法治國(guó)公法學(xué)原理與實(shí)踐

法治國(guó)公法學(xué)原理與實(shí)踐

近年來(lái)，臺(tái)灣公法學(xué)者陳新民的作品引起了大陸公法學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和討論，成為公法研究基本理論的重要參考。1最近,陳教授又將自己從1983年由慕尼黑大學(xué)完成學(xué)業(yè)返回臺(tái)灣從事公法學(xué)的研究與教學(xué)過(guò)程中發(fā)表的51篇論文(有若干篇為翻譯或譯評(píng)性質(zhì))結(jié)集為《法治國(guó)公法學(xué)原理與實(shí)踐》(上、中、下三冊(cè))付梓出版。這部論文集以法治國(guó)原則為討論中心,并拓展至由此原則衍生出的基本權(quán)利保障與軍事憲法,研究領(lǐng)域廣闊,篇篇閃爍著深邃的學(xué)識(shí)之光。這是一部用心良苦的著作,作者的大量論述,以中國(guó)的法律實(shí)踐為其問(wèn)題,但通過(guò)比較法的方式,討論了大量西方(主要是德國(guó))的理論與制度架構(gòu)。這也是一部雄心勃勃的著作,作者希冀“為我們建設(shè)為一個(gè)法治國(guó),提供許多公法學(xué)上有用的、經(jīng)得起時(shí)代與學(xué)理檢驗(yàn)的理論及制度架構(gòu),免去許多憑空想像或瞎子摸象之光陰浪費(fèi)!”2尤其令人印象深刻的是,作者對(duì)大量判例、學(xué)說(shuō)進(jìn)行不辭辛勞的考證、梳理。如在討論不法平等問(wèn)題時(shí),作者以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法院的見(jiàn)解引出問(wèn)題之后,首先梳理了德國(guó)行政法院三個(gè)判決,指出德國(guó)行政法院對(duì)該問(wèn)題從保守,到指出解決問(wèn)題方向,再到突破不允許不法平等的演進(jìn)過(guò)程。緊接著,作者詳細(xì)檢討了普特耐、布邁斯特、哥茲、史塔克等學(xué)者關(guān)于不法平等救濟(jì)方式的觀點(diǎn)。3至此,各方強(qiáng)致的思考躍然紙上,讀者也得以體味一個(gè)看似細(xì)小的問(wèn)題所涉及的平等原則、行政自制、信賴(lài)保護(hù)、行政恣意禁止、行政濫權(quán)、行政規(guī)則的拘束力等多緯度的張力。這樣的例子在書(shū)中不勝枚舉,不僅刺激了讀者的智識(shí),更重要的是將問(wèn)題的源流、解決的機(jī)理完整地呈現(xiàn)給讀者,對(duì)相關(guān)實(shí)務(wù)和理論進(jìn)行了澄清和還原,給予讀者以巨大的啟示。本文就以一個(gè)行政法研習(xí)者的視角,通過(guò)對(duì)《法治國(guó)公法學(xué)原理與實(shí)踐》一書(shū)的初淺閱讀,記下筆者的也許并不準(zhǔn)確的兩點(diǎn)理解。一、行政國(guó)家的崛起伴隨著行政職能的擴(kuò)張,“行政國(guó)家”一詞成為西方學(xué)者討論的一個(gè)重要話題,4同樣也日漸成為我國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)界討論相關(guān)問(wèn)題的一個(gè)重要背景。陳新民教授在他的《行政國(guó)家理念的澄清》一文中,5在介紹漢斯·彼德斯的《為行政國(guó)家的奮斗論》的基礎(chǔ)上,梳理了行政國(guó)家理念的提出過(guò)程、支持者和批評(píng)者的見(jiàn)解,為深入理解行政國(guó)家現(xiàn)象提供了有益的指引。彼德斯的《為行政國(guó)家的奮斗論》首先描述了從立法國(guó)、司法國(guó)轉(zhuǎn)向行政國(guó)家的趨勢(shì):立法國(guó)最重要貢獻(xiàn)在于將民主概念注入政治生活中。但實(shí)際上,大多數(shù)國(guó)會(huì)推卸了對(duì)時(shí)代、社會(huì)的責(zé)任,立法國(guó)也不能解決二戰(zhàn)后國(guó)家新興的任務(wù)。因?qū)α⒎ㄕ叩牟恍湃?一些國(guó)家把權(quán)力重心移置到法官,但法官并不具備立法者的前瞻性、現(xiàn)實(shí)性,難以勝任解決政治爭(zhēng)議的職責(zé)。在此現(xiàn)實(shí)之下,行政國(guó)家應(yīng)運(yùn)而生,表現(xiàn)在:一方面,立法者已不能揭示政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的綱領(lǐng),而是由行政機(jī)關(guān)在形式上獲得立法者授權(quán),嗣后在個(gè)案上完成技術(shù)規(guī)定;另一方面,司法體系內(nèi)也有一種邁向行政國(guó)家的趨勢(shì)。隨后,彼德斯進(jìn)一步論證了行政國(guó)家的崛起并不違背憲法的趨勢(shì):其一,立法已無(wú)重大的影響力,有著中立性和公共性的文官制度的國(guó)家不可避免地會(huì)走上行政國(guó)家之路;其二,對(duì)行政國(guó)家的抵觸,可能會(huì)導(dǎo)致立法品質(zhì)的粗糙膚淺,埋沒(méi)服從法律的理想;其三,司法權(quán)的介入可以防止行政權(quán)力超越授權(quán)。為完整展現(xiàn)行政國(guó)家理念的演進(jìn),陳教授考證了最早提出“行政國(guó)家”術(shù)語(yǔ)的奧地利學(xué)者梅克爾的觀點(diǎn)以及推動(dòng)該問(wèn)題在學(xué)理上深入研究的卡爾·史密特關(guān)于國(guó)家四種形式的劃分,即司法或?qū)徟袊?guó)、立法國(guó)、政府國(guó)、行政國(guó)。此后,還梳理了對(duì)于彼德斯文章反對(duì)者(如烏勒)和贊成者(如手島孝和福斯多夫)的代表意見(jiàn):烏勒教授認(rèn)為行政國(guó)不可能和法治國(guó)并立,不論用何種方式擴(kuò)張行政權(quán),都會(huì)造成法治國(guó)的崩潰。而福斯多夫認(rèn)為,為了反映時(shí)代需求,行政的重要性得以提升,行政與立法的界限趨向模糊,但在現(xiàn)代行政國(guó)家,由于奉行依法行政——最起碼是依法律行政,行政仍受法律拘束。由是觀之,行政國(guó)家理念的提出源于學(xué)者敏銳地觀察到國(guó)家政策形成的重心由立法者的政治權(quán)衡逐漸轉(zhuǎn)移到行政系統(tǒng)的技術(shù)裁量,從而試圖調(diào)和這一現(xiàn)象與既有法治觀念的緊張,并試圖通過(guò)發(fā)展公法理論,構(gòu)建一種新型法治模式。在筆者看來(lái),陳教授對(duì)行政國(guó)家理念的澄清,表明調(diào)和行政國(guó)家崛起的現(xiàn)象與既有法治觀念的緊張這一努力已經(jīng)大致成功,誠(chéng)如陳教授所言,“我們不可以說(shuō):國(guó)家行政權(quán)力膨脹與任務(wù)之加重,便意味著行政權(quán)力之專(zhuān)擅與獨(dú)斷。”6對(duì)行政國(guó)家理念的澄清,為理解西方和我國(guó)公法和公法學(xué)的發(fā)展提供了一個(gè)頗具啟發(fā)意義的視角。因?yàn)?澄清之后,就必然要求如彼德斯所指明的那樣,“將行政國(guó)家存在的事實(shí)當(dāng)成是法治國(guó)家的一個(gè)模式,并將其理念、原理原則解析出來(lái),以及分析相關(guān)的憲法與行政法之觀點(diǎn),來(lái)導(dǎo)法治國(guó)之發(fā)展與正途”。7就此而言,西方近幾十年來(lái)公法以及公法學(xué)的發(fā)展無(wú)疑對(duì)此做出了回應(yīng):行政程序立法等法典化運(yùn)動(dòng),8反映出立法權(quán)探索馴化行政權(quán)新方案的努力;謝弗林尊重、9韋德內(nèi)斯伯理不合理10等司法審查的原則小心地調(diào)適著司法權(quán)與行政權(quán)的界限;在此基礎(chǔ)上,西方學(xué)者也試圖對(duì)行政國(guó)家的法治模式從理論上進(jìn)行建構(gòu),例如美國(guó)學(xué)者就提出了由“傳送帶模式”到“利益代表模式”的轉(zhuǎn)換,11英國(guó)學(xué)者則對(duì)“紅燈理論”、“綠燈理論”乃至“黃燈理論”進(jìn)行討論,12日本學(xué)者提出了“行政過(guò)程論”。13當(dāng)然,就中國(guó)而言,并不存在從立法國(guó)向行政國(guó)轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程,但是,行政權(quán)極其強(qiáng)大也是我們面臨的同樣問(wèn)題。只是相較而言,我們國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的權(quán)力更為孱弱。因此,為保證行政權(quán)的運(yùn)行符合行政國(guó)家的法治要求,我們也許更需要增強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的法律約束和司法審查。從此觀察,我們可以更好的理解,為何一直以來(lái)我們寄希望于通過(guò)對(duì)行政處罰、行政許可乃至行政強(qiáng)制和行政收費(fèi)等行政行為的法典化,來(lái)整飭混亂的行政活動(dòng);也可以理解強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任、調(diào)整行政訴訟管轄等行政訴訟演進(jìn)的路徑。二、提供服務(wù)行政及生存照顧理論的必要性當(dāng)下,服務(wù)行政成為學(xué)界討論的熱點(diǎn),特別在十七大報(bào)告提出“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”之后,借助西方學(xué)者服務(wù)行政的理論,為服務(wù)理念鼓與呼的聲音與日俱增。這種構(gòu)建意識(shí)形態(tài),督促教育行政官員的努力固然值得尊重,但是從普世價(jià)值的宣傳,轉(zhuǎn)移到具體問(wèn)題的解決,可能才是法律人安身立命之所在。14就此而言,陳新民教授《服務(wù)行政及生存照顧的原始概念》15一文,將服務(wù)行政和生存照顧的原始概念予以還原,對(duì)于研究者理性地看待該理論在理念宣揚(yáng)和問(wèn)題解決方面的優(yōu)缺,明確未來(lái)發(fā)展的方向,具有十分重要的意義。陳教授的這篇文章首先介紹了福斯多夫《當(dāng)作服務(wù)主體的行政》。福斯多夫在文中指出,在現(xiàn)代社會(huì),個(gè)人所控制的生存資源日益狹小,越來(lái)越依賴(lài)于從社會(huì)取用相關(guān)資源。這導(dǎo)致了個(gè)人負(fù)責(zé)其生存的能力逐漸削弱,不得不將生存照顧的責(zé)任交到政治權(quán)力擁有者——國(guó)家與黨——之上,生存照顧的發(fā)展便由“個(gè)人負(fù)責(zé)”進(jìn)而轉(zhuǎn)為“集體負(fù)責(zé)”,最后轉(zhuǎn)入“政治負(fù)責(zé)”之中。同時(shí),人民依賴(lài)國(guó)家生存照顧已經(jīng)成為政治的自覺(jué),而國(guó)家應(yīng)當(dāng)以法的方式來(lái)確保人民能夠分享生存照顧。鑒于國(guó)家的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到行政手中,因此作為服務(wù)的主體當(dāng)是行政發(fā)展的方向。至于行政權(quán)采行公法或私法的方式來(lái)建立服務(wù)關(guān)系,依事項(xiàng)性質(zhì)而定,不以公法方式為限,但卻要依賴(lài)公法的保障功能來(lái)確保人民的分享權(quán)利。介紹完福斯多夫的觀點(diǎn)后,陳教授對(duì)一些值得重視之處作了評(píng)析,這些評(píng)析揭示了服務(wù)行政和生存照顧理論的重大缺陷:第一,福氏對(duì)于何者構(gòu)成生活之資密切關(guān)聯(lián)的生存照顧未嘗試闡明,是其理論的重大疏漏;第二,福氏生存照顧概念是要賦予行政權(quán)力積極作為的理論基礎(chǔ),但現(xiàn)代國(guó)家大多已將社會(huì)法治或社會(huì)民生保障作為其憲法任務(wù),如此一來(lái),在新的國(guó)家理念下,生存照顧任務(wù)已由國(guó)家所有機(jī)關(guān),而不僅是行政來(lái)承擔(dān);第三,福氏對(duì)于如何規(guī)范生存照顧事項(xiàng),偏向于概括式的行政授權(quán),對(duì)于行政權(quán)信賴(lài)過(guò)深,警惕不足。鑒于這些缺陷,正如陳教授引用的德國(guó)學(xué)者的批評(píng):福氏的生存照顧概念,沒(méi)有“解決問(wèn)題的功能”,最多只有“闡釋問(wèn)題的功能”,不能產(chǎn)生提供法律效力之價(jià)值。16保障人民的基本生存需求的確是現(xiàn)代國(guó)家公權(quán)力應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù),也是福氏提出服務(wù)行政理念的積極意義。但是,建造美好世界理想的實(shí)現(xiàn)需要解決大量具體的問(wèn)題,從陳教授對(duì)服務(wù)行政及生存照顧的原始概念的還原來(lái)看,服務(wù)行政的理論目前尚無(wú)法為此提供有效的方案,尚需要進(jìn)一步的發(fā)展:一方面,用公共服務(wù)來(lái)保障私人生活之需的范圍需要界定,否則可能在接受者當(dāng)中造成不斷擴(kuò)散的索取心理。因此,我們必須在個(gè)人自治與政府保障之間尋找到某種平衡,這需要我們通過(guò)大量艱苦卓絕的努力來(lái)妥善地安排國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)各自的角色。另一方面,服務(wù)所涉及的公共資源的公平分配、確保服務(wù)者平等而不是恣意的對(duì)待公民等等問(wèn)題的解決,都需要明確的、具有約束力和可預(yù)測(cè)的法律規(guī)則,而不能完全托付給行政官員的裁量,否則服務(wù)可能將不再是服務(wù),而僅僅是一種恩惠。因此,在對(duì)待服務(wù)行政和生存照顧的理論時(shí),應(yīng)當(dāng)如陳教授的警示“不要惑于其誘人的外表”,而應(yīng)從其宣揚(yáng)的理念重新出發(fā),探究中國(guó)語(yǔ)境下切實(shí)的問(wèn)題解決方案,那才是“你的貢獻(xiàn)”。17三、域外經(jīng)驗(yàn)的介紹全球化的時(shí)代,他國(guó)的制度和理論可以很方便地被介紹和引入,遺憾的是,這種方便也造就了一批粗淺的“比較”研究和不假思索的引用。無(wú)可否認(rèn),其他民族生活所創(chuàng)造出來(lái)的法律