論行政相對人的返還請求權

論行政相對人的返還請求權

“充分”原本是《民法典》中相關法律制度的核心概念之一。作為一部權利法制體，它經歷了2000多年的發(fā)展，對民事訴訟法的解釋和適用產生了重大影響（7）。自上個世紀下半葉以來,“不當得利”概念與相關制度在德國、日本和我國臺灣地區(qū)開始滲入公法領域,對行政法律的解釋與適用產生越來越重要的影響。其主要原因在于,當代行政已經從傳統(tǒng)的秩序行政過渡到給付行政,我國也不例外,行政資助、行政救助、行政獎勵等柔性化的給付行政行為方式被行政主體大量采用。在這些行為的過程中,行政相對人從行政主體處獲得“不當得利”的情形大量出現。另外,行政主體基于行政合同、行政征收等從行政相對人處獲得“不當得利”的情形也并不少見。我國大陸行政法上應否引入不當得利制度?它與民法上的不當得利制度應有何差異?這些問題在目前行政法學理論研究中很少有人涉及,但卻是我國在轉變政府職能、構建服務型政府過程中的立法所亟待解決的。一、相對人退行償的限制2012年前后,根據我國《人口與計劃生育法》《湖南省人口與計劃生育條例》以及《長沙市征地補償實施辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,湖南省長沙市某區(qū)政府的相關部門在拆遷安置工作過程中,對持有《獨生子女父母光榮證》的獨生子女家庭依法進行了獎勵性安置,即按照增加一人的人口數發(fā)給相關補償款、安置費,每戶金額多達50多萬元(其中部分為所在集體組織的獎勵)。有少數獨生子女家庭在獲得獎勵后生育了第二胎,并且不愿意退還相關獎勵利益,該區(qū)政府對此有點束手無策。雖然上述條例授權行政機關可以依法注銷其《獨生子女父母光榮證》,并明確規(guī)定了相對人退還所受獎勵利益的義務和范圍(1)。省計生部門在應用條例的行政解釋中也規(guī)定了相對人不主動退還的由原發(fā)放單位予以追繳(2)。但該區(qū)政府對下述問題仍然難以從現行法律規(guī)范中找到明確的指引:(1)要求受獎勵家庭返還相關獎勵利益的行為是民事行為還是行政行為?(2)在缺乏法律法規(guī)明確授權、僅有行政解釋作依據的前提下,政府能否直接作出要求受獎勵家庭返還相關獎勵利益的行政決定并進行追繳?(3)可否根據受獎勵家庭的具體情況,區(qū)別進行全額追繳、部分追繳或對積極退繳者減少退繳額度?換言之,行政獎勵被撤銷后的利益追索,成為了一個難題。二、關不明確的行為“要求受獎勵家庭返還相關獎勵利益的行為是民事行為還是行政行為?”這一疑問之所以產生,是因為行政機關不明確這一行為的權源何在、法理基礎何在。根據我國目前的行政法學理論是難以找到明確答案的。說它是民事行為,又有行政主體的職權因素;說它是傳統(tǒng)的行政行為,又有民法上不當得利返還請求權的影子。對這一問題的解決,可以借諸德國、日本和我國臺灣地區(qū)已基本形成共識的“公法上不當得利返還請求權”理論(3)。(一)公法上的不當得利要理解“行政主體不當得利返還請求權”,首先要弄清楚“公法上不當得利返還請求權”。后者在德國被慣稱為“公法上返還請求權”,是私法上不當得利返還請求權在公法上的對應物(170)。這種權利的設立是“行政合法性的后果,是恢復正義的要求”,“是補救不正當的財產轉移”的需要。換句話說,公法上不當得利制度的目的在于調整各種公法關系中無法律上的原因而發(fā)生的財產變動的情形,用以回復適法的狀態(tài)(4)(170)。公法上不當得利的構成要件包括:“(一)‘財產變動’,即‘受利益,致他人受損害’;(二)‘在公法關系中’;(三)‘無法律上之原因’,含‘雖有法律上之原因,而其后已不存在’?！彼c民法上不當得利的主要區(qū)別在于引發(fā)財產變動或造成財產變動的行為的法律性質不同,公法上的不當得利一般依據公法法規(guī)、行政行為、行政契約、行政事實行為等發(fā)生。上述事例中受獎勵家庭所獲得的利益就屬于公法上的不當得利。因為受獎勵家庭獲得了巨額經濟利益,公共利益被“損耗(害)”;這種獎勵基于計劃生育、征地補償等方面的公法規(guī)范而發(fā)生;受獎勵家庭雖然剛開始符合獲得獎勵的條件,但后來生育了第二胎,使其獲得獎勵的條件不復存在。公法上不當得利返還請求權是指公法主體請求相對方返還因公法法規(guī)、行政行為、行政契約或行政事實行為等所獲得的不當得利的權利,包括行政主體的不當得利返還請求權與行政相對人的不當得利返還請求權。公法上的不當得利返還請求權直接源自民法上的請求權,是一種“要求與權利人相對的世人或特定人行為(作為或不作為)的意思力”。但其與民法上不當得利返還請求權的區(qū)別主要在于請求權的實現方式與范圍,即行政主體在一定條件下,可以直接作出要求相對方返還不當得利的行政命令,必要時還可據以強制執(zhí)行;原則上當事人不得主張所得利益已不存在而免返還責任,尤其是行政主體;行政相對人基于信賴保護原則等方面的因素,所受利益已不存在的,可以免除返還不當得利的義務。由此可見,行政主體基于公法上的不當得利返還請求權所做出的追索行為不同于民事行為,應當屬于行政行為。(二)受益人得利是公法上不當得利法律制度的本質特征要劃分行政主體享有不當得利返還請求權的情形,首先要明確不當得利的本質特征,然后根據其本質特征找出相關情形并進行分類。無論是公法上的不當得利還是民法上的不當得利,其本質特征都蘊藏在其第三個構成要件即“無法律上的原因”中。借用部分民法學者的觀點,筆者認為,受益人得利既無合法根據、又無違法行為是公法上不當得利法律制度的本質特征;公法上不當得利的產生一般是因為受損失方或第三人的疏忽、誤解或其他過錯以及自然事件的發(fā)生。1.基于公法規(guī)范發(fā)生的不當得利依公法規(guī)范發(fā)生的不當得利,是指行政主體或受行政主體委托的第三方無需作出具體行政行為,而依相關公法規(guī)范直接給行政相對人發(fā)放相關利益,嗣后發(fā)現發(fā)放對象錯誤、給相對人多發(fā)了錢物或者基于相對人自身行為使其不再具備保有相關利益的法定條件(給付原因嗣后不存在)等,這些情形下相對人獲得的或多獲得的利益都構成不當得利。實踐中,政府依法直接發(fā)放獎勵、補貼、救濟款、救災款時,發(fā)錯對象、多發(fā)等情形構成不當得利的并不少見。北京市環(huán)保局給1700多戶老舊機動車車主多發(fā)近700萬元政府補助的事件就是典型例證。前述獎勵事例中,長沙市某區(qū)政府的相關部門根據相對人持有的《獨生子女父母光榮證》,依《湖南省計劃生育條例》第25條給其發(fā)放了獎勵性安置資金和相關費用,如果嗣后受獎勵人再生二胎,其獲得的相關利益就是依公法規(guī)范發(fā)生的不當得利。雖然當初發(fā)放相關獎勵利益時其符合法定條件,但再生二胎后如果不收回其所獲獎勵利益,既違反了獎勵制度的初衷,也會使其他家庭產生不公平的感覺,不符合行政正義的要求。2.對第4種情形的適用不同目前依單方具體行政行為或行政事實行為而發(fā)生的公法上不當得利在行政執(zhí)法中較為常見,尤其是在授益行政行為中。行政主體根據自身作出的具體行政行為如行政資助、行政救助、行政補償、行政賠償決定給行政相對人發(fā)放或委托第三方發(fā)放相關利益,在這一過程中可能發(fā)生以下情形:(1)發(fā)錯對象,應當發(fā)給甲公民的,卻發(fā)給了乙公民,乙公民所得利益構成不當得利;(2)多發(fā),行政相對人多獲得的利益構成不當得利;(3)不當續(xù)發(fā),受領人死亡或嗣后不再符合條件,行政主體繼續(xù)發(fā)放的,受領人所獲得的利益也構成不當得利;(4)作為發(fā)放根據的具體行政行為嗣后被撤銷或廢止或因解除條件成就而溯及既往地不再生效,行政相對人原來獲得的利益構成不當得利,等等。對于上述第(4)種情形,德國和我國臺灣地區(qū)的《行政程序法》都作了專門的規(guī)定(4),被視為特殊的公法上不當得利,其他情形下的不當得利被視為一般的公法上不當得利,由不成文法來規(guī)范。對行政主體的不當得利返還請求權區(qū)分依公法規(guī)范而發(fā)生和依單方具體行政行為或行政事實行為而發(fā)生的意義在于,對前者,行政主體可以依法直接要求行政相對人返還。對后者,則要進一步區(qū)分相關情形。對于第(3)(4)種情形,行政主體應當先行撤銷或廢止相關具體行政行為后才可以要求相對人返還不當得利,因為這些具體行政行為未被依法撤銷或廢止前仍然有效,是相對人獲得相關利益的依據;對于第(1)(2)種情形,行政主體則可以依法直接要求相對人返還,因為發(fā)生不當得利的原因實際在于與具體行政行為相關聯(lián)的行政事實行為,而不是具體行政行為本身。3.不當得利的情形隨著行政契約在行政事務中的大量運用,行政相對人依行政契約獲得利益進而發(fā)生不當得利的情形也并不少見。參酌民法上依合同發(fā)生不當得利的情形,行政主體享有不當得利返還請求權的情形主要有:(1)行政相對人因無效的行政契約從行政主體處獲得的相關利益?！耙驘o效的行政契約而發(fā)生之財產變動,則屬欠缺法律上原因,應構成公法上不當得利?！?5)(2)行政契約雙方經合意解除后,行政相對人因先前生效合同而受領的給付構成不當得利?！靶姓跫s系經雙方合意解除者,除經約定外,僅得依公法上不當得利請求返還利益?！币蛐姓鄬θ诉`約,行政主體依法解除契約的,行政相對人先前受領的給付構成違約之債,而不構成不當得利之債,行政主體只能要求行政相對人承擔返還財產、賠償損失等違約責任。4.給付型不當得利5如果參照民法上給付型不當得利與非給付型不當得利的劃分,以上幾種情形中所發(fā)生的不當得利均可歸為給付型不當得利(6)。行政相對人有無可能因為行政主體“給付行為之外的事由”獲得不當得利,即獲得非給付型不當得利?關于這一方面,在“公法上不當得利制度”的發(fā)源地——德國也尚屬亟待開發(fā)的領域,理論與實務上都有待進一步關注與探討(246)。5.加大對冒領人的懲罰力度行政相對人基于主觀惡意采用隱瞞真實情況、偽造相關材料等手段從行政主體處獲得的利益是否構成不當得利?對這一點,國內有學者持肯定態(tài)度,如認為在行政許可中行政相對人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可后獲得的利益,在行政獎勵中行政相對人虛構各種有利條件、偽造證書等欺騙行政機關從而受有的財產獎勵,在行政給付中行政相對人虛報經濟狀況等騙取的各種社會保險及救助等,均構成不當得利。此外,城市居民通過欺騙行為冒領的最低生活保障款物也構成公法不當得利。筆者不贊同這種觀點,認為行政相對人基于主觀惡意以積極的行為從行政主體處騙取、冒領相關利益的行為,屬違法行為。針對這些違法行為,相關法律除了規(guī)定相對人的返還義務外,對情節(jié)惡劣的,還規(guī)定了行政制裁措施。如我國《城市居民最低生活保障條例》第14條規(guī)定,對于城市居民采取虛報、隱瞞、偽造等手段,騙取享受城市居民最低生活保障待遇的,或者在享受城市居民最低生活保障待遇期間家庭收入情況好轉,不按規(guī)定告知管理審批機關,繼續(xù)享受城市居民最低生活保障待遇的,由縣級人民政府民政部門給予批評教育或者警告,追回其冒領的城市居民最低生活保障款物;情節(jié)惡劣的,處冒領金額l倍以上3倍以下的罰款。如果將這類情形也納入公法上不當得利制度進行規(guī)范,有諸多不合理之處:一是即便民法上通常的不當得利惡意受領人,其受領利益一般也只是被動接受的結果,即明知無法律上的依據仍然“受領”,若是采取積極主動的行為騙取受損人利益,則構成民事欺詐侵權行為,而不是獲取不當得利的行為。二是參照民法上不當得利制度的主旨——在于平衡當事人之間的經濟利益,使受領人返還其無法律上原因而受的利益,而不是以懲罰受益人的不當得利行為為歸宿或出發(fā)點。因此,受益人返還不當得利的范圍原則上僅限于其所受利益,如還要行政相對人繳納懲罰性“罰款”,顯然已不是不當得利制度所能及。三是沒有必要,因為行政制裁制度已足以解決此類問題。民法上不少學者雖肯認受益人基于故意、過失乃至違法行為獲得的相關利益可構成不當得利,一方面是以受益人僅返還其所獲利益為限度,另一方面,如果所返還的利益不足以彌補受損人的損失,受損人只能放棄對不當得利制度的依憑,改而求諸侵權行為損害賠償制度。三、不當得利的實現機制民法上的請求權主要指要求他人為或不為一定行為以實現權利的一種意思力或權能。它本身并不包含法律上的強制力,當該“他人”拒絕“為或不為”時,權利人只能請求作為第三方的公權力機關(一般為法院)予以裁斷,而后由公權力機關強制執(zhí)行。行政法上的不當得利制度源自民法,雖與民法上不當得利制度有諸多相同之處,但毫無疑問,其被引入行政法領域后,必然發(fā)生變異,以適應公法的“整體機能”。行政主體不當得利返還請求權的實現機制即是變異之一,由于行政權力的公權力屬性和行政目的的公益性,在行政相對人拒絕返還不當得利時,行政主體通?？梢詰{借自身的公權力直接對行政相對人采取強制返還措施。不過,這并非沒有爭議(7)。(一)相對人不當得利返還請求權的實現機制德國行政主體實現不當得利返還請求權的途徑有兩種:一是依法律授權或依“反面理論”,或行政相對人處于權力服從即隸屬關系時(如溢領薪俸的軍人、公務員),行政主體可以直接通過行政給付返還決定要求行政相對人予以返還,拒絕返還的,可以依法強制執(zhí)行。在沒有法律明確授權的情況下,司法界也在很大范圍內確認了行政給付返還決定在習慣法上的授權根據。二是行政主體向普通行政法院或者專門行政法院提起一般給付訴訟(178)。對公權力的行使而言,“法無授權即禁止”是德國作為法治國所奉行的原則。亦即行政主體必須依法行使其權力,沒有法律依據,缺乏法律授權,就不得擅用行政權力,體現在行政主體實現其不當得利返還請求權上亦如此。行政主體要么有成文法上的授權,要么有習慣法上的授權,要么能從法理中推導出授權即默示授權,否則不能動用公權力強制相對人返還不當得利,只能訴諸法院。上述“反面理論”應屬于默示授權的理論支撐之一。依德國“反面理論”(8),“若原系經由行政處分而提供給付,則應容許做成行政處分命其返還。”即“行政機關對財產變動所依據之行政處分,如依法享有撤銷或廢止之權限,則此項做成撤銷或廢止行政處分之權限,亦可包括作成給付裁決命其返還之權限?！辈贿^,對于與行政主體有權力服從關系的行政相對人如軍人、公務員,如果他們有溢領薪俸等獲得不當得利的情形,行政主體無須法律授權即可直接作出命其返還的行政決定,直至訴諸行政強制執(zhí)行權。這種例外與德國傳統(tǒng)的特別權力關系理論不無關系。在承襲德國公法上返還請求權制度的我國臺灣地區(qū),行政主體不當得利返還請求權的實現機制及理論依據幾無二致。不過,與德國一樣,在理論與實踐中爭議也不少。學者吳庚認為,行政主體返還請求權的實現應以提起給付訴訟為原則,以直接作出行政命令要求相對人返還為例外(445)。學者林明昕則認為,“無論國家或其他行政主體向人民做如何公法上之權利的請求,絕大多數均以透過代表國家或其他行政主體之行政機關做成行政處分的方式進行;設若行政處分之相對人仍不因此而為義務之履行,必要時,則尚得依據行政執(zhí)行法所提供之機制,逕為行政法上之強制執(zhí)行?！?259)臺北高等行政法院在2002年一起臺北縣政府訴請行政相對人退繳所溢領的征收補償費的案件判決中指出:“行政講究主動、積極與效率,于法律許可之多種作為方式中,行政機關基于行政效率之考慮,及自我實現行政目的之職能,有義務選擇最有效能之行政作為手段,以達成其施政目標。而行政法院存在之目的,主要系提供人民于其權利受侵害時救濟之管道,而非代替行政機關為行政處分?！迸_灣最高行政法院在此案的上訴審中則持不同的立場,認為必須有法律上的依據才能直接以行政命令的方式要求相對人返還,否則只能提起一般給付訴訟。臺灣大多數學者以德國“反面理論”為依據贊成臺北高等行政法院對該案的判決,肯定行政機關得逕以行政處分之模式,行使公法上不當得利返還請求權(272)。(二)以“默示授權”理論為依托,公法上還未賦予政策主體不當得利制度尚未被引入我國大陸行政立法,實踐中行政主體不當得利返還請求權的實現機制也就尚付闕如。在上述計劃生育獎勵事件中,某區(qū)政府的相關部門應該如何收回受獎勵人的相關利益?由于我國大陸現行行政訴訟制度是“民告官”制度,不承認行政主體的原告資格(9),因此,行政主體無法通過主動提起行政給付訴訟來實現不當得利返還請求權。同時,相關獎勵利益又是依據法律法規(guī)直接發(fā)放的,沒有經過作出行政獎勵決定這一環(huán)節(jié),無法借鑒德國的“反面理論”來支持行政主體直接責成行政相對人返還。該區(qū)政府相關部門有無直接追繳的法律授權?應該說嚴格意義上的法律授權是沒有的,只有省政府人口與計劃生育委員會的其他規(guī)范性文件《省人口計生委關于對“省人大常委會關于修改〈湖南省人口與計劃生育條例〉的決定”的應用解釋》的“直接追繳”授權,這只能算是行政系統(tǒng)的一種自我賦權,不能成為法律依據。能否根據默示授權理論為該區(qū)政府部門提供行為依據?有待探討?？傊?現有立法沒有給該區(qū)政府提供明確的依據以行政強制措施實現不當得利返還請求權。類似的尷尬情形在行政實踐中并不少見。如前引“北京市錯發(fā)700萬老舊車淘汰補助”的事件中,代發(fā)政府補助的機構除了不斷打電話催繳,希望多獲得補貼的車主自愿退還外,難尋他法。該報道在結尾處提到,受北京市環(huán)保局委托發(fā)放補助的北京市環(huán)交所對涉事車主尚未主動返還的300多萬元補助款,將“會走法律程序來解決”。至于哪種法律程序?媒體報道沒說,依筆者的觀點,在現有制度框架下,除了提起民事訴訟要求涉事車主返還不當得利外,沒有別的辦法。而且,在相關法律依據缺失的情形下,法院是否會受理這類“非民事”案件、依據何種法律審判該類案件,不得而知。應對實踐中的這些難題,我們需要盡快借鑒域外經驗與相關理論,構建公法上不當得利制度。同時,在有關行政獎勵、行政資助、行政補償等給付型行政行為的立法中,不僅要明確行政主體對采用隱瞞真實情況、偽造申報材料等不法手段獲得給付利益的行政相對人的追懲權力和措施,還要明確行政主體對相對人非基于自身違法行為獲得的不當得利進行追繳的權力和措施。另外,在行政執(zhí)法實踐中,行政主體應盡可能通過具體的行政決定或簽訂行政契約的方式發(fā)放相關利益,這樣一旦發(fā)現行政相對人獲得了不當得利,可以基于“反面理論”或行政契約依法進行追繳。從更長遠的角度考慮,如果行政高權性不斷被削弱,在條件成熟的時候,可以在行政訴訟法中借鑒德國經驗設立一般給付訴訟制度,行政行為的雙方當事人均可以提起訴訟以要求對方返還不當得利。四、行政相對人的返還義務在德國和我國臺灣地區(qū)的公法上不當得利制度中,與行政主體不得以所得利益已不存在等為由免除自身對行政相對人的返還義務相比,行政相對人有可能基于各種因素如信賴保護原則、衡平法理以及時效等對行政主體免負返還責任。這些因素構成了行政主體不當得利返還請求權的阻卻因素,這些阻卻因素能夠有效協(xié)調、克服公法上的不當得利制度中法正義與法安定間的緊張關系(241)。(一)信賴保護的實現信賴保護原則是民法誠實信用原則在行政法中的運用(228)。根據信賴保護原則,行政相對人受領時基于“善意”且信賴利益值得保護時,行政主體不當得利返還請求權就可能難以形成或實現。第一,行政行為應該被撤銷但基于信賴保護原則而不得被撤銷時,行政主體不當得利返還請求權的形成被阻卻?！靶刨嚤Ｗo有可能妨害返還請求權的產生?！?171)根據德國《行政程序法》第48條第2款規(guī)定,對提供一次或持續(xù)金錢給付或可分物給付,……如受益人已信賴行政行為的存在,且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為時需要保護,則不得撤銷。受益人使用所提供的給付,或其財產已作出處分,使其不能或僅在遭受不合理的不利時方可解除其處分,則信賴一般需要保護,除非:(1)受益人以欺詐、脅迫或行賄取得一行政行為的;(2)受益人以嚴重不正確或不完整的陳述取得一行政行為的;(3)明知或因重大過失而不知行政行為的違法性(10)。很明顯,這些例外情形都是行政相對人在獲得相關利益時存在主觀故意或過失,因而不值得保護。在行政相對人受領時基于“善意”且受益值得信賴保護的情形下,行政行為不得被撤銷,受益人依此行為所受利益也就不構成不當得利,行政主體的不當得利返還請求權在形成階段即被阻卻。第二,在行政行為、行政契約無效或因違法被撤銷等情形發(fā)生時,基于信賴保護原則,阻卻行政主體不當得利返還請求權的實現。根據臺灣學者的觀點,在行政行為、行政契約無效或因違法被撤銷等情形發(fā)生時,具備下列條件的,行政相對人仍然可以免除不當得利返還義務:(1)行政相對人對財產變動的存續(xù)狀況事實上有信賴及信賴表現(如處理其財產);(2)信賴值得保護(除了上述不值得保護的情形外);(3)信賴利益顯然大于返還給付的公益(主要指信賴利益已不存在的情形)。也就是說,即便行政主體不當得利返還請求權已經形成,行政相對人仍可基于信賴保護原則阻卻行政主體權利的實現。在前述計劃生育獎勵事件中,再生二胎的受獎勵人所獲利益不值得信賴保護。在嚴格意義上,這一情形雖然無法被涵括在德國《行政程序法》第48條所列不值得信賴保護的情形中,但根據信賴保護原則的基本內涵仍不值得保護。因為值得保護的信賴必須是“正當的信賴”,即“人民對國家之行為或法律狀態(tài)深信不疑,且對信賴基礎之成立為善意并無過失;若信賴之成立系可歸責于人民之事由所致,信賴即非正常,而不值得保護”。受獎勵家庭后來生育第二胎的行為使得其基于獨生子女條件所獲得的獎勵失去了給付基礎,失缺正當性,不值得保護,不存在信賴利益。(二)不當得利的放棄在上述計劃生育獎勵事件中,政府有關部門負責人提出,能否基于受獎勵家庭的具體情況、返還利益的態(tài)度等酌情減免獎勵利益的返還額度?對此,我國法律沒有規(guī)定。實際上,這里涉及到“衡平法理”問題。由于行政主體本身負有對行政相對人的生存照顧義務,根據衡平法理,無論行政相對人受領利益時是主觀善意還是惡意,無論其是否具有值得保護的信賴利益,行政主體在特定情況下可以根據行政相對人的生活狀況、返還能力以及經營狀況等因素,放棄全部或部分不當得利返還請求權的實現。德國雖然不是普通法系國家,沒有衡平法傳統(tǒng),但在其公法上不當得利制度中,存在若干基于衡平法理而發(fā)生的所謂衡平決定,即為了補救公法上返還請求權制度化的缺陷,允許行政機關在不當得利個案中對返還義務人的經濟能力、社會狀況以及給付機