發(fā)展小城鎮(zhèn)是綿陽加快城鎮(zhèn)化道路的重要途徑

摘要發(fā)展小城鎮(zhèn)是綿陽加快城鎮(zhèn)化道路的重要途徑，通過城市化的發(fā)展可以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。小城鎮(zhèn)的優(yōu)越性是眾所周知的。它有利于在一定經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)合理均衡地配置生產(chǎn)力，有利于帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能夠使城市生活方式的優(yōu)越性同小城鎮(zhèn)生活環(huán)境的優(yōu)越性完美地結(jié)合起來。近郊小城鎮(zhèn)由于其獨特的地理位置條件和較完善的工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，成為城市與郊區(qū)有機的結(jié)合點。在這個結(jié)合點上，大城市的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢得到了進(jìn)一步的拓展，小城鎮(zhèn)的資源、人力和環(huán)境優(yōu)勢成為城市發(fā)展的良好基礎(chǔ)。所以說在城市發(fā)展的過程中，近郊小城鎮(zhèn)的發(fā)展將起到非常重要的作用。本文結(jié)合筆者自已的工作經(jīng)驗，對現(xiàn)階段綿陽市中心小城鎮(zhèn)在城市規(guī)劃方面的特殊性及存在問題進(jìn)行了分析，探討了產(chǎn)業(yè)布局及工業(yè)用地規(guī)劃建設(shè)、住宅區(qū)建設(shè)對中心小城鎮(zhèn)建設(shè)的影響，研究了小城鎮(zhèn)資源優(yōu)勢和特色營造、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的問題并對其發(fā)展趨勢進(jìn)行了預(yù)測，對今后綿陽市小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)及相關(guān)政策的調(diào)整提出了建議。為增強綿陽市小城鎮(zhèn)的發(fā)展后勁、促進(jìn)本市小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展、制訂綿陽市小城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和領(lǐng)導(dǎo)者的科學(xué)決策等，提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。關(guān)鍵詞：綿陽市；小城鎮(zhèn)規(guī)劃；城鎮(zhèn)化AbstractThedevelopmentofsmalltownsisanimportantfeatureofMianyang'surbanizationroad,isthekeytorealizethecoordinateddevelopmentofregional,urbanandruralintegration.Thesuperiorityofsmalltownsisaseveryoneknows.Itisconducivetothereasonableconfigurationofproductivityineconomicarea,conducivetothedevelopmentofruraleconomy,canmaketheadvantagesofcitylifestylewiththesuperiorityofthesmalltownlivingenvironmentperfectcombination.Suburbantownsbecauseofitsuniquegeographicallocationconditionsandperfectindustryandagriculturebase,becomethecityandsuburbanorganiccombinationofpoints.Atthisjuncture,bigcityeconomicadvantagehasbeenfurtherexpanded,thesmalltownofresources,humanandenvironmentaladvantagesandbecomeagoodfoundationforthedevelopmentofthecity.Sointheprocessofurbandevelopment,thedevelopmentofsuburbansmalltownswillplayaveryimportantrole.Thisarticleunifiestheauthortheirownworkexperience,theparticularityofthepresentstageMianyangcenterofsmallcitiesandtownsinurbanplanningandtheexistingproblemswereanalyzed,discussedtheindustriallayoutandindustrialland,planningandconstruction,theconstructionofresidentialimpactontheconstructionofsmalltowncenter,researchofsmalltownresourceadvantageandcharacteristicbuilding,publicserviceinfrastructureconstructionandotherissuesandtomakeapredictionofitsdevelopmenttendency,putsforwardsuggestionsonthefutureofMianyangcityplanningandconstructionofsmalltownsandrelatedpolicyadjustment.Forthedevelopment,enhancementofsmalltowninMianyangcityandpromotethesustainabledevelopmentofeconomyandsociety,thesmalltownofthecitytodevelopasmalltownplanningstandardsandtheleaderofMianyangcityscientificdecision-making,andprovidebasicdataandtechnicalsupport.Keywords:Mianyangcity;smalltownplanning;Urbanization對于利益的追求是各個鎮(zhèn)共有的現(xiàn)象，為了一個有吸引力的項目，若干個鎮(zhèn)之間會展開激烈的競爭，各鎮(zhèn)可能爭相開出比別的鎮(zhèn)更優(yōu)厚的條件，如地租價格的優(yōu)惠和各種稅費的減免等，這樣不僅直接導(dǎo)致土地收益的流失，導(dǎo)致相鄰企業(yè)間缺乏協(xié)作，降低了土地使用的效率，與此同時，粗放經(jīng)營和低效率又導(dǎo)致了以量取勝，盲目的擴大建設(shè)用地，進(jìn)而導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)的不合理和浪費。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃要有區(qū)域觀點，要根據(jù)城鎮(zhèn)體系的特點，明確城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中的地位和作用，協(xié)調(diào)不同城鎮(zhèn)間的相互關(guān)系，明確不同城鎮(zhèn)不同的性質(zhì)與發(fā)展方向，使各鎮(zhèn)之間由相互競爭轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷f(xié)作、協(xié)調(diào)發(fā)展。進(jìn)而合理的預(yù)測其發(fā)展規(guī)模，安排功能布局。第三章綿陽市的小城鎮(zhèn)規(guī)劃的現(xiàn)狀綿陽市下轄兩行政區(qū)（涪城區(qū)、游仙區(qū)）、七開發(fā)區(qū)（高新區(qū)、科創(chuàng)園區(qū)、農(nóng)科區(qū)、經(jīng)開區(qū)、仙海區(qū)、游仙經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)、金家林區(qū)）六縣（三臺縣、鹽亭縣、梓潼縣、安縣、北川縣、平武縣），并代管江油市和四川綿陽市政府科學(xué)城辦事處。全市現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制276個，其中鄉(xiāng)133個，鎮(zhèn)143個，農(nóng)村村委會3370個，村民小組26867個，城市街道辦事處19個，城鎮(zhèn)社區(qū)居委會388個，居民小組2121個。幅員面積2萬平方公里，轄9個縣市區(qū)，總?cè)丝?40萬。城市建城區(qū)面積103平方公里，城區(qū)總?cè)丝?06萬。為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要，滿足綿陽市的廣大人民向小康邁進(jìn)的迫切要求，綿陽市政府確定了“以鎮(zhèn)招商，以商帶農(nóng)”的發(fā)展思路，將其作為小城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。根據(jù)資源條件、區(qū)位優(yōu)勢，提出了建設(shè)“特色化的小城鎮(zhèn)”的重要項目建設(shè)計劃，打造“宜居、宜業(yè)”的文明古鎮(zhèn)，把鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)成集文娛、餐飲、商業(yè)、工貿(mào)為一體的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)，目前全鎮(zhèn)已形成了“東林、西養(yǎng)、南果、北菜、中市場的農(nóng)、牧、貿(mào)全面發(fā)展格局，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多樣化。一、規(guī)模逐漸擴大,實力明顯提升近年來,隨著城鎮(zhèn)發(fā)展的浪潮的推進(jìn)，綿陽市小城鎮(zhèn)建設(shè)呈現(xiàn)較快發(fā)展勢頭。綿陽市郊區(qū)的小城鎮(zhèn)及市郊區(qū)城市化的重要據(jù)點，同時隨著綿陽市設(shè)近年來急劇的膨脹城市郊區(qū)化的進(jìn)程也正在加快進(jìn)行中，而這些小城鎮(zhèn)尤其是近郊小城鎮(zhèn)正是郊區(qū)化過程中城市疏解人口的重要接收地，城市化和郊區(qū)化這兩種進(jìn)程和矛盾同時集中在了小城鎮(zhèn)中，因而給這些小城鎮(zhèn)的建設(shè)也帶來了相當(dāng)程度的特殊性。2013年底,綿陽市建制鎮(zhèn)36個,占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的46.2%;行政區(qū)域總面積2071.81平方公里,占全市的41.5%,平均每個建制鎮(zhèn)行政區(qū)域面積57.55平方公里;鎮(zhèn)區(qū)占地面積達(dá)到19106公頃,平均每個鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)占地530.7公頃;總?cè)丝?85.24萬人,占全市的40.4%,其中:5萬以上人口的鎮(zhèn)18個,占50%;3萬以上人口的鎮(zhèn)35個,占97.2%;鎮(zhèn)區(qū)總?cè)丝谶_(dá)到53.13萬人,平均每個鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到1.48萬人。2009年,全市36個建制鎮(zhèn)實現(xiàn)財政總收入7.42億元,占全市78個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入的59.6%;平均每鎮(zhèn)實現(xiàn)財政收入2060萬元;居民儲蓄存款余額達(dá)到130.26億元,占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的61%;固定資產(chǎn)投資完成額達(dá)到238.5億元,占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的55.8%。從人均水平看,36個建制鎮(zhèn)的人均財政收入為400.32元,是全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的1.3倍;人均居民儲蓄存款余額7032元,是全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1.18倍;人均固定資產(chǎn)投資完成額達(dá)到1.3萬元,是全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的1.02倍;36個建制鎮(zhèn)的農(nóng)民人均純收入大都高于全市平均水平,其中7000元以上的鎮(zhèn)14個,占建制鎮(zhèn)數(shù)量的38.9%。二、企業(yè)不斷增加,集聚效應(yīng)擴大小城鎮(zhèn)是農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)的中心,是城鄉(xiāng)商品、信息、技術(shù)傳遞和經(jīng)濟(jì)交流的橋梁和紐帶,加快小城鎮(zhèn)建設(shè)是農(nóng)村發(fā)展的大戰(zhàn)略,只有先行發(fā)展小城鎮(zhèn),使城市人口郊區(qū)化、農(nóng)村生活城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,才能更好地推動農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展,全面建設(shè)小康社會。綿陽市為了促進(jìn)整個城鎮(zhèn)化的發(fā)展，政府確定了引入企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，通過對中心小城鎮(zhèn)引入企業(yè)，從而能提高小城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)，從而穩(wěn)定小城鎮(zhèn)。2013年底,36個建制鎮(zhèn)的企業(yè)數(shù)達(dá)到32450個,占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的70.7%;平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有企業(yè)901個,其中工業(yè)企業(yè)533個。企業(yè)從業(yè)人員數(shù)為41.97萬人,占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的60.1%;企業(yè)上交國家稅金16.21萬元,占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的47.4%,企業(yè)人均上交稅金為1429.5元,是全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的2.31倍;從事二、三產(chǎn)業(yè)的人員比重為34.4%,是全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的1.1倍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)特別是第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,為農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移提供了較大的就業(yè)空間,也成為吸納外來勞動力就業(yè)的主要渠道。36個建制鎮(zhèn)為外來的10.23萬人提供了就業(yè)崗位,外來從業(yè)人員占其從業(yè)人員的比重達(dá)到9%,比全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)外來從業(yè)人員比重高3.6個百分點。為加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，綿陽市政府以“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”為指導(dǎo)，把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)的一項重要內(nèi)容和樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)形象、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造福人民群眾的一項戰(zhàn)略舉措來抓，本著“因地制宜、適度規(guī)模、突出特色、完善功能、輻射帶動”的原則，科學(xué)編制小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，對鎮(zhèn)區(qū)綠化、道路、供排水管道、供電、鎮(zhèn)直單位及居民區(qū)建設(shè)等項基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行全面規(guī)劃設(shè)計。三、基礎(chǔ)建設(shè)迅速,功能不斷完善目前,全市小城鎮(zhèn)中具有一定規(guī)模且管理較規(guī)范的集貿(mào)市場有151個,平均每建制鎮(zhèn)有4.2個市場。同時,小城鎮(zhèn)的服務(wù)功能逐步增強。綿陽市政府按照綜合開發(fā)、集約用地的思路，依據(jù)國家村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和小城鎮(zhèn)發(fā)展要求，嚴(yán)格遵循實施綜合開發(fā)和集中成片建設(shè)的原則，從而確定了小城鎮(zhèn)建設(shè)與管理的發(fā)展新格局，高起點規(guī)劃以南環(huán)路、西環(huán)路、東環(huán)路、北環(huán)路居民住宅區(qū)，鼓勵農(nóng)戶到小城鎮(zhèn)建房定居，并出臺了農(nóng)民到小城鎮(zhèn)建房定居，納入城鎮(zhèn)化管理，但原土地承包關(guān)系、行政隸屬關(guān)系不變等優(yōu)惠政策。2009年底,全市36個建制鎮(zhèn)的933個行政村全部實現(xiàn)了村村通電、通電話和通公路;通有線電視的村434個,占46.5%;247個村實行了垃圾集中處理,占26.5%。特別是進(jìn)入全省社會經(jīng)濟(jì)綜合實力百強的建制鎮(zhèn),鎮(zhèn)區(qū)不僅有完善的基礎(chǔ)設(shè)施,街道寬敞,綠化整潔,并建有高品位的鎮(zhèn)區(qū)中心花園和公共綠地,為鎮(zhèn)區(qū)居民提供了理想的居住、娛樂休閑環(huán)境。2009年底,36個建制鎮(zhèn)平均每鎮(zhèn)擁有各類學(xué)校、幼兒園和托兒所28.3個,農(nóng)技推廣服務(wù)人員27人;醫(yī)院和衛(wèi)生院(所)平均達(dá)1.8個;敬老院和養(yǎng)老院平均2.8家;平均擁有影劇院、文化館(站)、圖書館(室)4.5個。2009年底,全市36個建制鎮(zhèn)平均每鎮(zhèn)參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療人數(shù)達(dá)到4.31萬人;36個建制鎮(zhèn)參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)合計達(dá)到6.64萬人。部分小城鎮(zhèn)在鎮(zhèn)區(qū)還建設(shè)了體育中心、公共綠地等設(shè)施,在物質(zhì)生活得到滿足的同時,群眾的精神生活也不斷豐富起來。第四章綿陽市的小城鎮(zhèn)規(guī)劃方面存在問題及原因分析一、綿陽市的小城鎮(zhèn)規(guī)劃方面存在問題（一）城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，集聚能力不強通過以上的分析可以看出，通過相關(guān)的研究綿陽們發(fā)現(xiàn)，小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口要達(dá)到3萬人以上，才能較好發(fā)揮集聚、輻射功能，否則會造成基礎(chǔ)設(shè)施成本高、效率低，第三產(chǎn)業(yè)難以發(fā)揮等問題。綿陽市作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，同時綿陽市處于西部地區(qū)，小城鎮(zhèn)建設(shè)起步相對較晚，規(guī)模不大，發(fā)展較為緩慢。目前，綿陽市共有建制鎮(zhèn)739個，建成區(qū)總?cè)丝?398萬人，其中縣市區(qū)政府所在地建制鎮(zhèn)45個、人口542萬人；一般建制鎮(zhèn)694個、人口855.9萬人。就建制鎮(zhèn)建成區(qū)人口規(guī)模而言，人口規(guī)模較大的建制鎮(zhèn)相對較少，人口規(guī)模較小的建制鎮(zhèn)相對較多。除城關(guān)鎮(zhèn)以外，一般小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在3萬人以上的僅為46個，僅占建制鎮(zhèn)總數(shù)的6.22%。由于規(guī)模普遍偏小，產(chǎn)生了小城鎮(zhèn)功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施落后、輻射能力不強等一系列問題，難以滿足小城鎮(zhèn)發(fā)展的要求。由于城鄉(xiāng)發(fā)展的二元制結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致綿陽市的總體規(guī)劃沒有將這些中心鎮(zhèn)納入其中，各中心鎮(zhèn)各自為政、盲目發(fā)展，中心鎮(zhèn)之間、中心鎮(zhèn)與區(qū)縣中心與市區(qū)缺乏整體上的協(xié)調(diào)與呼應(yīng)。在實際工作中，城鎮(zhèn)性質(zhì)和發(fā)展方向的定位由中心鎮(zhèn)的相關(guān)部門確定，使得在實際的發(fā)展中，盲目開發(fā)近期能帶來較高收益或較快改變城鎮(zhèn)面貌的產(chǎn)業(yè)，追求政績、追求稅收和財政收入的增加。在這些中心鎮(zhèn)的功能定位中，沒有結(jié)合城鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢和特點進(jìn)行綜合考慮，大部分近郊的城鎮(zhèn)將房地產(chǎn)業(yè)作為了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，幾乎所有的中心鎮(zhèn)全都將各類工業(yè)作為了城鎮(zhèn)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中由于缺乏從城市角度綜合的協(xié)調(diào)，小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往以自綿陽為中心，缺乏同周邊地區(qū)城鎮(zhèn)的緊密聯(lián)系與互補，城鎮(zhèn)之間盲目競爭，各個城鎮(zhèn)的發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)往往相同或相近，這不僅導(dǎo)致城鎮(zhèn)間的惡性競爭，同時也帶來了用地結(jié)構(gòu)的不合理和城鎮(zhèn)特色的缺失。（二）投入嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后截止到2011年底，綿陽市建制鎮(zhèn)城鎮(zhèn)供水普及率為82.96%（全國79.8%），城鎮(zhèn)燃?xì)馄占奥?7.51%（全國46.1%），人均道路面積12.5平方米（全國11.7平方米），排水管道密度5.18公里/平方公里（全國5.03公里/平方公里），污水集中處理率9.69%（全國8.5%），生活垃圾無害化處理率7.70%（全國6.4%），這些指標(biāo)在中部六綿陽市來看部分是領(lǐng)先的，也略高于全國平均水平，但與廣東、浙江、江蘇等發(fā)達(dá)綿陽市份比起來，還有較大差距。這些發(fā)達(dá)地區(qū)，小城鎮(zhèn)人均道路面積達(dá)到13平方米以上，供水普及率達(dá)到85%以上，污水處理率都達(dá)到了50%以上。通過調(diào)查分析，綿陽市小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后主要有三個方面原因：一是政府投入嚴(yán)重不足。目前全綿陽市除極少部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有產(chǎn)業(yè)支撐財力相對寬裕外，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政僅能保證公教人員工資，無力投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施健全是衡量城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量和水平的重要標(biāo)志,是保證城鎮(zhèn)各項功能正常運行的基本條件。但對于我市而言,由于各地用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入明顯不足,導(dǎo)致小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后,區(qū)位優(yōu)勢和自然優(yōu)勢得不到有效發(fā)揮,制約了建制鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是現(xiàn)行財政體制的制約。2012年綿陽市實行“鎮(zhèn)財縣管”后，由于縣級政府本身財政就入不敷出，很難加大投入支持小城鎮(zhèn)的發(fā)展。雖然大部分縣市區(qū)都執(zhí)行了稅收超額返還制度，但具體返還額度由上級政府制定，比例很低，很多地區(qū)都是返還國稅年增加額的6%，地稅全部上交。由于小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力差異大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能完成超額稅收并獲得返還。此外，土地出讓收入也由縣級財政管理，返還比例同樣很低，如橫溝橋鎮(zhèn)2013年土地交易額約3000萬元，返還不到200萬元。三是建設(shè)模式比較單一。目前全綿陽市只有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)如沉湖鎮(zhèn)、龍泉鎮(zhèn)、武柏泉鎮(zhèn)等采取政企共建模式，吸引一些社會資本來參與城鎮(zhèn)建設(shè)，絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的建設(shè)仍然靠政府投入，沒有形成市場推動的工作機制，建設(shè)模式單一。小城鎮(zhèn)建設(shè)長遠(yuǎn)規(guī)劃布局有的已經(jīng)到期,有的指導(dǎo)思想還比較滯后,一些小城鎮(zhèn)規(guī)劃水平低,布局不盡合理,習(xí)慣于沿襲舊習(xí)慣,搞馬路經(jīng)濟(jì),沿公路發(fā)展,這樣不僅加大了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難度,而且也加大了環(huán)境治理的困難,影響城鎮(zhèn)環(huán)境的整體外觀;鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間規(guī)劃類同,特色不夠,尤其沒有充分發(fā)揮與挖掘具有良好自然和歷史文化旅游資源的小城鎮(zhèn);規(guī)劃缺少現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的運作理念,導(dǎo)致小城鎮(zhèn)布局分散、規(guī)模過小、城鎮(zhèn)建設(shè)脫離區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)與要求;小城鎮(zhèn)規(guī)劃的實施和管理缺乏應(yīng)有的法規(guī)性,容易出現(xiàn)隨領(lǐng)導(dǎo)變動而變動的現(xiàn)象,其結(jié)果必然造成資源的嚴(yán)重浪費。同時,耕地占用不合理、污染環(huán)境項目還比較多的問題仍然存在。傳統(tǒng)的、分散無序的開發(fā)建設(shè)模式一定程度上影響著小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。四是公共服務(wù)體系不健全,城鎮(zhèn)吸引力急需提高。目前,小城鎮(zhèn)的社會保障體系還不健全,制度尚不規(guī)范,保障的標(biāo)準(zhǔn)較低而且覆蓋面窄。隨著小城鎮(zhèn)吸納外來人口的增加,外來人口在享受當(dāng)?shù)卣峁┑纳鐣?wù)時也很難得到平等對待,一些保障服務(wù)措施還局限于本地戶籍人口以及主要面向企業(yè)家和投資者。數(shù)量逐漸增加、比例不斷提高的外來打工者在為本地創(chuàng)造財富的同時,自身的各項利益卻得不到有效保障,影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的穩(wěn)定,更嚴(yán)重影響著小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展和農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。（三）規(guī)劃水平不高，城鎮(zhèn)管理缺位小城鎮(zhèn)規(guī)劃是建設(shè)和管理小城鎮(zhèn)的基本依據(jù)，是實現(xiàn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的重要手段。綿陽市從2005年底啟動新一輪小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制，截止到2009年底基本完成。但總體來看，相當(dāng)一部分小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制水平和質(zhì)量不是太高，缺乏區(qū)域性的視野和統(tǒng)籌考慮，科學(xué)性和前瞻性不足，不能適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要。2013年，綿陽市委綿陽市政府出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》，對小城鎮(zhèn)尤其是中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)的規(guī)劃編制工作提出了更新更高的要求，但目前只有1/3的鎮(zhèn)主動進(jìn)行了規(guī)劃修編，絕大部分鎮(zhèn)還遲遲未動。在規(guī)劃管理方面，部分鎮(zhèn)對規(guī)劃不夠重視，再加上管理機構(gòu)缺失，先建設(shè)后規(guī)劃、邊建設(shè)邊規(guī)劃、隨意改動規(guī)劃等情況時有發(fā)生，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)的總體布局愈加凌亂無序。二、綿陽市的小城鎮(zhèn)規(guī)劃方面存在問題的原因分析綜合以上對綿陽市的小城鎮(zhèn)規(guī)劃方面存在問題的分析，可以看出造成這種問題主要有三個方面的原因。一是長期受到城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”影響，規(guī)劃編制中對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念沒有充分體現(xiàn)，導(dǎo)致規(guī)劃缺乏科學(xué)性和前瞻性；二是財政資金對于規(guī)劃編制工作投入力度不夠，規(guī)劃編制經(jīng)費得不到有效保障，在小城鎮(zhèn)乃至在縣市一級，規(guī)劃技術(shù)人才都非常缺乏，因而不能及時根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展的需要調(diào)整、修改規(guī)劃；三是小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機制不健全。綿陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機構(gòu)被取消，現(xiàn)在對小城鎮(zhèn)建設(shè)管理大多是以“服務(wù)中心”這種中介組織形式出現(xiàn)，只能提供咨詢，沒有行政管理職能和執(zhí)法權(quán)限。而城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理是一種政府職能，在管理缺位的情況下，城鎮(zhèn)規(guī)劃無法順利實施，城鎮(zhèn)建設(shè)無法有序進(jìn)行。1.思想不新。小城鎮(zhèn)建設(shè)乏力的根本制約因素之一在于人們思想觀念的落后。從現(xiàn)實情況來看,綿陽市在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中,普遍存在認(rèn)識不足、重視不夠、觀念不新的現(xiàn)象。對經(jīng)營城市的理念認(rèn)識和理解不深,缺乏創(chuàng)新與激情,在思想上過度依賴于上級政府的政策和資金扶持,思路不夠開闊,思維較為教條,這從根本上制約了小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。2.定位不準(zhǔn)。通過了解,綿陽市小城鎮(zhèn)規(guī)劃普遍存在著規(guī)劃不細(xì)、定位不準(zhǔn)、水平不高等問題,主要表現(xiàn)在:一則城鎮(zhèn)規(guī)劃未與土地利用總體規(guī)劃相結(jié)合。導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)劃無法實施,一旦實施,即造成違反土地政策;二則城鎮(zhèn)規(guī)劃與實際脫節(jié)。由于規(guī)劃設(shè)計單位對當(dāng)?shù)厍闆r缺乏深入調(diào)研,對所規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然資源、人口環(huán)境、發(fā)展歷史等淺嘗輒止,不甚了解,甚至生搬硬套,最終導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)劃“千鎮(zhèn)一面”;三則城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏執(zhí)行力。當(dāng)前綿陽市的小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的保障,隨意性較大,且缺乏強制力,執(zhí)行力弱,使城鎮(zhèn)規(guī)劃往往流于形式,形同虛設(shè),對當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)建設(shè)指導(dǎo)意義不大;四則規(guī)劃功能區(qū)不明確,品味較低?，F(xiàn)有的規(guī)劃僅僅在現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上稍加修改,不能大膽創(chuàng)新,高標(biāo)準(zhǔn)、高起點規(guī)劃,造成規(guī)劃的老城區(qū)功能區(qū)不明確,雜亂無章;新城區(qū)品味不高,依然是庭院式的建設(shè)模式居多,不僅難以提高檔次,還造成大量土地浪費。3.產(chǎn)業(yè)不強。小城鎮(zhèn)的發(fā)展,離不開人口的集聚。只有聚集了大量的人員,才能帶來生活用品的需求,住房的需求,文化產(chǎn)品的需求,才能為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供基礎(chǔ)和保證。而人口的集聚,又離不開產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展,才能吸引大批農(nóng)民工離土離鄉(xiāng),進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)、居住和生活,從而推動小城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展。近年來,綿陽市周邊小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)雖有所發(fā)展,但是,依然是工業(yè)發(fā)展緩慢、二三產(chǎn)業(yè)比例低、農(nóng)民就業(yè)難。因此無法集聚人氣、解決就業(yè),造成城鎮(zhèn)化步伐緩慢。如:據(jù)農(nóng)村住戶調(diào)查資料顯示,2013年全市農(nóng)民人均工資性純收入中,從本地企業(yè)勞動得到的人均收入為296.58元,比上年下降10.3%;在農(nóng)民家庭經(jīng)營純收入中,來自第二產(chǎn)業(yè)的人均收入172.29元,同比下降28.2%。這從一個側(cè)面反映了綿陽市小城鎮(zhèn)的企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不理想。第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)層次低。從綿陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的結(jié)構(gòu)來看,傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占比重高,新興產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品所占比重少。產(chǎn)品質(zhì)量差、檔次低,產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于市場需求結(jié)構(gòu)的矛盾比較突出。4.人才匱乏。再好的思路與規(guī)劃都要人去做,而人才的極度匱乏同樣制約了小城鎮(zhèn)建設(shè)工作的創(chuàng)新及有序開展。目前,基層條件差、待遇低、工作忙、升遷難,不能吸引優(yōu)秀的人才到農(nóng)村投身小城鎮(zhèn)建設(shè),管理人才以廣大基層干部為主體,而一些優(yōu)秀的干部往往又被選拔進(jìn)入上級政府機關(guān)或部門,這樣就造成了基層城建工作少人干、無人干的現(xiàn)狀。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)嚴(yán)格控制新進(jìn)人員,造成無源頭活水,因此極大地制約了小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展。第五章加強綿陽市小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理對策建議在對小城鎮(zhèn)規(guī)劃問題研究的過程中發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)規(guī)劃問題的存在的原因很復(fù)雜，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等客觀條件的限制，也有由于政策、管理方面的主觀偏差的影響：一、加強小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制與實施根據(jù)綿陽市委、綿陽市政府《關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化》的意見，按“大小多少”的城鎮(zhèn)空間布局要求，抓好小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作，強化規(guī)劃的引領(lǐng)和控制作用，重點是從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，明確小城鎮(zhèn)功能定位，突出“宜居宜業(yè)”和“服務(wù)三農(nóng)”兩大基本職能，強化“環(huán)境資源不能破壞、歷史文化不能摒棄，為農(nóng)村服務(wù)不能丟掉”等基本原則和要求。首先要搞好小城鎮(zhèn)建設(shè),思想觀念是關(guān)鍵。各級政府一定要按照全市的主體功能和產(chǎn)業(yè)政策要求,把小城鎮(zhèn)的發(fā)展放在更高層次、更大范圍重新審視。在工作中創(chuàng)新思維,學(xué)會經(jīng)營城鎮(zhèn),立足現(xiàn)有資源與優(yōu)勢,建立本地支柱產(chǎn)業(yè)。政策制定者,要站得更高、看得更遠(yuǎn)、步子更大,要體現(xiàn)以人為本,一切從實際出發(fā),在政策制定的過程中充分考慮當(dāng)?shù)靥攸c并充分尊重群眾的意愿。在確定的過程中可以通過，一是以縣域為單位，編制鎮(zhèn)村體系規(guī)劃，逐步歸并和減少村鎮(zhèn)數(shù)量，合理確定城鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模、空間發(fā)展形態(tài)，統(tǒng)籌安排各項城鎮(zhèn)規(guī)劃，區(qū)域性布置市政基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。二是以縣為單位，推進(jìn)“一主一副一特”建設(shè)，“主”即城關(guān)鎮(zhèn)（主城區(qū)），“副”即重點鎮(zhèn)（副中心），“特”即特色鎮(zhèn)，重點優(yōu)化和完善重點鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)總體規(guī)劃，重點鎮(zhèn)按小城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，特色鎮(zhèn)突出“差異競爭、特色發(fā)展”。三是抓好小城鎮(zhèn)各類專項規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作，強化規(guī)劃管理，促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康、持續(xù)發(fā)展。四是抓好武漢城市圈城際鐵路沿線規(guī)劃管理控制，按“一站一城”目標(biāo)，加強沿線設(shè)站小城鎮(zhèn)建設(shè)。二、抓典型示范針對綿陽市的現(xiàn)狀，可以看出小城鎮(zhèn)數(shù)量多、類型多，應(yīng)將抓典型示范、分類指導(dǎo)作為加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要抓手。從城關(guān)鎮(zhèn)、口子型、特色型、城郊結(jié)合型、港口型、資源型、工業(yè)型、生態(tài)型和城際鐵路沿線區(qū)位型等不同類型中選擇40個左右有代表性的小城鎮(zhèn)，采取“政府引導(dǎo)、市縣主體、市場運作”方式，集中支持，重點投入，逐年打造一批發(fā)展領(lǐng)先、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、保障一體、宜居宜業(yè)，具有引領(lǐng)帶動作用的示范小城鎮(zhèn)。通過示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，探索不同類型小城鎮(zhèn)的有效發(fā)展路徑和建設(shè)模式。同時，通過示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，積極發(fā)揮典型示范和資金放大效應(yīng)，形成“趕、學(xué)、比、超”的建設(shè)熱潮，逐步提高小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展整體水平。小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃,一要堅持融入大區(qū)域,突出新特色。實踐證明脫離區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的“小規(guī)劃”、“小建設(shè)”是行不通的,要順應(yīng)區(qū)域發(fā)展定位與趨勢,對本鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行科學(xué)定位,合理布局,依托并整合本地優(yōu)勢資源,走特色興鎮(zhèn)、特色富鎮(zhèn)之路。二要堅持規(guī)劃、建設(shè)統(tǒng)籌,要采取市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))聯(lián)動的方式,對所在行政區(qū)域進(jìn)行城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。各小城鎮(zhèn)的建設(shè),不能脫離該區(qū)域總體規(guī)劃而獨自發(fā)展。只有這樣,才能盡多地享有地域發(fā)展的優(yōu)勢,保證資源利用的最大化。三要堅持依規(guī)實施。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),就具有剛性,必須嚴(yán)格執(zhí)行。三、加強小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于綿陽市來說，通過以提高城鎮(zhèn)綜合承載能力、滿足生產(chǎn)生活需要為目標(biāo)，以“提質(zhì)擴容”為重點，著力推進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本著“缺什么、補什么”的原則，著力抓好鎮(zhèn)區(qū)道路、排水管網(wǎng)、污水和垃圾處理設(shè)施及園林綠化建設(shè)。充分利用國家“十二五”期間加大對小城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)支持的契機，加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)。同時，要積極推進(jìn)城市公交、供水、燃?xì)狻⑽鬯屠幚硐蛑苓叴彐?zhèn)延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。同時對于以景觀生態(tài)資源豐富為特點經(jīng)濟(jì)有相對落后的一些城鎮(zhèn)，針對其急于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的特點，應(yīng)通過政策的傾斜支持其在資源保護(hù)的前提下進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，并制定相應(yīng)的政策限制大規(guī)模的商品房開發(fā)或?qū)Y源具一定破壞性的產(chǎn)業(yè)成為城鎮(zhèn)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在此次走訪中也遇到了像湯河口鎮(zhèn)、永寧鎮(zhèn)和齋堂鎮(zhèn)這樣亟待和即將開發(fā)的小鎮(zhèn)。這些小鎮(zhèn)一般都離市區(qū)較遠(yuǎn)，開發(fā)較晚，經(jīng)濟(jì)落后。雖然市政等福利設(shè)施都基本建設(shè)完備，但這些鎮(zhèn)都由于遠(yuǎn)離市區(qū)，缺乏大的可以拉動經(jīng)濟(jì)的項目，本鎮(zhèn)也鮮有支柱性的企業(yè)。但這些鎮(zhèn)子有其得天獨厚的歷史遺跡和自然資源