廣州突發(fā)事件緊急應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

廣州突發(fā)事件緊急應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

2008年1月中旬至2月中旬，中國(guó)南方大部分地區(qū)持續(xù)多雨和冷凍氣候，京劇運(yùn)輸中斷，對(duì)廣州鐵路的運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。由于大量乘客調(diào)動(dòng)，廣州火車(chē)站地區(qū)發(fā)生了嚴(yán)重的公共安全危機(jī)。最多40萬(wàn)名乘客在廣州火車(chē)站廣場(chǎng)和周邊地區(qū)停留。許多乘客在廣場(chǎng)上停留了很長(zhǎng)時(shí)間。由于饑餓和寒冷，乘客的身體和心理狀態(tài)非常有限，情緒非常不穩(wěn)定。這種情況極易發(fā)生因嚴(yán)重?fù)頂D、踩踏導(dǎo)致的群死群傷事件,重大治安事故、重大刑事案件、群體性事件、交通事故、打砸搶燒以及疾病傳播。經(jīng)過(guò)各級(jí)黨委和政府的突發(fā)事件緊急應(yīng)對(duì),成功化解了這起世人矚目的嚴(yán)重公共安全危機(jī),廣州的突發(fā)事件應(yīng)急能力經(jīng)受了前所未有的嚴(yán)峻考驗(yàn)。為了預(yù)防和減少類(lèi)似社會(huì)安全突發(fā)事件的發(fā)生,科學(xué)控制、減輕和消除社會(huì)安全突發(fā)事件引起的社會(huì)危害,保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全,維護(hù)社會(huì)治安秩序,對(duì)廣州火車(chē)站地區(qū)2008年春運(yùn)嚴(yán)重公共安全危機(jī)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)廣州春運(yùn)危機(jī))進(jìn)行總結(jié)反思,具有重大現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。一、政府的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力亟待提高2007年8月30日,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,標(biāo)志著我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作走上法制軌道。然而,我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和危機(jī)管理,尚處于初始階段,各級(jí)政府的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力亟需提高。筆者認(rèn)為,成功應(yīng)對(duì)廣州春運(yùn)公共安全危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)有:(一)廣州模式:以前指揮為導(dǎo)向社會(huì)安全突發(fā)事件直接涉及人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全,也事關(guān)國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定、治安秩序。對(duì)社會(huì)安全突發(fā)事件及其公共安全危機(jī)的應(yīng)對(duì)與管理,是政府的重要職責(zé)之一,而執(zhí)政黨及政府領(lǐng)導(dǎo)人則是社會(huì)安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)及危機(jī)管理體系的決策核心。能否有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件及有效治理公共安全危機(jī),則是對(duì)執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。在這次廣州春運(yùn)危機(jī)緊急應(yīng)對(duì)過(guò)程中,黨中央、國(guó)務(wù)院以及廣東省、廣州市政府的領(lǐng)導(dǎo)人高度重視危機(jī)應(yīng)急處置,周密部署,靠前指揮,是廣州春運(yùn)安全危機(jī)得以成功化解的關(guān)鍵。例如國(guó)務(wù)院溫家寶總理、公安部孟建柱部長(zhǎng)、鐵道部胡亞?wèn)|副部長(zhǎng)、中共廣東省委汪洋書(shū)記、黃華華省長(zhǎng)、廣州市委朱小丹書(shū)記、張廣寧市長(zhǎng)、廣州市公安局吳沙局長(zhǎng)等先后親臨廣州火車(chē)站現(xiàn)場(chǎng),科學(xué)決策,靠前指揮,果斷作出各項(xiàng)應(yīng)急措施,為廣州春運(yùn)危機(jī)的緊急應(yīng)對(duì)提供了決策保障。(二)緊急應(yīng)對(duì)中警察、警、民警的作用2008年1月26日至2月5日,廣州火車(chē)站廣場(chǎng)及周邊滯留了數(shù)十萬(wàn)的旅客,現(xiàn)場(chǎng)情況非常緊急,應(yīng)急措施稍有不當(dāng)或者錯(cuò)誤,隨時(shí)都可能發(fā)生因擁堵導(dǎo)致踩踏的群死群傷事件和沖擊廣州火車(chē)站等安全危機(jī)。在危機(jī)緊急應(yīng)對(duì)中,解放軍、武警官兵和公安民警發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。其中,在2008年1月23日至2月5日,廣州市共投入各種春運(yùn)安全保衛(wèi)力量27.3萬(wàn)人次(兩班倒),其中警力16.8萬(wàn)人次1,解放軍、預(yù)備役、武警先后參加執(zhí)勤力量達(dá)一萬(wàn)余人次2。其關(guān)鍵作用主要體現(xiàn)在:一是采取強(qiáng)制隔離措施和交通管制,維護(hù)廣州火車(chē)站廣場(chǎng)及周邊的春運(yùn)秩序和治安秩序;二是緊密配合政府和鐵路部門(mén),迅速疏導(dǎo)、安置數(shù)以十萬(wàn)的滯留旅客,沒(méi)有發(fā)生群死群傷踩踏事件、重大刑事案件和治安災(zāi)害事故。實(shí)踐證明,解放軍、武警部隊(duì)和公安民警等是政治合格、紀(jì)律嚴(yán)明、訓(xùn)練有素、保障有力的專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍,是成功應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的最有效力量。(三)危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制在以往廣州火車(chē)站的春運(yùn)應(yīng)對(duì)中,鐵路部門(mén)和廣州市政府均積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。其中,未雨綢繆,春運(yùn)前編制應(yīng)急預(yù)案和專(zhuān)門(mén)成立廣州春運(yùn)指揮部,為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面提供堅(jiān)實(shí)的組織、決策保障。所以在這次危機(jī)應(yīng)對(duì)中,廣東省、廣州市政府能夠快速反應(yīng),充分動(dòng)員和發(fā)揮各政府部門(mén)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍的作用,依靠社會(huì)公眾力量,形成統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、應(yīng)對(duì)功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的廣州春運(yùn)危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制。如:事件發(fā)生后,廣州市公安機(jī)關(guān)立即進(jìn)行全警動(dòng)員,全力以赴,密切配合有關(guān)單位組織開(kāi)展交通疏導(dǎo)和治安秩序維護(hù)工作;廣鐵集團(tuán)公司共出動(dòng)1717人,114臺(tái)次軌道車(chē)搶修設(shè)備,共搶修故障39處;派出148人對(duì)51趟列車(chē)的機(jī)車(chē)受電弓進(jìn)行除冰掃雪;緊急調(diào)集60臺(tái)內(nèi)燃機(jī)支援廣東省;緊急抽調(diào)2500人到廣州火車(chē)站維護(hù)秩序;采取暫停售票、全額退票、延長(zhǎng)車(chē)票有效期、加開(kāi)退票窗口等方式,有效疏導(dǎo)滯留旅客;并向滯留旅客送食品和飲用水。廣東省團(tuán)委共組織發(fā)動(dòng)5000多名青年志愿者到各火車(chē)站為滯留旅客提供飲食、御寒和醫(yī)療等多種便民、利民服務(wù)。廣東省、廣州市政府向返鄉(xiāng)旅客發(fā)出留粵過(guò)春節(jié)的倡議,并為外來(lái)務(wù)工人員提供文化娛樂(lè)、食宿等方面的條件。(四)危機(jī)緊急應(yīng)對(duì)措施社會(huì)安全突發(fā)事件具有突發(fā)性、災(zāi)難性、不確定性和連鎖反應(yīng)等特點(diǎn),緊急應(yīng)對(duì)措施稍有不慎或者不及時(shí),都可能給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家利益造成嚴(yán)重?fù)p害。在廣州春運(yùn)危機(jī)期間,作為社會(huì)安全突發(fā)事件處理中心的政府和領(lǐng)導(dǎo)者,運(yùn)籌帷幄,果斷采取緊急應(yīng)對(duì)措施,全力化解春運(yùn)公共安全危機(jī)。在危機(jī)緊急應(yīng)對(duì)過(guò)程中,有關(guān)方面采取前所未有的措施,團(tuán)結(jié)協(xié)作,形成合力,共渡難關(guān),把對(duì)群眾的傷害和影響減少到最低程度。應(yīng)急措施主要有:1.公安機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行交通管制及封閉廣州火車(chē)站周邊道路,擴(kuò)大旅客避雨防寒和候車(chē)區(qū)域;在人員疏導(dǎo)中,采用科學(xué)劃線,分區(qū)管理和分批次放行辦法,安全、有序地疏導(dǎo)旅客,有效避免踩踏事件。2.根據(jù)不斷增加的客流,果斷采取異地安置與候車(chē)措施,分別征用舊交易會(huì)展覽場(chǎng)館、火車(chē)站附近的學(xué)校和琶州會(huì)展中心,擴(kuò)大候車(chē)區(qū)域和有效避免滯留旅客淋雨、受凍。3.廣州市政府首次采用地鐵和公交作為重要疏散工具,采用空間換時(shí)間的緊急應(yīng)對(duì)措施,有效避免滯留旅客挨餓、受凍、雨淋和治安災(zāi)害事故。3.開(kāi)辟綠色通道和母嬰、老人婦孺、殘疾人員的專(zhuān)門(mén)候車(chē)室,快速疏導(dǎo)和幫助行動(dòng)不便的旅客進(jìn)站上車(chē);首次采用公交車(chē)將滯留旅客直接送上站臺(tái)。(五)信息傳播,大力發(fā)展宣傳,發(fā)揮政府與社會(huì)的協(xié)調(diào)作用社會(huì)安全突發(fā)事件及公共安全危機(jī)對(duì)社會(huì)具有雙重影響,即具有積極的一面,也有消極的一面。作為社會(huì)安全突發(fā)事件及公共安全危機(jī)的應(yīng)對(duì)主體,政府及領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)積極、主動(dòng)、穩(wěn)妥地處理好與各種傳媒的關(guān)系。在發(fā)生社會(huì)安全突發(fā)事件及公共安全危機(jī)的前前后后,要設(shè)法通過(guò)媒體積極引導(dǎo)輿論,客觀報(bào)道社會(huì)突發(fā)事件及公共安全危機(jī),達(dá)到團(tuán)結(jié)和動(dòng)員全社會(huì)的力量,群策群力應(yīng)對(duì)突發(fā)事件及公共安全危機(jī)的目的。這次廣州春運(yùn)危機(jī)的成功化解,廣東省政府應(yīng)急管理辦公室等政府網(wǎng)站、南方日?qǐng)?bào)、廣州日?qǐng)?bào)、廣東電視臺(tái)、廣東衛(wèi)星廣播、手機(jī)短信息等傳媒在政府的大力支持和積極引導(dǎo)下,及時(shí)、全面、客觀地報(bào)道春運(yùn)信息及政府的應(yīng)急措施,讓旅客和廣大社會(huì)公眾了解春運(yùn)危機(jī),在化解春運(yùn)公共安全危機(jī)過(guò)程中起到了積極作用,如引導(dǎo)和激勵(lì)面臨重大危機(jī)的滯留旅客團(tuán)結(jié)一致戰(zhàn)勝困難;廣泛的信息傳播獲得了社會(huì)的認(rèn)同和支持;通過(guò)信息傳播,促進(jìn)政府與社會(huì)的有效溝通,避免了政府與危機(jī)中的旅客、親屬的誤解、沖突。另外,通過(guò)信息傳播,還對(duì)社會(huì)起到了警示教育,提高危機(jī)認(rèn)識(shí)和應(yīng)急能力的作用。二、社會(huì)安全事件應(yīng)急管理面臨的形勢(shì)社會(huì)安全突發(fā)事件及安全危機(jī)應(yīng)急處置之后,其中很重要的一個(gè)程序是做好事件的調(diào)查、評(píng)估,為今后提高應(yīng)對(duì)能力提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。從這次廣州春運(yùn)危機(jī)應(yīng)對(duì)來(lái)看,社會(huì)安全事件應(yīng)急管理面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。對(duì)廣州春運(yùn)危機(jī)應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行反思,有利于進(jìn)一步掌握社會(huì)安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的主動(dòng)權(quán)。(一)地區(qū)突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案及措施缺乏廣州市政府張廣寧市長(zhǎng)就坦言,這次春運(yùn)的應(yīng)急預(yù)案是落后的,是按照1998年的情形(當(dāng)時(shí)是10萬(wàn)人滯留)做的方案,今后的廣州春運(yùn)應(yīng)急預(yù)案和機(jī)制要全面調(diào)整3。作為廣州春運(yùn)工作的行政規(guī)范文件《關(guān)于認(rèn)真做好廣州地區(qū)2008年春節(jié)旅客運(yùn)輸工作的通知》和《2008年春運(yùn)安全保衛(wèi)工作方案》4,從地區(qū)性突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的角度進(jìn)行思考,這兩份文件在突發(fā)事件應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制方面,如信息報(bào)告、先期處置、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急結(jié)束、恢復(fù)與重建、信息發(fā)布等重大內(nèi)容缺乏具體、明確的預(yù)案及應(yīng)急措施。2008年1月25日至2月5日天氣出現(xiàn)低溫、小雨和鐵路運(yùn)輸不能正常運(yùn)行的異常情況,大量旅客的滯留和長(zhǎng)時(shí)間聚集,廣州火車(chē)站出現(xiàn)嚴(yán)重公共安全危局時(shí),決策者只能臨急決策,影響了社會(huì)安全突發(fā)事件的緊急應(yīng)對(duì)。(二)各部門(mén)臨時(shí)指揮和固定指揮的問(wèn)題目前的突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)及其辦公室的運(yùn)作,其成員來(lái)自各個(gè)政府的職能部門(mén),應(yīng)急指揮長(zhǎng)一般是地方行政首長(zhǎng)。從這次廣州春運(yùn)危機(jī)應(yīng)對(duì)來(lái)看,突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制尚未完全理順。廣州的春運(yùn),涉及中央政府部門(mén)(鐵道部)、地方政府(廣東省和廣州市政府)、企業(yè)(廣州鐵路集團(tuán))等方方面面;各部門(mén)在信息發(fā)布、采取臨時(shí)應(yīng)對(duì)措施出現(xiàn)不統(tǒng)一,甚至出現(xiàn)各自指揮的情況,延誤突發(fā)事件緊急應(yīng)對(duì)的時(shí)機(jī)和效率。例如,廣州春運(yùn)指揮部在2008年1月31日決定對(duì)廣州火車(chē)站廣場(chǎng)及周邊實(shí)行方塊式管理,逐塊放行滯留旅客的緊急措施5。在具體實(shí)施這一緊急措施時(shí),方塊管理與控制區(qū)的工作就涉及解放軍、武警官兵、公安民警、志愿者、鐵路工作人員及廣州鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)生等應(yīng)急力量,出現(xiàn)了各職能力量各自直接指揮和單線應(yīng)對(duì)的情況。由于各應(yīng)急處置力量不能有效整合,統(tǒng)一指揮,應(yīng)急處置的執(zhí)行力出現(xiàn)消解,影響了突發(fā)事件的快速處置。(三)設(shè)施嚴(yán)重不足在這次廣州春運(yùn)危機(jī)應(yīng)對(duì)中,當(dāng)火車(chē)站廣場(chǎng)聚集數(shù)十萬(wàn)的旅客時(shí),旅客的飲食、避雨、公共廁所設(shè)施嚴(yán)重不足,影響了危機(jī)化解的進(jìn)度;此外,疏散設(shè)施、公共廣播與電子公告、雨鞋、御寒衣物等應(yīng)急物資保障不夠,在出現(xiàn)持續(xù)低溫下雨的惡劣天氣時(shí),有的部門(mén)在緊急狀態(tài)中匆忙到市場(chǎng)臨時(shí)采購(gòu)物品,說(shuō)明有的職能部門(mén)在應(yīng)急戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備制度存在極大的隱患和應(yīng)急保障不足的情況。(四)現(xiàn)場(chǎng)—現(xiàn)場(chǎng)信息發(fā)布不夠及時(shí)和全面這次廣州春運(yùn)危機(jī)緊急應(yīng)對(duì),新聞媒體在政府的積極引導(dǎo)下,廣泛宣傳、報(bào)道春運(yùn)及應(yīng)急動(dòng)態(tài),獲得了社會(huì)公眾的理解和支持。但是,在安全危機(jī)的現(xiàn)場(chǎng)——廣州火車(chē)站廣場(chǎng),大量滯留的旅客在高度聚集的狹窄空間,現(xiàn)場(chǎng)獲取的春運(yùn)信息和政府的應(yīng)急信息卻不夠及時(shí)、全面和對(duì)稱(chēng)。旅客獲取列車(chē)信息的渠道主要是火車(chē)站中廣場(chǎng)惟一的一塊電子顯示屏、站場(chǎng)廣播及工作人員的口頭傳布。電子顯示屏還因技術(shù)故障曾一度中斷,使得關(guān)于春運(yùn)火車(chē)的車(chē)次、有無(wú)晚點(diǎn)、出售車(chē)票的情況得不到及時(shí)發(fā)布。(五)情緒反應(yīng)及危險(xiǎn)情況在這次廣州春運(yùn)危機(jī)中,由于天氣惡劣,長(zhǎng)時(shí)間的等候,大量滯留旅客的身體、心理的承受接近極限,情感反應(yīng)相繼出現(xiàn)震驚、失去信心、憤怒、困惑無(wú)助、情緒失控、焦慮、失望、恐懼和悲傷等反應(yīng),甚至出現(xiàn)騷動(dòng)、起哄和沖擊警戒線的危險(xiǎn)情況。但是,應(yīng)急部門(mén)在受害人的安撫等危機(jī)心理干預(yù)和救助方面出現(xiàn)不足,客觀上給危機(jī)化解增加了困難。三、一些建議(一)國(guó)家安全原則在反思廣州春運(yùn)嚴(yán)重公共安全危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的基礎(chǔ)上,及時(shí)完善應(yīng)急預(yù)案,是提高政府保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力,最大程度地預(yù)防和減少社會(huì)安全突發(fā)事件及其造成的損害,保障人民群眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全,維護(hù)社會(huì)治安秩序的必要保證。完善應(yīng)急預(yù)案時(shí)應(yīng)因地制宜,切實(shí)將各部門(mén)的職能職責(zé)詳細(xì)規(guī)定,明確應(yīng)急指揮的機(jī)構(gòu)和權(quán)限,細(xì)化應(yīng)急管理的程序,并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,全面落實(shí)應(yīng)急處置的支持保障體系等內(nèi)容。(二)具體的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)““以基層地方政府為核心的統(tǒng)一應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)”的設(shè)置,實(shí)現(xiàn)中央與地方、部門(mén)、政府與社會(huì)之間、各職能部門(mén)與社會(huì)之間、各職能部門(mén)與部門(mén)之間、部門(mén)與社會(huì)之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。根據(jù)《資源根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。筆者認(rèn)為,完善社會(huì)安全突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制的關(guān)鍵是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)”。因此,通過(guò)設(shè)立以屬地政府為核心的統(tǒng)一應(yīng)急決策機(jī)構(gòu),對(duì)各職能部門(mén)的資源進(jìn)行統(tǒng)一整合,實(shí)現(xiàn)中央與地方之間、政府與部門(mén)之間、部門(mén)與部門(mén)之間、政府與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。以廣州春運(yùn)應(yīng)對(duì)為例,其應(yīng)急管理體制應(yīng)以廣州市政府為主,鐵道部、廣州鐵路集團(tuán)、廣州市公安局、廣東省軍區(qū)、武警廣州支隊(duì)等部門(mén)各抽調(diào)若干人,統(tǒng)一到廣州市應(yīng)急管理辦公室工作,同時(shí)邀請(qǐng)來(lái)自不同部門(mén)的行政專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員參與突發(fā)事件應(yīng)急管理的日常工作,這樣既有利于專(zhuān)業(yè)分工,又能統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門(mén)的資源,建立起統(tǒng)一、高效的聯(lián)合應(yīng)急機(jī)制。(三)完善危機(jī)管理新聞東南角制度,統(tǒng)一發(fā)布突發(fā)事件和應(yīng)對(duì)信息,并在國(guó)家當(dāng)發(fā)生社會(huì)安全突發(fā)事件及公共安全危機(jī)時(shí),政府能否依法及時(shí)公開(kāi)信息,事關(guān)應(yīng)急決策,以及抗災(zāi)、減災(zāi)工作的順利進(jìn)行。建議政府設(shè)立危機(jī)管理新聞發(fā)言人制度,統(tǒng)一發(fā)布突發(fā)事件及應(yīng)對(duì)信息,正確引導(dǎo)媒體報(bào)道;在公共聚集場(chǎng)所設(shè)立公共廣播系統(tǒng)和大型電子公告牌,以便信息及時(shí)有效地傳遞到每一位現(xiàn)場(chǎng)人員。(四)支持保障系統(tǒng)兵馬未動(dòng),糧草先行。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)要取得主動(dòng)權(quán),必須擁有應(yīng)急處置的支持保障系統(tǒng)。各職能部門(mén)要按照職責(zé)分工和應(yīng)急預(yù)案的要求,切實(shí)做好應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件的人力、物力、財(cái)力、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生及通信保障等工作,做到平戰(zhàn)結(jié)合,隨時(shí)保證應(yīng)急處置和救援工作的需要。(五)公共安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的社會(huì)因素廣州春運(yùn)危機(jī)雖然成功化解,也暴露出個(gè)別部