民營中小企業(yè)三亂的常見表現(xiàn)及成因分析

民營中小企業(yè)三亂的常見表現(xiàn)及成因分析

從市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗和一般情況來看，一個國家的經(jīng)濟穩(wěn)定與大量的個人和中小企業(yè)密切相關(guān)。特別是在穩(wěn)定經(jīng)濟、吸收就業(yè)、出口和提供社會服務(wù)方面，個體經(jīng)濟和中小企業(yè)的作用是不可或缺的，這也在中國的經(jīng)濟發(fā)展過程中得到了充分體現(xiàn)。然而,在歷次的民營企業(yè)調(diào)查報告中表明:民營企業(yè)的發(fā)展環(huán)境面臨著一系列的嚴重問題,其中稅費負擔問題首當其沖,其主要表現(xiàn)形式就是“三亂”。民營經(jīng)濟大多為個體、中小企業(yè),它們的利潤和大企業(yè)無法比擬,但卻要承擔比大企業(yè)多得多的稅外費用,從而拖住了大多數(shù)民營企業(yè)發(fā)展的步伐。因此,如何給民營經(jīng)濟,尤其是個體、中小民營企業(yè)減負成為一個亟待解決的問題。一、關(guān)于“三亂”的隱蔽性分析歷年的私營企業(yè)調(diào)查報告中都表明了:民營經(jīng)濟發(fā)展過程中仍然存在的較大問題是稅收太重、收費太多、集資和攤派太多,這些年來企業(yè)的交費負擔并沒有減輕,這集中體現(xiàn)在“三亂”的問題上。2005年的私營企業(yè)調(diào)查報告透過企業(yè)的三項支出看民營企業(yè)的費負問題:(1)企業(yè)的各種交費;(2)企業(yè)應(yīng)付來自政府部門的各種攤派;(3)為了搞好與政府部門官員的關(guān)系而不得不付出的各種并非合理合法的公關(guān)、招待費用等方面(見表1)?？梢娒駹I企業(yè)的三項支出是十分驚人的,三項支出已經(jīng)嚴重侵蝕了被調(diào)查企業(yè)的稅后凈利潤和分紅,給被調(diào)查企業(yè)造成沉重的負擔。近幾年來,政府也出臺了多個民營企業(yè)減負的政策,但往往收效不大,反而是“上有政策,下有對策”,舊“三亂”尚未根除,又出現(xiàn)新的變種,先后出現(xiàn)“亂評比、亂檢查、亂辦班”等形式的新“三亂”。比如四川省的“亂辦班、亂收費、亂發(fā)證”,山東省的“亂檢查、亂評比、亂培訓(xùn)”等。新“三亂”有更大的隱蔽性,這進一步加重了民營經(jīng)濟的負擔,增加了民營經(jīng)濟生產(chǎn)經(jīng)營上的困難。2004年進入統(tǒng)計的預(yù)算外資金有5000億,沒有進入統(tǒng)計的預(yù)算外資金有3000億,這些所謂‘合法’、亂收費、亂罰款,有相當一部分來自于個體商戶、微型企業(yè)、中小企業(yè)身上,一些收費是帶有明顯的歧視性的,比如對私營企業(yè)收取的工商管理費,同樣是企業(yè),國有企業(yè)就不收。在8000億元收費收入里,用于“財政吃飯”的費用約占6000億元。個體戶、中小企業(yè)的稅費負擔超過大型企業(yè)和其他所有制的企業(yè),他們是企業(yè)中的弱勢群體,中國創(chuàng)業(yè)難和就業(yè)難的癥結(jié)就在于政府各部門的亂審批和亂收費。從以上數(shù)據(jù)分析,可以看出我國個體、中小企業(yè)費負的嚴重程度,過重的費負一方面抑制了企業(yè)的創(chuàng)業(yè)、投資和經(jīng)營,壓制了創(chuàng)造財富的速度;另一方面會鼓勵更多的人們?nèi)プ龉俪曰始Z,而不是去創(chuàng)業(yè)。二、主要原因從以上實證分析可以看出:針對弱小民營經(jīng)濟的“三亂”問題一直沒有得到根本解決。究其原因,主要有如下四點:(一)實踐中的難題這是直接原因。2001年國務(wù)院批準施行的《財政國庫管理制度改革方案》雖然從根本上改變了過去財政分散管理、部門多頭開戶的混亂局面,鏟除了腐敗的根源,但必須看到,目前改革進展仍不平衡,有的省市級尚未在所有預(yù)算部門實施改革,有的尚未推進到全部基層預(yù)算單位,還有一部分地市和大部分縣沒有實施改革。尤其是當前我國在預(yù)算外資金的收入、使用、會計核算、披露等方面仍存在不少問題,成為“三亂”的一個重要原因,這是目前的國庫集中收付制度不能徹底杜絕的問題:首先,部門單位仍有可能通過其他手段收取各種名目的收入,以此充作自己的“小金庫”的收入來源,而這種來源上級有關(guān)部門不可能知道。諸如城建費、教育附加費、防洪工程費、綠化費、助殘費、以工建農(nóng)費、環(huán)保費、治安費等不勝枚舉,而且缺乏明晰標準,隨意性很大;其次,目前還無法完全實現(xiàn)以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托的國庫集中收付管理體制;另外,如果不加區(qū)分地實行國庫集中收付制度,支出單位的所有資金包括日常開支都要向上級有關(guān)部門報告,那么,最后的結(jié)果要么是制度實行的效果不如人意,要么使制度流于形式。(二)個體、民營中小企業(yè)信用基于法律的“唐僧肉”我國的信用體系是依靠政府力量建立起來的,用政府強制信用形成機制取代社會自發(fā)信用形成機制,信用絕大部分由國家提供,也就不需要市場,市場信用發(fā)展緩慢,嚴重滯后于實體經(jīng)濟的增長。這種信用形成機制缺乏有效的內(nèi)外部約束機制,缺乏有效的政府信用的失信懲罰機制和政府信用的退出機制,政府信用存在巨大的違約風(fēng)險。國家政策法規(guī)無法制約政府信用的隨意性,伴隨著這種信用形成機制的往往是各種行政腐敗行為。從這個意義上來說,法規(guī)形同虛設(shè),甚至成為各級政府,尤其是地方政府謀求利益的手段,政府信用取代市場信用,成為我國“三亂”問題的另一根源。個體、民營中小企業(yè)不僅享受不到國家種種優(yōu)惠政策,而且,由于個體、民營中小企業(yè)與大企業(yè)相比往往實力弱、地位低,遭受的亂攤派、亂集資、亂收費、亂罰款等現(xiàn)象比大企業(yè)要嚴重得多,成為人人都想吃一口的“唐僧肉”,成為市場經(jīng)濟發(fā)展過程的弱勢群體。為了求得生存和發(fā)展,個體、民營中小企業(yè)往往逾越法制的邊界,造成嚴重的經(jīng)濟損失和混亂的信用狀況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,不守信用、惡意違背信用使全國企業(yè)經(jīng)濟合同履約率不足50%,據(jù)統(tǒng)計,2002年中國企業(yè)因信用缺失而導(dǎo)致的自接和間接經(jīng)濟損失高達5855億元,相當于國家財政收入的37%,國民生產(chǎn)總值增長率每年因此而減少至少兩個百分點,每年因逃廢債務(wù)造成的直接損失約為1800億元,由于合同欺詐造成的損失約為55億元,產(chǎn)品質(zhì)量低劣或制假售假造成的各種損失約為2000億元,三角債和現(xiàn)款交易增加的財務(wù)費用也在2000億元以上,還有逃廢稅收損失及發(fā)現(xiàn)的腐敗損失等。(三)收費標準管理方面存在的問題這幾年來也出臺了不少相關(guān)的法規(guī)政策,如1996年頒布了《中華人民共和國行政處罰法》,1999年頒布了《行政復(fù)議法》,2006年3月頒布和即將實施的《行政事業(yè)性收費標準管理暫行辦法》以加強國家機關(guān)和事業(yè)單位的收費管理,規(guī)范收費標準管理行為,提高收費決策的科學(xué)性和透明度,2006年4月農(nóng)業(yè)部修改通過即將實行的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》以規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰,等等法規(guī),法制建設(shè)有了巨大的進步,但收效不明顯,仍存在如下四個問題:1.訴訟監(jiān)督的缺失在西方法律中,公益訴訟的起訴權(quán)被賦予了相關(guān)的社團甚至普通的公民。一個社團或公民只要認為政府或政府的某個行為已經(jīng)侵害到他們的合法權(quán)益,就可以以自己的名義向法院直接提起訴訟。在我國,這種基于公益目的的訴訟是無法進入司法程序的,如果你發(fā)現(xiàn)某個鄉(xiāng)政府發(fā)出的紅頭文件屬于亂收費之列,公眾卻無法告它沒商量。公眾無法對權(quán)力進行監(jiān)督和約束,無法使執(zhí)法者權(quán)力的運行完全處在陽光下,執(zhí)法者的腐敗也不能得到及時、有效的懲處,公眾對官員的去留還沒有太多的話語權(quán)。作為政府監(jiān)督者的人大還缺乏足夠的剛性和力度,人大代表對政府進行質(zhì)詢、對政府官員進行罷免,還沒有成為常態(tài)。而公眾權(quán)利所遭受到的損害,也往往得不到有效救濟。2.些地方法規(guī)對于無法可依,沒有起到公眾關(guān)注的作用制定法規(guī)是為了維護公民合法的權(quán)利,公民有權(quán)以適當?shù)男问絽⑴c到法規(guī)的制定過程。而現(xiàn)在存在的更多現(xiàn)象是,一些法規(guī)尤其是一些地方法規(guī)從立項到頒布鮮為人知,也不為公眾所關(guān)注,更有甚者,一些地方規(guī)定變動頻繁,導(dǎo)致一些民營企業(yè)往往到了業(yè)務(wù)進行到最后關(guān)頭才發(fā)現(xiàn)政府設(shè)立了某些規(guī)定,造成了無法彌補的經(jīng)濟損失。3.執(zhí)法者的約束機制尚欠缺大量行政法規(guī)、部門規(guī)章由行政部門起草制定的,也具有類似于法律的約束力。起草者往往為本部門設(shè)立了過多的管制權(quán)力,而對于被監(jiān)管對象,則規(guī)定了太多的義務(wù),與此同時,對執(zhí)法者的約束機制卻很欠缺,部門利益在法律中泛濫,法規(guī)本身成為了“三亂”的根源。現(xiàn)在“國有國法,家有家法”,“上有政策,下有對策”的現(xiàn)象很普遍,也就是政府依法搞腐敗。比如,在縣各職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)之間圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體工商戶、專業(yè)戶的利益爭奪戰(zhàn)中,各種職能部門手中有各種部門的法律擋箭牌,根本不把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)放在眼里。而且這些職能部門常常繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)直接對企業(yè)和個體戶收費或罰款。在這場利益爭奪戰(zhàn)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于劣勢地位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、各類個體工商戶、專業(yè)戶合法權(quán)益難以得到有效保護。4.內(nèi)容上:法律的權(quán)威性受到質(zhì)疑這有很大的副作用:一是造成法律適用不統(tǒng)一。由于自由裁量權(quán)大,相類似的案件對于不同的執(zhí)法者,不同的地區(qū),不同的環(huán)境背景可以得出相差很大的法律后果。比如,按照《刑法》,貪污10萬元以上的就有判處有期徒刑、無期徒刑、死刑緩期執(zhí)行、死刑立即執(zhí)行等懸殊區(qū)別,同樣的罪行,法律責(zé)任追究的空間、彈性如此之大,顯然不利于維護國家法制的完整統(tǒng)一,對法律的威嚴也是一種損害。二是執(zhí)法隨意性較大,影響法律的權(quán)威性。三是給權(quán)利尋租留下了很大空間,成為腐敗的重要根源。執(zhí)法者可以利用自由裁量權(quán),以權(quán)謀私。在法律彈性空間太大的情況下,收支兩條線制度無法有效約束執(zhí)法者的自利性,“票款分離、銀行代收、財政統(tǒng)管、收支分離”演化成了“少罰錢不開票”,大量的罰款進入了執(zhí)法者個人或小團體的腰包。這些收入顯然都是非要素收入,這顯然違背了市場原則,繞過要素市場進行分配,對市場經(jīng)濟只能起到破壞的作用。更重要的是,執(zhí)法者的“依法搞腐敗”使得政府的公信力與權(quán)威已是大打折扣甚至是喪失殆盡。執(zhí)法者率先不講規(guī)則、不講程序,更是讓公眾無以形成良好的規(guī)則、程序意識。比如俗話所說的“看人下菜碟”的現(xiàn)象,這對普通百姓絕非幸事,勢必難以樹立對法律權(quán)威,而且,如果這成為“普遍規(guī)律”的話,那百姓的利益就將難以得到維護。四是引發(fā)社會矛盾。當前大量涉法上訪中有很大部分與此有關(guān)。(四)政府管理人治特征明顯從2001年國務(wù)院批準《財政國庫管理制度改革方案》以來,至今歷時五年,亂收費的狀況并沒有得到有效改善,舊亂未除,又添“新三亂”。究其根本原因,就是我國還是政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟。在政府主導(dǎo)型經(jīng)濟中,決策者的素質(zhì)對經(jīng)濟發(fā)展就起著至關(guān)重要的作用,直接決定了政策的效果:決策正確將帶來經(jīng)濟的發(fā)展;而判斷錯誤,就會對經(jīng)濟造成消極影響。因此,政府主導(dǎo)型經(jīng)濟存在一系列的弊病:缺乏決策民主、自我監(jiān)督、機構(gòu)臃腫、行政浪費、官僚主義,由于占統(tǒng)治地位的既得利益集團的形成,變革緩慢。在我國改革和發(fā)展的過程中,政治體制改革和法制建設(shè)遠滯后與生存權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的發(fā)展,行政職能的轉(zhuǎn)變滯后于市場機制的建立,政府自身管理的人治特征仍然十分突出。在轉(zhuǎn)軌時期社會強烈的功利氛圍、不完善的立法機制、不明確的執(zhí)法主體和司法腐敗等因素的作用下,完善的政府人員行為規(guī)范未能建立起來,如不少行政法規(guī)難以出臺,或不得不具有“暫時”的特征,使一些空白得不到填補,已出臺的法規(guī)制約力大打折扣,甚至使得法律條文成為一紙空文。不少地方政府官員無視法律法規(guī)的存在,常常將自己當成“土皇帝”而為所欲為。因此,機構(gòu)臃腫、行政浪費、官僚主義等行政弊病仍然是威脅國內(nèi)民營經(jīng)濟發(fā)展的最主要因素。這些弊病最終體現(xiàn)在政府行為的隨意性上,政府往往自我決策,自我監(jiān)督,行政控制了法律的最終解釋權(quán),即使有較完善的立法,也難以有效約束政府的不法行為,“違法必究”往往成為一句空話。一些政府部門變著法向個體工商戶和私營企業(yè)收費、罰款,立法和規(guī)范就是設(shè)置審批、許可、收費和罰款項目,管理就是收費,執(zhí)法就是罰款。而且,一些上級部門和財政部門,還年年下達增長著的收費罰款指標,超收多罰多獎勵。企業(yè)既沒有選擇政府服務(wù)的權(quán)利,也無權(quán)對政府服務(wù)質(zhì)量提出質(zhì)疑。更為嚴重的是,一些山區(qū)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫,財政自收自支根本無法支撐,只好搞“三亂”才能得以維系。三、解決三亂問題的對策建議從以上實證和原因分析看來,要解決我國個體、民營中小企業(yè)的“三亂”問題,就要從解決我國政府主導(dǎo)型經(jīng)濟的弊病入手,改革政治體制、明確地方政府職能、規(guī)范地方政府行為。同時,要圍繞政治體制改革,展開一系列配套改革,具體如下:(一)是由多種所有制的企業(yè)進行管理政府對民營經(jīng)濟的發(fā)展、是可以發(fā)揮作用的,這個作用也已經(jīng)得到了實踐的證明。但政府作用的發(fā)揮主要途徑應(yīng)是通過市場價格機制間接實現(xiàn)的,而不是直接調(diào)整價格、直接干預(yù)企業(yè);是間接、短期地對總量進行調(diào)整,而不是直接、長期地對結(jié)構(gòu)進行調(diào)整;是主要致力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共福利事業(yè)等的發(fā)展,微觀發(fā)展權(quán)力集中于企業(yè),而非直接插手企業(yè)事務(wù)。否則,就不僅會壓抑市場的發(fā)育,破壞市場的功能,阻礙民營經(jīng)濟的發(fā)展,以往的教訓(xùn)已證明了這一點。同時,政府要加快公務(wù)員制度的改革,將競爭機制引入政府機構(gòu),以科學(xué)規(guī)范的公務(wù)員制度來保證從政人員的素質(zhì),從制度上抑制機構(gòu)膨脹,保證政府人員的廉潔高效。(二)對行政人員行為規(guī)范的監(jiān)督主體也要依法承擔責(zé)任一方面要健全行政立法機制,加強行政立法,行政人員行為規(guī)范要盡可能明確具體,并要有相應(yīng)的監(jiān)督與制裁措施。在缺乏嚴格法律約束的情況下,違法亂紀付出的代價與其獲得的利益嚴重不對稱,就會促使有人敢于鋌而走險。另一方面,對行政人員行為規(guī)范的執(zhí)法和監(jiān)督主體也要制定行為規(guī)范,并給予有效的制約監(jiān)督,防止和清除司法腐敗,使民營經(jīng)濟在合法范圍內(nèi)從事經(jīng)營活動受到法律保護,切實保障民營經(jīng)濟利益。比如,企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照除工商行政管理部門可依法扣繳和吊銷之外,其它部門和個人不得以任何借口扣繳,違反規(guī)定對民營經(jīng)濟造成損失的要依法承擔責(zé)任。規(guī)范行政收費,對既無法律法規(guī)依據(jù),又無正式行政文件的各種亂收費、亂攤派、亂罰款應(yīng)堅決取消,執(zhí)行收費許可證制度,實行亮證收費,并公開收費標準,接受群眾監(jiān)督。(三)加強外部監(jiān)管力度,提高公共資金使用效率完善國庫集中收付制度,建設(shè)現(xiàn)代廉潔政府。國庫集中收付制度對于減輕預(yù)算資金使用低效的程度很有幫助,但是并非所有的資金使用都應(yīng)該報國庫,這是不經(jīng)濟的,也是不現(xiàn)實的。因此對于一些不是很頻繁的資金支出項目如職工工資、大額招待費用等設(shè)計為國庫集中收付的管理范圍,而諸如頻繁、小額的支出項目,由各部門單位自行決定,超出了一定的金額范圍的仍需報上級有關(guān)部門批準。做到權(quán)力與利益相分離,監(jiān)管與收錢相分離,只留稅務(wù)部門收稅。廢除工商管理、質(zhì)檢、城管、衛(wèi)生防疫、消防、交通等所有政府部門和行政性事業(yè)部門向個體工商戶及企業(yè)收費和罰款的收支兩條線制度,使這些部門由財政撥款來維持。同時還要加強對