門理想等丨公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配體系研究

11-門理想，等丨公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配體系研究轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明“刊載于《電子政務(wù)》2023年第11期”。引用參考文獻(xiàn)格式：門理想，張瑤瑤，張會(huì)平，等.公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配體系研究[J].電子政務(wù)，2023(11):14-27.摘要：作為我國(guó)自主探索的新型制度設(shè)計(jì)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)為公共數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置提供了一條重要通道，然而這條通道當(dāng)前卻因收益難以分配而阻塞。已有研究對(duì)于收益分配的探討少而分散，為系統(tǒng)回應(yīng)這一緊迫問(wèn)題，通過(guò)建構(gòu)包含原則內(nèi)容、主體角色、機(jī)制設(shè)計(jì)和支撐保障四個(gè)維度的整合分析框架，并借助這一框架對(duì)成都和海南兩種典型探索模式展開研究。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前兩種模式存在忽視社會(huì)公平、收支主體錯(cuò)位、核算撥付困難、基礎(chǔ)制度缺位等問(wèn)題，這些問(wèn)題也反映出各地收益分配探索面臨的共性困境。為克服上述問(wèn)題，構(gòu)建起持續(xù)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的收益分配體系，未來(lái)各地政府應(yīng)將激勵(lì)投入貢獻(xiàn)主體、兼顧收益分配公平作為基本分配原則，從財(cái)政統(tǒng)管政府收支、整合監(jiān)管核算體系等方面明確主體角色，通過(guò)明確收益分配賬單、建設(shè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)賬戶來(lái)優(yōu)化機(jī)制設(shè)計(jì)，以完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)為方向夯實(shí)支撐保障。關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)；授權(quán)運(yùn)營(yíng)；收益分配；數(shù)據(jù)財(cái)政；數(shù)據(jù)資產(chǎn)DOI：10.16582/ki.dzzw.2023.11.002一、問(wèn)題提出數(shù)字政府建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)和不斷深入，生成和匯聚了數(shù)量龐大、范圍廣泛的公共數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)不僅是一種治理資源，而且可以作為新型生產(chǎn)要素，能夠促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)。然而，現(xiàn)階段公共數(shù)據(jù)主要以免費(fèi)開放方式進(jìn)入市場(chǎng)，開放數(shù)據(jù)的數(shù)量非常有限、數(shù)據(jù)質(zhì)量較差且面臨較大安全風(fēng)險(xiǎn)，公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值還未得到充分發(fā)揮[1-2]。為有效破解公共數(shù)據(jù)開放困境，自2021年3月以來(lái)，陸續(xù)出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》等系列政策文件均提出，探索開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)。在國(guó)家層面戰(zhàn)略部署下，北京、上海、成都、海南等地也在依據(jù)自身資源和優(yōu)勢(shì)謀劃推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，探索符合地方實(shí)際的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式。從各地實(shí)踐進(jìn)展來(lái)看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的推進(jìn)效果并不理想，主要原因在于直接影響多元主體參與意愿的收益分配機(jī)制尚不明確?，F(xiàn)有研究從理論層面對(duì)收益分配的法律依據(jù)[3-4]、主體范圍[5]和分配方式[6]等內(nèi)容進(jìn)行了富有啟示意義的討論。然而，對(duì)于實(shí)踐層面收益分配的具體機(jī)制設(shè)計(jì)、實(shí)施進(jìn)展、現(xiàn)實(shí)困境和改進(jìn)路徑等問(wèn)題，現(xiàn)有研究卻鮮有關(guān)注，基于案例等經(jīng)驗(yàn)資料的實(shí)證探討更是少之又少。亟待回應(yīng)的問(wèn)題包括但不限于：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的原則和內(nèi)容是什么？不同主體在收益分配過(guò)程中扮演何種角色？收益分配的具體機(jī)制設(shè)計(jì)是怎樣的？收益分配的運(yùn)行實(shí)施需要哪些支撐保障？為系統(tǒng)回應(yīng)上述問(wèn)題，下文將首先全面梳理公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的相關(guān)研究，建構(gòu)收益分配的基礎(chǔ)分析框架；接著以成都和海南兩種典型實(shí)踐模式為經(jīng)驗(yàn)支撐，提煉當(dāng)前收益分配實(shí)踐的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實(shí)困境和背后成因；最后整合設(shè)計(jì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的系統(tǒng)實(shí)施方案，為我國(guó)更好地推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)提供現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。二、文獻(xiàn)述評(píng)與分析框架（一）文獻(xiàn)述評(píng)同其他生產(chǎn)要素收益分配的底層邏輯一致，公共數(shù)據(jù)要素的收益分配是一個(gè)鏈?zhǔn)竭^(guò)程，這個(gè)鏈?zhǔn)竭^(guò)程可以拆解為，在必要條件的支撐保障下，分配主體依據(jù)一定的原則，將收益通過(guò)特定機(jī)制分配給相應(yīng)投入貢獻(xiàn)主體。也就是說(shuō)，從理論上講，整個(gè)收益分配體系由原則內(nèi)容、主體角色、機(jī)制設(shè)計(jì)和支撐保障四部分組成，對(duì)于這四部分內(nèi)容，已有研究開展了富有啟示性的探討。⒈公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的原則內(nèi)容原則內(nèi)容是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的實(shí)施基線，用以解決為何分、分什么的問(wèn)題。對(duì)于為什么要分配收益和在哪些主體間分配收益，學(xué)界主要做了以下三個(gè)方面的探討：第一，市場(chǎng)和政府之間的收益分配。成本投入論認(rèn)為運(yùn)營(yíng)單位在保障數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)開發(fā)利用等方面投入了成本，理應(yīng)享有公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的收益權(quán)[7]；國(guó)有資產(chǎn)論強(qiáng)調(diào)授權(quán)運(yùn)營(yíng)下的公共數(shù)據(jù)本質(zhì)上屬于國(guó)有資產(chǎn)[8]，運(yùn)營(yíng)單位需要將取得的部分經(jīng)濟(jì)收益返還給政府[6]，從而保障國(guó)有資產(chǎn)的保值與增值[9]。第二，政府內(nèi)部的收益分配。有學(xué)者指出，當(dāng)運(yùn)營(yíng)收益從運(yùn)營(yíng)單位回流至政府財(cái)政部門后，還需進(jìn)一步分配至政府內(nèi)部的各個(gè)數(shù)據(jù)提供部門，用以補(bǔ)貼這些部門在公共數(shù)據(jù)匯聚與治理中付出的成本、激勵(lì)其繼續(xù)提供高質(zhì)量數(shù)據(jù)[10]。第三，政府與數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體之間的收益分配。部分學(xué)者從數(shù)據(jù)原發(fā)者理論出發(fā)，認(rèn)為盡管政府是數(shù)據(jù)資源的持有者，但個(gè)人、企業(yè)等數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體是“數(shù)據(jù)得以產(chǎn)生的創(chuàng)作者”。作為數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的起點(diǎn)，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體不僅可以憑意愿選擇是否授權(quán)，還應(yīng)該參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配[11]。對(duì)于收益分配的具體內(nèi)容，有學(xué)者指出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的收益可以分為直接收益和間接收益，直接收益是指通過(guò)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)交易獲取的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，間接收益是指授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中多主體互動(dòng)產(chǎn)生的整體正外部性，能夠用于分配的收益內(nèi)容是直接收益。[12]由上文可以看出，學(xué)界對(duì)于收益分配的原則依據(jù)和主體范圍進(jìn)行了較為充分的討論，基本回應(yīng)了為什么要分配收益和在哪些主體間分配收益的問(wèn)題。但這些討論較為分散，三個(gè)維度之間的關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)、關(guān)系不明確。而相較在收益分配原則依據(jù)和主體范圍上的豐富討論，學(xué)界當(dāng)前對(duì)收益分配內(nèi)容的關(guān)注不夠，直接收益和間接收益的分類體系過(guò)于宏觀，并不能反映運(yùn)營(yíng)收益在三個(gè)維度分配時(shí)的基數(shù)變化。⒉公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的主體角色主體角色是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的核心安排，用以解決誰(shuí)來(lái)分、分給誰(shuí)的問(wèn)題。自政府到市場(chǎng)的增值開發(fā)鏈和自市場(chǎng)到政府的收益分配鏈組成了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的生態(tài)閉環(huán)，兩個(gè)鏈條的運(yùn)轉(zhuǎn)都需要多個(gè)主體之間的密切配合，因此各個(gè)主體的角色安排是授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度設(shè)計(jì)的重中之重。由于當(dāng)前我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐進(jìn)展仍相當(dāng)有限，所以學(xué)界研究的重點(diǎn)是怎么把增值開發(fā)的路走通，對(duì)主體角色安排的討論自然也集中在增值開發(fā)鏈。學(xué)界關(guān)于增值開發(fā)鏈上主體角色的共識(shí)性觀點(diǎn)為：在政府側(cè)，各數(shù)據(jù)提供部門負(fù)責(zé)提供原始數(shù)據(jù)要素[13]，數(shù)據(jù)管理部門則承擔(dān)匯聚治理、對(duì)外授權(quán)、協(xié)同監(jiān)管等職責(zé)[14]；在市場(chǎng)側(cè)，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的開發(fā)，數(shù)據(jù)使用單位則在產(chǎn)品和服務(wù)的使用過(guò)程中釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值[15]。而對(duì)于收益分配鏈上的主體角色安排，學(xué)界的討論大多淺嘗輒止，主要停留在依據(jù)成本投入論、數(shù)據(jù)權(quán)屬論等觀點(diǎn)判斷哪些主體應(yīng)該參與分配。已有研究明確了數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位、政府乃至數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體[16]都應(yīng)從收益分配中獲益，但對(duì)于各個(gè)主體（尤其是政府內(nèi)部的不同部門）在收益分配過(guò)程中扮演的不同角色卻缺乏系統(tǒng)考量。⒊公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的機(jī)制設(shè)計(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的具體抓手，用以解決分多少、怎么分的問(wèn)題。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于“分多少”和“怎么分”問(wèn)題的探討同樣從三個(gè)方面展開：第一，市場(chǎng)和政府之間的收益分配機(jī)制。公共數(shù)據(jù)資源的公共性和政府的非營(yíng)利屬性決定了政府在收益分配中要更多讓利于民。因此，對(duì)于政府應(yīng)獲取多少比例的收益回流，不少學(xué)者持“補(bǔ)償成本、適當(dāng)獲利”的觀點(diǎn)[17]。在分配方式上，學(xué)界則存在完全成本或邊際成本補(bǔ)償、探索收取公共數(shù)據(jù)資源使用費(fèi)、向數(shù)據(jù)密集型行業(yè)征收公共數(shù)據(jù)資源使用稅等不同觀點(diǎn)[12]。第二，政府內(nèi)部的收益分配機(jī)制。在我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政管理體系之下，數(shù)據(jù)提供部門通常無(wú)法直接從運(yùn)營(yíng)收益中“分成”[13]。因此，學(xué)界提出通過(guò)財(cái)政部門發(fā)放數(shù)字化建設(shè)專項(xiàng)資金、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位提供數(shù)據(jù)和技術(shù)反哺服務(wù)[6]等多種方式開展分配，根據(jù)各個(gè)部門的數(shù)據(jù)供給數(shù)量和質(zhì)量確定收益分配比例[14]。第三，政府和數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體之間的收益分配機(jī)制。對(duì)于個(gè)人和企業(yè)等數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體如何參與收益分配，有學(xué)者提出可借鑒澳大利亞數(shù)字內(nèi)容付費(fèi)制度，通過(guò)立法規(guī)定向數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體支付一定費(fèi)用，矯正初次分配收益失衡[18]。也有學(xué)者提出可參照韓國(guó)“MyData”[19]項(xiàng)目建立個(gè)人數(shù)據(jù)來(lái)源者的收益補(bǔ)償機(jī)制，平衡供需分配不公平問(wèn)題。此外，“個(gè)人數(shù)據(jù)信托”機(jī)制也受到學(xué)術(shù)界關(guān)注[20-21]。而對(duì)于分配比例，學(xué)界當(dāng)前的討論較少。⒋公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的支撐保障支撐保障是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的運(yùn)行基礎(chǔ)，用以解決如何支撐、怎樣保障的問(wèn)題。在支撐保障上，已有研究的探討主要集中在兩個(gè)方面：第一，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于收益分配基礎(chǔ)制度的研究多以數(shù)據(jù)要素這個(gè)宏觀概念為對(duì)象，對(duì)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的針對(duì)性討論較少，但仍具較強(qiáng)啟發(fā)性。代表性觀點(diǎn)是以數(shù)據(jù)權(quán)屬、定價(jià)和交易等制度基礎(chǔ)[22]，建立囊括收益和股權(quán)分配、數(shù)據(jù)財(cái)稅、企業(yè)孵化社會(huì)數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用等機(jī)制在內(nèi)的初次、二次和三次分配制度[23-25]。第二，技術(shù)平臺(tái)應(yīng)用。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于授權(quán)運(yùn)營(yíng)技術(shù)平臺(tái)應(yīng)用的研究主要集中在增值開發(fā)鏈，討論不僅涉及區(qū)塊鏈、聯(lián)邦學(xué)習(xí)[14]、數(shù)據(jù)沙箱、隱私計(jì)算[26]等軟件技術(shù)，還涵蓋流通存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)算力等硬件基礎(chǔ)設(shè)施[27]。而在收益分配鏈的技術(shù)平臺(tái)應(yīng)用上，已有研究同樣缺乏針對(duì)性探討。（二）分析框架受限于實(shí)踐進(jìn)展，已有研究對(duì)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配的探討仍不夠全面和深入。為構(gòu)建更加系統(tǒng)的分析框架，在既有研究的基礎(chǔ)上完成對(duì)相應(yīng)觀點(diǎn)的繼承與發(fā)展。在原則內(nèi)容方面，在已有研究的基礎(chǔ)上對(duì)收益分配的原則內(nèi)容進(jìn)行體系化梳理。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配是一個(gè)鏈?zhǔn)竭^(guò)程，按照收益回流的順序可以分為從市場(chǎng)到政府、政府內(nèi)部、從政府到關(guān)聯(lián)主體三個(gè)不同的階段。由于不同階段主體性質(zhì)和主體間關(guān)系不同，收益分配所依據(jù)的原則也不同，相應(yīng)地收益分配的內(nèi)容也會(huì)發(fā)生變化。由此，提出收益分配原則內(nèi)容的三個(gè)分析維度，即“分配階段-分配原則-分配內(nèi)容”。在主體角色方面，不同主體在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配過(guò)程中主要扮演三類角色：一是收益撥付主體。在分配鏈條啟動(dòng)之前，運(yùn)營(yíng)收益主要集中在該類主體手中，需要通過(guò)一定的分配機(jī)制將收益撥付給其他主體。二是監(jiān)管核算主體。該類主體主要擔(dān)負(fù)設(shè)計(jì)收益分配機(jī)制、核算收益分配賬單、監(jiān)管收益撥付過(guò)程等職責(zé)。三是投入貢獻(xiàn)主體。憑借在增值開發(fā)過(guò)程中的投入貢獻(xiàn)，該類主體是運(yùn)營(yíng)收益的主要撥付對(duì)象，負(fù)責(zé)同收益撥付主體、監(jiān)管核算主體共同商定收益分配機(jī)制，接收運(yùn)營(yíng)收益用以補(bǔ)貼成本、激勵(lì)貢獻(xiàn)和投入再生產(chǎn)。由此，提出收益分配主體角色的三種安排，即“收益撥付主體-監(jiān)管核算主體-投入貢獻(xiàn)主體”。在機(jī)制設(shè)計(jì)方面，已有研究為探討收益分配的機(jī)制設(shè)計(jì)提供了重要思路，但同樣不夠系統(tǒng)和全面。收益分配的機(jī)制設(shè)計(jì)主要由三部分內(nèi)容組成：一是分配比例議定機(jī)制。在三個(gè)階段的收益分配過(guò)程中，首先應(yīng)確定的是各個(gè)階段的總體分配比例，即數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位運(yùn)營(yíng)收益中應(yīng)該分配給政府部門的比例、運(yùn)營(yíng)收益專項(xiàng)財(cái)政入賬中應(yīng)該分配給數(shù)據(jù)提供部門的比例、專項(xiàng)財(cái)政分配盈余中應(yīng)該分配給關(guān)聯(lián)主體的比例。二是投入貢獻(xiàn)核算機(jī)制。在確定總體分配比例后，收益分配的重點(diǎn)是核算各類主體內(nèi)部不同個(gè)體的投入貢獻(xiàn)并生成精確賬單，即核算數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)分別向各地各級(jí)授權(quán)政府分配收益額、政府財(cái)政部門應(yīng)分別向其內(nèi)部各數(shù)據(jù)提供部門分配收益額、政府財(cái)政部門應(yīng)分別向各數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體分配收益額。三是等價(jià)收益撥付機(jī)制。投入貢獻(xiàn)核算之后，收益撥付主體就需要在監(jiān)管核算主體的監(jiān)管下按照賬單將收益撥付到投入貢獻(xiàn)主體。對(duì)于不能或不便直接收取資金的投入貢獻(xiàn)主體，收益撥付主體還需將收益分配額折算成等價(jià)服務(wù)或其他形式補(bǔ)貼撥付。在支撐保障方面，相較制度基礎(chǔ)和技術(shù)平臺(tái)，人才隊(duì)伍在收益分配中的支撐性作用沒(méi)有得到足夠重視。市場(chǎng)交易和技術(shù)應(yīng)用并不是政府的長(zhǎng)項(xiàng)，而在數(shù)據(jù)（尤其是公共數(shù)據(jù)）這種新型要素的收益分配上，政府的專業(yè)人才儲(chǔ)備更是有限，諸如首席數(shù)據(jù)官[28]等數(shù)據(jù)治理人才隊(duì)伍建設(shè)的緊迫性愈加凸顯。因此，對(duì)支撐保障的探討應(yīng)從三個(gè)方面開展，即“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度-技術(shù)平臺(tái)應(yīng)用-人才隊(duì)伍建設(shè)”。綜上所述，通過(guò)建構(gòu)一個(gè)包含原則內(nèi)容、主體角色、機(jī)制設(shè)計(jì)和支撐保障四大維度的系統(tǒng)性分析框架（參見圖1），并以此為基礎(chǔ)對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配展開深入探討。（三）研究設(shè)計(jì)⒈研究方法當(dāng)前，我國(guó)各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐探索仍處于起步階段，大樣本的定量研究尚不具備開展條件。而案例研究通常樣本較小，傾向于通過(guò)對(duì)話、觀察及參與等方式深入到問(wèn)題所在的情境中，更適合回答“是什么”“為什么”及“怎么做”的問(wèn)題[29]。因此，采取比較案例研究的方式對(duì)收益分配問(wèn)題展開探討。在對(duì)全國(guó)現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐案例進(jìn)行綜合篩選后，選取成都和海南兩個(gè)典型案例作為研究對(duì)象。兩地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐探索起步較早，并在收益分配方面形成了兩種具有較強(qiáng)代表性的分配模式。通過(guò)對(duì)兩種模式的比較研究，提煉當(dāng)前我國(guó)各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配面臨的共性困境及成因，并提出針對(duì)性解決方案。⒉研究資料為了保證案例研究的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，本文所用的資料主要來(lái)源于以下兩種方式：一是文獻(xiàn)和政策文本分析，研究團(tuán)隊(duì)通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）、成都市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)、海南省數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市等網(wǎng)站進(jìn)行資料收集，確保資料獲取的準(zhǔn)確性；二是實(shí)地調(diào)研，研究團(tuán)隊(duì)與四川省數(shù)字認(rèn)證管理中心、成都市大數(shù)據(jù)中心、四川省天府新區(qū)行政審批局、海南電信等單位進(jìn)行了多次深度訪談，考察了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐現(xiàn)狀，保證研究資料的真實(shí)性。此外，研究團(tuán)隊(duì)與各個(gè)調(diào)研單位建立了密切的聯(lián)系，針對(duì)部分問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)溝通，確保資料的及時(shí)性。三、案例呈現(xiàn)：成都和海南的收益分配探索（一）成都：國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式下的利益反哺2018年10月，成都市人民政府授權(quán)成都市產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)（簡(jiǎn)稱“成都市產(chǎn)業(yè)集團(tuán)”）下屬二級(jí)國(guó)有全資公司成都市大數(shù)據(jù)股份有限公司（后更名改組為成都數(shù)據(jù)集團(tuán)股份有限公司，簡(jiǎn)稱“成都數(shù)據(jù)集團(tuán)”）開展政務(wù)數(shù)據(jù)集中運(yùn)營(yíng)。2020年10月，成都市政府出臺(tái)全國(guó)首個(gè)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域政府文件《成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)管理辦法》，從制度層面為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)提供指導(dǎo)，并對(duì)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益分配作出初步探索。2020年12月，成都數(shù)據(jù)集團(tuán)基于政府授權(quán)搭建的“成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)”正式上線，按照“數(shù)據(jù)可用不可見”的方式面向市場(chǎng)提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。截至2023年4月底，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)已獲取59家數(shù)據(jù)提供單位570類公共數(shù)據(jù)，累計(jì)上線標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)品100余個(gè)，已形成和支持超過(guò)50個(gè)“公共數(shù)據(jù)+X”場(chǎng)景應(yīng)用，形成數(shù)字園區(qū)招商、民生信用報(bào)告、城鄉(xiāng)投資服務(wù)平臺(tái)等七大類場(chǎng)景應(yīng)用方案。具體到收益分配上，成都市率先探索建立起國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式下的利益反哺模式（參見圖2）。在運(yùn)營(yíng)單位與政府之間的收益分配上，成都數(shù)據(jù)集團(tuán)向各類數(shù)據(jù)使用主體以磋商定價(jià)、市場(chǎng)定價(jià)等方式收取一定費(fèi)用，形成公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益并以國(guó)有資本收益上繳的方式進(jìn)入地方財(cái)政。具體實(shí)施路徑如下：①成都數(shù)據(jù)集團(tuán)作為成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)全資控股企業(yè)（注：此路徑為調(diào)研期間實(shí)際情況。據(jù)公開資料顯示，成都數(shù)據(jù)集團(tuán)已于2023年7月新引入成都高投集團(tuán)、成都城投集團(tuán)、成都交投集團(tuán)、成都交子金控集團(tuán)、成都設(shè)計(jì)咨詢集團(tuán)5家市區(qū)一級(jí)國(guó)企作為股東單位。鑒于新引入的股東方并不改變成都數(shù)據(jù)集團(tuán)作為全國(guó)資企業(yè)的性質(zhì)，不對(duì)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益以國(guó)有資本收益上繳方式進(jìn)入財(cái)政產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，故仍以調(diào)研期間情況為例展示利益分配路徑），其經(jīng)營(yíng)效益按約定比例以利潤(rùn)分配方式上交成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)；②成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)作為成都市國(guó)資委實(shí)際控制的國(guó)有獨(dú)資公司，按照成都市國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本收益收繳規(guī)定，向成都市國(guó)資委與市財(cái)政局進(jìn)行收益申報(bào)與核定，將一定比例的歸母凈利潤(rùn)及全部其他國(guó)有資本收益，納入市級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入預(yù)算管理。為將數(shù)據(jù)提供部門納入收益分配范圍，《成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)管理辦法》規(guī)定數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)提供數(shù)據(jù)和技術(shù)反哺服務(wù)，通過(guò)引導(dǎo)外部數(shù)據(jù)和技術(shù)流入，助力政府部門提升智慧治理和公共服務(wù)水平。具體做法包括：①通過(guò)公共數(shù)據(jù)質(zhì)量探查結(jié)果，對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)反饋，助力政府部門提高數(shù)據(jù)質(zhì)量；②按照政府部門需求，免費(fèi)提供治理后的公共數(shù)據(jù)；③為政府部門提供引入社會(huì)數(shù)據(jù)與新技術(shù)的途徑，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景創(chuàng)新，例如將實(shí)踐成熟的數(shù)據(jù)模型、隱私計(jì)算技術(shù)等復(fù)用至政府公共服務(wù)場(chǎng)景；④聚焦民生、金融等領(lǐng)域重點(diǎn)打造便民利企的數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景，助力政府提升公共服務(wù)水平。成都市以國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，其收益分配體現(xiàn)出明顯的利益反哺特征。一方面，運(yùn)營(yíng)收益作為國(guó)有資產(chǎn)收益進(jìn)入地方財(cái)政，能夠?yàn)楸镜財(cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生直接貢獻(xiàn)；另一方面，為政府部門引入數(shù)據(jù)和技術(shù)服務(wù)，助推政府?dāng)?shù)字治理能力和公共服務(wù)水平的提升，實(shí)現(xiàn)取數(shù)于民、用數(shù)于民。（二）海南：特許經(jīng)營(yíng)模式下的收益分成2021年12月，海南省大數(shù)據(jù)管理局（簡(jiǎn)稱“海南大數(shù)據(jù)局”）和中國(guó)電信海南分公司（簡(jiǎn)稱“海南電信”）商定以“建設(shè)+運(yùn)營(yíng)+移交（BOT）”的合作模式開展“海南省數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”（簡(jiǎn)稱“海南數(shù)超”）的市場(chǎng)化建設(shè)，集合“數(shù)據(jù)產(chǎn)品化”與“服務(wù)一體化”開展公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)。海南電信為海南數(shù)超提供數(shù)據(jù)資源、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、技術(shù)應(yīng)用等數(shù)字基礎(chǔ)能力，通過(guò)海南數(shù)超為數(shù)據(jù)開發(fā)利用主體提供健康易通、征信報(bào)告、交通銀行“惠民貸”等數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)開發(fā)驗(yàn)證、平臺(tái)環(huán)境、供需對(duì)接等數(shù)據(jù)服務(wù)。按照買賣雙方價(jià)格博弈機(jī)制，相關(guān)服務(wù)收取合作開發(fā)、平臺(tái)代理、技術(shù)環(huán)境使用和產(chǎn)品銷售等費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流動(dòng)可計(jì)量和數(shù)據(jù)產(chǎn)品可交易。截至2023年6月，海南數(shù)超共接入政務(wù)數(shù)據(jù)資源1000多億條，覆蓋95個(gè)廳局，涉及場(chǎng)景180余個(gè)，建立起自貿(mào)港建設(shè)、人口、社會(huì)信用、政策法規(guī)等7個(gè)主題庫(kù)。通過(guò)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)API、數(shù)據(jù)報(bào)告、算法模型、數(shù)據(jù)服務(wù)等多類別900余個(gè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品，海南數(shù)超成交額已超1億元，充分釋放了數(shù)據(jù)要素價(jià)值，促進(jìn)了公共數(shù)據(jù)資源的場(chǎng)景化應(yīng)用和發(fā)展。在收益分配方面，海南省基于特許經(jīng)營(yíng)模式，形成了以“分成”為特點(diǎn)的收益分配模式（參見圖3）。在運(yùn)營(yíng)單位與政府之間的收益分配上，數(shù)超運(yùn)營(yíng)收益流向政府的途徑主要為：第一，海南電信負(fù)責(zé)海南數(shù)超初期建設(shè)與特許期內(nèi)（6年）的獨(dú)家運(yùn)營(yíng)，特許期滿后，將海南數(shù)超的資產(chǎn)及運(yùn)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交海南大數(shù)據(jù)局。第二，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，海南大數(shù)據(jù)局為海南數(shù)超提供管理運(yùn)營(yíng)規(guī)則和數(shù)據(jù)資源結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)制定、收費(fèi)實(shí)施監(jiān)管和備案審查等運(yùn)營(yíng)監(jiān)管服務(wù)，海南電信將運(yùn)營(yíng)收益按照一定比例撥付給海南省大數(shù)據(jù)管理局，用于支付運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)費(fèi)。區(qū)別于行政收費(fèi)，當(dāng)前該運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)費(fèi)主要是通過(guò)公共資源交易的形式撥付，具體形式為海南電信通過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)的形式購(gòu)買海南大數(shù)據(jù)局的服務(wù)。這種收益撥付模式得以運(yùn)行主要得益于自貿(mào)港背景下海南大數(shù)據(jù)局的法定機(jī)構(gòu)性質(zhì)和類企業(yè)運(yùn)行模式。而在政府內(nèi)部各數(shù)據(jù)提供部門的收益分配上，《海南省公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)利用暫行管理辦法》還規(guī)定由省大數(shù)據(jù)局建立數(shù)據(jù)資源提供方賬戶，實(shí)時(shí)記錄數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)應(yīng)用的數(shù)據(jù)資源數(shù)量及價(jià)值，并定期公告。對(duì)價(jià)值貢獻(xiàn)突出的數(shù)據(jù)提供單位，政府將在信息化建設(shè)及大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面予以優(yōu)先支持，以充分調(diào)動(dòng)各數(shù)據(jù)提供單位的積極性。海南數(shù)超的收益分配體現(xiàn)出明顯的分成特征，能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)部分收益直接流向數(shù)據(jù)管理部門。一方面，BOT模式下海南數(shù)超充分發(fā)揮了海南電信在數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方面的資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，規(guī)避了政府投資建設(shè)模式效率低、周期長(zhǎng)等問(wèn)題；另一方面，直接撥付運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)的收益分配模式充分調(diào)動(dòng)了海南大數(shù)據(jù)局的積極性，有利于進(jìn)一步開展數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)開放共享等相關(guān)工作。四、案例分析：收益分配的現(xiàn)實(shí)困境及成因基于前述成都和海南兩種收益分配模式的基本情況分析，借助前文建構(gòu)的分析框架對(duì)兩種收益模式的內(nèi)在邏輯進(jìn)行提煉和比較（參見表1），可以歸納當(dāng)前收益分配面臨的現(xiàn)實(shí)困境及其成因。（一）原則內(nèi)容：忽視社會(huì)公平原則，整體運(yùn)營(yíng)收益有限⒈分配原則：未兼顧社會(huì)公平原則，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體的利益被忽視如表1所示，在收益分配階段上，成都和海南兩地的收益分配都可分為兩個(gè)階段：第一階段，依據(jù)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)配置原則，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位和政府展開收益初次分配；第二階段，為了激勵(lì)政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)提供部門，政府依據(jù)投入貢獻(xiàn)開展收益的內(nèi)部分配。從分配階段和原則上來(lái)看，當(dāng)前收益分配的主要問(wèn)題是沒(méi)有兼顧社會(huì)公平原則，企業(yè)和個(gè)人等數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體的利益被忽視。其背后成因主要在于：①公共數(shù)據(jù)權(quán)屬不清晰，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體是否享有收益分配權(quán)尚不明確；②授權(quán)運(yùn)營(yíng)總收益有限，尚不具備向數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體分配收益的資金基礎(chǔ)；③數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體的投入貢獻(xiàn)核算困難，等價(jià)收益的撥付機(jī)制也更為復(fù)雜。盡管數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體參與收益分配面臨諸多阻礙，但公共數(shù)據(jù)的公共價(jià)值屬性決定了數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體不應(yīng)被排除在收益分配之外。⒉分配內(nèi)容：數(shù)據(jù)供給不足，授權(quán)運(yùn)營(yíng)探索階段的整體收益有限從分配內(nèi)容上看，兩地收益分配的主要問(wèn)題是整體收益有限，這也是困擾各地收益分配實(shí)踐的最核心問(wèn)題。從兩地實(shí)踐情況來(lái)看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)目前仍處于起步階段，實(shí)際產(chǎn)生的收益尚不足以覆蓋運(yùn)營(yíng)單位在平臺(tái)建設(shè)和場(chǎng)景打造上的大量投入，能夠用于分配的收益微乎其微。這一困境的主要成因是數(shù)據(jù)供給不足，可運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)有限。對(duì)于成都而言，數(shù)據(jù)供給困境主要體現(xiàn)在總量不足。自探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)以來(lái)，通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，成都數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位先后多批次向多個(gè)單位共申請(qǐng)數(shù)千項(xiàng)數(shù)據(jù)，但最終獲取授權(quán)并接入公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)量并不理想。而對(duì)于海南而言，數(shù)據(jù)供給困境則突出體現(xiàn)在高價(jià)值數(shù)據(jù)占比少。在這種情況下，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益很難覆蓋數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位陸續(xù)在平臺(tái)建設(shè)、人員成本等方面投入的大量資金成本，收益分配更是難以開展?！胺值案狻钡那疤崾恰坝械案狻?，收益有限使得政府部門對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)缺乏重視，從而進(jìn)一步降低數(shù)據(jù)供給動(dòng)機(jī)，形成惡性循環(huán)。（二）主體角色：收益收支主體錯(cuò)位，監(jiān)管核算多頭管理⒈收益撥付和投入貢獻(xiàn)：財(cái)政部門統(tǒng)管政府內(nèi)部收益收支的角色不明確在收益撥付主體的角色安排上，成都的利益反哺模式事實(shí)上將數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位作為第二階段政府內(nèi)部的收益撥付主體，而這一角色原本應(yīng)由財(cái)政部門擔(dān)任。數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位需要與各個(gè)數(shù)據(jù)提供部門一一對(duì)接，反復(fù)溝通敲定數(shù)據(jù)和技術(shù)服務(wù)反哺的細(xì)節(jié)，而同時(shí)與政府內(nèi)部多個(gè)部門打交道并不是數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位這種市場(chǎng)主體的長(zhǎng)項(xiàng)。在地位不平等的情況下，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位很難取得與數(shù)據(jù)提供部門的議價(jià)權(quán)，最終的分配結(jié)果既難讓數(shù)據(jù)提供部門滿意，也消耗了數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位的大量精力。這一問(wèn)題的成因在于，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益從市場(chǎng)到政府的回流缺乏專項(xiàng)財(cái)政入賬機(jī)制，同時(shí)各個(gè)數(shù)據(jù)提供單位的投入貢獻(xiàn)也缺乏衡量機(jī)制。財(cái)政部門既難掌握政府在收益分配中獲得的總收益，也不清楚應(yīng)撥付給每個(gè)數(shù)據(jù)提供部門的具體收益。于是，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位提供數(shù)據(jù)和技術(shù)反哺成為政府內(nèi)部收益分配的權(quán)宜之計(jì)。在投入貢獻(xiàn)主體的角色安排上，海南的收益分成模式事實(shí)上將數(shù)據(jù)管理部門作為第一階段分配過(guò)程中政府投入貢獻(xiàn)的代表性主體。在授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，各個(gè)數(shù)據(jù)提供部門是政府側(cè)的投入貢獻(xiàn)主體。但為了優(yōu)化財(cái)政配置結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政配置效率和約束公共部門以權(quán)謀私等，當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的是收支兩條線的財(cái)政管理體系，這一體系下數(shù)據(jù)提供部門無(wú)法直接參與收益分配。因此，政府通常是以一個(gè)統(tǒng)一投入貢獻(xiàn)主體的角色參與同數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位的收益分配，而確定誰(shuí)來(lái)代表這個(gè)統(tǒng)一投入貢獻(xiàn)主體收取運(yùn)營(yíng)收益至關(guān)重要。上文案例中提到，特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)代表海南省收取運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)費(fèi)用的是大數(shù)據(jù)管理局。在收支兩條線管理的財(cái)政體系下，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位提供的收益分成通常只能經(jīng)由財(cái)政部門回流至政府。而海南省這種收益分配模式得以推行主要得益于自貿(mào)港背景下海南大數(shù)據(jù)局的法定機(jī)構(gòu)性質(zhì)和企業(yè)運(yùn)行模式，成都和全國(guó)其他地區(qū)則并不具備這種先行先試的政策優(yōu)勢(shì)。除可推廣性存疑外，這種模式的另一弊病是政府內(nèi)部運(yùn)營(yíng)收益收支的主體斷裂。第一階段接收收益的是數(shù)據(jù)管理部門，第二階段分配收益的是財(cái)政部門，二者之間的銜接也給收益分配增加了許多難度。綜上，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位和數(shù)據(jù)管理部門的角色錯(cuò)位使得財(cái)政部門統(tǒng)管收支的角色斷裂，從而造成政府內(nèi)部收益分配收支體系的混亂。⒉監(jiān)管核算：數(shù)據(jù)管理部門作為全流程監(jiān)管核算統(tǒng)一主體的地位不突出在收益分配過(guò)程中，政府既需要掌握數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位的真實(shí)運(yùn)營(yíng)收益，也需要核算數(shù)據(jù)提供部門的具體投入貢獻(xiàn)，以保證第一階段市場(chǎng)與政府之間、第二階段政府內(nèi)部的分配合理。為開展上述工作，監(jiān)管核算主體既需要具有監(jiān)管權(quán)，也需要具備核算能力和條件，而滿足上述兩個(gè)要求的通常只有數(shù)據(jù)管理部門。在成都的利益反哺模式中，第一階段市場(chǎng)與政府收益分配的監(jiān)管核算主體是國(guó)資部門和財(cái)政部門，這兩者的勝任力存疑，該模式在未來(lái)探索授權(quán)私營(yíng)主體運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)時(shí)也難以實(shí)施。而第二階段政府內(nèi)部的收益分配更是缺乏明確的監(jiān)管核算主體，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位難以根據(jù)投入貢獻(xiàn)確定向不同數(shù)據(jù)提供部門反哺數(shù)據(jù)和技術(shù)服務(wù)的具體份額和先后順序。這一問(wèn)題的主要成因在于，在收益分配的角色安排中，數(shù)據(jù)管理部門作為全流程監(jiān)管核算統(tǒng)一主體的地位不突出。（三）機(jī)制設(shè)計(jì)：總體分配比例模糊，收益核算撥付困難⒈分配比例議定：缺乏多方磋商調(diào)整機(jī)制，總體分配比例模糊在市場(chǎng)與政府分配比例的議定上，成都模式采用的是將運(yùn)營(yíng)收益納入國(guó)有資產(chǎn)收益，然后將國(guó)有資產(chǎn)收益按規(guī)定比例上繳。這種模式下運(yùn)營(yíng)收益的具體上繳比例不清晰，并且分配比例的確定缺乏多方磋商和動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制。而在政府內(nèi)部的收益分配上，分配比例模糊的問(wèn)題更加突出。對(duì)于入賬到政府財(cái)政的運(yùn)營(yíng)收益應(yīng)該分配給數(shù)據(jù)提供部門的比例，海南和成都都沒(méi)有作出清晰的界定。如果可分配的運(yùn)營(yíng)收益總額無(wú)法確定，政府內(nèi)部的收益分配很難開展。上述問(wèn)題的主要成因在于：一方面，數(shù)據(jù)權(quán)屬和收益分配等方面的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系不健全，兩個(gè)階段的收益分配都缺乏制度指導(dǎo)；另一方面，當(dāng)前授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)際收益有限，實(shí)質(zhì)性的收益分配實(shí)踐探索推進(jìn)緩慢。⒉投入貢獻(xiàn)核算：內(nèi)外核算缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，難以統(tǒng)一收益賬單在市場(chǎng)與政府的收益分配過(guò)程中，海南和成都兩地都采取運(yùn)營(yíng)單位申報(bào)、政府部門核定的機(jī)制。這種機(jī)制下政府部門很難精準(zhǔn)掌握數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位的實(shí)時(shí)運(yùn)營(yíng)收益，無(wú)法核驗(yàn)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位的收益撥付總額和比例是否匹配政府整體的投入貢獻(xiàn)。同時(shí)，政府也無(wú)法掌握創(chuàng)造收益的產(chǎn)品和服務(wù)究竟是在哪些部門提供的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上開發(fā)而成，這一信息反映的是各個(gè)部門提供數(shù)據(jù)的真實(shí)質(zhì)量與價(jià)值。這種情況下，各個(gè)數(shù)據(jù)提供部門的真實(shí)投入貢獻(xiàn)難以核算，政府內(nèi)部的收益分配結(jié)果也很難保證公平。上述問(wèn)題的主要成因在于，作為理論上的監(jiān)管核算統(tǒng)一主體，數(shù)據(jù)管理部門并未利用平臺(tái)和技術(shù)將數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的收益信息同其數(shù)據(jù)“原料”信息聯(lián)結(jié)起來(lái)，導(dǎo)致兩個(gè)分配階段的投入貢獻(xiàn)核算缺乏聯(lián)動(dòng)，整個(gè)收益分配過(guò)程難以形成一個(gè)清晰、統(tǒng)一的分配賬單。3.等價(jià)收益撥付：缺乏專項(xiàng)財(cái)政入賬機(jī)制，反哺服務(wù)推進(jìn)困難從市場(chǎng)到政府的收益回流缺乏專項(xiàng)財(cái)政入賬機(jī)制。當(dāng)前，國(guó)有運(yùn)營(yíng)主體上繳運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)至地方財(cái)政是我國(guó)多地公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益的主要回流機(jī)制。這種回流機(jī)制將公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益混入其他國(guó)有資產(chǎn)收益，缺乏財(cái)政專項(xiàng)入賬機(jī)制。其問(wèn)題在于：第一，模糊性。地方政府無(wú)法準(zhǔn)確掌握數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體的運(yùn)營(yíng)和收益狀況、數(shù)據(jù)提供單位的投入和貢獻(xiàn)狀況，使得運(yùn)營(yíng)收益分配原則和比例的設(shè)計(jì)缺乏依據(jù)。第二，不可持續(xù)性。目前已有省市探索將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給私有性質(zhì)的市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)，未來(lái)這種分散的、完全市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)方式有可能擴(kuò)散至其他地區(qū)。這種模式下，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益在市場(chǎng)主體和地方政府之間的分配不可能采取國(guó)有資產(chǎn)收益上繳的形式，必須有明確的比例和原則。數(shù)據(jù)與技術(shù)服務(wù)反哺推進(jìn)困難，價(jià)值難以衡量。在現(xiàn)行財(cái)政體系下，由于數(shù)據(jù)提供部門難以直接從數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益中“分成”，成都和海南都規(guī)定公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)單位應(yīng)該為政府各部門導(dǎo)入所需外部數(shù)據(jù)與技術(shù)，提供數(shù)據(jù)和技術(shù)反哺服務(wù)。然而，這種反哺服務(wù)在推進(jìn)過(guò)程中卻面臨供需不匹配的問(wèn)題：第一，在數(shù)據(jù)方面，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)單位主要持有基于公共數(shù)據(jù)進(jìn)行治理、加工形成的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品，此類產(chǎn)品以匹配市場(chǎng)需求為主要目標(biāo)，對(duì)政府部門支撐作用有限。而政府部門真正需要的社會(huì)數(shù)據(jù)，如人口熱力圖、手機(jī)信令等，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位也只能通過(guò)采購(gòu)方式獲取，在成本無(wú)法與收入直接對(duì)應(yīng)的情況下，采購(gòu)社會(huì)數(shù)據(jù)無(wú)償供給政府部門的決策在公司經(jīng)營(yíng)層面難以通過(guò)。第二，在技術(shù)方面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)場(chǎng)景案例中已逐步引入隱私計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，但受限于成果宣傳、展示、推廣力度不足，政府部門缺乏感知場(chǎng)景價(jià)值與技術(shù)應(yīng)用的途徑。而技術(shù)反哺作為補(bǔ)償性約定，在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)整體尚在發(fā)展初期的情況下，難以受到各方重視。此外，數(shù)據(jù)和技術(shù)服務(wù)反哺的另一弊端是價(jià)值難以衡量，將其作為收益分配內(nèi)容事實(shí)上與數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)配置規(guī)則相悖。不同數(shù)據(jù)提供部門在授權(quán)運(yùn)營(yíng)上的投入貢獻(xiàn)差異較大，數(shù)據(jù)和技術(shù)服務(wù)反哺很難實(shí)現(xiàn)差異化的與投入貢獻(xiàn)匹配的收益分配激勵(lì)。（四）支撐保障：數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度缺位，數(shù)據(jù)人才儲(chǔ)備不足⒈數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度：制度缺位，數(shù)據(jù)供給雙向激勵(lì)失衡權(quán)屬劃分、市場(chǎng)交易、收益分配等方面的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度缺乏，各個(gè)部門在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程的職責(zé)并不明確。這種模糊性的責(zé)任機(jī)制從風(fēng)險(xiǎn)和收益兩個(gè)維度消解了各個(gè)部門提供數(shù)據(jù)的積極性：一是數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)增大，增強(qiáng)了負(fù)向激勵(lì)。隨著國(guó)家先后出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)，數(shù)據(jù)、信息和網(wǎng)絡(luò)安全的要求更加嚴(yán)格。公共數(shù)據(jù)涉及主體多、敏感性高，其匯聚、治理、流通和開發(fā)過(guò)程中面臨較大的隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)，而當(dāng)前數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的模糊責(zé)任機(jī)制無(wú)疑加深了數(shù)據(jù)提供部門對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)的顧慮。二是收益難以有效界定，削減了正向激勵(lì)。公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值更多來(lái)源于數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)應(yīng)用，各部門在數(shù)據(jù)增值開發(fā)中的投入和貢獻(xiàn)原本就難以得到有效界定，加之當(dāng)前數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的責(zé)任機(jī)制并不明確，各部門從中獲取政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的可能性更加渺茫。風(fēng)險(xiǎn)與收益不匹配，成為當(dāng)前兩地政府各部門不愿提供公共數(shù)據(jù)開展授權(quán)運(yùn)營(yíng)的重要原因。⒉人才隊(duì)伍建設(shè)：人才不足，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)探索推進(jìn)困難前文提到，相比制度基礎(chǔ)和技術(shù)應(yīng)用，已有研究在人才隊(duì)伍對(duì)收益分配支撐作用上的關(guān)注不夠，這一情況是對(duì)實(shí)踐問(wèn)題的真實(shí)折射。數(shù)字政府形態(tài)的快速更新迭代使得政府內(nèi)部“技術(shù)官僚”的缺口越來(lái)越大，而首席數(shù)據(jù)官等數(shù)據(jù)人才隊(duì)伍建設(shè)的探索方興未艾。并且不同于其他領(lǐng)域的數(shù)字政府建設(shè)，除技術(shù)要求較高外，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐難點(diǎn)還在于數(shù)據(jù)要素這種新型要素的市場(chǎng)配置剛剛起步，而公共數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)配置更是缺乏經(jīng)驗(yàn)參考。技術(shù)應(yīng)用和市場(chǎng)規(guī)律對(duì)人才的雙重考驗(yàn)使得授權(quán)運(yùn)營(yíng)的整體實(shí)踐推進(jìn)有限，具體到收益分配上，相應(yīng)的人才儲(chǔ)備基礎(chǔ)更為薄弱。五、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配體系的建設(shè)路徑在上述研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配體系（參見表2）。（一）原則內(nèi)容：激勵(lì)投入貢獻(xiàn)主體，兼顧收益分配公平《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)二十條”）明確提出“建立體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度”，這為將數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體納入收益分配范圍提供了支撐。在“數(shù)據(jù)二十條”的指導(dǎo)下，收益分配應(yīng)分為市場(chǎng)與政府、政府內(nèi)部、政府與數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體三個(gè)階段。第一階段，市場(chǎng)與政府的收益分配應(yīng)參照數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)配置的基本原則開展，分配的內(nèi)容是數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的總體收益。事實(shí)上，為充分體現(xiàn)效率，要素市場(chǎng)配置的基本原則已在政府采購(gòu)、工程建設(shè)招投標(biāo)及國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易等公共資源交易領(lǐng)域得到了廣泛踐行。從廣義的視角來(lái)看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)也屬于公共資源交易的范疇，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位和政府同樣應(yīng)遵循要素市場(chǎng)配置的基本原則對(duì)運(yùn)營(yíng)總收益進(jìn)行分配。第二階段，政府內(nèi)部的收益分配應(yīng)以激勵(lì)投入貢獻(xiàn)主體為原則，分配的內(nèi)容是第一階段分配后進(jìn)入政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)財(cái)政。各個(gè)數(shù)據(jù)提供部門在公共數(shù)據(jù)的采集、匯聚和治理過(guò)程中投入了大量成本，這些投入貢獻(xiàn)是公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的重要先決條件。因此，政府應(yīng)將部分?jǐn)?shù)據(jù)財(cái)政用于激勵(lì)各個(gè)數(shù)據(jù)提供部門。第三階段，政府與數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體的收益分配應(yīng)以兼顧社會(huì)公平為原則，分配內(nèi)容為內(nèi)部分配后的數(shù)據(jù)財(cái)政盈余。作為公共數(shù)據(jù)的采集來(lái)源，理論上數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體的授權(quán)是運(yùn)營(yíng)授權(quán)體系的重要一環(huán)，將其納入收益分配范圍既是對(duì)其數(shù)據(jù)權(quán)屬的尊重，也是促進(jìn)社會(huì)公平的重要手段。（二）主體角色：財(cái)政統(tǒng)管政府收支，整合監(jiān)管核算體系由于當(dāng)前實(shí)踐探索中，收益分配的角色安排存在主體錯(cuò)位和多頭管理等問(wèn)題，因此其未來(lái)改進(jìn)的主要方向是明確和整合主體角色。第一，收益撥付主體。數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位只適合完成第一階段從市場(chǎng)到政府的收益撥付，第二階段政府內(nèi)部、第三階段政府到數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體的收益撥付應(yīng)該由財(cái)政部門統(tǒng)管。這種角色安排既能將數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體從與政府各個(gè)部門的反復(fù)溝通中解放出來(lái)，也使得收益分配過(guò)程與當(dāng)前的財(cái)政管理體系更加匹配，收益分配的效率和公平性將會(huì)進(jìn)一步提高。第二，監(jiān)管核算主體。數(shù)據(jù)管理部門是整個(gè)數(shù)據(jù)流動(dòng)體系的中樞，相較數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位具有公信力優(yōu)勢(shì)，相較政府其他部門則具有專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該作為三個(gè)階段監(jiān)管核算的統(tǒng)一主體。整合后的監(jiān)管核算體系將有助于明確各個(gè)主體的投入貢獻(xiàn)，形成清晰的收益分配賬單。第三，投入貢獻(xiàn)主體。為理順收益分配的收支體系，第一階段財(cái)政部門應(yīng)作為政府整體性投入貢獻(xiàn)的代表主體接受數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位的收益撥付。在第二階段和第三階段的收益分配中，數(shù)據(jù)提供部門和數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體則作為投入貢獻(xiàn)主體接收財(cái)政部門的收益撥付。（三）機(jī)制設(shè)計(jì)：明確收益分配賬單，建設(shè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)賬戶根據(jù)上述原則內(nèi)容和主體角色，設(shè)計(jì)出如圖4所示的收益分配機(jī)制。⒈分配比例議定機(jī)制：多元主體磋商+適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是一個(gè)多元主體價(jià)值共創(chuàng)的過(guò)程，為了確保這一價(jià)值共創(chuàng)生態(tài)的持續(xù)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，收益分配的結(jié)果必須充分激勵(lì)各類投入貢獻(xiàn)主體。在總額一定的情況下，分配比例將直接決定各類主體所能分配到的收益，因此分配比例應(yīng)在多元主體的共識(shí)基礎(chǔ)上確定。在三個(gè)階段的分配比例確定中，作為監(jiān)管核算主體的數(shù)據(jù)管理部門應(yīng)積極推動(dòng)同收益撥付主體和投入貢獻(xiàn)主體的三方磋商，確定數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)總收益可分配給政府財(cái)政部門的比例、專項(xiàng)數(shù)據(jù)財(cái)政可分配給數(shù)據(jù)提供部門和數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體的比例。此外，多元主體還應(yīng)根據(jù)授權(quán)期限、運(yùn)營(yíng)收益波動(dòng)等情況適時(shí)調(diào)整議定的分配比例，確保比例調(diào)整能夠匹配實(shí)踐的發(fā)展變化。⒉投入貢獻(xiàn)核算機(jī)制：數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證+收益分配賬單在投入貢獻(xiàn)核算上，數(shù)據(jù)管理部門應(yīng)牽頭建立以數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證和收益分配賬單為核心要件的核算機(jī)制。該機(jī)制的運(yùn)行流程為：一是全面編錄數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證。在產(chǎn)品開發(fā)環(huán)節(jié)，運(yùn)營(yíng)主體首先將其開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，整合原始數(shù)據(jù)的提供單位、增值開發(fā)的主要方式等關(guān)鍵元數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證申請(qǐng)并提交數(shù)據(jù)管理部門審核備案。二是實(shí)時(shí)追蹤運(yùn)營(yíng)交易狀況。在運(yùn)營(yíng)交易環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)管理部門應(yīng)協(xié)同數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體建立數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)交易情況的全程追蹤機(jī)制，實(shí)時(shí)掌握運(yùn)營(yíng)收益狀況。三是生成分布式收益分配賬單。運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)的分布式記賬特點(diǎn)，以數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證為依據(jù)，將交易額等信息實(shí)時(shí)同步至數(shù)據(jù)提供部門、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體和財(cái)政部門，生成實(shí)時(shí)更新、不可篡改的收益分配賬單。⒊等價(jià)收益撥付機(jī)制：專項(xiàng)數(shù)據(jù)財(cái)政+數(shù)據(jù)資產(chǎn)賬戶在第一階段的收益撥付過(guò)程中，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)以收益分配賬單為依據(jù)，按照一定比例將運(yùn)營(yíng)收益上繳或分成給財(cái)政部門。在具體的上繳機(jī)制方面，考慮到未來(lái)可能出現(xiàn)國(guó)有性質(zhì)和私有性質(zhì)市場(chǎng)主體分散運(yùn)營(yíng)的狀況，數(shù)據(jù)管理部門應(yīng)牽頭訂立數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位、數(shù)據(jù)管理部門和財(cái)政部門之間的三方協(xié)議，監(jiān)督數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體統(tǒng)一以合同履約的形式完成收益上繳或分成。財(cái)政部門應(yīng)將這部分收益設(shè)置為專項(xiàng)數(shù)據(jù)財(cái)政收入，用于支撐地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和收益再分配等方面工作。在第二階段的收益撥付過(guò)程中，數(shù)據(jù)管理部門應(yīng)牽頭建設(shè)數(shù)據(jù)提供部門的數(shù)據(jù)資產(chǎn)賬戶，財(cái)政部門按照收益分配賬單統(tǒng)一以資金的形式將收益撥付到其數(shù)據(jù)資產(chǎn)賬戶。相比數(shù)據(jù)和技術(shù)反哺服務(wù)，這種收益撥付機(jī)制更能以資金數(shù)據(jù)的形式直觀反映投入貢獻(xiàn)量，數(shù)據(jù)提供部門可以用分配的資金購(gòu)買更加契合其實(shí)際需求的數(shù)據(jù)和技術(shù)服務(wù)，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位也可以將主要精力投入到更擅長(zhǎng)的數(shù)據(jù)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)上。第三階段的收益撥付同樣也是由數(shù)據(jù)管理部門建設(shè)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體的數(shù)據(jù)資產(chǎn)賬戶，財(cái)政部門按照收益分配賬單統(tǒng)一以資金的形式撥付收益。濟(jì)南市已在探索由群眾和企業(yè)通過(guò)“數(shù)字保險(xiǎn)箱”