十二五時期我國十二五期間取消后產(chǎn)產(chǎn)品的政策建議與職工安置方案

十二五時期我國十二五期間取消后產(chǎn)產(chǎn)品的政策建議與職工安置方案

所謂高產(chǎn)出口，是指產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)或生產(chǎn)能力為國家法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的標準生產(chǎn)能力。中國的低產(chǎn)量狀況復(fù)雜，任務(wù)繁重，行業(yè)分布不平衡，嚴重制約了中國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的適應(yīng)和產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化。加快后供轉(zhuǎn)化對中國具有重要意義。一、落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能落后產(chǎn)能的內(nèi)涵爭議較多,如何界定目前業(yè)界沒有明確的標準,在此作一探討,以期對我國有所借鑒。在落后產(chǎn)能界定方面容易犯兩種錯誤,一是經(jīng)常把落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能相混淆;二是“唯規(guī)模論”,認為規(guī)模大就意味著技術(shù)水平高,反之規(guī)模小就意味著技術(shù)水平落后。筆者認為落后產(chǎn)能的界定可以從兩個方面考慮。一是考慮生產(chǎn)的技術(shù)水平。如果產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)水平低于行業(yè)平均水平即為落后產(chǎn)能。例如,鋼鐵行業(yè)的300立方米及以下的煉鐵高爐相對于1,000立方米以上的高爐是落后產(chǎn)能,電力行業(yè)10萬千瓦及以下火電機組相對于60萬千瓦、100萬千瓦的超臨界和超超臨界是落后產(chǎn)能。二是考慮生產(chǎn)消耗和排放結(jié)果。如果污染物的排放、能耗、水耗等技術(shù)指標高于行業(yè)平均水平,則該生產(chǎn)能力就是落后產(chǎn)能。例如,1,000立方米以上高爐和300立方米以下高爐的噸鐵綜合工序能耗分別是420公斤標煤和499公斤標煤,噸鐵粉塵排放量分別為0.1公斤/噸和2公斤/噸,噸鐵二氧化硫排放量分別為1.23公斤/噸和5.42公斤/噸,因此300立方米以下高爐是落后產(chǎn)能。以上兩個標準是有機聯(lián)系的,生產(chǎn)技術(shù)水平低的,耗能高,污染嚴重。筆者認為以上兩個標準可以采取“一票否決制”,只要達到一條標準即為落后產(chǎn)能。由此可以對落后產(chǎn)能下一個定義,是指產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)或能耗和污染達不到國家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策所規(guī)定的標準的生產(chǎn)能力。落后產(chǎn)能與過剩產(chǎn)能是兩個既有區(qū)別又有聯(lián)系的兩個概念,過剩產(chǎn)能是指市場供給超過市場需求一定程度且一定時間的產(chǎn)能,它的判斷標準是市場判斷標準,而落后產(chǎn)能是技術(shù)判斷標準,這兩個標準不是一成不變的,技術(shù)判斷標準因一個國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和技術(shù)的提高而變化;市場需求是不斷發(fā)生波動的,所以過剩產(chǎn)能的判斷標準也在變化。這兩個概念是有聯(lián)系的,一般來講,過剩產(chǎn)能包括落后產(chǎn)能,而落后產(chǎn)能的淘汰能夠在一定程度上緩解產(chǎn)能過剩的程度。二、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級我國落后產(chǎn)能的淘汰工作始于20世紀80年代初。1981年和1989年國務(wù)院兩次下文要求一批小鋼鐵廠關(guān)停并轉(zhuǎn);1998年至1999年,我國紡織業(yè)共壓縮淘汰906萬棉紡錠。進入新世紀以來,特別是金融危機爆發(fā)以來,推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級迫在眉睫,加快落后產(chǎn)能的淘汰成為政府重要工作內(nèi)容。政府出臺了一系列政策文件推進落后產(chǎn)能的淘汰,歸納起來我國淘汰落后產(chǎn)能的政策具有以下幾個特征。(一)通過政策推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下,我國高度重視充分發(fā)揮市場機制和經(jīng)濟手段的作用,出臺了一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策,包括《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實施〈促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》、《關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2005年本)》國發(fā)(2005)40號、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2007年本)》(征求意見稿)、《國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2008年本)》(征求意見稿)以及國務(wù)院制訂的鋼鐵、有色金屬、輕工、紡織等產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃等文件。(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的需求由于我國市場機制還不健全,所以政府在發(fā)揮市場作用的同時,還積極采取專門性政策措施,推進落后產(chǎn)能的退出,以更快的實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的目標。像《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》、《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》(國發(fā)38號)、《國務(wù)院關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》(國發(fā)7號)等文件。(三)政策機制方面節(jié)能減排是為了應(yīng)對全球變暖和減少對石化能源的消耗,已經(jīng)成為全球關(guān)注的焦點,我國也越來越重視能源效率的提高和減少溫室氣體的排放,節(jié)能減排的過程也是淘汰高污染、高耗能、高排放落后產(chǎn)能的過程。我國出臺了《2009年節(jié)能減排工作安排》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》(國發(fā)15號)等一系列文件。采取了強制與激勵相結(jié)合的政策。規(guī)定相關(guān)產(chǎn)品、設(shè)備、系統(tǒng)的最低能效強制性標準;采取強制性的稅收、稅收減免、投資賦稅優(yōu)惠以及為促進能效提高建立投資銀行放貸標準;節(jié)能自愿協(xié)議等等,這些政策措施促進了我國節(jié)能減排工作的開展。其中2005年的《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實施〈促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定>的決定》、2007年的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》和《國務(wù)院關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》(國發(fā)7號)文件是抓淘汰落后產(chǎn)能工作的主要政策依據(jù)。這些政策文件明確了淘汰落后產(chǎn)能的目標、措施,推動了各行業(yè)、各地區(qū)落后產(chǎn)能的淘汰。(四)“二十七日”計劃下的節(jié)能目標根據(jù)2005年的《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實施〈促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定>的決定》,我國淘汰落后產(chǎn)能行業(yè)重點集中在電力、鋼鐵、煤炭、焦炭、鐵合金、電石、有色、造紙、建材(水泥、玻璃)、輕工業(yè)、紡織工業(yè)等11個行業(yè),這些重點行業(yè)“十一五”淘汰落后產(chǎn)能的規(guī)劃目標見下表1(與2005年底的產(chǎn)能相比)。金融危機爆發(fā)后,為了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu),實現(xiàn)節(jié)能減排目標,國務(wù)院于2010年4月6日發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》(國發(fā)7號),制定了近幾年重點行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰目標,特別是對2010年淘汰落后產(chǎn)能的目標進行了調(diào)整,在原“十一五”計劃的基礎(chǔ)上增加了任務(wù),具體指標見表2?！笆晃濉逼陂g,在一系列淘汰落后產(chǎn)能政策措施的推動下,我國淘汰落后產(chǎn)能工作取得了一定成效,完成了落后產(chǎn)能淘汰的既定目標,為節(jié)能減排做出了貢獻。三、我國的高產(chǎn)政策與工人分配(一)造成落后產(chǎn)能難以滿足產(chǎn)業(yè)政策要求淘汰落后產(chǎn)能是節(jié)能減排的關(guān)鍵措施,但由于我國落后產(chǎn)能淘汰進程緩慢,存量依然很大,阻礙了節(jié)能減排目標的順利實現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計,目前我國還有1億噸煉鐵、1,100萬噸煉鋼、2.5億噸水泥、50萬噸電解鋁、3,000萬噸重箱平板玻璃、200萬噸造紙等落后產(chǎn)能,達不到產(chǎn)業(yè)政策要求,落后產(chǎn)能在某些行業(yè)占總產(chǎn)能的比重仍很高,與我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求還有很大差距,淘汰落后產(chǎn)能任重而道遠。淘汰落后產(chǎn)能的政策及實施過程中存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面:2.執(zhí)行現(xiàn)代公司治理現(xiàn)代化過程中存在的問題淘汰落后產(chǎn)能政策激勵機制不完善,干部考核體系和分灶吃飯的財政體制還存在不足,財政獎勵資金安排與完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的結(jié)合還不夠緊密,影響了地方和企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的主動性和積極性,資金申報、安排使用等環(huán)節(jié)有待進一步完善;金融方面還存在金融機構(gòu)對未經(jīng)核準的高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)的貸款現(xiàn)象,沒有按照規(guī)定和程序發(fā)放貸款,使得過剩產(chǎn)能的資金鏈沒有被切斷,加大了金融機構(gòu)的信貸風(fēng)險。3.從要素保障上看,主要的政策措施不健全,主要的政策措施不完善淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)艱巨而且情況復(fù)雜,涉及資產(chǎn)損失、債務(wù)處理、職工就業(yè)、地方經(jīng)濟發(fā)展、地方財政收入等諸多問題,而目前的政策措施多側(cè)重在任務(wù)的下達方面,解決這些問題的配套政策措施沒有及時出臺和完善,使得淘汰落后產(chǎn)能的工作在實施過程中遇到的阻力很大。4.造成資金來源不充分的后果,兩關(guān)于淘汰落后產(chǎn)能的政策出臺了很多,但是政策的執(zhí)行不到位,究其原因主要是地方利益驅(qū)動。地方政府為了自身的稅收利益和GDP政治業(yè)績,淘汰落后產(chǎn)能的積極性不高,甚至充當(dāng)落后產(chǎn)能的“保護傘”,導(dǎo)致政策得不到有效貫徹和落實。由于政策執(zhí)行不到位,導(dǎo)致了以下兩個后果:第一個后果,使得許多裝備落后、節(jié)能和環(huán)保措施不到位的落后產(chǎn)能企業(yè)“明停實開”,沒有徹底淘汰,而是通過所謂的改造、改建、擴建等名義保留下來,以犧牲社會利益為代價,以較低的成本在繼續(xù)生產(chǎn)。第二個后果,部分產(chǎn)能未批先建。我國部分落后產(chǎn)能是在經(jīng)濟發(fā)展形勢較好的時候形成的,這些產(chǎn)能均未經(jīng)批準就先建起來,按照相關(guān)文件,這些未批先建產(chǎn)能均屬于違規(guī)落后產(chǎn)能,屬于淘汰之列。例如鋼鐵行業(yè),根據(jù)中鋼協(xié)調(diào)研統(tǒng)計:截止到2009年底,全國已有和今年建成投產(chǎn)的熱軋寬帶鋼軋機中,經(jīng)國家核準建成39套,產(chǎn)能占比重65%;未經(jīng)國家核準的有30套,產(chǎn)能占35%。另外,未經(jīng)國家核準的中寬帶鋼軋機產(chǎn)能約3,000萬噸。此外,目前全國已有和今年建成投產(chǎn)的中、寬厚板軋機中,經(jīng)國家核準建成33套,產(chǎn)能比重47%;而未經(jīng)國家核準的多達43套,產(chǎn)能比重53%。5.準入產(chǎn)出入口標準不高,制約破解企業(yè)發(fā)展在淘汰落后產(chǎn)能的過程中,需要產(chǎn)業(yè)政策的配合。目前盡管我國政府積極引入了有關(guān)行業(yè)安全標準、排放污染控制、資源能源消耗等方面的管制要求,但產(chǎn)業(yè)準入標準依然缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性,特別是高耗能行業(yè)項目,無法科學(xué)有效的確定能耗環(huán)節(jié)的準入門檻,并且缺乏完備的產(chǎn)業(yè)退出機制、產(chǎn)業(yè)退出援助制度不健全,造成市場條件變動后,落后產(chǎn)能仍難以退出而不得不繼續(xù)經(jīng)營。6.各部門存在責(zé)任不落實、存在監(jiān)管執(zhí)行不力等現(xiàn)象有些地方環(huán)保部門人員編制、技術(shù)裝備和專業(yè)技術(shù)人員缺乏,業(yè)務(wù)不熟,底數(shù)不清,淘汰落后產(chǎn)能工作職責(zé)尚未明確落實,部門間協(xié)調(diào)配合機制和監(jiān)督考核機制尚未形成等,造成環(huán)保監(jiān)管力量不足,責(zé)任心不強,制約了對企業(yè)的常規(guī)監(jiān)管,使得一些落后產(chǎn)能死灰復(fù)燃,不能及時發(fā)現(xiàn)查處。(二)妥善安置去源、置放后企業(yè)職工時存在的問題2010年盡管我們按時甚至超額完成了落后產(chǎn)能的淘汰任務(wù),但在妥善安置淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工方面,我們尚存在著許多問題,分析和把握職工安置中存在的重點、難點問題是我們研究對策、更好的保障職工的權(quán)益的基礎(chǔ)。1.就業(yè)醫(yī)療保險情況據(jù)統(tǒng)計,2010年淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)各項社會保險未參保人數(shù)占全部職工比例均在25%以上,其中醫(yī)療保險達到了38%,失業(yè)保險達到了33%,工傷保險達到了30%,養(yǎng)老保險達到了29%,一些職工在失業(yè)后失去了各種生活保障,生計難以維持。2.財政資金來源不到位,再生企業(yè)以工為本,居民供熱資金、勞動補助、勞動補助、勞動就業(yè)促進就業(yè)綜合資金、勞工關(guān)系正常開展對淘汰落后產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)職工的各種補償是由企業(yè)、行業(yè)主管部門、地方財政和中央財政共同承擔(dān),但由于一些企業(yè)虧損嚴重,地方政府財政困難或重視不夠,導(dǎo)致淘汰落后產(chǎn)能配套資金不到位,淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工的崗位補貼、生活補助、社保補貼等各種經(jīng)濟補償金不能兌現(xiàn),勞工關(guān)系無法得到依法妥善處理,淘汰落后產(chǎn)能工作無法有序正常開展。3.職工權(quán)益的保障切實可行的公開公平公正的職工安置方案是淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工權(quán)益的重要保障。一些地方和企業(yè)職工安置方案不明確,沒有提前公示也沒有經(jīng)過職工大會或職工代表大會討論,工作程序不規(guī)范,安置標準不公開,安置措施不公正,形成暗箱操作。4.就業(yè)促進政策的創(chuàng)新,解決失業(yè)人員就業(yè)和再就業(yè)問題有些地方?jīng)]有把就業(yè)再就業(yè)政策落實到淘汰落后產(chǎn)能企業(yè),沒有把淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)下崗失業(yè)人員納入到現(xiàn)行就業(yè)扶持政策體系,對淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)下崗失業(yè)人員就業(yè)服務(wù)不到位,下崗失業(yè)人員缺乏重新再就業(yè)的能力和機會。四、國外先進產(chǎn)能主動干預(yù)試驗從發(fā)達國家淘汰落后產(chǎn)能的做法來看,主要有兩種典型的做法,即以美國為代表的依靠市場機制淘汰落后產(chǎn)能和以日本為代表的對落后產(chǎn)能進行主動干預(yù)。(一)淘汰落后產(chǎn)能。在美國,美國是典型的以市場機制作為淘汰落后產(chǎn)能主要手段的國家,美國本身并沒有太多專門針對落后產(chǎn)能的政策,這是因為,一方面,美國執(zhí)世界技術(shù)創(chuàng)新的牛耳,引領(lǐng)著產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的方向,其產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和體系處于世界前列,所以它的相對落后的生產(chǎn)能力在世界范圍來看往往并不落后;另一方面,美國市場經(jīng)濟體制比較發(fā)達和完善,存在較少的價格扭曲,能源成本、環(huán)境成本、社會成本能夠充分反映到企業(yè)的生產(chǎn)成本中,因此落后產(chǎn)能就基本等同于成本高,企業(yè)缺乏競爭力,在市場競爭中難以生存,依靠市場機制和低程度的政府干預(yù)就能夠及時將不具有競爭力的落后產(chǎn)能淘汰出局。但美國也會采取一些政府干預(yù)的手段淘汰落后產(chǎn)能。例如美國1980年開始實施強制性能效標識制度,1992年開始實施自愿性節(jié)能認證能源之星,美國采購法以及幾個總統(tǒng)令都規(guī)定政府必須采購“能源之星認證”產(chǎn)品;美國還采取稅收優(yōu)惠政策激勵企業(yè)提高能效,超越最低標準,像《2005年能源法案》對安裝特定節(jié)能技術(shù)實施20億美元稅收激勵;為了鼓勵企業(yè)改善能效水平、降低溫室氣體排放,氣候變化稅、碳基金、排放交易計劃等政策也被越來越多地采用。(二)日本:“產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能、加快落后產(chǎn)能”以日本為代表的后發(fā)國家,由于通過引進資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素,在較短時間內(nèi)實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴張和升級,在此過程中,很多產(chǎn)業(yè)由于非市場因素干擾而出現(xiàn)了較長時間的產(chǎn)能過剩和落后產(chǎn)能,在治理上,日本在充分發(fā)揮市場作用的同時,日本政府還積極采取主動干預(yù)的政策措施,推進落后產(chǎn)能的淘汰,以更快的實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的目標。日本的主動干預(yù)措施包括:第一,設(shè)備注冊制度。注冊現(xiàn)有設(shè)備和限制生產(chǎn)品種,限制非注冊設(shè)備使用,限制新增設(shè)備;第二,制定準入標準并動態(tài)調(diào)整。1965年日本制定新建石油化工中心企業(yè)的標準,獲批企業(yè)產(chǎn)能的門檻時年產(chǎn)乙烯能力達到10萬噸,以后根據(jù)30萬噸以上的大規(guī)模成套設(shè)備已經(jīng)成為時代主流這一變化,很快又將該指標提高到30萬噸;第三,淘汰落后設(shè)備。1964年的“纖維工業(yè)設(shè)備等臨時措施法”采用了廢棄兩臺舊設(shè)備才允許添置一臺新設(shè)備的原則;1967年的“特定纖維構(gòu)造改善臨時措施法”將廢棄過剩設(shè)備、促進設(shè)備現(xiàn)代化以及企業(yè)規(guī)模適當(dāng)化作為三項基本內(nèi)容;1978年的“特定蕭條產(chǎn)業(yè)安定臨時措施法”規(guī)定對平電爐鋼材、煉鋁、合成纖維、化學(xué)肥料、船舶制造等蕭條產(chǎn)業(yè)實施調(diào)整,目的在于使指定的工業(yè)部門停產(chǎn)或報廢設(shè)備,“特安法”成為日本政府實施產(chǎn)業(yè)退出援助、淘汰落后產(chǎn)能的最重要措施;第四,政府補償。通過采取政府收購報廢設(shè)備、設(shè)立信用基金、采用特別折舊制度、對淘汰設(shè)備造成的失業(yè)人員給予救濟等手段加快落后產(chǎn)能的淘汰;第五,鼓勵使用節(jié)能設(shè)備。由政策性銀行給予低息貸款,積極推廣使用節(jié)能設(shè)備。如果企業(yè)使用列入目錄的節(jié)能設(shè)備,可享受特別折舊和稅收減免優(yōu)惠,減免稅收約占設(shè)備購置成本的7%。除正常折舊外,還可享受特殊的“加速折舊”政策。同時日本也十分注重通過市場手段解決落后產(chǎn)能的問題,日本官方《七十年代展望》就指出,應(yīng)嚴格抑制過分的政策干預(yù)和產(chǎn)業(yè)的過度保護,產(chǎn)業(yè)政策的應(yīng)用應(yīng)限定在市場失敗的領(lǐng)域。淘汰落后產(chǎn)能面臨的一個主要問題是如何避免大規(guī)模失業(yè)現(xiàn)象集中發(fā)生。為此,日本先后制定了“特定蕭條產(chǎn)業(yè)離職者臨時措施法”和“特定蕭條地區(qū)中小企業(yè)對策臨時措施法”。主要措施包括:為失業(yè)人員提供就業(yè)信息服務(wù);對失業(yè)者進行就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn);對雇用特定衰退產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)者的企業(yè)提供補貼;為原企業(yè)提供勞動者停業(yè)補助和訓(xùn)練費用;延長特定產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)人員的失業(yè)保險金支付時間;安排失業(yè)人員參加公共事業(yè);向所認定的中小企業(yè)提供緊急融資;延長設(shè)備資金貸款的還款期限;促進企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn),并利用工業(yè)再配置補助金吸引其他企業(yè)前來投資等。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看,淘汰落后產(chǎn)能采取了市場和政府干預(yù)相結(jié)合的方式,具體哪個手段用得更多些與國家的市場經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要等密切相關(guān),同一個國家在不同時期不同階段是不一樣的。五、在“25”期間，中國提出了關(guān)于淘汰落后的輿論建議和保障職工權(quán)益的對策(一)基礎(chǔ)作用:基礎(chǔ)作用“十二五”期間,我國政府應(yīng)繼續(xù)完善各種淘汰落后產(chǎn)能的機制,充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)作用。但由于目前我國市場機制不完善、市場體制不健全、市場失靈等原因,所以政府還應(yīng)有效發(fā)揮政府主動調(diào)控的作用,加大落后產(chǎn)能的淘汰力度,加強各項政策的協(xié)調(diào)配合,發(fā)揮各項政策的綜合效力,更快的實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的目標。1.落后產(chǎn)能有生存空間前面已經(jīng)提到,我國落后產(chǎn)能仍大量存在的一個重要原因是我國資源價格不能正確反映市場供求關(guān)系,企業(yè)實際成本低于社會成本,使得落后產(chǎn)能也有生存的利潤空間。所以“十二五”時期,我國應(yīng)進一步深化能源價格改革,完善價格機制,落實和完善資源和環(huán)境保護稅費制度,實行差別電價、差別水價和差別天然氣等,調(diào)整和理順資源性產(chǎn)品價格形成機制,強化稅收杠桿的作用,提高落后產(chǎn)能項目使用能源、資源、環(huán)境和土地的成本,采取綜合性措施抑制高耗能、高排放產(chǎn)品的市場需求,使落后產(chǎn)能無利可圖,無法生存,從而自動退出市場。2.樹立有法必依、有法必依、執(zhí)法必嚴的理念,是造成刑法必嚴的主要原因“十一五”期間,我國存在著政策執(zhí)行不到位、落后產(chǎn)能執(zhí)法不嚴、標準不清等問題?！笆濉逼陂g,政府應(yīng)加大法律法規(guī)完善和執(zhí)行的力度,使得淘汰落后產(chǎn)能有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴。政府將會盡快修訂完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄,完善產(chǎn)業(yè)進入和退出政策,從技術(shù)、工藝、能耗、水耗、安全性方面制定和完善落后產(chǎn)能標準,并結(jié)合各具體行業(yè)、具體工藝特點確定設(shè)備規(guī)模指標,嚴格行業(yè)標準,提高行業(yè)門檻,并使之法律化、制度化,使得法律法規(guī)的約束作用和技術(shù)標準的門檻作用得到更充分的發(fā)揮。3.投資管理約束與激勵手段我國市場經(jīng)濟體制不完善,市場存在著失靈和外部性;城鄉(xiāng)之間、東西部地區(qū)之間以及高收入低收入之間存在著二元分割,市場需求多元化,在農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)廉價產(chǎn)品比先進產(chǎn)能產(chǎn)品具有更強的競爭力,所以解決落后產(chǎn)能問題還應(yīng)采取必要的經(jīng)濟和行政手段,強化約束和激勵手段,更好的彌補市場機制的不足。(1)約束手段。強化環(huán)保、能耗、土地、質(zhì)量、安全、稅收等指標的約束性作用,加強投融資項目的審批,嚴格控制高耗能、高排放行業(yè)新上項目,嚴禁向落后產(chǎn)能項目供應(yīng)土地,對產(chǎn)能過剩行業(yè)堅持新增產(chǎn)能與淘汰落后產(chǎn)能減量或等量置換原則。對未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū),將實行項目“區(qū)域限批”,暫停對該地區(qū)項目的環(huán)評、核準和審批。對未按規(guī)定期限淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)吊銷排污許可證,金融機構(gòu)不得提供新的貸款,投資管理部門不予審批和核準新的投資項目,國土資源部門不予批準新增用地,相關(guān)管理部門不予辦理生產(chǎn)許可。(2)激勵手段?！笆濉逼陂g,政府應(yīng)完善財政、金融優(yōu)惠政策,加大對中西部和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和獎勵力度,對淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)較重而且完成較好的地區(qū)和企業(yè),在安排技術(shù)改造資金、節(jié)能減排資金、投資項目核準備案、土地開發(fā)利用、融資支持、稅收減免等方面給予傾斜,真正使資金安排與各地淘汰落后產(chǎn)能的工作責(zé)任和實際效果掛鉤,收到實效。4.促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變重點淘汰能源資源消耗高、污染排放嚴重行業(yè)的落后產(chǎn)能,可以有效提高經(jīng)濟整體素質(zhì),又有力促進節(jié)能減排,加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?！笆濉逼陂g,政府淘汰落后產(chǎn)能的政策應(yīng)與抑制“兩高一資”、節(jié)能降耗、減排治污緊密結(jié)合,著力加大鋼鐵、電力、有色、化工、建材、輕工等重點行業(yè)以及重點地區(qū)淘汰力度,使得落后產(chǎn)能的淘汰能夠順利推進。5.大量人口就業(yè)帶來的困難我國落后產(chǎn)能總量較大的行業(yè)是煉鐵、水泥、煉鋼、平板玻璃等,這些行業(yè)牽涉面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長,在地方經(jīng)濟總量中占有較大比重,涉及大量人員就業(yè),情況復(fù)雜。在配套補償政策不能完全到位的情況下,強制淘汰很容易引發(fā)一系列的社會問題,所以政府應(yīng)盡快完善配套補償政策,通過建立“落后產(chǎn)能退出專項資金”或“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金”,實現(xiàn)對關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟補償和企業(yè)職工的妥善安置,保障落后產(chǎn)能淘汰工作的順利開展。6.將競爭目標的完成情況納入到地方考核考核中“十二五”時期,政府應(yīng)加強對地方政府、地方企業(yè)的考核,實行問責(zé)制,分解落實淘汰落后產(chǎn)能的任務(wù),明確政府各部門、地方各級政府和企業(yè)的責(zé)任;改革地方政府績效考核體系,將淘汰落后產(chǎn)能目標完成情況納入到地方政府績效考核體系中,完善監(jiān)督檢查考核機制。對未按要求完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)進行通報,限期整改,對瞞報情況的地區(qū),依法依紀追究該地區(qū)有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任;淘汰落后產(chǎn)能的情況向社會公開,加強輿論和社會監(jiān)督。7.建立政府領(lǐng)導(dǎo)的審批、協(xié)調(diào)機制,充分發(fā)揮政策的效力落后產(chǎn)能涉及的地區(qū)、部門多,利益關(guān)系復(fù)雜,所以“十二五”期間應(yīng)加強對淘汰落后產(chǎn)能工作的組織領(lǐng)導(dǎo),在國家各部委、各省市建立政府領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)的淘汰落后產(chǎn)能的協(xié)調(diào)機制,以協(xié)調(diào)好各項政策的制定、落實,形成工作合力,充分發(fā)揮政策的效力。8.日本企業(yè)投資檢測美國政府部門和社會中介都對各產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能進行數(shù)據(jù)監(jiān)控,適時發(fā)布產(chǎn)能利用信息,對于引導(dǎo)企業(yè)理性投資起到了較好的作用。日本在這方面的檢測也趨于完善。我國數(shù)據(jù)統(tǒng)計基礎(chǔ)較差,信息披露不及時,對于企業(yè)投資的引導(dǎo)性不強。“十二五”期間我國應(yīng)加強行業(yè)產(chǎn)能及開工統(tǒng)一檢測,適時披露產(chǎn)業(yè)規(guī)模、社會需求、落后產(chǎn)能淘汰情況等信息,引導(dǎo)市場投資預(yù)期,同時也可以加強落后產(chǎn)能淘汰的輿論監(jiān)測。9.推行財政體制和政績考核體制改革我國的財政體制與發(fā)達國家存在著很大的不同,中央與地方分權(quán)的財政體制雖然能夠調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性,但是也成為阻礙淘汰落后產(chǎn)能的重要制約因素,企業(yè)數(shù)量的多少、產(chǎn)值的大小是地方政府財政收入的保證,同時也是地方政府的政績,淘汰落后產(chǎn)能意味著對地方政府而言砍掉了GDP和財政收入的重要來源,并且對就業(yè)、居民收入等方面都會產(chǎn)生不利的影響,作為落后產(chǎn)能的“既得利益者”,地方政府存在著默許甚至支持落后產(chǎn)能的傾向,因此未來政府應(yīng)繼續(xù)深化財政體制和政績考核體制改革,理順中央和地方財權(quán)和事權(quán),改變地方經(jīng)濟發(fā)展中的唯“GDP”論。(二)妥善安置刑企業(yè)職工我國淘汰落后產(chǎn)能涉及20個行業(yè),企業(yè)類型多,既有國有企業(yè),又有民營企業(yè),而且70%是中小企業(yè);涉及的人員群體狀況復(fù)雜,既有國有企業(yè)的職工,又有集體、民營企業(yè)的職工,既有城鎮(zhèn)職工,又有農(nóng)民工;另外職工安置形式多樣,既要通過平穩(wěn)轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)崗安置,也要通過再就業(yè)和退出市場形式安置。這些情況使得我國淘汰落后產(chǎn)能情況復(fù)雜,責(zé)任重大,任務(wù)艱巨,妥善安置淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工并保障其權(quán)益成為實施淘汰落后產(chǎn)能戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和關(guān)鍵。這不僅關(guān)系到國家淘汰落后產(chǎn)能目標任務(wù)的順利完成,也關(guān)系到職工的切身利益和社會穩(wěn)定,也關(guān)系到就業(yè)和穩(wěn)定的大局。1.加強組織領(lǐng)導(dǎo)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置工作涉及人員多,范圍廣,情況復(fù)雜,各級政府部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該高度重視,把妥善安置淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工和保障其權(quán)益作為改善民生的一項重要工作來抓。(1)成立職工安置工作協(xié)調(diào)小組。由于淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置工作的復(fù)雜性和任務(wù)的艱巨性以及重要性,各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)該成立以政府負責(zé)同志為組長、相關(guān)部門同志參加的淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置工作協(xié)調(diào)小組,實行一把手負責(zé)制,強化和落實責(zé)任,并設(shè)立相應(yīng)辦事機構(gòu),將各項任務(wù)和責(zé)任明確到單位,落實到人。通過加強組織領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置工作。(2)建立健全部際協(xié)調(diào)機制。淘汰落后產(chǎn)能涉及到人保部、發(fā)改委、財政部、工信部以及能源局等多個部門,部際之間的協(xié)調(diào)對于工作的有序有效開展非常重要,應(yīng)該建立健全部際協(xié)調(diào)機制,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門、各方面淘汰落后產(chǎn)能工作的組織實施工作,指導(dǎo)企業(yè)按照國家有關(guān)政策規(guī)定研究制定淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置方案,切實加強對淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置方案的審核,確保淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置政策、資金和服務(wù)到位。(3)建立健全溝通渠道。有關(guān)淘汰落后產(chǎn)能工作的信息得到及時溝通反饋是淘汰落后產(chǎn)能工作有序開展的保障,應(yīng)該在政府有關(guān)部門與淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)之間、淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)負責(zé)人和職工之間建立暢通的溝通渠道,使得一些重大問題能夠及時得到反映和解決,同時要加強淘汰落后產(chǎn)能有關(guān)政策的宣傳,加強思想政治工作,讓有關(guān)企業(yè)和職工了解大局、了解政策,服從大局、執(zhí)行政策,確保淘汰落后產(chǎn)能工作公開公正公平。2.內(nèi)部會計審核職工安置方案是淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工權(quán)益的重要保障,應(yīng)該堅持以人為本,政府和企業(yè)共同承擔(dān)起職工安置工作,按照規(guī)范的工作程序,制定切實可行的方案,提前公示并經(jīng)過職工大會或職工代表大會討論通過。省級淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置工作協(xié)調(diào)小組應(yīng)按照程序強化職工安置方案審核,落實安置資金,保障淘汰落后產(chǎn)能工作依法有序開展。職工安置方案審核的程序和內(nèi)容是:(1)審核對象。工業(yè)和信息化部、國家能源局向社會公布的淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單中的所有企業(yè)。(2)審核程序。中央企業(yè)由企業(yè)所在省(區(qū)、市)人力資源社會保障廳負責(zé)對職工安置方案進行初審,出具《職工安置方案審核意見書》,報省級淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置工作協(xié)調(diào)小組審核批準;地方企業(yè),按照企業(yè)隸屬關(guān)系,由同級人力資源社會保障部門進行初審,出具《審核意見書》,報省(區(qū)、市)人力資源社會保障部門進行復(fù)審后,報省級淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置工作協(xié)調(diào)小組備案。人力資源社會保障部門在接到企業(yè)上報的職工安置方案后,應(yīng)在15個工作日內(nèi)完成審核工作。(3)審核主要內(nèi)容。一是職工安置方案,包括企業(yè)各類人員的基本情況;職工安置渠道及職工安置經(jīng)費落實情況;社會保險費繳納情況;離退休人員社會化管理經(jīng)費落實情況、離退休人員醫(yī)療保障經(jīng)費和退休人員醫(yī)療保險經(jīng)費落實情況;工傷職工及工亡遺囑的保障計劃和執(zhí)行政策依據(jù)等;二是職工大會或職工代表大會對職工安置方案審議通過的決議;三是整體關(guān)停企業(yè)所在地醫(yī)療保險機構(gòu)接收離退休人員醫(yī)療保險的承諾函;四是拖欠費用,包括拖欠職工工資、醫(yī)療費、職工撫恤金、一次性傷殘補助金、喪葬補助金等。3.業(yè)職工安置工作的支持力度中央財政和地方財政應(yīng)多渠道籌集職工安置資金,加大對淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置工作的支持力度。中央財政淘汰落后產(chǎn)能獎勵資金,應(yīng)用于解決經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能職工安置資金不足、獎勵安置職工比例達到職工總數(shù)85%以上的淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)以及轉(zhuǎn)產(chǎn)、化解債務(wù)等相關(guān)支出。4.建立現(xiàn)金保險制度,支持就業(yè)要通過多種渠道、多種手段,促進淘汰落后產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)職工再就業(yè)。按照規(guī)定落實淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工培訓(xùn)經(jīng)費,加大培訓(xùn)力度,采取多種形式開展待崗、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn),提升職工重新就業(yè)的能力。根據(jù)《中華人民共和國就業(yè)促進法》和《國務(wù)院關(guān)于做好促進就業(yè)工作的通知》(國發(fā)5號),把淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)下崗失業(yè)人員納入到現(xiàn)行就業(yè)扶持政策體系,落實促進自主創(chuàng)業(yè)、鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)和幫扶就業(yè)困難人員就業(yè)等各項政策,促進職工再就業(yè)。(1)加大資金支持。已經(jīng)參加失業(yè)保險并按時繳納失業(yè)保險費的淘汰落后產(chǎn)能企業(yè),開展待崗、轉(zhuǎn)崗、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)所需資金,應(yīng)按照規(guī)定從企業(yè)職工教育經(jīng)費中解決,不足部分可從失業(yè)保險基金中列支。淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)下崗失業(yè)人員應(yīng)納入就業(yè)扶持政策所需資金,從中央及地方就業(yè)專項資金中列支。(2)多舉并措促進就業(yè)。各地區(qū)人保部應(yīng)采取政策宣傳、向企業(yè)派駐工作組、召開就業(yè)指導(dǎo)會、提供個性化職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、免費職業(yè)介紹、政策咨詢等措施,幫助促進職工再就業(yè)。充分利用電視、廣播等現(xiàn)代化信息化網(wǎng)絡(luò),完善就業(yè)介紹信息網(wǎng)絡(luò),加強就業(yè)指導(dǎo)和引導(dǎo);動員社會力