陳振明 公共管理學(xué)筆記

陳振明公共管理學(xué)筆記公共管理學(xué)筆記

導(dǎo)論

公共管理學(xué)的視野

一公共管理及其相關(guān)概念

1.

公共管理與公共行政

公共行政：政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部定向，機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。

公共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任

2.

公共部門與公共物品

公共部門：是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門已經(jīng)各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門是僅包括政府決策的產(chǎn)生機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。

公共物品：是具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品；與公共物品相對(duì)應(yīng)的是私人物品即具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特征的物品。

3.

公共管理與私人管理

公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計(jì)劃、組織、人事預(yù)算等。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

一、

公共管理與私人管理的使命不同。

二、

與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。

三、

與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。

四、

就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。

4.

治理與善治

治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。

善治是90年代后，世界銀行提出的口號(hào)，它主要包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。

二公共管理學(xué)范式的興起

該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)

1.對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批評(píng)

無論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過時(shí)或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競(jìng)爭(zhēng)或替代途徑而出現(xiàn)的。在20世紀(jì)二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治---行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對(duì)象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機(jī)構(gòu)，過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。

2.公共管理范式的出現(xiàn)、

20世紀(jì)七八十年代，公共管理途徑在美國大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長起來，幾乎同時(shí)出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：一種是公共政策學(xué)院的—政策途徑，簡(jiǎn)稱“p途徑”另一種是商學(xué)院的---商業(yè)途徑簡(jiǎn)稱“b途徑”。

B途徑強(qiáng)調(diào)將工具管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。

P途徑來自公共政策學(xué)院，它強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究，并關(guān)心改善管理績(jī)效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話。

經(jīng)過20世紀(jì)七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的B途徑與P途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)在雪城大學(xué)召開，可以說是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。

3.公共管理范式新在何處

凱特爾認(rèn)為，公共管理運(yùn)動(dòng)所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認(rèn)為公共管理途徑具有以下的幾個(gè)特征：

1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究

2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域

3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn)

4）通過案例研究來發(fā)展知識(shí)

5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗

波茲曼認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征：

1）

既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程

2）

在強(qiáng)調(diào)硬的知識(shí)的同時(shí)，關(guān)注軟的知識(shí)

3）

問題焦點(diǎn)甚于過程焦點(diǎn)

4）

強(qiáng)雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)

5）

關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問題

佩里力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認(rèn)為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場(chǎng)合應(yīng)如何作為的有用的和實(shí)際的概括或知識(shí)。

雷尼認(rèn)為公共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個(gè)重要的問題：

第一，

公共組織和管理者類型之間的存在什么樣的區(qū)別？

第二，

公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么？

第三，

說公共部門的管理目標(biāo)是模糊不清是什么意思？

林恩主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場(chǎng)、等級(jí)和小集團(tuán)，有限理性和認(rèn)知風(fēng)格，集體行動(dòng)的邏輯和博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。

三公共管理學(xué)的學(xué)科范圍

1.對(duì)公共管理學(xué)的三種不同理解

a.將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)，這種用法常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來自于堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者

b.把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。

c.將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。

2.公共管理學(xué)的研究對(duì)象

公共管理學(xué)是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品?；蛘哒f，公共管理學(xué)是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問。

3.公共管理學(xué)的學(xué)科特征

第一，就研究對(duì)象與范圍來說，公共管理不僅僅研究政府機(jī)關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。

第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點(diǎn)

第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠?/p>

第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒有設(shè)計(jì)的其他主題，如公共物品，公共選擇等

第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的

第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上是從政府改革的實(shí)踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過來指導(dǎo)這種實(shí)踐模式。

四公共管理學(xué)的研究途徑和方法

1.研究途徑

公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。

早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對(duì)政府制度、機(jī)構(gòu)、法規(guī)方面的研究

20世紀(jì)20年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注重對(duì)一般行政管理原則的探索和概括

三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的研究方法

五六十年代以后廣泛的運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)分析、損益分析、計(jì)算機(jī)的功能方法及手段。

20世紀(jì)70年代發(fā)展了“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”

80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。

2.研究方法

a.系統(tǒng)分析

b.比較分析

c.實(shí)驗(yàn)分析

d.案例分析

五實(shí)踐中的公共管理

1.政府管理的起源與演變

a.原始社會(huì)就存在某種公共管理活動(dòng)，但是作為一種專業(yè)職業(yè)的行政管理活動(dòng)則是伴隨階級(jí)和國家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。

b.國家或政府的公共管理活動(dòng)是隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化的

c.19世紀(jì)末20世紀(jì)初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)。這一時(shí)期政府的組織機(jī)構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動(dòng)加強(qiáng)，政府增長，公共管理活動(dòng)的范圍擴(kuò)大，同時(shí)，在立法、行政、司法三種權(quán)利中，出現(xiàn)行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢(shì)，形成了行政國家。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的政府管理實(shí)踐

a.在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。

b.由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的政府公共管理模式也是不同的。

3.轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實(shí)踐

（1）傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端

a.政企不分，政資不分

b.機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下

c.權(quán)力過于集中

d.政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱

（2）轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)

首先，轉(zhuǎn)軌國家的市場(chǎng)體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來的

其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場(chǎng)體制相適應(yīng)的新政府管理體制

最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。

（3）入世對(duì)我國政府管理提出的挑戰(zhàn)

一是入世對(duì)政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程

二入時(shí)對(duì)政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求

三是入世對(duì)公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求

（4）轉(zhuǎn)型期我國政府管理創(chuàng)新

溫家寶對(duì)今后