論破產法上破產管理人制度

論破產法上破產管理人制度

2007年6月1日新《破產法》正式實施。為了總結中國破產案例的研究實踐，以及科學家的普遍呼吁，新的法律開始了。引入破產管理人員制度是為了總結中國破產案件的經驗豐富性和廣泛呼吁的。破產管理人制度是各國破產法特別是英美法系國家破產法非常重要的一項制度,該項制度的目的是在破產程序過程中由熟悉破產業(yè)務的專業(yè)人員來接管債務人財產以及處理與債務人財產相關的事務,以避免債務人對財產惡意處分,以達到通過破產程序實現(xiàn)破產財產價值的最大化。新制度的引入實施,難免存在不足,為了促使這一制度在我國的破產實踐中發(fā)揮更大的作用,筆者就新法實施后的一些突出問題進行分析,提出完善管理人制度的意見。一、中國破產管理制度的缺陷(一)對于原有的破產管理人,司法司新《破產法》第22條規(guī)定:“管理人由人民法院指定。債權人會議認為管理人不能依法、公正執(zhí)行職務或者有其他不能勝任職務情況的,可以申請人民法院予以更換?！痹摋l規(guī)定把管理人的選任權賦予了人民法院,隨后最高人民法院頒布的有關破產管理人指定和報酬的規(guī)定中進一步明確:破產管理人由審理企業(yè)破產案件的審判庭成員,法院內部司法技術人員,審判委員會以及法院內部監(jiān)察人員組成評審委員會,編制管理人名冊,根據不同類型的案件采取不同的方式指定管理人,并且根據債務人最終清償的財產價值總額,確定管理人報酬。筆者認為如此規(guī)定有以下幾大弊端:第一,法院不可能完全掌握各行業(yè)企業(yè)破產情況,不利于選出合適的管理人。破產案件可能發(fā)生在社會的各行各業(yè),比如金融業(yè)、制造業(yè)、機械業(yè)等等,每個行業(yè)的企業(yè)都有自己不同的特征,況且就是同一行業(yè)不同企業(yè)的破產情況也不相同,面對如此復雜的企業(yè)破產情況,法院難以全面掌握,又如何能選出合適的破產管理人。第二,法院評定管理人資格,不利于長效管理。在我國新破產法中,破產管理人的選任先由法院制定破產管理人名冊,具體到每個破產案件管理人的選任時在根據破產企業(yè)的情況從破產管理人名冊中選取。要制定管理人名冊法院就必須對上述主體進行資格審查和管理,而這個工作主要由法院的評審委員會來完成,評審委員會在法院中不是專設的管理人審查、管理機構,不利于法院對管理人名冊的長效管理。第三,法院決定管理人報酬,容易導致腐敗。表面上看,這個司法解釋對報酬的幅度有比較嚴格的限定并賦予債權人委員會聽取報酬方案、提出異議等權利但這種權利很弱。相反,卻給具體案件的法官留下了很大的自由裁量的空間。下面的案例就是一個證明:據《民主與法制時報》報道:2006年6至10月,深圳中級人民法院先后5名法官皆因破產案件被中紀委、最高檢“雙規(guī)”或逮捕,破產庭三任庭長悉數落馬。這就是權力過于集中,法官成為律師公關對象的結果。(二)破產清算監(jiān)督的方式存在缺陷我國新《破產法》第23條規(guī)定:“管理人依照本法規(guī)定執(zhí)行職務,向人民法院報告工作,并接受債權人會議和債權人委員會的監(jiān)督。”第27條:“管理人應當勤勉盡責,忠實執(zhí)行職務。”從這兩條規(guī)定我們看出對破產管理人的外部監(jiān)督機制(主要由法院、債權人會議或債權人委員會來行使)和自律監(jiān)督構成,這兩種監(jiān)督方式在實踐中存在著很大的缺陷:首先,法院作為最主要的監(jiān)督主體肩負著繁重的審判任務,只能對重大的或者有爭議的破產清算事務做出決定,而且主要通過這種方式進行監(jiān)督。而破產清算中存在大量的非法律事務,要使人民法院對具體的法律事務和非法律事務實施詳盡而周到的監(jiān)督,恐怕為其力所不及。其次,債權人會議行使監(jiān)督職能存在缺陷。債權人會議不是常設機構,無法對破產程序實施日常性監(jiān)督。債權人人數眾多、意見也難以統(tǒng)一,我國的債權人會議主要代表一般債權人的利益,因而從所有利害關系人的角度來看,債權人會議的監(jiān)督難免失之偏頗。債權人委員會作為債權人會議選任的代表,人數不超過9人,同時,新的破產法規(guī)定必須吸收債務人的職工代表或工會代表,類似于國外的監(jiān)督人制度,表面上能相對公正、有效的行使監(jiān)督權,但是,債權人委員會畢竟是由債權人會議選出的,要對債權人會議負責,缺乏中立性?？赡軙霈F(xiàn)監(jiān)督人片面追求債權人利益而忽視其他利害關系主體的合理利益訴求的情況,必將會使破產程序的公正性受到影響。(三)破產管理人承擔的責任新的《破產法》對破產管理人法律責任的相關規(guī)定主要有兩條,第130條:“管理人未依照本法規(guī)定勤勉盡責,忠實執(zhí)行職務的,人民法院可以依法處以罰款;給債權人、債務人或者第三人造成損失的,依法承擔賠償責任?！钡?31條:“違反本法規(guī)定,構成犯罪的,依法追究刑事責任。”透過這兩條我們看到破產管理人承擔的責任主要是司法責任、民事責任和刑事責任。這種責任制度的規(guī)定有以下兩點不足:第一,責任形式不全面。我國新《破產法》雖然引入了破產管理人制度,但仍然在一定范圍上保留了破產清算組。在某些破產案件中,特別是涉及到國有企業(yè)的破產清算程序中,清算組成員往往來自于企業(yè)的上級主管部門以及財政、工商管理、發(fā)展改革、審計、稅務、價格、勞動、社會保險、土地管理、國有資產管理等部門,對于此類主體的不當行為缺乏行政責任的規(guī)制。第二,現(xiàn)有責任方式的規(guī)定不合理。人民法院作為破產管理人的主要監(jiān)督主體,必然要對管理人的行為進行規(guī)制,但是,破產法中規(guī)定的人民法院行使的司法責任僅僅是制止破產管理人正在進行的不當行為,促使破產管理人按照法律的規(guī)定高效、盡職的履行責任。并未對破產管理人行為的不同性質進行區(qū)分。二、完善中國的破產管理制度(一)對各方利益的制衡破產管理人對破產財產的處理直接關系到債權人、債務人以及社會公共利益,在我國新的破產法中對管理人的選任和報酬決定權主要集中在法院,這樣的做法忽視了各方利益的制衡,法院作為一個中立的裁判者承擔了過多的責任,而權力的集中也帶來了極大的風險,這對破產的各方利益主體都不利。所以,筆者建議從以下兩個方面來擴大相關利益主體的決定權。1.增加臨時破產管理人的報酬企業(yè)進入破產程序后其財產就應當歸全體債權人所有,破產管理人是為全體債權人的利益服務,為全體債權人代為管理資產,那么債權人會議就應該對管理人的選任和報酬確定有更多的決定權。同時,作為破產案件的直接利益關系人,他們真正有動力去分析決定一個破產案件中破產管理人獲得多少報酬才是適當和可以接受的,通過債權人參與完全有可能實現(xiàn)管理人報酬問題上的帕累托最優(yōu)。在法院受理破產案件時,由法院指定臨時破產管理人接管債務人的財產并對其支付報酬,當企業(yè)宣告破產后,在首次債權人會議上法院應當及時“還政于民”,由債權人會議對臨時管理人進行全面考查以決定其是否留任以及留任后的報酬。也就說,我們不應當僅僅停留在“債權人會議可以對法院的決定提出異議”上。因為,法院完全可以對此種異議愛理不理。2.減輕法院對破產案件的負擔行政機關應該參與到管理人市場的建立中來,由專門的行政機關負責破產管理人資格、能力考查,授予破產管理資格,具有管理資格的機構和個人推薦進入管理人名冊,法院只嚴格審查申報破產管理人機構和人員的條件,結合破產管理人行政管理機構的審查、評定情況編制管理人名冊,這樣減輕了法院對破產管理人資格管理的負擔,使其有更多的精力集中于破產案件審判性事務。行政機關進行資格認定和考核將使更多的機構和個人能夠參與到破產管理人行業(yè),不至于通過管理人名冊把參與破產管理的范圍限定在少數機構和個人,同時,也降低了法官權力尋租的空間。(二)完善破產管理監(jiān)督體制破產管理人執(zhí)行職務公正、客觀與否,直接關系到破產人和債權人的利益,關系到破產程序的正常進行,而破產案件中的利害關系復雜,沖突嚴重,加強對破產管理人的監(jiān)督無疑成為破產制度的重中之重。筆者認為我國的監(jiān)督措施仍相當粗略,建議發(fā)揮多層次、多元化主體的監(jiān)督作用,在人民法院、債權人會議、債權人委員會多方面監(jiān)督的基礎上,增加行政機構對破產管理人的監(jiān)督,以保證破產管理人工作的公正合理性。如美國建立了政府管理企業(yè)破產制度,成立了聯(lián)邦托管人辦公室。我國也可以在相關司法部內設一個常設管理機構,破產管理人管理辦公室或破產事務管理局,同時在各省設立相應的垂直領導的分支機構,并賦予該機構管理破產案件和管理破產案件管理從業(yè)人員即破產管理人的行政職能。其主要職責如下:1.對破產管理者的培訓、考核和入管機構的管理人機構由于破產事務管理的復雜性和專業(yè)性較強,這對破產管理人這一特殊職業(yè)群體的素質和能力提出了較高的要求,破產管理人不僅要有較高的職業(yè)道德素養(yǎng),還需要具備一定的專業(yè)知識和技能。管理人機構負責對申請破產管理者進行培訓、考核,對具備資格者授予破產管理人資格證書,推薦進入法院管理人名冊。同時,實行年度注冊按照管理人的職業(yè)情況、培訓情況對管理人進行等級評定和資格管理,根據每年注冊、考核情況向法院管理人名冊評審委員會提供資料,以便法院更好的編制管理人名冊。2.對破產管理人的監(jiān)督主要有:負責召開債權人會議并組建債權人委員會,參加法院組織的聽證會,聽取債權人會議和債權人委員會對破產管理人的監(jiān)督意見并對其發(fā)現(xiàn)的問題進行調查、處理根據調查結果給法院提供監(jiān)督意見;監(jiān)督法院對破產管理人的任命;監(jiān)督破產管理人對破產案件的處理,對管理人的違規(guī)行為進行處罰。(三)破產管理人法律責任的內容破產行為是一項復雜的社會實踐,其間交織著多個利益主體的利益沖突,相關主體為謀取自身利益或規(guī)避自身責任而超越法律的情況難以避免。因此,完善破產管理人的法律責任制度破產管理人處理破產事務應當享有的權利,必須履行的義務,以及損害利害關系人合法權益所應承擔的法律責任,法律都應明確規(guī)定。新破產法第一百三十條、第一百三十一條分別規(guī)定了破產管理人的司法責任、民事賠償責任和刑事責任。筆者認為新破產法僅規(guī)定這三種法律責任是不完整的,還應從以下幾個方面完善破產管理人的法律責任體系:1.對破產管理人的行政處罰行政責任包括行政處分和行政處罰。行政處分是行政機關或準行政機關的破產管理人因與破產事務管理有關的違法違紀行為而受到的內部行政處分。行政處分作為破產管理人的一種責任形式,只能適用于行政系統(tǒng)內部,即以破產管理人是行政機關的工作人員為前提。在國有企業(yè)破產清算中清算組成員大多來源于上級主管部門,對于此類主體,行政機關可以對其在履行職務過中的不當行為進行處分。行政處罰是指行政主體依法對行政相對人違反行政法律規(guī)范的行為進行制裁的具體行政行為。對破產管理人的行政處罰一般由破產管理人的司法行政機關做出。對破產管理人的行政處罰種類,一般包括警告、罰款、暫停熱業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照、取消破產管理人資格等。破產管理人在行使財產管理職責時,如有嚴重失職行為,人民法院除撤銷其破產管理人資格外,還應向其所在的主管機構(破產管理人辦公室)提出司法建議,給予破產管理人行政處罰。2.對破產管理人做出的處罰司法責任又稱為司法強制措施,是指人民法院對違反破產法規(guī)定義務的破產管理人適用的司法強制措施。筆者認為人民法院應該根據破產管理人行為的不同性質,對破產管理的采取警告、罰款和拘留罰款等強制措施。除此以外,人民法院還可以通過強化破產管理人名冊機制的運行,進一步完善以司法強制措施對破產管理人實行的管理。根據破產管理人不適當履行職務的情節(jié),對破產管理人作出以下三種不同程度的處罰:其一,更換破產管理人。因為破產管理人是人民法院指定的,對其不適當履行職務的行為,人民法院認為其不再適合繼續(xù)從事破產事務管理工作的,有權更換破擦很難管理人。第二,限制破產管理人任職期限。在一定期限內,限制破產管理人參與企業(yè)破產案件。第三,從管理人名冊中除名。這是一種最為嚴厲的強制措施,帶有制裁的性質,即剝奪其作為破產管理人資格、使其不能從事該項執(zhí)業(yè)活動的制裁措施。3.預防破產犯罪必須以刑法基本法律為依據破產犯罪是一種極其嚴重的經濟犯罪,它不僅會阻滯破產程序的順利進行,而且會嚴重破壞破產程序的社會功能,從根本上動搖人們對破產程序的合理期待。正如德國學者所言:“即使是一