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深海采礦協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略研究
國(guó)家管轄外的國(guó)際海底區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“區(qū)”)約占地球總面積的49%,擁有豐富的礦產(chǎn)資源,如多金屬結(jié)核、豐富的鈷殼和多金屬氧化物。其中,銅、銅、銅和錳的總磷儲(chǔ)量超過(guò)了20世紀(jì)的相應(yīng)儲(chǔ)量。這是人類(lèi)19世紀(jì)的替代品。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《公約》”)把國(guó)際海底區(qū)域明確為人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn),對(duì)國(guó)際海底法律地位進(jìn)行了明確規(guī)定。根據(jù)《公約》規(guī)定,“區(qū)域”及其資源是人類(lèi)的共同繼承財(cái)產(chǎn)?!皡^(qū)域”內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類(lèi),由國(guó)際海底管理局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“海管局”)代表全人類(lèi)行使管理權(quán)。海管局自1996年開(kāi)始實(shí)際運(yùn)作至今,工作重點(diǎn)是制訂三種資源的勘探規(guī)章。經(jīng)過(guò)十余年各參與國(guó)的反復(fù)博弈,2000年通過(guò)《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》、2010年通過(guò)《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》、2012年7月海管局第18屆會(huì)議上通過(guò)《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》。在這樣的形勢(shì)下,海管局秘書(shū)長(zhǎng)在2011年5月第18屆會(huì)議的報(bào)告中指出:“深海海底采礦的其中一個(gè)主要問(wèn)題是還未制定開(kāi)采‘區(qū)域’資源的詳細(xì)規(guī)章”,“擬議在2011年最后一個(gè)季度和2012年第二季度開(kāi)展這一工作”。毫無(wú)疑問(wèn),“深海采礦規(guī)章”的制定已成為海管局當(dāng)前工作重點(diǎn),各國(guó)圍繞規(guī)章的制定而爭(zhēng)取自己權(quán)益的新一輪博弈即將開(kāi)始。一、發(fā)展方法與理論國(guó)外學(xué)界關(guān)于深海采礦的研究主要集中于從海洋經(jīng)濟(jì)的角度探討深海采礦問(wèn)題。Steinberg從既有和預(yù)期的經(jīng)濟(jì)約束方面,描述了海底石油儲(chǔ)量和多金屬結(jié)核的可采性和品質(zhì)。他們認(rèn)為,由于這些資源大多在國(guó)家管轄以外,其所有權(quán)成為國(guó)際沖突的主要根源。Halfara和Fujitab指出,深海采礦首先是在多金屬硫化物富集區(qū)進(jìn)行,它與專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的熱液出口相聯(lián)系。他們認(rèn)為,深海采礦應(yīng)采取預(yù)防措施,執(zhí)行環(huán)境管制和設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)。KimberleyPatton等人從經(jīng)濟(jì)角度,對(duì)亞特蘭蒂斯II深海區(qū)域的多金屬結(jié)核進(jìn)行估價(jià),發(fā)現(xiàn)其價(jià)值巨大,并從法律角度,考察了國(guó)際習(xí)慣和聯(lián)合國(guó)海洋法要求的對(duì)有爭(zhēng)議海域開(kāi)采非生物資源需要進(jìn)行的合作。最后,他們推薦制定聯(lián)合開(kāi)發(fā)協(xié)議,認(rèn)為它是保證履行責(zé)任的有效方法。此外,亦有國(guó)外學(xué)者從區(qū)域開(kāi)發(fā)制度的視角研究深海采礦規(guī)章的制定。TheaLowry強(qiáng)調(diào)需要制定“真正全球性的海底礦產(chǎn)資源政策”,以協(xié)調(diào)聯(lián)合國(guó)海洋法中不同國(guó)家的利益。他指出,制定這種政策的障礙包括:錳鐵結(jié)核的聚集與分布、商業(yè)開(kāi)發(fā)需要的標(biāo)準(zhǔn),結(jié)核開(kāi)采技術(shù)發(fā)展,國(guó)際財(cái)團(tuán)、世界礦產(chǎn)市場(chǎng)。據(jù)此,作者提出四個(gè)政策目標(biāo):國(guó)際管理當(dāng)局收取最大化利潤(rùn)、鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)、減低對(duì)發(fā)展中國(guó)家礦產(chǎn)出口的影響以及保證發(fā)展中國(guó)家參與開(kāi)發(fā)。此外,一些國(guó)外學(xué)者基于國(guó)際海域管理、保護(hù)區(qū)的建立以及國(guó)際沖突治理等視角,對(duì)深海采礦問(wèn)題進(jìn)行了考察。KatherineA.Daniell認(rèn)為,有效的國(guó)際海域管理需要有效的集體合作,其關(guān)鍵是國(guó)際海域管理組織如何對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)調(diào)。經(jīng)過(guò)相關(guān)的歷史研究、比較研究和案例研究之后,作者提出了一系列實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的操作性方案。DhirendraVajpeyi分析了水資源特別是海洋資源沖突與國(guó)際安全之間的關(guān)系。他通過(guò)對(duì)亞洲、非洲和中東地區(qū)由于海洋資源爭(zhēng)端而引發(fā)的國(guó)家間沖突進(jìn)行了較為深入地實(shí)證研究和理論分析,認(rèn)為隨著氣候變化以及城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快,海洋資源對(duì)于社會(huì)發(fā)展和國(guó)家安全的重要性日益突出,進(jìn)而導(dǎo)致海洋資源爭(zhēng)奪愈演愈烈,由此引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端和沖突也此起彼伏。世界各國(guó)政府既需要充分利用有限的海洋資源來(lái)保證國(guó)家利益和國(guó)家安全,同時(shí)也應(yīng)該盡量避免由此產(chǎn)生的沖突。Chellaney第一次對(duì)深海生態(tài)系統(tǒng)提供的貨物和服務(wù)進(jìn)行了分類(lèi)和綜合,回顧了人們對(duì)這些服務(wù)的現(xiàn)有認(rèn)識(shí)程度,討論了評(píng)價(jià)這些服務(wù)的方法以及實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值的可能步驟。其結(jié)論揭示了我們需要進(jìn)一步研究,以跨越我們現(xiàn)有的認(rèn)識(shí),克服至今仍阻止我們?cè)u(píng)估深海生態(tài)系統(tǒng)貨物和服務(wù)的種種障礙。近年來(lái),國(guó)外學(xué)者較為關(guān)注深海采礦的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和管理方式。Goodwin等人認(rèn)為處理礦業(yè)廢棄物,需要領(lǐng)袖人物,以促成集體協(xié)議。Parks闡述了世界上第一個(gè)公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)如何建立的,并分析了其面臨的主要挑戰(zhàn)。近年來(lái),更為嚴(yán)格的海洋環(huán)保制度得到提倡,如基于海洋空間管理的生態(tài)系統(tǒng)(EB-MSM)”、海洋保護(hù)區(qū)(MPAS)以及大洋區(qū)劃等。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)深海采礦的研究始于上世紀(jì)90年代。張海啟、肖漢強(qiáng)在1994年撰文提出,應(yīng)從戰(zhàn)略上認(rèn)識(shí)深海礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的重要性,而不是看短期經(jīng)濟(jì)效益。他們提出制約深海礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的因素有法律、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)效益,主張充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)的技術(shù)優(yōu)勢(shì),引進(jìn)并吸收當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)有技術(shù)。李波呼吁盡快確立針對(duì)國(guó)際海底資源開(kāi)發(fā)的更全面的戰(zhàn)略,并且提出以維護(hù)權(quán)益為中心、以資源開(kāi)發(fā)為目的、以技木發(fā)展為手段、以人才培養(yǎng)為保障、努力完善管理和營(yíng)運(yùn)機(jī)制共五個(gè)戰(zhàn)略措施。進(jìn)入21世紀(jì),深海礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)再次引起一些研究者的關(guān)注。欒維新和曹穎在分析了國(guó)際區(qū)域資源戰(zhàn)略地位的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)研究了我國(guó)開(kāi)發(fā)國(guó)際區(qū)域資源的現(xiàn)狀問(wèn)題及其主要“瓶頸”與機(jī)遇,并結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)際提出區(qū)域資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化的國(guó)家戰(zhàn)略。張瑞認(rèn)為,我國(guó)由于受傳統(tǒng)海權(quán)觀念的影響,缺乏對(duì)國(guó)際海底區(qū)域資源進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略,導(dǎo)致開(kāi)發(fā)利用步伐緩慢。只有確立明確的遠(yuǎn)洋開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略,通過(guò)積極的保護(hù)性法律法規(guī)和鼓勵(lì)性政策,促使投資主體的廣泛化,資金來(lái)源的多元化以及技術(shù)保障的社會(huì)化,并以強(qiáng)大的海上安全保障力量為后盾,才能全面經(jīng)略海洋,切實(shí)維護(hù)國(guó)家的海洋權(quán)益。誠(chéng)然,盡管?chē)?guó)內(nèi)外都有關(guān)于深海資源開(kāi)發(fā)的相關(guān)理論與實(shí)證研究,但是,卻鮮有關(guān)于深海資源開(kāi)發(fā)規(guī)章制度構(gòu)建的研究,更缺乏將之與海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)結(jié)合起來(lái)的研究。一方面,相對(duì)于淺海而言,深海中蘊(yùn)藏的資源更加豐富,對(duì)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的價(jià)值也更大;另一方面,各種開(kāi)發(fā)技術(shù)只是工具和手段,它們必須在相關(guān)法律法規(guī)的約束和規(guī)范下運(yùn)行,才能得到合理運(yùn)用。更重要的是,制定相關(guān)的法律法規(guī)去規(guī)范對(duì)深海資源特別是礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用,其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó),增強(qiáng)國(guó)家的海洋綜合實(shí)力,是海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要組成部分。從這個(gè)意義上講,現(xiàn)有研究存在進(jìn)一步拓展和深化的空間,這也正是本文得以展開(kāi)論述的基本前提。二、國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的必要性中國(guó)是陸海兼?zhèn)浯髧?guó),除了占世界陸地面積1/15的陸疆,還擁有相當(dāng)于陸地面積1/3的300萬(wàn)平方公里海洋國(guó)土,(大陸)海岸線(xiàn)長(zhǎng)達(dá)18400公里。從早期的“興漁鹽之利,行舟楫之便”,到今天的外向型經(jīng)濟(jì)(40%的生產(chǎn)資料來(lái)自海外,65%的產(chǎn)品銷(xiāo)往世界各地),海洋與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)。從歷史上看,世界上出現(xiàn)過(guò)9個(gè)全球性大國(guó),這些國(guó)家在成為全球大國(guó)時(shí),無(wú)一例外都是當(dāng)時(shí)的海洋強(qiáng)國(guó)。所有的全球性大國(guó)均為海洋強(qiáng)國(guó)。海洋強(qiáng)國(guó),是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。與瀕臨三大洋的美國(guó)、加拿大和俄羅斯相比,我國(guó)屬于海洋地理不利國(guó):我國(guó)管轄海域不單是大陸邊緣的“陸緣?!?而且是被島鏈、群島封圍的“陸中海”,國(guó)家管轄海域面積相對(duì)較小(海陸比0.31,只及世界沿海國(guó)家平均值的一半),外大陸架擴(kuò)展困難,近海發(fā)展的空間有限、難度較大。因此,在中國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中,不僅要重視近海,更要經(jīng)略遠(yuǎn)海。不僅要維護(hù)國(guó)家管轄海域的海洋權(quán)益,更要維護(hù)和拓展國(guó)際海洋權(quán)益。國(guó)際海洋權(quán)益涉及多個(gè)方面,包括利用全球海洋通道的利益,開(kāi)發(fā)公海生物資源的利益,分享國(guó)際海底資源的利益,深??茖W(xué)研究的利益和海洋安全的利益,等等。在國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方面,海管局多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼勘探規(guī)章均規(guī)定:“合同承包者對(duì)勘探合同區(qū)擁有專(zhuān)屬勘探權(quán)和優(yōu)先開(kāi)采權(quán)?!币虼?對(duì)國(guó)際海底礦區(qū)的勘探(15年)及開(kāi)采(20年以上),不僅是維護(hù)中華民族開(kāi)發(fā)和利用國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源這一“全人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”的應(yīng)有權(quán)益,而且可拓展國(guó)家在國(guó)際海域的戰(zhàn)略空間。正因?yàn)槿绱?2011年7月,在我國(guó)申請(qǐng)的位于西南印度洋的多金屬硫化物礦區(qū)獲得海管局審議通過(guò)后的第二天,《印度快報(bào)》就發(fā)表專(zhuān)文稱(chēng):“中國(guó)將有理由維持在這一區(qū)域的持續(xù)存在”,“這將給他們一個(gè)以合法方式搜集海洋學(xué)和水文學(xué)數(shù)據(jù)的機(jī)會(huì)”。事實(shí)上,2009年由中國(guó)大洋協(xié)會(huì)組織編寫(xiě),通過(guò)國(guó)土資源部上報(bào)給國(guó)務(wù)院及國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人的《關(guān)于申請(qǐng)國(guó)際海底新礦區(qū)問(wèn)題的研究報(bào)告》中,就明確提出了要以資源勘查和開(kāi)采為切入和依托,“拓展我在國(guó)際海域的戰(zhàn)略活動(dòng)空間,構(gòu)建立足太平洋、開(kāi)拓印度洋,挺進(jìn)大西洋的戰(zhàn)略格局”。除此之外,國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)還與當(dāng)前國(guó)際海域的許多重大活動(dòng)有著密切的聯(lián)系:外大陸架邊界范圍與國(guó)際海底區(qū)域此消彼長(zhǎng),外大陸架劃界可能擠占國(guó)際海底礦區(qū)的空間;公海開(kāi)發(fā)保護(hù)制度將限制部分國(guó)際海域的自由,包括對(duì)深海采礦活動(dòng)的限制;海洋生物多樣性保護(hù)可能給深海采礦提出許多苛刻的要求,但深海采礦活動(dòng)也可為我國(guó)加強(qiáng)深海生物資源采探提供契機(jī);深海采礦必然將帶動(dòng)深海工程裝備水平和深海技術(shù)能力的提升,也將推動(dòng)深??茖W(xué)研究的發(fā)展;國(guó)際海底礦區(qū)的獲得有助于實(shí)現(xiàn)在國(guó)家安全護(hù)衛(wèi)和占領(lǐng)重要海洋中的空間布局,深海采礦活動(dòng)亦有助于獲取對(duì)國(guó)家安全與戰(zhàn)略發(fā)展有重大意義的大洋環(huán)境信息資料。因此,深海采礦規(guī)章的制定,不僅涉及到國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和利用權(quán)益能否真正實(shí)現(xiàn),而且也關(guān)系到海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略能否順利實(shí)施,需要全面研判和審視國(guó)際海域各種事務(wù)的發(fā)展動(dòng)態(tài)和動(dòng)機(jī),精心權(quán)衡我國(guó)的利益得失和謀劃我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略發(fā)展部署。三、開(kāi)展海底資源利用協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略在現(xiàn)有國(guó)際海域深海礦區(qū)激烈競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)下,要成為海洋強(qiáng)國(guó),我們必須探索制定專(zhuān)門(mén)性的深海資源利用協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略,并建立相應(yīng)的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制,積極有效地參與到深海采礦規(guī)章制定過(guò)程中,最大限度地實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家海洋利益,助力海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)。我們認(rèn)為,這種協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略主要包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容。(一)爭(zhēng)取更大的參與深深海采礦對(duì)內(nèi)涉及“大洋局(統(tǒng)籌深海采礦規(guī)劃)、海洋局(海洋水文的信息)、發(fā)改委(統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)國(guó)內(nèi)資源需求)、科技部(準(zhǔn)備深海采礦勘探開(kāi)采技術(shù)、進(jìn)行科學(xué)研究)、教育部(培養(yǎng)深海采礦相關(guān)人才、進(jìn)行科學(xué)研究)、財(cái)政部(給以深海采礦事務(wù)資金支持)”等部門(mén),對(duì)外涉及“解放軍海軍(保衛(wèi)深海遠(yuǎn)洋安全)、中宣部(負(fù)責(zé)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略意識(shí)的宣傳培育和對(duì)外形象的傳播)、國(guó)家安全部(負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)外深海方面戰(zhàn)略信息的搜集和保密)、外交部(與國(guó)外進(jìn)行談判博弈)、司法部(進(jìn)行國(guó)內(nèi)外深海法規(guī)制度的統(tǒng)一與協(xié)調(diào))”等部門(mén)。只有步調(diào)一致地參與到深海采礦規(guī)章制定過(guò)程中,才能最大限度地爭(zhēng)取我國(guó)權(quán)益、樹(shù)立對(duì)外良好形象。針對(duì)這個(gè)要求,要研究“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組”的構(gòu)成單位,牽頭單位,具體分工,職能設(shè)計(jì),構(gòu)建“在中央層面由高層領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)牽頭,組成領(lǐng)導(dǎo)小組,聯(lián)合多個(gè)部門(mén),集中各種資源,協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)跨部門(mén)、跨系統(tǒng)的深海采礦領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)體制”。(二)“協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程”的設(shè)計(jì)在“統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)”的原則下,研究我國(guó)“領(lǐng)導(dǎo)小組體制”運(yùn)行的規(guī)律和特點(diǎn),深入探究“海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”背景下“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制過(guò)程機(jī)制”的復(fù)雜性建模理論與方法。具體來(lái)說(shuō),最關(guān)鍵的任務(wù)就是通過(guò)“常規(guī)性任務(wù)”(常規(guī)性地研究和部署國(guó)際海域深海采礦行動(dòng)和參與規(guī)章制定的策略)、“突發(fā)性任務(wù)”(涉及到國(guó)際海域競(jìng)爭(zhēng)、深海礦區(qū)的緊急申請(qǐng)和國(guó)際海底探礦的選址、技術(shù)配備等)貫穿和活絡(luò)起“領(lǐng)導(dǎo)體制”的全過(guò)程,激活和貫通“領(lǐng)導(dǎo)體制”的所有環(huán)節(jié),高效地運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮作用。對(duì)“協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程”的五大關(guān)鍵點(diǎn)(信息情資搜集、議題設(shè)定、深海采礦決策制定、深海采礦決策執(zhí)行和深海采礦的信息傳播與監(jiān)督)進(jìn)行研判和設(shè)計(jì)。運(yùn)用獲得的歷史信息和現(xiàn)實(shí)情資進(jìn)行仿真實(shí)驗(yàn),并完成“協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程”的全程設(shè)計(jì)。簡(jiǎn)言之,就是要在厘清涉及深海采礦規(guī)章制定的各個(gè)部門(mén)職能的基礎(chǔ)上,合理設(shè)置和清晰梳理深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組的具體職能和部門(mén)之間的關(guān)系,特別是建構(gòu)“深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)”的運(yùn)行機(jī)制。(三)“三統(tǒng)一”原則下“采礦與環(huán)保、資源開(kāi)發(fā)與共同財(cái)產(chǎn)”的“三統(tǒng)一”原則在海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中推進(jìn)“深海采礦及其規(guī)章制度的參與”是“以采礦走向深?!钡摹百Y源與戰(zhàn)略”的統(tǒng)一,在“深海采礦協(xié)同體制”中既有“協(xié)同性的戰(zhàn)略目標(biāo)”(深層需要),又需要有“外化性的原則體系”(表層行動(dòng))。因此,需要在戰(zhàn)略層面實(shí)現(xiàn)“內(nèi)保資源需求”(滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)資源的需求)、“外保形象”(維護(hù)中國(guó)愛(ài)好和平、共同開(kāi)發(fā)人類(lèi)共同財(cái)產(chǎn)的想象)的統(tǒng)一,進(jìn)而經(jīng)過(guò)“深海采礦協(xié)同體制”外化為“采礦與環(huán)保相統(tǒng)一”、“資源需求與戰(zhàn)略需求相統(tǒng)一”和“國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法相統(tǒng)一”的“三統(tǒng)一”原則。也就是說(shuō),既需要設(shè)計(jì)“深海采礦協(xié)同體制”的“深層動(dòng)力”,也需要合法合理合情地提出具體行動(dòng)的“原則”,最大限度地為中國(guó)深海采礦創(chuàng)造有利的國(guó)際環(huán)境,最大限度地整合國(guó)內(nèi)外資源,發(fā)展深海采礦作為海外基地,推動(dòng)生物多樣性保護(hù)區(qū)建設(shè),從而為深海采礦服務(wù)于海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略提供行動(dòng)路線(xiàn)。四、深海采礦規(guī)章協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略的實(shí)施路徑圍繞領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制和目標(biāo)原則這三項(xiàng)內(nèi)容,我們認(rèn)為,可以結(jié)合我國(guó)當(dāng)前體制改革中出現(xiàn)的新思路和新特點(diǎn),著力從以下三個(gè)方面來(lái)推動(dòng)深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略的實(shí)施。(一)海底區(qū)域行政部門(mén)協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制如上所述,深海采礦規(guī)章制定領(lǐng)導(dǎo)體制的建立涉及到若干相關(guān)部門(mén)的協(xié)同與合作。在實(shí)際運(yùn)作中,需要盡可能避免部門(mén)之間各自為政、各行其是的“碎片化”現(xiàn)象。解決這一問(wèn)題的一個(gè)重要途徑,就是依據(jù)整體性治理的邏輯,將其中職能相同或相近的部門(mén)予以整合,從而構(gòu)建各部門(mén)協(xié)同合作的大部門(mén)體制。這也是我國(guó)當(dāng)前行政管理體制改革中的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。盡管深海采礦規(guī)章制定協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制的建立可能并不屬于行政管理體制改革的內(nèi)容,但并不妨礙其借鑒行政管理體制改革的新舉措和新經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前,我國(guó)的大部制改革已經(jīng)取得重大進(jìn)展,無(wú)論在中央層面還是地方政府層面均取得了不俗的反響。按照大部制改革的思路,在深海采礦規(guī)章制定協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制的建立中,需要理清海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下涉及“深海采礦”的不同部門(mén)和單位及其職責(zé)。在深海采礦及其規(guī)章制度設(shè)定過(guò)程中,不同部門(mén)面對(duì)國(guó)際海底區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)情勢(shì)、地理環(huán)境、海底資源情況、信息天氣情況、軍事力量情況、技術(shù)情況等,應(yīng)從自身法定的職責(zé)以及國(guó)家整體利益出發(fā),做出協(xié)調(diào)一致的各種決策和行為,在此基礎(chǔ)上成立中央層面的“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組”,統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部署深海采礦及其規(guī)章制定行動(dòng)。這種“協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制”的框架如圖1所示。(二)深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的運(yùn)行機(jī)制要確保以大部門(mén)制為基礎(chǔ)的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制的有效運(yùn)行,首要的問(wèn)題就是構(gòu)建上行下達(dá)、溝通順暢的決策機(jī)制。這種決策機(jī)制需要體現(xiàn)兩個(gè)方面的特點(diǎn)。一是需要符合現(xiàn)代公共政策過(guò)程的一般規(guī)律,即遵循“問(wèn)題確認(rèn)——政策議程——方案選擇——決策實(shí)施——決策監(jiān)督——決策評(píng)估”這樣一種循環(huán)往復(fù)的政策過(guò)程;二是需要彰顯出深海采礦規(guī)章制定這一具體化的政策過(guò)程的特色。例如,在問(wèn)題確認(rèn)環(huán)節(jié),我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)中有許多亟待解決的問(wèn)題,哪些問(wèn)題屬于深海采礦協(xié)同推進(jìn)政策可以解決的?在確定了若干問(wèn)題之后,哪些問(wèn)題是可以被納入到實(shí)質(zhì)性的政策議程中的?在深海采礦政策制定過(guò)程中,如何協(xié)調(diào)各參與者(集團(tuán))的利益?如何確保制定的政策方案得以有效執(zhí)行?應(yīng)當(dāng)建立何種指標(biāo)體系來(lái)評(píng)估政策執(zhí)行的效果?這些問(wèn)題需要結(jié)合國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì),予以甄別和解決。因此,構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的決策機(jī)制至關(guān)重要。它不僅關(guān)系到深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)體制的正常運(yùn)行,更關(guān)系到我國(guó)海洋事業(yè)和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的成敗。要構(gòu)建這種決策機(jī)制,需要在大部制的框架內(nèi),明確各部門(mén)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,而深海采礦規(guī)章制定協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組的作用是否得到有效發(fā)揮,則是決定這一決策機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)成效的關(guān)鍵。圖2較為具體地展示了這種運(yùn)行機(jī)制。如圖2所示,在涉及深海采礦重大事項(xiàng)的決策過(guò)程中,“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組”發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用,是協(xié)同各部門(mén)統(tǒng)一行動(dòng)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),這個(gè)時(shí)候要特別重視“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組”的“過(guò)程機(jī)制”,在“國(guó)內(nèi)資源需求”和大國(guó)地位的導(dǎo)引下,從“情咨收集”入手,醞釀最具戰(zhàn)略性、最具迫切性的“議題”,為高層決策和部署統(tǒng)一行動(dòng)提供最權(quán)威的決策參考。(三)外化性原則目標(biāo)與海
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