授權(quán)各國(guó)軍艦進(jìn)入索馬里領(lǐng)海，采用一切必要手段，以制止海盜及海上武裝搶劫行為。2008年10月7日通過(guò)的第1838（2008）號(hào)決議，主要是譴責(zé)索馬里沿海的一切海盜和海上武裝劫船行為，呼吁關(guān)心海上活動(dòng)安全的國(guó)家根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，通過(guò)采取部署海軍艦只和軍用飛機(jī)以及與索馬里過(guò)渡聯(lián)邦政府合作等行動(dòng)，積極參與打擊索馬里沿岸公海的海盜行為。2008年12月2日通過(guò)的第1844（2008）號(hào)決議，主要是決定將各國(guó)打擊海盜的授權(quán)自即日起延長(zhǎng)12個(gè)月；呼吁聯(lián)合國(guó)為打擊海盜努力發(fā)揮協(xié)調(diào)作用；呼吁各國(guó)建立打擊海盜的國(guó)際司法合作平臺(tái)；呼吁各國(guó)和國(guó)際組織為索馬里及鄰近沿海國(guó)家提供援助，幫助其提高打擊海盜的能力；呼吁其他有能力的國(guó)家也通過(guò)派遣軍艦和飛機(jī)，積極參與打擊索馬里海盜；還呼吁各國(guó)和地區(qū)組織在打擊海盜方面協(xié)調(diào)努力，加強(qiáng)合作。2008年12月16日通過(guò)的第1851（2008）號(hào)決議，主要是決定從即日起授權(quán)有關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織在12個(gè)月內(nèi)可以在索馬里境內(nèi)“采取一切必要的適當(dāng)措施，制止海盜行為和海上武裝搶劫行為”；呼吁有能力的國(guó)家和國(guó)際組織通過(guò)部署海軍艦只和軍用飛機(jī)等手段，積極參與打擊索馬里海盜；鼓勵(lì)相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織建立合作機(jī)制，作為打擊海盜行為的共同聯(lián)絡(luò)點(diǎn)；呼吁建立打擊索馬里海盜區(qū)域中心，以便協(xié)調(diào)信息情報(bào)，加強(qiáng)區(qū)域國(guó)家調(diào)查、起訴海盜罪行能力建設(shè)。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的這些決議，為國(guó)際社會(huì)聯(lián)合打擊和懲治索馬里海盜，提供了及時(shí)和必要的依據(jù)。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章規(guī)定：聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議對(duì)所有的成員國(guó)及當(dāng)事國(guó)都具有約束力。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)作出的這些決議也是安理會(huì)第一次授權(quán)各國(guó)使用武力行使對(duì)海盜罪的刑事司法普遍管轄權(quán)。這是對(duì)國(guó)際法有關(guān)打擊海盜行為規(guī)定的新發(fā)展。各國(guó)應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的主持下，根據(jù)安理會(huì)決議，就