行政裁量的博弈與衡量觀

行政裁量的博弈與衡量觀

行政決定是法律賦予行政機(jī)關(guān)選擇和決定的權(quán)力的，但這一決定并不容易。它包括各種利益的博弈、協(xié)調(diào)和考慮。它的本質(zhì)是一個(gè)交換利益的過程。本文通過考察利益溝通的價(jià)值,嘗試在行政裁量中引入利益溝通機(jī)制,并在行政正當(dāng)原則的統(tǒng)制下,構(gòu)建行政裁量的各種利益溝通方式,以期為行政裁量的法治化治理提供一種新的思路。一、行政協(xié)調(diào)在行政溝通中的作用溝通,即“使兩方能通連“。443在本質(zhì)上,溝通是一個(gè)多方主體之間進(jìn)行信息交流的過程,意在實(shí)現(xiàn)相互間的信任,增進(jìn)相互間的合作,并達(dá)成協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)。所謂行政溝通,則是關(guān)于行政事件意見之交換、商洽及協(xié)調(diào)等作用的概稱,較之于行政協(xié)調(diào)而言,“溝通是協(xié)調(diào)之方法,協(xié)調(diào)是溝通之結(jié)果”;“惟實(shí)則溝通即是協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)即是溝通,二者之意義與作用無殊,均為意見之交換,意識(shí)之交流,而為達(dá)到行政目的之一種程序與方法?！?03在行政法上,行政溝通主要表現(xiàn)為公共利益與個(gè)人利益之間的一種利益溝通,也就是說,代表公共利益的行政機(jī)關(guān)與代表個(gè)人利益的相對(duì)人或利害關(guān)系人之間進(jìn)行信息互通、彼此了解、協(xié)調(diào)行動(dòng)、避免沖突,進(jìn)而最終達(dá)到信任和合作的過程和方式。行政裁量的過程涉及到各種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益沖突,唯有通過各種利益溝通的方式,充分協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系,才能實(shí)現(xiàn)各種利益之間的“均衡”,以保證行政決定實(shí)體內(nèi)容的“合理”,體現(xiàn)個(gè)案的實(shí)質(zhì)主義。(一)利益溝通的作用溝通是協(xié)調(diào)利益關(guān)系、統(tǒng)一不同利益、保護(hù)各種合法利益以達(dá)致利益均衡的有效途徑。在行政裁量中引入利益溝通機(jī)制,對(duì)于解決行政裁量濫用帶來的公正與效率的矛盾以及對(duì)社會(huì)秩序的危害,實(shí)現(xiàn)行政的民主化,促使形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治等都具有重要的價(jià)值。首先,利益溝通是解決公正與效率矛盾的機(jī)制。行政需要有效率,即政策所要達(dá)到的目標(biāo)一定能夠迅速地實(shí)現(xiàn)。同時(shí),“行政也必須使一般公民認(rèn)為在行政活動(dòng)中合理地考慮了它所追求的公共利益和它所干預(yù)的私人利益之間的平衡”。139很大程度上,行政裁量權(quán)的擴(kuò)張是出于行政效率的要求,但由此所引起的行政裁量權(quán)的濫用卻對(duì)公正造成了極大的威脅,這就使得公正與效率發(fā)生了沖突。如何使公正與效率處于一種和諧的狀態(tài)就成為了治理行政裁量權(quán)問題所要解決的主要矛盾?！肮@一概念應(yīng)該是對(duì)話式的,而不是獨(dú)白式的”,83這就需要利益溝通的作用。利益溝通不僅提高了參與者的選擇、意見和理由的質(zhì)量,有利于行政公正的實(shí)現(xiàn);而且增強(qiáng)了行政裁量的可接受性,因而也是效率的。在行政裁量的過程中,引入利益溝通的因素,行政相對(duì)人可以充分地與行政主體溝通、辯駁、對(duì)質(zhì)、博弈,使各自的主張?jiān)诠_的程序中亮相,有利于相互間的了解和理解。即使行政行為的結(jié)果不利于相對(duì)人或不能滿足其要求,也是雙方妥協(xié)、協(xié)商的產(chǎn)物,相對(duì)人的不滿情緒被淡化或消除,能夠自覺配合行政主體完成行政行為,“因?yàn)楦鞣揭坏┠軌騾⑴c到程序過程中來,就更易于接受裁判結(jié)果;盡管他們有可能不贊成判斷的內(nèi)容,但他們卻更有可能服從它們”。32并且減少事后尋求救濟(jì)的機(jī)率,客觀上有利于行政效率的提高。其次,利益溝通是一種秩序的機(jī)制。在人類社會(huì)活動(dòng)中,秩序主要表現(xiàn)為一種穩(wěn)定、有規(guī)律和連續(xù)的社會(huì)關(guān)系。而在現(xiàn)代社會(huì),行政主體在行使行政裁量權(quán)的過程中與行政相對(duì)人之間發(fā)生的公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系無疑已經(jīng)成為一對(duì)最重要的社會(huì)關(guān)系。要使這對(duì)社會(huì)關(guān)系形成良好的秩序,就需要建立一整套能夠?qū)@對(duì)社會(huì)關(guān)系加以全面有效調(diào)整的法律機(jī)制,以保證行政裁量權(quán)能夠合法、正常、有序的運(yùn)行。利益溝通就是這樣一種秩序的機(jī)制。它通過過程中的商討和相互之間的利益協(xié)調(diào),能夠有效地化解行政主體與相對(duì)人之間的利益沖突,維護(hù)和促進(jìn)兩者之間的利益一致。同時(shí),利益溝通機(jī)制也可以限制和修復(fù)因行政裁量權(quán)的濫用而導(dǎo)致社會(huì)秩序的破壞?！靶姓黧w濫用自由裁量權(quán),處理問題隨意性很大,反復(fù)無常,畸輕畸重,不同情況不同對(duì)待,相同情況不同對(duì)待,引起群眾懷疑、不信任,產(chǎn)生對(duì)立情緒,不配合行政主體的管理,行政違法行為增多,導(dǎo)致社會(huì)秩序的穩(wěn)定性能差?！痹跍贤C(jī)制的作用下,行政主體公開相關(guān)的資料信息,在當(dāng)事人參與的基礎(chǔ)上,在與相對(duì)人磋商、交涉的基礎(chǔ)上行使裁量權(quán)?！袄碇侵挥性谟懻撝胁拍艿玫矫髁恕?“人與人之間的溝通是達(dá)到各種形式的真理之途徑”。150行政主體在與相對(duì)人進(jìn)行溝通之后,能找到正確地解決問題的途徑,而不是隨意行使行政裁量權(quán),并在此過程中與相對(duì)人形成了信任與合作的關(guān)系,從而使社會(huì)關(guān)系回復(fù)到有序狀態(tài)。再次,利益溝通是一種民主的機(jī)制。行政裁量潛在的另一個(gè)重要危害在于它的恣意與專斷,會(huì)導(dǎo)致行政專制,破壞民主。這就需要借助于利益溝通這一種民主機(jī)制的整合,以實(shí)現(xiàn)行政裁量過程的民主化?，F(xiàn)代法治——民主行政的觀念要求:公民不是單純的仆從,而應(yīng)當(dāng)被作為獨(dú)立的法律主體和行政的伙伴對(duì)待,并與行政機(jī)關(guān)一道擔(dān)負(fù)起行政的責(zé)任。362而“只有溝通程序才能超越主體——客體的兩分圖式,才能跨越傳統(tǒng)哲學(xué)先驗(yàn)與經(jīng)驗(yàn)的兩難思維”。30在利益溝通過程中,通過行政主體與相對(duì)人的意志之間的反復(fù)溝通和交流,“可以將行政意志融化為相對(duì)人意志,也可以將相對(duì)人意志吸收到行政意志中,從而使行政法關(guān)系真正具有雙方性,使相對(duì)人真正成為行政法關(guān)系的主體”。212實(shí)際上,民主與專制的基本區(qū)別在于是承認(rèn)利益的多樣性還是劃一性,凡是使利益為多樣性的制度,均謂民主制度;相反,凡是使利益為一樣性的制度,只能歸于專制的。577在行政法上,利益溝通是公共利益與個(gè)人利益之間的溝通,是行政主體與相對(duì)人或者利害關(guān)系人之間的溝通。溝通的前提首先就在于承認(rèn)存在著公共利益與個(gè)人利益這兩種不同的利益,否則,就談不上溝通。因而,利益溝通是承認(rèn)利益多樣性的制度,是一種民主的制度。而且,它體現(xiàn)的是一種協(xié)商民主的制度。所謂協(xié)商民主,是指公民通過自由而平等的對(duì)話、討論、審議等方式,參與公共決策和政治生活,賦予立法和決策合法性的一種治理模式。它是當(dāng)代西方國(guó)家政治發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種新的民主理論與實(shí)踐形態(tài),“它補(bǔ)充和完善了當(dāng)代西方民主的三種主要形式:代議民主、多數(shù)民主、遠(yuǎn)程民主”,也是對(duì)這三種民主形態(tài)的一種超越,構(gòu)成了當(dāng)代西方民主的核心所在。它提倡公民與官員之間就共同相關(guān)的政治問題進(jìn)行面對(duì)面的對(duì)話與討論,倡導(dǎo)公民直接的政治參與,實(shí)際上就是建立在溝通基礎(chǔ)上的民主?？梢?當(dāng)代民主的建立和實(shí)現(xiàn),首先是一個(gè)程序性的溝通過程,以保證公民有序的政治參與。伯頓等人把一個(gè)鞏固的民主規(guī)定為“一個(gè)符合民主的所有程序標(biāo)準(zhǔn),而且所有政治上重要的群體都接受所建立的政治規(guī)制并遵從博弈的民主準(zhǔn)則的整體”。29此外,利益溝通還是事實(shí)與規(guī)范之間的橋梁,是促使形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治的重要途徑。形式法治要求“無法律即無行政”,遵循嚴(yán)格規(guī)則主義,至于規(guī)則本身是否理性,則并非形式法治所關(guān)心的重點(diǎn),因此,形式法治重視的是規(guī)范,而不是事實(shí)。而實(shí)質(zhì)法治關(guān)心的不僅是規(guī)范,更關(guān)注規(guī)范是否適用于事實(shí)。而在事實(shí)與規(guī)范之間,溝通程序是最好的橋梁。正如凡·豪?？?Mark.VanHoecke)所言:“如果法律是理性的,理性又被理解為溝通理性(communicativerationality),那么,法律就是一種溝通,而不僅僅是人際交往的不同規(guī)范的集合?！?0只有借助于利益溝通的程序,規(guī)范才能更好地適用于事實(shí),達(dá)到實(shí)質(zhì)法治的目的。行政裁量以其能動(dòng)性和保證個(gè)案的正義性而成為形式法治的補(bǔ)充,是形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治的必然結(jié)果。然而,如果行政裁量單方面、恣意地運(yùn)行,那不叫能動(dòng),叫亂動(dòng);如果個(gè)案中可以不需要考慮相對(duì)人的要求,又何來正義?？梢?行政裁量的能動(dòng)性和個(gè)案的正義性要在考慮相對(duì)人的要求,通過與相對(duì)人協(xié)商、對(duì)話、溝通的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)?？梢?將建立在以上價(jià)值基礎(chǔ)上的利益溝通引入行政裁量,使行政裁量的過程成為利益溝通的過程,無疑將使行政裁量擺脫恣意、專制、無序的陰影,真正實(shí)現(xiàn)行政的民主、公平與正義。(二)正當(dāng)法律程序的意義利益溝通作為對(duì)行政裁量的過程構(gòu)建,必須遵循關(guān)于公正行使權(quán)力的最低程序要求——行政正當(dāng)原則。該原則是從各國(guó)行政法所普遍奉行的“正當(dāng)程序原則”及相關(guān)原則中概括提煉而成的一項(xiàng)行政法基本原則,它要求行政裁量在行政程序方面必須符合現(xiàn)代法治國(guó)家所要求的“程序正義”觀念。從制度上考察,行政正當(dāng)原則起源于英國(guó)法中的“自然正義”(NatureJustice),發(fā)達(dá)于美國(guó)法所繼承的“正當(dāng)法律程序”(DueProcessofLaw)。在英國(guó)普通法的傳統(tǒng)中,自然正義是關(guān)于公正行使權(quán)力的最低程序要求,其核心思想有二,一是公平聽證規(guī)則,即任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)必須聽取對(duì)方意見,每一個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利;二是避免偏私規(guī)則,即任何人不能成為自己案件的法官,也就是說某案件的裁決人不得對(duì)該案持有偏見和擁有利益。95在英國(guó),自然正義原則首先只適用于司法活動(dòng),經(jīng)過長(zhǎng)期司法審判實(shí)踐的闡發(fā),英國(guó)法院使這些原則也適用于行政權(quán),要求行政權(quán)力的行使也必須保持最低限度的程序公正。古帕訴萬茲烏斯區(qū)工程管理局案最早在行政法領(lǐng)域確立行政機(jī)關(guān)適用自然正義原則,“里奇訴鮑德溫案”表明自然正義原則重新受到重視并得以擴(kuò)展。532美國(guó)最高法院的判例發(fā)展了英國(guó)的正當(dāng)程序觀念。美國(guó)法院認(rèn)為憲法規(guī)定的正當(dāng)法律程序具有兩方面的意義:其一,正當(dāng)法律程序是一個(gè)程序法的規(guī)則,稱為程序性的正當(dāng)法律程序。要求政府的“正式行動(dòng)必須符合對(duì)個(gè)人的最低公正標(biāo)準(zhǔn),如得到充分通知的權(quán)利和做出裁決之前的有意義的聽證機(jī)會(huì)”。119其二,正當(dāng)法律程序是一個(gè)實(shí)體法的概念,稱為實(shí)質(zhì)性的正當(dāng)法律程序。這種以意義的正當(dāng)法律程序要求國(guó)會(huì)所制定的法律,必須符合公平與正義。如果法律剝奪個(gè)人的生命、自由或財(cái)產(chǎn),不符合公正與正義的標(biāo)準(zhǔn),法院將宣告其無效。102《聯(lián)邦行政程序法》的制定是美國(guó)行政法發(fā)展的一個(gè)重要里程碑,它不僅統(tǒng)一了聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的行政程序,還為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)規(guī)定了最低的程序公正要求;不僅充分體現(xiàn)了憲法上正當(dāng)法律程序精神,而且直接形成美國(guó)行政法上的正當(dāng)法律程序原則,即行政性正當(dāng)程序原則。根據(jù)該原則,行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力剝奪私人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)時(shí),必須聽取當(dāng)事人的意見,當(dāng)事人具有要求聽證的權(quán)利。它是作為美國(guó)憲法原則的“正當(dāng)法律程序”在行政法領(lǐng)域中的具體運(yùn)用,也是其向行政法領(lǐng)域的滲透與擴(kuò)張。此外,正當(dāng)法律程序在1960、1970年代經(jīng)進(jìn)一步發(fā)展而包含了另外一項(xiàng)重要的內(nèi)容即行政公開原則。特別是,美國(guó)國(guó)會(huì)于1966年修改1946年行政程序法中關(guān)于政府文件公開的決定,制定了《情報(bào)自由法》,規(guī)定聯(lián)邦政府的記錄和檔案除某些政府信息豁免公開外,原則上向所有人開放;1976年制定的《陽光下的政府法》,規(guī)定委員會(huì)制(合議制)行政機(jī)關(guān)的會(huì)議,除法定的例外,一律必須公開舉行,公眾可以觀察會(huì)議的進(jìn)程,取得會(huì)議的信息和文件;1974年制定的《隱私權(quán)法》,規(guī)定行政機(jī)關(guān)所保持的個(gè)人紀(jì)錄,有對(duì)本人公開的義務(wù)等。行政公開作為正當(dāng)法律程序的一項(xiàng)重要內(nèi)容由此得以確立?？梢?行政正當(dāng)原則作為行政權(quán)力的運(yùn)行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn),具體包括避免偏私、公平聽證和行政公開三項(xiàng)內(nèi)容。238根據(jù)避免偏私原則,行政主體在行政程序過程中應(yīng)在參與者各方間保持一種超然和不偏不倚的態(tài)度和地位,不得受各種利益或偏私的影響。它不僅要求行政主體及其行政人員和行政人員的親屬,與所作的行政行為沒有個(gè)人利益上的聯(lián)系,而且要求行政主體應(yīng)給予當(dāng)事人同等的機(jī)會(huì),不偏袒任何一方當(dāng)事人,不帶任何偏見。公平聽證原則,意味著行政主體負(fù)有聽取當(dāng)事人意見的義務(wù)。它要求行政主體在作出對(duì)當(dāng)事人的不利決定時(shí),必須聽取當(dāng)事人的意見,不能片面認(rèn)定事實(shí),剝奪對(duì)方辯護(hù)的權(quán)利。公平聽證是保證相對(duì)人有效參與行政過程的前提條件。如果相對(duì)人在行政過程中始終保持沉默,沒有機(jī)會(huì)闡明自己的觀點(diǎn),那么這種參與就是無意義的。所以,英國(guó)自然公正原則和美國(guó)正當(dāng)法律程序,都將“公平聽證”作為其主要內(nèi)容。行政公開原則是指行政主體在行使行政權(quán)力的過程中,應(yīng)當(dāng)依法將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對(duì)人和社會(huì)公眾公開,以使其知悉并有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行。在行政裁量的過程構(gòu)建中,首先必須要求行政裁量權(quán)的運(yùn)行符合上述三個(gè)方面最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)。其次,為了使行政裁量過程的構(gòu)建最為適當(dāng),還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓展正當(dāng)程序保障的利益范圍,并強(qiáng)化利益溝通的實(shí)質(zhì)性方式。傳統(tǒng)上,美國(guó)憲法所確立的正當(dāng)程序原則只適用于涉及保護(hù)自由權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的正式行政程序,特別是涉及當(dāng)事人重大財(cái)產(chǎn)利益的經(jīng)濟(jì)管制領(lǐng)域。但自1960年代以后,政府在服務(wù)職能方面的活動(dòng)有了顯著的拓展,其所涉及對(duì)個(gè)人福利的權(quán)力范圍日益增多,導(dǎo)致這些原來被認(rèn)為是非政府賦予的利益即特權(quán)(privilege)的理論受到了廣泛質(zhì)疑,120并最終在“戈德伯格訴凱利案”(1970年)中被法院所拋棄。此后,凡是法律上可以主張的權(quán)利都受正當(dāng)法律程序的保護(hù)1。另一個(gè)問題是,即使是將正當(dāng)程序的權(quán)利保護(hù)擴(kuò)大到所有的利害關(guān)系人,也未必能夠真正實(shí)現(xiàn)行政過程的利益溝通價(jià)值。因此,科學(xué)構(gòu)建行政裁量的各種利益溝通方式,是確保行政正當(dāng)原則在行政裁量的運(yùn)行中得以有效遵循的重要路徑。二、參與、討論和出版：促進(jìn)利益溝通的一般方法參與、聽證和公開是行政正當(dāng)原則的基本要求,也是目前行政裁量過程建構(gòu)中主要的利益溝通方式。(一)行政裁量的可接受性溝通作為一種民主的機(jī)制,意味著公民有序的政治參與。在行政裁量的運(yùn)行過程中也是如此。只有受行政裁量權(quán)運(yùn)行結(jié)果影響的利害關(guān)系人有權(quán)參與行政裁量權(quán)的運(yùn)行過程,表達(dá)自己的意見,才能對(duì)行政裁量權(quán)運(yùn)行結(jié)果的形成發(fā)揮有效的溝通作用。參與強(qiáng)調(diào)的是參與行政裁量權(quán)的運(yùn)行過程,而不是簡(jiǎn)單的“出席”、“到場(chǎng)”或“參加”。參與的過程實(shí)際上就是行政主體行使行政裁量權(quán)與相對(duì)人參與行政形成的互動(dòng)過程。257在這個(gè)過程中,行政相對(duì)人的地位由被動(dòng)的服從者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的參與者,使得行政主體必須充分考慮其利益訴求,進(jìn)而在行政決定中予以反映。而“一切程序參加者都受自己的陳述與判斷的約束”,17“各方一旦能夠參與到程序過程中來,就更易于接受裁判結(jié)果;盡管他們有可能不贊成判斷的內(nèi)容,但他們卻更有可能服從它們”。32因此,行政主體根據(jù)相對(duì)人參與而作出的行政決定更易為相對(duì)人所接受,從而保證了行政裁量結(jié)果的公正性與可接受性。從這層意義上來說,“行政參與”可以稱之為“行政程序的內(nèi)核”。參與的核心是聽證,下文述之。除聽證之外,還有一些參與的方式不容忽視,如調(diào)查、咨詢委員會(huì)等。調(diào)查是行政機(jī)關(guān)通過調(diào)查問卷、網(wǎng)絡(luò)問卷等方式,了解某一方面的信息以形成某項(xiàng)決策或者判斷某項(xiàng)決策的可接受性。調(diào)查的優(yōu)點(diǎn)在于它面對(duì)的公眾的廣泛性,為行政主體提供了最有代表性的公民觀點(diǎn),在最廣的范圍上實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的溝通。咨詢委員會(huì)則是由各個(gè)利益集團(tuán)的代表組成,并由咨詢委員會(huì)對(duì)某些政策的運(yùn)作向政府提供咨詢建議。公民可以通過咨詢委員會(huì)參與到政府的決策中來,對(duì)政府的決策產(chǎn)生影響?？梢哉f,咨詢委員會(huì)是聯(lián)結(jié)政府與公民的橋梁。(二)“行政參與”的制度構(gòu)建所謂聽證,即“聽取意見”,是指“行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處分時(shí),為處分相對(duì)人或其他利害關(guān)系人,就與該處分有關(guān)的事實(shí)及基于此的法律適用問題,提供申述意見,提出證據(jù)的機(jī)會(huì)的程序”。178行政聽證作為現(xiàn)代行政程序法上一項(xiàng)重要的法律制度,賦予行政主體在進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)聽取相關(guān)利害關(guān)系人的陳述與申辯的程序性義務(wù),換句話說這也就是賦予了公民參與行政過程的權(quán)利。同時(shí),行政聽證通過行政主體與相對(duì)人之間的質(zhì)證和辯論,使雙方對(duì)事實(shí)的認(rèn)識(shí)得以交融、對(duì)法律的認(rèn)識(shí)得以溝通,使相對(duì)人有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的愿望和要求,使行政主體有可能采納和吸收相對(duì)人的意志,從而有利于促進(jìn)公共利益與個(gè)人利益關(guān)系的一致性。240可見,聽證既是“行政參與”的核心要求,也為“行政參與”作為一種有效的利益溝通機(jī)制的實(shí)現(xiàn)提供了制度保障?！肮铰犠C”作為一種法律原則源于英國(guó)普通法傳統(tǒng)的自然正義觀念,但作為一種法律制度則是美國(guó)正當(dāng)法律程序原則發(fā)展的結(jié)果。作為正當(dāng)法律程序的核心要求之一,美國(guó)1946年公布實(shí)施的《聯(lián)邦行政程序法》在世界上首次以成文法形式明確規(guī)定了正式的行政聽證程序。但是,伴隨著正當(dāng)法律程序所保障的利益范圍的拓展,正當(dāng)法律程序不再僅僅要求庭審型的正式聽證,是否需要一種正式的聽證形式,應(yīng)當(dāng)取決于一系列的因素,“所主張權(quán)利的特征、裁決本身的特征、可能會(huì)因裁決而引起的負(fù)擔(dān)這些方面的問題都要進(jìn)行考慮”。131據(jù)此,聽證可分為正式的聽證和非正式的聽證。而非正式的聽證可以適用于任何涉及私人利益的非正式行政活動(dòng)。在我國(guó),《行政處罰法》首開聽證程序的先河,《價(jià)格法》、《立法法》和《行政許可法》中關(guān)于舉行聽證會(huì)的規(guī)定,進(jìn)一步推動(dòng)了這項(xiàng)制度的發(fā)展。但是,在一個(gè)正當(dāng)?shù)男姓绦蛑?無論是行政相對(duì)人還是行政裁量的利害關(guān)系人都應(yīng)當(dāng)享有同樣的聽證權(quán)利。而就我國(guó)目前的立法來看,只有《行政許可法》明確規(guī)定了利害關(guān)系人可以參與聽證,《行政處罰法》以及其他有關(guān)立法中關(guān)于聽證的規(guī)定都沒有明確利害關(guān)系人在聽證中的地位。尤其在行政立法聽證與行政決策聽證中,由于不存在特定的直接相對(duì)人,因而所有認(rèn)為該行政行為可能侵害其合法權(quán)益并申請(qǐng)(或被邀請(qǐng))參加聽證的人都是聽證利害關(guān)系人。如何既能保障行政效率又能確保這類聽證的參與人具有廣泛的代表性,就需要做出更佳的制度選擇。更為重要的是,聽證在現(xiàn)階段仍然是行政主體主導(dǎo)型聽證,“參與者只是通過聽證會(huì)將自身對(duì)行政決策方案的意見作出表達(dá)。由于參與者與決策結(jié)果沒有法律意義上的關(guān)系,不構(gòu)成直接法律效果承受者當(dāng)事人地位,因此,參與者的參與基礎(chǔ)不是建立在防御權(quán)的基礎(chǔ)之上”。要改變這一現(xiàn)狀,一方面必須將其演變?yōu)橐环N協(xié)商式的聽證,以充分實(shí)現(xiàn)聽證的溝通功能,另一方面必須明確聽證筆錄的法律效力,使聽證筆錄作為行政機(jī)關(guān)作出決定的唯一依據(jù),以真正反映聽證這一互動(dòng)過程的價(jià)值。(三)有利于均衡的決策溝通的基本涵義是聯(lián)系,但是它又“不僅是指一般的聯(lián)系,而且是持久的開放和積極的交流”。234因此,在行政法上,溝通意味著行政的公開化。行政公開的一個(gè)基本目的和功能也就在于建立行政溝通。它通過政府的坦誠(chéng)布公與行政的持久開放、公眾對(duì)政府信息的了解與對(duì)行政活動(dòng)的參與、以及雙方積極的協(xié)商、交流與對(duì)話,使雙方對(duì)事實(shí)與法律的認(rèn)識(shí)得以交融,使相對(duì)人能夠更加有效地表達(dá)自己的愿望和要求,使行政機(jī)關(guān)有可能采納和吸收相對(duì)人的意志,從而有利于實(shí)現(xiàn)相互間的信任,增進(jìn)相互間的合作,并達(dá)成利益均衡的決定?？梢哉f,行政的公開化就是在政府與公眾或相對(duì)人之間架起了一座相互溝通的橋梁。公開也是參與的前提。通過公開,參與行政程序的公民才能了解事實(shí)的真相,了解行政機(jī)關(guān)作出決定、決策或者立法的理由,了解支撐行政行為的證據(jù),因而才能確切地、有針對(duì)性地表達(dá)意見,從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的參與。所以,在公開基礎(chǔ)上的參與才可能在一定程度上避免溝通的形式化,實(shí)現(xiàn)溝通的實(shí)質(zhì)化。正因如此,在行政裁量的過程建構(gòu)中推行行政的公開化,將行使行政裁量權(quán)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、條件、決策過程和選擇結(jié)果予以公開,已成為世界各國(guó)行政程序法典中較有普遍性的內(nèi)容。在戴維斯關(guān)于行政裁量的構(gòu)建模式中,在七種手段中的六種都用了“公開”這一限定詞,并認(rèn)為所有的行政裁量的控制措施都必須與公開結(jié)合起來才能保證其功能的發(fā)揮2。公開的范圍直接影響到相對(duì)人了解行政機(jī)關(guān)及其行為的程度,從行政裁量的利益溝通價(jià)值出發(fā),不僅行政權(quán)力的整個(gè)運(yùn)行過程要公開,而且行政權(quán)力行使主體自身的有關(guān)情況也要公開。就行政權(quán)力的整個(gè)運(yùn)行過程而言,要公開的內(nèi)容包括事先公開職權(quán)依據(jù)、事中公開決定過程和事后公開決定結(jié)論。而行政主體公開的內(nèi)容包括:行政主體的基本情況、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職責(zé)權(quán)限和財(cái)政收支狀況,以及公職人員的錄用、考核、獎(jiǎng)懲、任免及其財(cái)產(chǎn)和品德狀況、廉潔自律情況等。但是,在公開的同時(shí),特別應(yīng)該注意涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的內(nèi)容,不得任意公開。公開必須采取一定的方式,公開的方式一般因?qū)ο蟮牟煌煌?duì)社會(huì)公眾的公開主要有會(huì)議旁聽、媒體報(bào)道、刊載、查閱、公榜、電子政務(wù)、新聞發(fā)布會(huì)等。對(duì)特定相對(duì)人公開的方式主要有閱覽卷宗、表明身份、告知或送達(dá)、說明理由等。80三、對(duì)行政裁量過程的實(shí)質(zhì)性利益溝通“理想的溝通情境是指人在相互溝通過程里,真誠(chéng)地和正確地使用語言。遇到意見分歧的時(shí)候,討論者并不依靠權(quán)威或其它扭曲的手段去令對(duì)方接受自己的見解,而是雙方信守著有效聲稱的規(guī)則,用論證支持自己的論點(diǎn),通過反復(fù)討論達(dá)成共識(shí)(consensus)?！?6然而,目前的問題是,即使將參與聽證的權(quán)利擴(kuò)大到所有的利害關(guān)系人,將公開擴(kuò)展到極致,也未必能夠真正實(shí)現(xiàn)行政過程的利益溝通價(jià)值3。盡管現(xiàn)代行政法已將行政行為作為一個(gè)意志溝通的過程,而不再僅僅將其當(dāng)作一個(gè)純粹單方面性的最終決定,但這種意志溝通仍舊被認(rèn)為只是行政意志與相對(duì)人意志的相互融合,而不是溝通,在法律上起支配力的只能是行政意志。50顯然,這樣的意志溝通并不能發(fā)揮行政相對(duì)人對(duì)行政裁量過程的有效參與。在這個(gè)過程中,相對(duì)人的意志并不能對(duì)行政意志的形成起到制約的作用,相對(duì)人只是形式上的參與而已,最終的決定還是行政機(jī)關(guān)說了算。一個(gè)實(shí)質(zhì)性的利益溝通不僅要充分發(fā)揮相對(duì)人在事實(shí)認(rèn)定和理由說明中的參與作用,還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)相對(duì)人對(duì)行政決定的作出具有實(shí)質(zhì)意義上的影響。而要達(dá)此目的,就必須在行政裁量的過程中進(jìn)一步強(qiáng)化實(shí)質(zhì)性利益溝通的方式,如行政契約、磋商、和解、調(diào)解等交往協(xié)商方式。惟有如此,才能使行政裁量真正地從一個(gè)行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性的權(quán)力控制過程轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)交往協(xié)商式的利益溝通過程。(一)有利于彰顯對(duì)行政主體與相對(duì)人之間的表達(dá),達(dá)到行政契約是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的,與其他行政機(jī)關(guān)或公民、法人或其他組織之間,經(jīng)雙方意思表示一致所達(dá)成的設(shè)立、變更或者終止某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。行政契約在一定程度上是附著在裁量之上的。20正是由于行政裁量所具有的選擇判斷空間,才有可能將契約的意思自治精神引入到行政領(lǐng)域,為行政主體使用契約進(jìn)行權(quán)利和義務(wù)的自主選擇提供生存的合法空間和正當(dāng)性依據(jù)。同時(shí),行政裁量所包含的行為方式選擇,也意味著行政主體可以選擇契約作為行為方式。而行政契約作為行政裁量之內(nèi)或之下的當(dāng)事人自治,也為行政裁量的有效行使提供了一種實(shí)質(zhì)性的利益溝通方式。首先,互惠互利、“雙贏”是溝通的動(dòng)力。行政主體在行政過程中作為公共利益的代表,目的是要實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化,而相對(duì)人則想實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化。公共利益與個(gè)人利益的對(duì)立統(tǒng)一為雙方利益的交換提供了前提,然而,如果結(jié)果不能達(dá)成互惠互利而只是一方完全占據(jù)主導(dǎo)地位,則另一方就會(huì)喪失交換的興趣,放棄溝通。而契約“蘊(yùn)含著對(duì)人格的尊重、對(duì)人獨(dú)立主體的承認(rèn)、對(duì)相互依賴的認(rèn)可”,“注重平等互利與互惠、雙方的合作與合意、約定的對(duì)價(jià)、誠(chéng)實(shí)守諾”。契約“通過協(xié)商淡化行政權(quán)力的命令與服從色彩,增添行政法人情、理性的光輝;通過合意來弱化行政執(zhí)法過程中的對(duì)抗與沖突色調(diào),增加民主、協(xié)作的音符;通過強(qiáng)調(diào)和諧來消除行政關(guān)系中的懷疑和不信任意識(shí),建立信任與合作的新關(guān)系”。可以說,行政契約所體現(xiàn)出的平等、自主精神和互利、等價(jià)的權(quán)利觀念,為在行政主體與相對(duì)人之間建立一種雙向的意思溝通渠道奠定了基礎(chǔ)。其次,契約的另一本質(zhì)是“合意”,并以合意發(fā)生法律效果。也就是說,相對(duì)于傳統(tǒng)的行政裁量方式而言,契約強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人雙方的意思表示一致,“雙方的意思表示具有同等的價(jià)值”,370尤其是相對(duì)人的意思能夠直接制約著契約的成立,而不再僅僅由行政主體單向地說了算。這就又在行政主體與相對(duì)人之間建立起了一種實(shí)質(zhì)性的雙向意思溝通。在行政契約中,對(duì)行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式和內(nèi)容,由行政主體和相對(duì)人協(xié)商確定,并將相對(duì)人是否同意作為行政契約是否發(fā)生法律效力的條件,這就在行政裁量的過程中最大限度地融入了相對(duì)人的意見,將相對(duì)人參與行政裁量的程度提升到一個(gè)相當(dāng)高的水平。因而,相對(duì)人通過契約可以積極參與而不是消極參與、實(shí)質(zhì)性地參與而不是形式性地參與行政裁量的溝通過程。另一方面,行政機(jī)關(guān)憑借契約手段,在行政相對(duì)人的參與和配合下,可以靈活應(yīng)對(duì)行政管理過程中出現(xiàn)的各種復(fù)雜變化和難以預(yù)見的社會(huì)問題,使得行政機(jī)關(guān)可以憑借契約更富彈性地做出裁量。正因如此,行政契約已經(jīng)逐漸為現(xiàn)代行政法廣泛運(yùn)用于各個(gè)行政管理領(lǐng)域,常見的主要有:行政主體在行政執(zhí)法過程中與當(dāng)事人簽訂的和解合同、公共工程承包合同、公共工程特許合同、政府特許經(jīng)營(yíng)合同、公產(chǎn)承包合同、公務(wù)委托合同、國(guó)有土地出讓合同、公益捐贈(zèng)合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)合同、政府采購(gòu)合同、政策信貸合同、科研合同、行政補(bǔ)償合同。此外,行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與其內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其人員之間,為了實(shí)現(xiàn)行政目的,也可依雙方意思一致而簽訂創(chuàng)設(shè)、變更或消滅某種權(quán)利義務(wù)的行政合同。(二)可資格權(quán)的法律表達(dá)—磋商、協(xié)商磋商,或者說協(xié)商,甚至可以說是談判,即“反復(fù)商量,仔細(xì)討論”。219從廣義上來說,契約也是磋商的一種,它屬于磋商的一種正式形式。狹義上的磋商是一種非正式的溝通方式,它與契約的不同在于磋商的非正式性。磋商注重的是過程而不是結(jié)果,不強(qiáng)求最終必須達(dá)成一個(gè)具有法律效力的契約。磋商旨在最大限度地進(jìn)行信息互通、尋求共識(shí)、協(xié)調(diào)行動(dòng)、預(yù)防和避免沖突,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)彼此間的信任與合作。磋商的結(jié)果不是形成思想上的一致,而是達(dá)成共識(shí),這種共識(shí)最大的特點(diǎn)就是承認(rèn)差異和利益沖突的存在。無論磋商的最終結(jié)果如何,即是否能形成思想上的一致,磋商這一過程或者說行政主體主動(dòng)與行政相對(duì)人或利害關(guān)系人進(jìn)行商量、討論本身就能充分地顯示出行政主體對(duì)于行政相對(duì)人或利害關(guān)系人主體地位、獨(dú)立意志以及個(gè)人利益的承認(rèn)和尊重,這一點(diǎn)就能加深各方之間的相互了解,拉近各方的距離。磋商的優(yōu)勢(shì)也在于它的非正式性,因而具有適用性和靈活性,在各國(guó)都得到了普遍的應(yīng)用。如美國(guó)在1993年9月公布的第一份《國(guó)家行動(dòng)回顧報(bào)告》中,Gore委員會(huì)指示所有機(jī)構(gòu)首腦“磋商,而不是命令”。在美國(guó)的非正式程序中就有協(xié)商的適用。1990年,美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《協(xié)商立法法》,旨在鼓勵(lì)和推動(dòng)行政機(jī)關(guān)通過協(xié)商、談判等合意途徑制定行政規(guī)章。在美國(guó)出現(xiàn)的新的管制方法中協(xié)商被普遍使用,像“在產(chǎn)業(yè)界、公共利益團(tuán)體和州或地方政府代表之間進(jìn)行在管制機(jī)構(gòu)監(jiān)督下的管制協(xié)商,從而在正式的行政法規(guī)章制定程序之外就新的行政機(jī)關(guān)規(guī)章達(dá)成共識(shí);聯(lián)邦自然資源管理局、私人土地所有者、開發(fā)商、州和地方政府根據(jù)處罰嚴(yán)厲的瀕危物種保護(hù)法的規(guī)定對(duì)制定有關(guān)地區(qū)性棲息地保護(hù)計(jì)劃進(jìn)行的協(xié)商”?！霸谶@些例子中,聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在這一過程中是積極、主要的參與方,結(jié)果是在參與者之間為了解決管制問題而在協(xié)商的基礎(chǔ)上建立準(zhǔn)契約性的關(guān)系?！弊鳛橐环N非正式的溝通方式,磋商可以貫穿于整個(gè)行政行為過程乃至行政立法的過程,包括程序啟動(dòng)前的磋商、行政程序進(jìn)行中的磋商和行政行為實(shí)現(xiàn)的磋商以及行政爭(zhēng)議解決的磋商。而無論是哪種磋商,都不具有法律約束力,如果它具有約束力,就不再是磋商,而是行政契約、先行決定或者承諾了。由于沒有“約束力”,磋商排除了信賴保護(hù)原則、誠(chéng)實(shí)信用原則和行政自我約束原則等的限制,行政機(jī)關(guān)不但可以因事實(shí)狀態(tài)或者法律狀態(tài)發(fā)生變化,而且可以因自己判斷的變化而撤回協(xié)議。當(dāng)然,根據(jù)締約過錯(cuò)原則,有可能產(chǎn)生賠償責(zé)任,所以不排除磋商具有事實(shí)上的約束力。400(三)和解制度之確立和解,“謂當(dāng)事人約定,互相讓步,以終止?fàn)巿?zhí)或防止?fàn)巿?zhí)發(fā)生之契約”。447和解原是民法上的概念。傳統(tǒng)行政法上基于公權(quán)力不可處分的觀念,反對(duì)和解在行政法上的適用。但是隨著國(guó)家行政職能的轉(zhuǎn)變和行政裁量權(quán)的擴(kuò)張,行政權(quán)不再是完全不可處分的,在維護(hù)公共利益的前提下,在不放棄行政權(quán)的目的的基礎(chǔ)上,行政手段可以多樣化,行政權(quán)在一定程度上是可以處分的,行政裁量權(quán)的存在就是行政權(quán)可以處分的最好證明。正因如此,和解這一手段當(dāng)然也就可以引入行政裁量的過程之中,為更好地行使行政裁量權(quán)發(fā)揮自己的力量。和解在行政過程中的運(yùn)用,實(shí)際上就是指行政機(jī)關(guān)以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,運(yùn)用裁量權(quán)選擇通過與相對(duì)人協(xié)商合意的方式行使行政裁量權(quán)。和解是契約理念滲入行政法領(lǐng)域的產(chǎn)物,它倡導(dǎo)的是一種自主自愿、互諒互讓、真正合意的精神,要求行政目的的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該取決于行政主體與相對(duì)人或利害關(guān)系人之間的長(zhǎng)期合作和共同努力,旨在實(shí)現(xiàn)雙方的長(zhǎng)期性互惠合作、互相信任的關(guān)系。從域外法制實(shí)踐來看,和解在行政裁量中的應(yīng)用已經(jīng)成為一種世界性潮流。在德國(guó),《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》第55條規(guī)定:“官署依合義務(wù)性之裁量認(rèn)為成立和解,以消除在合理之評(píng)價(jià)時(shí)存在的事實(shí)或法律狀態(tài)之不確定性,符合目的之要求時(shí),得經(jīng)由相互之讓步(和解),訂立第54條第二句所稱之公法契約,以解決之。”在美國(guó),則將和解作為一種非正式程序,并且和解作為替代性糾紛解決方法的常用技術(shù)日益受到重視。綜合考察來看,和解在各國(guó)主要的區(qū)別在于是將其作為正式行政手法還是非正式行政手法。然而拋開這種差別,和解在各國(guó)行政法上的作用無疑都是重要的,不僅可以高效便捷地解決爭(zhēng)議,有效達(dá)到行政目的、維護(hù)公益,而且有利于建立雙方的信任與合作關(guān)系。在我國(guó),雖然實(shí)定法并沒有完全建立和解制度,但是在實(shí)踐中和解是非常普遍的。如行政機(jī)關(guān)為了避免當(dāng)事人向法院起訴,或促使當(dāng)事人撤訴,而以某種利益的交換達(dá)到使當(dāng)事人放棄起訴權(quán)的目的,這是行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人的私下和解。在行政處罰過程中,相對(duì)人與執(zhí)法機(jī)關(guān)之間就違法性質(zhì)、處罰種類和幅度等問題的交涉,也存在著和解的成分。據(jù)最高人民法院研究室統(tǒng)計(jì),1989年至1999年,申請(qǐng)執(zhí)行具體行政行為的案件數(shù)目大