政府依法行政的現(xiàn)狀與對策

政府依法行政的現(xiàn)狀與對策

依法行政作為依法治國基本方略的重要構(gòu)成部分，其中心實質(zhì)是依法治“官”而非治“民”、是依法治“權(quán)”而非治“事”。當(dāng)今中國，比任何時候都更需要政府去依法行政，其因素不僅是由于我國進(jìn)入了一種新的世紀(jì)，并且是由于我國加入世界貿(mào)易組織；不僅是由于政府有這種愿望，并且是由于人民的呼聲更高。在這種背景下，作為我國基層政權(quán)組織的縣政府，其依法行政的現(xiàn)狀怎么樣？存在哪些問題？對策有那些？對此，談幾點認(rèn)識和見解。

改革開放以來，特別是進(jìn)入九十年代，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不停進(jìn)一步和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，縣政府充足發(fā)揮本身的優(yōu)勢和特點，本著“與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新”的精神，認(rèn)真貫徹依法治國的基本方略，嚴(yán)格推行法定職責(zé)，依法行政工作獲得了顯著成績?？偟膩砜?，能夠概括為：“四個一”，即：一種增強(qiáng)、一種提高、一種完善、一種改善。

一種增強(qiáng)，就是依法行政的意識有了明顯增強(qiáng)?，F(xiàn)在，絕大多數(shù)縣的政府常務(wù)會議、辦公會議在決定重大事項時，都能注意聽取有關(guān)法律方面的意見，制發(fā)規(guī)范性文獻(xiàn)，都進(jìn)行法律審核，從而確保了決策的正當(dāng)性。行政處分法、行政復(fù)議法、國家賠償法頒布實施后，縣除領(lǐng)導(dǎo)同志帶頭組織學(xué)習(xí)外，還普遍舉辦了多個形式的培訓(xùn)班，全部行政執(zhí)法人員基本上都進(jìn)行了上崗前的輪訓(xùn)，領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員依法行政的自覺性有了明顯增強(qiáng)。決策正當(dāng)、執(zhí)法遵法、依法辦事已逐步成為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員的自覺行動。

一種提高，就是依法行政的能力有了明顯提高?，F(xiàn)在，縣普遍建立了重要決策法律分析和論證制度、重大決策事項報告制度、決策信息公開制度等一系列依法決策制度和程序規(guī)范。某些縣還把法制機(jī)構(gòu)或有關(guān)專家做出的法律分析和論證意見作為決策的重要根據(jù)，并在出臺重要方法前，通過調(diào)查問卷、座談等多個形式，主動征求有關(guān)部門和管理相對人的意見，為依法決策、科學(xué)決策提供根據(jù)。特別是自行政處分法實施以來，各縣以此為契機(jī)，進(jìn)一步規(guī)范了行政執(zhí)法主體和執(zhí)法行為，不少縣還通過開展行政處分聽證程序演示等活動，強(qiáng)化執(zhí)法人員的執(zhí)法程序，杜絕和糾正了過去行政執(zhí)法“重實體、輕程序”的現(xiàn)象。

一種完善，就是依法行政的制度建設(shè)有了明顯完善。各縣普遍推行行政執(zhí)法責(zé)任制，建立了獎優(yōu)罰劣機(jī)制，完善了執(zhí)法程序、錯案追究等工作制度，加大了執(zhí)法力度，提高了執(zhí)法到位率；部分貫徹收支“兩條線”和罰繳分離制度，進(jìn)一步調(diào)節(jié)了執(zhí)法的利益機(jī)制；全方面實施持證上崗、亮證執(zhí)法制度，推動了行政執(zhí)法的規(guī)范化，變化了長久以來行政執(zhí)法主體混亂，亂執(zhí)法、執(zhí)法亂的狀況，行政執(zhí)法的整體水平有了明顯提高。

一種改善，就是依法行政的監(jiān)督工作有了明顯改善?？h普遍推行執(zhí)法公示制度，針對行政審批、管理、檢查、收費(fèi)、處分等行政執(zhí)法行為，將法律根據(jù)、辦事程序、審批期限、承接機(jī)構(gòu)和人員、辦理成果和理由、救助途徑和渠道等向當(dāng)事人和社會公示，對維護(hù)行政管理相對人的知情權(quán)，建立公開、公正的監(jiān)督環(huán)境產(chǎn)生了主動作用。同時，有些縣還通過聘任行政執(zhí)法監(jiān)督員，邀請駐地公司給政府各執(zhí)法部門“打分”等方式，主動開展執(zhí)法效能監(jiān)察和執(zhí)法服務(wù)活動，加大社會監(jiān)督力度，改善了執(zhí)法服務(wù)環(huán)境。行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種監(jiān)督機(jī)制，在對具體行政行為的監(jiān)督方面也發(fā)揮了主動的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，縣行政復(fù)議案件幾乎占到全部復(fù)議案件的25%.

但是，我們也應(yīng)當(dāng)蘇醒認(rèn)識到，現(xiàn)在縣政府在法律對其剛性約束越來越嚴(yán)和群眾規(guī)定依法行政的呼聲越來越高的雙重壓力下，實施行政管理的難度也越來越大。工作中經(jīng)常陷入依法辦事困難重重，違法行政屢屢被告的兩難境地。究其因素，重要存在下列五個方面的不適應(yīng)性。

行政管理的效率性規(guī)定與依法行政的時效性規(guī)定存在不適應(yīng)。行政效率是對國家行政機(jī)關(guān)實施行政管理過程和成果的評價和度量，既是行政管理的起點和歸宿又貫穿于行政管理的各個層次、環(huán)節(jié)和程序之中。由于縣政府經(jīng)常處在行政工作的一線和前沿，必然將行政效率置于優(yōu)先位置，在行政管理中試圖以最少的“投入”獲得最大的行政效果。而基于對行政權(quán)的行使和擴(kuò)張有可能損害行政管理相對人利益之考慮，立法者往往更側(cè)重對行政相對人權(quán)利的保護(hù)，從而賦予行政相對人較長的時間以謀求司法救助。如行政訴訟法第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其它組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在懂得作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外”。最高人民法院《有關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條更將其擴(kuò)大為“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，未告之公民、法人或者其它組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其它組織懂得之日起計算，但從懂得或者應(yīng)當(dāng)懂得之日起最長不得超出2年”。由此可見，政府機(jī)關(guān)追求的行政效率與法律法規(guī)擬定的時效和期限往往存在一定的矛盾性。例如每年的夏、秋兩季稅費(fèi)征收、計劃生育檢查、衛(wèi)生模范城創(chuàng)立等等突擊活動，縣政府從效率性考慮，總是盼望在很短的時間內(nèi)完畢，方便有更多的時間和精力抓其它工作。一旦少數(shù)有推行能力的群眾以這樣那樣的理由拒不推行法定義務(wù)，縣政府往往睜只眼閉只眼放任鄉(xiāng)、村干部違法行政，以致上門砍樹牽豬扒糧的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成干群關(guān)系緊張，影響社會穩(wěn)定。即使對于不推行法定義務(wù)的群眾，可下列達(dá)解決決定限期推行，但法律規(guī)定的訴訟時效為3個月，即義務(wù)人既能夠在3個月屆滿的最后一天推行義務(wù)，亦能夠在此之間提起行政訴訟，啟動司法監(jiān)督程序。這樣，政府首先要投入人力、物力、精力參加訴訟，另首先對這些群眾的工作“擱淺”，不僅影響工作進(jìn)度，并且造成其它群眾攀比觀望，增加工作難度。因此縣政府總感覺到在依法行政工作中約束羈絆太多，不越法律的“雷池”難以達(dá)成工作的目的。

承當(dāng)任務(wù)的繁重性與法律賦予其手段的匱乏性存在不適應(yīng)。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條賦予縣政府10項職權(quán)，但縣政府事實上管理的內(nèi)容和范疇要比上述規(guī)定大的多，在實際工作中往往造成職權(quán)行使“虛化”和“懸空”。當(dāng)代法治以弘揚(yáng)人的主體自由和理性力量為價值取向，它體現(xiàn)的是理性原則下的自由與責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)的和諧一致，對法律設(shè)定權(quán)利義務(wù)的權(quán)威性的認(rèn)同和服從，特別是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚未健全的狀況下，由于少數(shù)群眾對法律的片面理解，往往強(qiáng)調(diào)本身權(quán)利而缺少主動的遵法精神，逃避推行法定義務(wù)，縣政府想規(guī)范而有苦于找不到適宜的法律根據(jù)，從而造成對有些社會和公共事務(wù)的管理處在不管則失職、欲管又無權(quán)、管了即侵權(quán)的尷尬境地。例如對中央有關(guān)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各項規(guī)定，農(nóng)民嫻熟于心，縣政府稍有“越位”，就有可能被推上被告席。而對于計劃生育、興修水利等應(yīng)盡義務(wù)，少數(shù)群眾則千方百計以種種理由能躲則躲、能滑則滑、能賴則賴。但由于某些法律配套方法的不完善，致使縣政府在執(zhí)行法律賦予的職權(quán)時造成處置上的失范。與此同時，由于縣政府承當(dāng)?shù)拇罅抗ぷ魅蝿?wù)沒有法定的手段和權(quán)利相隨著，在履職過程中，超越職權(quán)也就局限性為怪了，這也是縣政府在行政復(fù)議和行政應(yīng)訴案件中敗訴率高的一種重要因素？

傳統(tǒng)的管理模式與當(dāng)代政府職能的定位存在不適應(yīng)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的重要任務(wù)是執(zhí)法和管理，而不是搞形象工程和干預(yù)經(jīng)濟(jì)，作為基層政權(quán)的縣政府特別如此。由于受傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，縣政府對市場經(jīng)濟(jì)體制下的角色沒有精確的定位和把握，越權(quán)侵權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生。例如在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)構(gòu)造調(diào)節(jié)中，少數(shù)縣領(lǐng)導(dǎo)干部往往抱著快速發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的“良苦用心”，片面追求規(guī)模效應(yīng)，強(qiáng)迫農(nóng)民種什么，不準(zhǔn)農(nóng)民種什么。由于市場信息與農(nóng)民的產(chǎn)出之間存在時間差，因而以市場為導(dǎo)向便存在一定程度的不可捉摸性，一旦判斷失靈，便造成農(nóng)民產(chǎn)得出、賣不掉的狀況，這種侵犯農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)的行為一旦被農(nóng)民起訴，就必然要承當(dāng)敗訴的法律后果。再例如村民委員會組織法對村委會的職權(quán)范疇作了明確的規(guī)定，但事實上縣政府往往把自己的權(quán)力向下延伸，過分干預(yù)村民選舉、村級重大問題的決策、村級事務(wù)的管理等活動，分割了本屬于村民自治范疇內(nèi)的權(quán)利，在一定程度上影響和削弱了村民自治的主動性。

依法行政的規(guī)定與少數(shù)干部法律素質(zhì)不高存在不適應(yīng)?，F(xiàn)實生活中相稱多的行政干部對計劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理方式得心應(yīng)手，而對依法行政則感到無所適從，對依法行政認(rèn)識基本上仍停留在將法律作為一種行政管理的手段，尚未充足認(rèn)識到依法行政不僅是要依法去管理社會，并且管理者本身也應(yīng)遵法，特別對行政執(zhí)法的程序以及行政解決決定在下達(dá)前必須做到事實清晰、證據(jù)確鑿、合使用方法律法規(guī)對的的規(guī)定更是知之甚少，成果在行政管理過程中往往事與愿違，欲速則不達(dá)。例如：某些地方在下達(dá)行政處分或解決決定時沒有向當(dāng)事人送達(dá)，或送達(dá)后沒有依法填寫送達(dá)回執(zhí)，造成申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時被法院裁定不予執(zhí)行；也有某些地方在下達(dá)解決決定時，憑印象、經(jīng)驗辦事，沒有充足的書面證據(jù)，當(dāng)了被告后才忙著調(diào)查取證，嚴(yán)重違反了行政復(fù)議、行政應(yīng)訴期間被告不得自行收集證據(jù)的規(guī)定；尚有某些地方在行政處分或解決決定時沒有告知行政相對人的訴權(quán)，使得相對人在2年內(nèi)均可向法院訴訟，造成行政處分或解決決定的效力長時間處在不擬定狀態(tài)等等。

行政的“越位”或“缺位”與依法治國的規(guī)定存在不適應(yīng)。根據(jù)法律規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府按照法律規(guī)定的權(quán)限，能夠公布決定和命令。這些規(guī)范性文獻(xiàn)如果不與法律相抵觸，固然是無可非議的，但是現(xiàn)實社會中，卻經(jīng)常出現(xiàn)這樣或那樣某些違法或違規(guī)行為。例如：有的地方公布的決定和命令與有關(guān)法律相違反，地方政府用強(qiáng)力使之在本地區(qū)執(zhí)行，其效力甚至超出了法律，事實上取代了國家的法律而成為本地的“土法律”。再例如：有的地方誤認(rèn)為某些法律不適應(yīng)現(xiàn)在社會發(fā)展和行政管理的實際需要，就自行突破法律的規(guī)定而行政，以至于喊出“闖不合時宜的法律禁區(qū)”的標(biāo)語，個別地方甚至在行政執(zhí)法過程中，無視法律的存在，“以言代法”、“以權(quán)壓法”、“罰隨口出”，把法律看作是可有可無的陪襯。個別地方存在執(zhí)法定任務(wù)，罰款定指標(biāo)的現(xiàn)象，在社會上造成不良的影響。執(zhí)法定額行為，已成為嚴(yán)重妨礙行政執(zhí)法行為的一大“頑癥”和“瘟疫”?，F(xiàn)在看，它并非出現(xiàn)在個別地方和部門，而是現(xiàn)在我國執(zhí)法中存在的一種帶有普遍性的問題。行政機(jī)關(guān)不嚴(yán)格推行法定義務(wù)。在群眾看來，信“法”不如信“訪”，群眾跑斷腿也討不來說法的，領(lǐng)導(dǎo)一句話就解決了。如此等等，法的位置在哪里，法律的權(quán)威又如何樹立起來呢？

針對現(xiàn)在縣在依法行政工作中的現(xiàn)狀，為更加好地貫徹依法治國基本方略，加強(qiáng)社會主義政治文明建設(shè)。在新的歷史條件下，縣政府必須按照法制統(tǒng)一的原則，以“圍繞一種中心、把握兩個核心、完善三項制度、實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變”為工作重點和任務(wù)，切實把依法行政工作落到實處。

圍繞一種中心就是要緊緊圍繞建設(shè)小康社會的奮斗目的，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以推動、保障發(fā)展這個執(zhí)政興國為第一要務(wù)，以國務(wù)院《有關(guān)全方面推動依法行政的決定》為根據(jù)，以強(qiáng)化政府責(zé)任為切入點，堅持與時俱進(jìn)，認(rèn)真貫徹“三個代表”重要思想，充足體現(xiàn)改革、創(chuàng)新精神，努力建設(shè)責(zé)任政府，全方面推動依法行政.

把握兩個核心即普法和執(zhí)法，它們是依法行政的核心。首先要從社見面著手，進(jìn)一步加大法制宣傳教育的力度、深度和廣度，使廣大人民群眾真正熟悉和理解法律的內(nèi)在精神，真正樹立起崇法遵法意識，最大程度地減少規(guī)避法律和權(quán)利濫用現(xiàn)象的發(fā)生；另首先要采用多個方法和方法，進(jìn)一步強(qiáng)化干部隊伍、特別是行政執(zhí)法隊伍的法制意識，避免行政執(zhí)法的主觀隨意性，提高行政干部運(yùn)使用方法律手段管理經(jīng)濟(jì)和社會的能力。同時，要相對穩(wěn)定行政執(zhí)法隊伍，便于行政執(zhí)法人員既掌握行政執(zhí)法的程序和規(guī)定，又熟悉有關(guān)的法律專業(yè)知識，提高行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

完善三項制度一是完善重大決策法律分析、論證和決策信息公開制度。凡涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、都市建設(shè)、人民生活等方面的重大決策，事先應(yīng)由法制機(jī)構(gòu)或其委托的專家顧問進(jìn)行法律分析、論證；對涉及人民群眾切身利益和事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重大決策，應(yīng)盡量通過公開方式廣泛征求群眾意見，并運(yùn)用當(dāng)代傳媒向社會予以公布。二是進(jìn)一步推動行政執(zhí)法責(zé)任制、評議考核制和政務(wù)公開制度，通過層層分解目的任務(wù)，進(jìn)一步明確責(zé)任，貫徹獎罰；同時要全方面推動政務(wù)公開，除行政處分外，還要向社會公開諸如行政審批權(quán)限、條件、原則、程序、時限等內(nèi)容。三是進(jìn)一步強(qiáng)化依法行政的監(jiān)督制度。重要加強(qiáng)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，實施重大行政處分審核備案制、行政執(zhí)法過失追究制等；加強(qiáng)財政、審計、監(jiān)察等專項監(jiān)督，果斷實施收支兩條線和罰繳分離制度；加強(qiáng)行政復(fù)議和對抽象行政行為的監(jiān)督工作，果斷糾正行政違法或不當(dāng)行為。

實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變即實現(xiàn)政府權(quán)力從無限向有限的轉(zhuǎn)變，走出政府管不了、管不好、也不應(yīng)管的怪圈，把重要精力集中到抓好社會秩序整頓、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國民素質(zhì)教育提高等投資環(huán)境