政府采購(gòu)制度的歷史沿革

政府采購(gòu)制度的歷史沿革

公共資金的基本宗旨是公共支出的交易和融資，即公共資金用于公共和公共財(cái)政的交易活動(dòng)。是以政府為主體而進(jìn)行的,和其它消費(fèi)主體顯著不同:公共性是政府采購(gòu)的核心和精髓。我國(guó)確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏偉目標(biāo),必須建立起與之相適應(yīng)又與國(guó)際貫例銜接的政府采購(gòu)制度,管理好公共支出,提高其使用效益,做到取之于民,用之于民。在建立健全政府采購(gòu)過(guò)程中,必須把握好公共性這一政府采購(gòu)的核心和精髓。一、政府采購(gòu)制度的形成政府采購(gòu)起源于英國(guó),有200多年的歷史,如今為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家管理公共支出的重要手段。政府采購(gòu)(GovernmentProcurement),也稱公共采購(gòu),是指各級(jí)政府及其事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體,為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要,在財(cái)政的監(jiān)督下,以法定的方式、方法和程序使用公共資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)不僅是指具體的采購(gòu)過(guò)程,而且是采購(gòu)法規(guī)、采購(gòu)政策、采購(gòu)過(guò)程及采購(gòu)管理的總稱,是一種對(duì)公共采購(gòu)管理規(guī)范的制度。政府采購(gòu)是隨著國(guó)家的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。但在近代以前,那時(shí)的采購(gòu)是分散的、零星的,沒(méi)有法律化和制度化。完整意義上的政府采購(gòu)是近代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。1782年,英國(guó)設(shè)立文具公用局(StationaryOffice),作為特別負(fù)責(zé)政府部門所需辦公用品采購(gòu)的機(jī)構(gòu),以后發(fā)展為物資供應(yīng)部。這標(biāo)志著政府采購(gòu)制度的建立。繼英國(guó)之后,許多國(guó)家都成立了專門的機(jī)構(gòu)或通過(guò)專門的法律,以確立政府采購(gòu)的重要地位?，F(xiàn)代意義上的政府采購(gòu)制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段,政府廣泛運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng),調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,重要手段之一就是政府通過(guò)財(cái)政收入和財(cái)政支出興辦公用事業(yè)。這樣,政府采購(gòu)制度就大范圍地迅速發(fā)展起來(lái)。如今,已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家管理政府公共支出的一種基本手段。同時(shí),隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展,政府采購(gòu)逐漸滲透到國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作之中,并成為各國(guó)對(duì)外貿(mào)易的重要組成部分。1966年,歐共體在其《條約》中對(duì)政府采購(gòu)作了專門規(guī)定,后來(lái)相繼頒布公共領(lǐng)域中的委員會(huì)指令,形成了獨(dú)具特色的公共采購(gòu)法律體系。在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域影響巨大的關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定,在成立的初期是將政府采購(gòu)的問(wèn)題排除在外的。但由于國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展,采購(gòu)的規(guī)模越來(lái)越大,每年的政府采購(gòu)金額達(dá)數(shù)千億美元,占國(guó)際貿(mào)易總量的10%以上。與此同時(shí),政府采購(gòu)領(lǐng)域中的歧視性做法也越來(lái)越顯著,最終導(dǎo)致了東京回合多邊貿(mào)易談判通過(guò)了《政府采購(gòu)協(xié)議》,標(biāo)志著國(guó)際政府采購(gòu)制度的初步形成。1985年,國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行和國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)發(fā)布了《貸款采購(gòu)指南》,并采取一系列嚴(yán)密的監(jiān)管措施,從而在世貿(mào)成員國(guó)范圍內(nèi)大大促進(jìn)了政府采購(gòu)的規(guī)范運(yùn)行。聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)自成立以來(lái),一直致力于通過(guò)制定國(guó)際協(xié)定或示范法來(lái)促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易法律的規(guī)范化和統(tǒng)一化。為了促進(jìn)各國(guó)政府采購(gòu)立法統(tǒng)一,幫助正在進(jìn)行政府采購(gòu)立法的國(guó)家建立一個(gè)經(jīng)濟(jì)有效的政府采購(gòu)法律體系和運(yùn)行機(jī)制。1994年,在其第27屆年會(huì)上通過(guò)了關(guān)于貨物、工程及服務(wù)采購(gòu)《示范法》,從而把政府采購(gòu)制度的發(fā)展推上一個(gè)新臺(tái)階。然而,貿(mào)易的自由化和保護(hù)化是當(dāng)今世界貿(mào)易的兩種相反相成的趨勢(shì)。實(shí)際上,政府利用納稅人的錢購(gòu)買外國(guó)產(chǎn)品沖擊本國(guó)企業(yè),是不符合納稅人利益的。在我國(guó)加入WTO、開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的同時(shí),如何有效地保護(hù)本國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)是一個(gè)值得慎重對(duì)待和認(rèn)真研究的重要課題。二、公共資金的公共管理政府采購(gòu)是公共政府運(yùn)用公共財(cái)政而進(jìn)行的采購(gòu)活動(dòng),顯著不同于其它消費(fèi)主體。公共管理性是政府采購(gòu)的核心。1.擴(kuò)大采購(gòu)的適用范圍政府采購(gòu)的主體是特定的。不僅僅是“政府采購(gòu)”的字面所表明的政府,還包括其他的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。基于西方主要國(guó)家的政府采購(gòu)制度將政府采購(gòu)的適用主體逐步擴(kuò)大到公共采購(gòu)領(lǐng)域,1996年生效的《政府采購(gòu)協(xié)議》也擴(kuò)大了范圍。不僅適用于中央政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行的采購(gòu),還適用于地方政府和公共部門的采購(gòu);不僅限于貨物采購(gòu),還包括商業(yè)性服務(wù),如工程建設(shè)招標(biāo)等。據(jù)估計(jì),新協(xié)定比舊協(xié)定的適用范圍擴(kuò)大了約10倍,屬于新協(xié)定適用范圍的各參加國(guó)政府每年采購(gòu)的商品價(jià)值約數(shù)千億美元。在我國(guó),是否把國(guó)有企業(yè)也納入采購(gòu)實(shí)體,曾引發(fā)了激烈的爭(zhēng)論。但《政府采購(gòu)管理暫行辦法》第二條明確規(guī)定:“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān),實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體使用財(cái)政性資金辦理的政府采購(gòu),適用本法?！闭谥贫ǖ摹墩少?gòu)法》也作了類似的規(guī)定。也就是說(shuō),只有納入財(cái)政預(yù)算管理的單位、不管是政府,還是法院、檢察院,也不管是國(guó)家機(jī)關(guān),還是事業(yè)單位或者其他的社會(huì)團(tuán)體,才能夠成為政府采購(gòu)的采購(gòu)主體。2.政府采購(gòu)與私人采購(gòu)政府采購(gòu)資金來(lái)源于政府財(cái)政撥款,即由納稅人的稅收所形成的公共資金(Publicfund),而私人采購(gòu)的資金來(lái)源于采購(gòu)主體的私有資金(privatefund)。資金來(lái)源不同決定了政府采購(gòu)與私人采購(gòu)管理、采購(gòu)人員責(zé)任等方面有很大區(qū)別。實(shí)際上,正是采購(gòu)資金來(lái)源的不同才將政府采購(gòu)與私人采購(gòu)區(qū)別開來(lái)。3.公司雇員需要營(yíng)利的動(dòng)機(jī)政府采購(gòu)的目的不是為了贏利,而是為了實(shí)現(xiàn)政府職能和公共利益。從事和管理采購(gòu)職能的人員沒(méi)有公司雇員需要贏利的動(dòng)機(jī)。而私人采購(gòu)則是為了生產(chǎn)、轉(zhuǎn)售和銷售等,以達(dá)到贏利的目的。4.政府采購(gòu)體現(xiàn)了集體的功能如果說(shuō)私人采購(gòu)以近期或長(zhǎng)遠(yuǎn)利潤(rùn)為出發(fā)點(diǎn)的話,政府采購(gòu)則是以實(shí)現(xiàn)公共政策為使命。政府采購(gòu)從最初開始計(jì)劃的制定到合同的履行,都要體現(xiàn)各國(guó)政府的政策,實(shí)現(xiàn)政府某一階段的工作目標(biāo),為國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益及公眾利益服務(wù)。此外,政府采購(gòu)是一種集體選擇,即集體決策。私人采購(gòu)中,他可以按照個(gè)人的愛好,企業(yè)的需求作出決定,買貴一點(diǎn)的或賤一點(diǎn)的,技術(shù)先進(jìn)或中等水平的,等等。但政府采購(gòu)作為組織的選擇就不能憑個(gè)人意志行事。既然政府采購(gòu)從政策出發(fā),集體決策,因此,政府采購(gòu)決策運(yùn)用的是政府部門辦公的決策過(guò)程,是種行政運(yùn)行過(guò)程。例如采購(gòu)中要遵守組織的規(guī)則、制度和程序,體現(xiàn)集體的作用,而不能象私人企業(yè)那樣,鼓勵(lì)發(fā)揮采購(gòu)人的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。盡管現(xiàn)代政府的決策提倡運(yùn)用現(xiàn)代化的技術(shù)手段,但是,公共采購(gòu)要買什么,怎么辦,需要以國(guó)家的社會(huì)的利益為實(shí)現(xiàn)目的,完成多重標(biāo)準(zhǔn),符合多重標(biāo)準(zhǔn),所以,在進(jìn)行政府采購(gòu)管理過(guò)程中,無(wú)論在國(guó)內(nèi)還是在國(guó)外,都或多或少地具有政策和行政的色彩。5.采購(gòu)信息公開政府采購(gòu)的有關(guān)法律和程序都是公開的,采購(gòu)過(guò)程也是在完全公開的情況下進(jìn)行的,一切采購(gòu)活動(dòng)都要作出公共記錄,所有的采購(gòu)信息都是公開的,沒(méi)有秘密可言。而在私營(yíng)領(lǐng)域,管理當(dāng)局則沒(méi)有這個(gè)義務(wù)。6.制定采購(gòu)法律體系政府采購(gòu)不是簡(jiǎn)單地一手交錢,一手交貨,而是要按有關(guān)的法律法規(guī),依據(jù)不同的采購(gòu)規(guī)模,采購(gòu)對(duì)象及采購(gòu)時(shí)間要求等,采用不同的采購(gòu)方式和采購(gòu)程序,使每項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)都規(guī)范運(yùn)作,體現(xiàn)公開公平公正和有效競(jìng)爭(zhēng)的原則,接受社會(huì)的監(jiān)督。7.政府采購(gòu)的社會(huì)影響政府采購(gòu)不同于個(gè)人采購(gòu)、家庭采購(gòu)、企業(yè)采購(gòu)或團(tuán)體采購(gòu),它是一個(gè)整體。這個(gè)整體是一個(gè)國(guó)家內(nèi)最大的單一消費(fèi)者。在很多國(guó)家,政府采購(gòu)資金占一個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的10%以上。因此,政府采購(gòu)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有著巨大的影響力。采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大或縮小、采購(gòu)結(jié)構(gòu)的變化對(duì)就業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及公眾的生活環(huán)境都有著十分明顯的影響。正是由于政府采購(gòu)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有著其它采購(gòu)主體不可替代的影響,它已成為各國(guó)政府通常使用的一種宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。三、公共資金的目標(biāo)和原則的公共性1.公共資金的目標(biāo)采購(gòu)的有效性這是政府采購(gòu)最基本和首要的政策目標(biāo)。政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)有效性目標(biāo)是指以最有利的價(jià)格等條件采購(gòu)到質(zhì)量合乎要求的貨物、工程或服務(wù)。經(jīng)濟(jì)性是指采購(gòu)資金的節(jié)約和合理使用?；诠操Y金的性質(zhì),它取之于民,應(yīng)該用之于民,因此,要求采購(gòu)機(jī)構(gòu)必須謹(jǐn)慎合理地使用資金,取得最大的效用。有效性是指在使采購(gòu)的貨物、工程、服務(wù)具有良好的質(zhì)量、合理的價(jià)格的同時(shí),還要注意采購(gòu)的效率,要在合同規(guī)定的合理時(shí)間內(nèi)完成招標(biāo)采購(gòu)任務(wù),以適時(shí)滿足請(qǐng)購(gòu)部門的需求。為此,在許多國(guó)家的政府采購(gòu)立法和有關(guān)政府采購(gòu)的國(guó)際條約和慣例中,都有追求經(jīng)濟(jì)有效性的規(guī)定。世界銀行在貸款協(xié)議中規(guī)定,“確保任何一筆貸款款項(xiàng)只能為提供貸款的目的之用,并在使用時(shí)充分考慮經(jīng)濟(jì)和效率,而不應(yīng)適應(yīng)政治的或其他非經(jīng)濟(jì)性的影響或考慮”。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法立法指南》規(guī)定,“在項(xiàng)目實(shí)施,包括有關(guān)的貨物和工程采購(gòu)中,必須注意經(jīng)濟(jì)和效率?！甭?lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》規(guī)定,政府采購(gòu)應(yīng)促使采購(gòu)盡量節(jié)省開支和提高效率。世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》也將其作為應(yīng)促進(jìn)的目標(biāo)之一,試圖通過(guò)政府采購(gòu)中競(jìng)爭(zhēng)范圍的擴(kuò)大,加強(qiáng)透明度和客觀性,促進(jìn)政府采購(gòu)程序的經(jīng)濟(jì)性和效率。定的財(cái)政政策任何國(guó)家(或地區(qū))的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都追求持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展,以求達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、低失業(yè)率、低通貨膨脹率和國(guó)際收支平衡的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。要達(dá)到上述目標(biāo),就必須采取一定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì),在這些宏觀經(jīng)濟(jì)政策中主要有貨幣政策。政府是財(cái)政政策中的重要組成部分。具體包括保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)和保護(hù)環(huán)境等。提高公眾對(duì)政府采購(gòu)的信任程度在政府采購(gòu)制度中規(guī)定這一目標(biāo),對(duì)建立有效的政府采購(gòu)具有重要的意義。這是因?yàn)?公共采購(gòu)?fù)鶗?huì)對(duì)腐敗行為起到較大的誘惑作用或者說(shuō)提供更多的機(jī)會(huì),應(yīng)引起高度重視,加大防范措施。另一方面,采購(gòu)過(guò)程的廉潔將有助于提高公眾對(duì)采購(gòu)機(jī)構(gòu)及有關(guān)方面的信任程度。只有建立了這種信任關(guān)系,潛在的投標(biāo)商才會(huì)政府組織的采購(gòu)活動(dòng),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性。通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)中腐敗問(wèn)題的防治,一方面能夠?qū)崿F(xiàn)政府采購(gòu)的公開公平公正原則,使政府采購(gòu)過(guò)程置于公眾的監(jiān)督之下;另一方面,要在政府采購(gòu)立法中增加處罰欺詐行為和行賄受賄的條款。這些條款通常規(guī)定,一旦確定投標(biāo)人在競(jìng)爭(zhēng)合同中有行賄受賄或欺詐行為,將拒絕簽訂合同。國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則都規(guī)定了質(zhì)疑、審查和救濟(jì)程序,以實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)這一目標(biāo)。2.公共資金的原則所采購(gòu)物品的使用周期這是西方國(guó)家通行原則之一,它是指投入與產(chǎn)出之比,這里的投入不是指所采購(gòu)物品的現(xiàn)價(jià),而指物品的壽命周期成本,即所采購(gòu)物品在有效使用期內(nèi)發(fā)生的一切費(fèi)用再減去殘值。政府采購(gòu)追求的就是壽命周期成本最小而收益最大。公正、有效競(jìng)爭(zhēng)原則這是政府采購(gòu)的核心原則。公開是指采購(gòu)活動(dòng)具有較高的透明度,要公開發(fā)布采購(gòu)住所,公開開標(biāo),公開中標(biāo)結(jié)果,使每個(gè)有興趣的或已參與的供應(yīng)商都能獲得同等的信息;公平就是要求給予每一個(gè)有舉的供應(yīng)商平等的機(jī)會(huì),使其享有同等的權(quán)利并履行相應(yīng)的義務(wù),不歧視任何一方;公正是指評(píng)標(biāo)時(shí)按事先公布的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待所有的供應(yīng)商;有效競(jìng)爭(zhēng)是指要求邀請(qǐng)更多的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)。該原則的核心是要求采購(gòu)方法和過(guò)程都必須透明,具有競(jìng)爭(zhēng)性。政府采購(gòu)工作的責(zé)任性政府要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任或公共責(zé)任,也就是說(shuō),政府部門的所作所為,包括采購(gòu)行為,要對(duì)國(guó)家和社會(huì)負(fù)責(zé),并且要在工作的同時(shí),為人民樹立起形象和榜樣。比如,政府采購(gòu)不但要滿足社會(huì)在某一時(shí)期對(duì)一種服務(wù)的需要,同時(shí)還要考慮環(huán)境問(wèn)題