國(guó)內(nèi)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的困境和解決建議

國(guó)內(nèi)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的困境和解決建議摘要：在我國(guó),行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制自實(shí)施以來(lái),各省市行政首長(zhǎng)的出庭應(yīng)訴率均不斷升高,各地法院行政案件的受案率也逐漸上升,推動(dòng)了我國(guó)的法治化進(jìn)程,給我國(guó)法院的行政審判工作帶來(lái)了許多積極影響。但是,這一制度在實(shí)施的過(guò)程中,又逐漸顯示出了行政首長(zhǎng)“只出庭,不出聲”、行政首長(zhǎng)應(yīng)訴的時(shí)間成本高等不足之處,亟需不斷完善。關(guān)鍵詞：行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制;行政訴訟;行政首長(zhǎng);1989年,我國(guó)第一部《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》頒布,這一法律為公民與行政機(jī)關(guān)發(fā)生的行政爭(zhēng)議提供了解決渠道,即行政訴訟。這一渠道本身具有化解社會(huì)矛盾,保護(hù)公民合法權(quán)益等積極作用。然而,隨著審判實(shí)踐的發(fā)展,法官在審理行政訴訟案件時(shí)卻無(wú)法看見(jiàn)代表行政機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng),坐在被告席上的往往是行政機(jī)關(guān)的工作人員或者僅僅是行政機(jī)關(guān)的代理律師,這一現(xiàn)象被民間俗稱為“告官不見(jiàn)官”。我國(guó)一直提倡行政機(jī)關(guān)是服務(wù)于人民的,如今行政首長(zhǎng)拒絕出庭卻體現(xiàn)了原被告訴訟地位的不平等,這與我國(guó)一直以來(lái)所倡導(dǎo)的服務(wù)理念嚴(yán)重不符,為解決這一難題,經(jīng)過(guò)數(shù)十年的探索,政府嘗試了各種途徑,但仍無(wú)法徹底解決這一問(wèn)題。隨著政治經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及公民保護(hù)自身權(quán)益這一意識(shí)的不斷增強(qiáng),我國(guó)探索出行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制這一全新的社會(huì)制度。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制一經(jīng)誕生便吸引了國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者的關(guān)注,學(xué)者們對(duì)于這一制度的含義展開(kāi)了激烈的討論,其中不乏許多行政法學(xué)界的大家,在此,我們借用既符合理論,又不與實(shí)務(wù)相違背的通說(shuō)觀點(diǎn)來(lái)解釋這一制度,“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制是指法院在審理行政訴訟案件時(shí),由行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人作為被告代替行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴,遵守訴訟程序,承擔(dān)訴訟職能的制度”。[1]一、“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)(一)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制是解決行政爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)需要2014年以及2017年的《行政訴訟法》均在第三條規(guī)定了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度,該規(guī)定自實(shí)施以來(lái),各地行政首長(zhǎng)的出庭率也逐漸升高。行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率由2011年的6.3%增至2013年的98.5%,2014年達(dá)到100%。今年1至8月,全市法院行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率繼續(xù)保持100%。[2]2019年5月29日上海市高院在其發(fā)布的上海行政審判白皮書(shū)中表明,全市行政首長(zhǎng)出庭的案件占全市法院開(kāi)庭審判行政案件總數(shù)的17.51%,與2017年相比提高了2.53個(gè)百分點(diǎn)。2018年1月27日,四川省高院院長(zhǎng)王海萍在四川省人大一次會(huì)議中報(bào)告法院工作時(shí)表明,五年來(lái),四川省行政首長(zhǎng)出庭率已經(jīng)從不足5%上升到65.80%。2020年1月20日,拉薩市人民政府新聞辦在其召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上表明,2019年,拉薩市法院行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率達(dá)57.5%,比2018年出庭率增長(zhǎng)了1.63倍。從所收集到的法律數(shù)據(jù)上看,各省市行政首長(zhǎng)的出庭率正在穩(wěn)步上升。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴表明行政機(jī)關(guān)對(duì)保護(hù)公民合法權(quán)益的重視,對(duì)于爭(zhēng)議問(wèn)題愿意傾聽(tīng)公民的意見(jiàn)和建議,愿意積極溝通、化解矛盾。對(duì)于司法實(shí)踐中比較常見(jiàn)的房屋拆遷、土地征收等問(wèn)題,由行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴一方面可以促使行政首長(zhǎng)傾聽(tīng)案件原告一方的訴求,了解老百姓的思維方式,行政首長(zhǎng)可以通過(guò)行政訴訟的方式向公民普及政府政策,告知公民做出行政行為的依據(jù),;另一方面,普通公民可以通過(guò)這一平臺(tái)了解行政機(jī)關(guān)的辦事流程,以及辦事理念,解答自身疑惑,最終,行政機(jī)關(guān)和案件原告換位思考,有助于和平解決爭(zhēng)端,防止暴力事件的發(fā)生。(二)有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政我國(guó)人口眾多,社會(huì)情況復(fù)雜,隨著經(jīng)濟(jì)、科技的進(jìn)步,我國(guó)進(jìn)入高速發(fā)展階段,社會(huì)發(fā)生日新月異的變化,而法律具有滯后性。因此,行政機(jī)關(guān)需要一定的自由裁量權(quán)來(lái)面對(duì)這一變化,對(duì)此,我國(guó)有關(guān)行政權(quán)的各部法律均有相應(yīng)的規(guī)定。但是,在賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的同時(shí)也必須防止權(quán)力的濫用,因此,我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定,公民可以通過(guò)向法院提起行政訴訟的方式對(duì)侵犯自己合法權(quán)益的行政行為尋求救濟(jì)。實(shí)施行政首長(zhǎng)出庭制之前,各地行政案件中,行政首長(zhǎng)基本不出庭,對(duì)本機(jī)關(guān)發(fā)生的行政案件并不了解,對(duì)于法院的判決,各地行政首長(zhǎng)也都比較“冷漠”。導(dǎo)致法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系也比較“僵硬”,法院無(wú)法很好的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。行政首長(zhǎng)甚至認(rèn)為法院是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的“絆腳石”,實(shí)則不然,法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān),可以“迫使”行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán),有利于維護(hù)法治權(quán)威,促進(jìn)法治社會(huì)的建設(shè)。行政首長(zhǎng)作為行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人,應(yīng)當(dāng)具備較強(qiáng)的法治意識(shí)。法治化在我國(guó)起步較晚,這就導(dǎo)致行政人員法治素養(yǎng)低下,公民到行政機(jī)關(guān)辦事“走后門(mén)”現(xiàn)象較多,各種“黑幕”充斥著我們的社會(huì)。為了樹(shù)立司法權(quán)威,推進(jìn)法治社會(huì)的建設(shè),通過(guò)實(shí)施行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制,讓行政首長(zhǎng)了解有關(guān)行政權(quán)的法律知識(shí),了解法院審理案件的相關(guān)法律程序,拉近行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的距離,促使行政機(jī)關(guān)配合司法機(jī)關(guān)的工作,使得司法機(jī)關(guān)更加順利的行使監(jiān)督權(quán),同時(shí),行政首長(zhǎng)在出庭應(yīng)訴的過(guò)程中更易發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)存在的實(shí)體或者程序上的不足,有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)變,使得行政機(jī)關(guān)更加規(guī)范的行使行政權(quán),增強(qiáng)行政首長(zhǎng)的法治意識(shí),進(jìn)而提高其他行政執(zhí)法人員的法治水平,在作出行政行為時(shí)“有法必依”,加快我國(guó)的法治化進(jìn)程,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)“依法行政”。通過(guò)要求行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,有利于從源頭上探究深層次的潛在問(wèn)題,以此倒逼政府創(chuàng)新管理服務(wù)方式和政府職能轉(zhuǎn)變。[3](三)有利于提升法院的司法權(quán)威對(duì)于一個(gè)國(guó)家,如果公民愿意通過(guò)法院來(lái)維護(hù)自身合法權(quán)益,那么說(shuō)明公民相信法院可以維護(hù)社會(huì)正義,法院在人民心中的司法權(quán)威仍然存在。當(dāng)民眾將行政爭(zhēng)議提交法院尋求解決時(shí),至少表明其對(duì)體制內(nèi)的正式權(quán)利救濟(jì)方式依舊保有認(rèn)同。[4]從我國(guó)法院多年的的司法審判工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,對(duì)于一個(gè)行政訴訟案件,如果行政首長(zhǎng)對(duì)于該案件漠不關(guān)心,那么可能會(huì)加深行政機(jī)關(guān)與人民群眾之間的矛盾,相反,如果行政首長(zhǎng)對(duì)該案件比較關(guān)心,那么該案件所涉及的行政爭(zhēng)議問(wèn)題相應(yīng)的就比較容易化解,司法權(quán)威以及司法的公信度也會(huì)得到提高。千百年來(lái)的封建傳統(tǒng)導(dǎo)致我國(guó)一直是行政權(quán)力占據(jù)主導(dǎo)地位,老百姓很難想象自己作為原告官府作為被告在法庭上分辨對(duì)錯(cuò)。然而,行政首長(zhǎng)出庭制的實(shí)施使得這一看似不可能出現(xiàn)的情形成為法庭常態(tài)。在我國(guó)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的案件中,行政機(jī)關(guān)作為被告敗訴的案件屢見(jiàn)不鮮,2019年3月26日司法部副部長(zhǎng)趙大程在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的2018年全國(guó)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴情況發(fā)布會(huì)中介紹,2018年,各級(jí)行政機(jī)關(guān)共辦理一審行政應(yīng)訴案件23.5萬(wàn)件,敗訴率約14.7%,2017年,全國(guó)各級(jí)法院審結(jié)的一審行政案件中,行政機(jī)關(guān)敗訴率為14.62%,可見(jiàn),2018年行政機(jī)關(guān)的敗訴率較2017年增長(zhǎng)了0.08%。這一情況表明,行政機(jī)關(guān)在法庭中占主導(dǎo)地位的情形正在逐年減少,極大地鼓勵(lì)了公民在合法權(quán)益遭受行政機(jī)關(guān)侵犯時(shí)及時(shí)尋求法院幫助的勇氣。司法審判象征著公平正義,法院是承接司法審判的載體,是公民尋求救濟(jì)最有力的方式,行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制的實(shí)施有利于逐漸打破行政權(quán)在社會(huì)中的絕對(duì)主導(dǎo)地位;有利于增強(qiáng)人民的法治意識(shí),在遇到問(wèn)題時(shí)減少“走后門(mén)”情況的發(fā)生;有利于樹(shù)立法院的的司法權(quán)威。二、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制面臨的困境(一)行政首長(zhǎng)“出庭不出聲”現(xiàn)象嚴(yán)峻行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制自實(shí)施以來(lái),行政首長(zhǎng)的出庭率大幅增長(zhǎng),但是,緊接著又出現(xiàn)一些新的問(wèn)題,行政首長(zhǎng)只負(fù)責(zé)出庭,法官的一切提問(wèn)均由工作人員或者代理律師回答,行政首長(zhǎng)在法庭上如同一個(gè)“擺設(shè)”,我們將這一現(xiàn)象稱之為“出庭不出聲”。許福慶說(shuō):“我審理的兩起行政案件,當(dāng)庭向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人詢問(wèn)時(shí),均是代理人回答的?！弊罡呷嗣穹ㄔ旱诙不胤ㄍピ凇蛾P(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)行政審判工作的意見(jiàn)》中也指出,有的案件盡管行政首長(zhǎng)積極出庭,但是對(duì)于案件的具體情況,案件發(fā)生的前因后果并不知曉,對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為所依據(jù)的法律條款也完全不了解,行政首長(zhǎng)在法庭上完全形同虛設(shè)。為了解決“出庭不出聲”的問(wèn)題,有法院推行了“行政首長(zhǎng)發(fā)言制度”,其中明文規(guī)定了出庭負(fù)責(zé)人必須發(fā)言。甚至,有地方政府出臺(tái)規(guī)定,要求出庭負(fù)責(zé)人發(fā)言時(shí)長(zhǎng)不少于被告發(fā)言總時(shí)長(zhǎng)的50%。但是,這一強(qiáng)制“出聲”措施是否會(huì)導(dǎo)致行政首長(zhǎng)事先準(zhǔn)備好“發(fā)言稿”然后當(dāng)庭“演講”,設(shè)立這一制度的本意是促使行政首長(zhǎng)發(fā)言,最終解決行政爭(zhēng)議,如果衍變成當(dāng)庭“演講”,那么便沒(méi)有真正解決問(wèn)題甚至可能會(huì)激化社會(huì)矛盾。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制原本是為了解決案件原告“告官不見(jiàn)官”的問(wèn)題,讓原本“高高在上”的行政首長(zhǎng)與原告和平解決矛盾,讓行政機(jī)關(guān)傾聽(tīng)人民群眾的內(nèi)心訴求,完善自身政策不合理的方面,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法維護(hù)社會(huì)的公平正義。如今,行政首長(zhǎng)雖積極出庭,但是,我們所追求的美好景象卻并未出現(xiàn),不免與我們?cè)O(shè)立這一制度的初衷相違背,行政首長(zhǎng)的“形式出庭”與“只出庭不出聲”現(xiàn)象若不加以解決,行政首長(zhǎng)出庭制的目的便無(wú)法實(shí)現(xiàn),將會(huì)減緩社會(huì)的法治進(jìn)程。(二)行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴壓力增大當(dāng)前行政機(jī)關(guān)事務(wù)較多,工作人員業(yè)務(wù)繁忙,尤其行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。[5]行政首長(zhǎng)的工作若與法院安排的庭審日期沖突,則需要法院從中協(xié)調(diào),法院若因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的工作原因而隨意變更開(kāi)庭日期,則需要與原告方解釋,這就有可能會(huì)導(dǎo)致原告方不滿,但若不變,則會(huì)給行政首長(zhǎng)出庭帶來(lái)困難。2017年《行政訴訟法》第26條規(guī)定,在復(fù)議維持案件中,復(fù)議機(jī)關(guān)以及作出具體行政行為的原行政機(jī)關(guān)均為行政訴訟中的被告。復(fù)議機(jī)關(guān)本身行政級(jí)別相對(duì)較高,事務(wù)也就更多,如今還增加了其行政首長(zhǎng)的出庭次數(shù),這無(wú)疑增加了復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)訴壓力,而且兩位行政首長(zhǎng)均需出庭,則庭審沖突的可能性更大,無(wú)疑是增加了法院的協(xié)調(diào)壓力。行政首長(zhǎng)若因事務(wù)繁忙或者其他特殊情況無(wú)法按期出庭,法院也無(wú)法協(xié)調(diào)到其他合適時(shí)間,原告可能會(huì)以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭而拒絕開(kāi)庭,法律規(guī)定的訴訟程序無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行,原被告雙方的行政爭(zhēng)議也并未解決。面對(duì)這種情況,法院不得不延期開(kāi)庭,甚至出現(xiàn)了多次無(wú)法開(kāi)庭的情形。[6]行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制所想取得的緩和社會(huì)矛盾的目的并未實(shí)現(xiàn),反而增加了新的社會(huì)問(wèn)題,有違設(shè)立這一制度的本意,行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度還有許多需要完善的方面,其本身所帶來(lái)的問(wèn)題也令人深思。(三)實(shí)施行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制所需的時(shí)間成本可能過(guò)高一個(gè)新的制度被設(shè)立之后,其運(yùn)行需要一定的成本,國(guó)家若能承受所需的成本,則制度可以造福社會(huì)和人民,相反,若運(yùn)行成本過(guò)高,這一制度可能是累贅,是否繼續(xù)運(yùn)行則需要慎重考慮。一般來(lái)說(shuō),法院開(kāi)庭審理案件需要半天,有的案件所需時(shí)間更長(zhǎng),一些復(fù)雜案件甚至需要多次開(kāi)庭,行政首長(zhǎng)出庭至少要協(xié)調(diào)出半天的時(shí)間。這就體現(xiàn)出了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度所需時(shí)間成本過(guò)高的特點(diǎn)。出庭會(huì)占用行政負(fù)責(zé)人大量的時(shí)間,一個(gè)普通案件的審理至少需要半天,有些案件還需要多次開(kāi)庭。2017年《行政訴訟法》第9、10條規(guī)定,原告針對(duì)行政機(jī)關(guān)限制人身自由的強(qiáng)制措施以及房屋等不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟,管轄法院的確立不遵守原告就被告的原則。由此可見(jiàn),行政首長(zhǎng)如需出庭,則可能需要前往異地,相應(yīng)的時(shí)間成本會(huì)更高,長(zhǎng)此以來(lái),是否會(huì)降低行政機(jī)關(guān)的辦事效率,需要仔細(xì)掂量,認(rèn)真考慮。三、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制的完善建議(一)細(xì)化行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴情況的公示公開(kāi)制度如今我國(guó)的法治化進(jìn)程加快,公民的權(quán)利意識(shí)增強(qiáng),為保障公民權(quán)利,國(guó)家不斷推進(jìn)政府政務(wù)信息公開(kāi),政府的日常采購(gòu)以及發(fā)布的政策等都需要通過(guò)網(wǎng)站或者媒體等方式公示公布,這種公示公開(kāi)制度使得政府的工作更加的公開(kāi)透明,人民群眾通過(guò)各種渠道行使自己的監(jiān)督權(quán),表達(dá)自己對(duì)于政府工作的意見(jiàn)和建議。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制自實(shí)施以來(lái),各地行政首長(zhǎng)的出庭率不斷升高,各省市也將本地行政首長(zhǎng)的出庭率進(jìn)行公示公開(kāi),但是為了解決行政首長(zhǎng)“形式出庭”即“只出庭,不出聲”的情況,僅僅公開(kāi)行政首長(zhǎng)的出庭率是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,各地應(yīng)當(dāng)細(xì)化公示公開(kāi)的范圍,一方面,法院不僅應(yīng)當(dāng)定期將本院審理的行政訴訟案件中行政首長(zhǎng)是否出庭應(yīng)訴進(jìn)行公布,而且還需要將行政首長(zhǎng)開(kāi)庭時(shí)的發(fā)言狀況以及面對(duì)庭審的態(tài)度進(jìn)行公示公開(kāi),接受媒體以及人民群眾的監(jiān)督;另一方面,法院可以以專題匯報(bào)的形式,向被訴行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)該行政首長(zhǎng)的發(fā)言狀況,由上級(jí)機(jī)關(guān)施壓,若其仍不改正,可以以司法建議的方式迫使其改正錯(cuò)誤,認(rèn)真履職。(二)加強(qiáng)宣傳,形成對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的正確理解行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制自實(shí)施以來(lái),行政首長(zhǎng)的高出庭率使得許多公民對(duì)這一制度產(chǎn)生誤會(huì),認(rèn)為自己只要提起行政訴訟,行政首長(zhǎng)則必須出庭,對(duì)于確有特殊情況無(wú)法出庭的行政首長(zhǎng),原告拒絕開(kāi)庭,認(rèn)為法官和行政首長(zhǎng)“官官相護(hù)”,認(rèn)為法院所做出的判決一定是有誤的,以此來(lái)“逼迫”行政首長(zhǎng)出庭,這些公民與其說(shuō)是為了維護(hù)自身合法權(quán)益而起訴不如說(shuō)是為了見(jiàn)領(lǐng)導(dǎo)而起訴。2018年《行政訴訟法解釋》第128、129條規(guī)定,行政首長(zhǎng)如果確有正當(dāng)理由無(wú)法出庭,只要經(jīng)過(guò)正當(dāng)法律程序,那么是可以不出庭的。由此可見(jiàn),行政首長(zhǎng)并非一定要出庭。對(duì)于人民群眾的錯(cuò)誤認(rèn)知,一方面是由于,以往,我國(guó)官員貪腐氣息比較嚴(yán)重,人民辦事習(xí)慣于“走后門(mén)”,如今,我國(guó)進(jìn)入法治社會(huì),人民的思想觀念有待進(jìn)一步改變;另一方面,我國(guó)步入法治社會(huì)后,頒布的各項(xiàng)法律較多,公民無(wú)法一次性完全了解所有法律,所以,我們?cè)趶?qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的同時(shí),應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾普及行政首長(zhǎng)可以不出庭這一特殊情況。通過(guò)媒體宣傳,