高校依法治校需處理好兩個(gè)層面的關(guān)系

高校依法治校需處理好兩個(gè)層面的關(guān)系

許多專家和科學(xué)家解釋說，“依法教學(xué)是高校行政化的必然前提”，“依法管理是完善現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求”?！耙婪ㄐ惺贡O(jiān)督和管理有利于民主行使監(jiān)督”，“依法行使監(jiān)督科學(xué)委員會(huì)有助于科學(xué)行使監(jiān)督”。“依法行使監(jiān)督會(huì)促進(jìn)中國高等教育的全球發(fā)展，促進(jìn)中國綜合國力的提高?！?。在我國的教育體制下,高校具有雙重主體身份,它既是民事法律關(guān)系主體,又是行政法律關(guān)系的主體,作為行政法律關(guān)系的主體,它又具有雙重角色,即行政主體和行政相對(duì)人。國家之于高校,高校處于行政相對(duì)人地位,有了法治,就可以有效制約國家的公權(quán)力,充分保障高校這一組織的私權(quán)利。高校之于師生,高校處于行政主體地位,有了法治,就可以使高校管理法治化,有效防止高校這一強(qiáng)勢組織侵犯弱勢群體師生的合法權(quán)益,當(dāng)師生合法權(quán)益受到高校非法侵害時(shí),能及時(shí)通過法定程序得到救濟(jì)。一、學(xué)校必須正確理解和處理外部關(guān)系(一)立法者的職責(zé)國家立法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著為高校依法治校的實(shí)施提供立法服務(wù)的重大使命。具體而言,主要包括(以全國人大及其常委會(huì)為例):制定高等教育法律;修改高等教育法律;解釋高等教育法律;監(jiān)督高等教育法律的實(shí)施等。筆者認(rèn)為,我國高等教育立法存在一定不足。例如:政府對(duì)高校干涉過度、統(tǒng)得過死,導(dǎo)致大學(xué)自治的不能;學(xué)校成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后堡壘,立法者負(fù)有不可推卸的責(zé)任;我國的教育立法極為特殊,保留著大量的計(jì)劃痕跡,具有濃厚的行政化色彩?！吨腥A人民共和國高等教育法》設(shè)置最多的就是行政管理方面的權(quán)力,例如:修業(yè)年限的調(diào)整需要報(bào)主管的教育行政部門批準(zhǔn);高等學(xué)校教師職務(wù)的具體任職條件由國務(wù)院規(guī)定;高等學(xué)校根據(jù)社會(huì)需求、辦學(xué)條件和國家核定的辦學(xué)規(guī)模,制定招生方案;等等。立法者在制度設(shè)計(jì)上事無巨細(xì)已經(jīng)為高校做好了規(guī)劃,這就導(dǎo)致兩個(gè)嚴(yán)重后果:一是嚴(yán)重干涉了高校“內(nèi)政”,本來是高校自主決定的事務(wù)卻由立法者代勞了,嚴(yán)重阻礙大學(xué)自治、自主辦學(xué);二是立法者過度關(guān)注微觀層面的高校內(nèi)部管理,反而恰恰忽略了本來應(yīng)該高度關(guān)注的宏觀層面的高校外部管理。我們的立法應(yīng)止步于高校的圍墻,轉(zhuǎn)移到公民受教育權(quán)的保障上來,轉(zhuǎn)移到公民受教育機(jī)會(huì)公平和公正的保障上來,轉(zhuǎn)移到高等教育市場準(zhǔn)入和退出的把關(guān)上來,轉(zhuǎn)移到高等教育資源在市場優(yōu)化配置基礎(chǔ)上的宏觀調(diào)控上來,轉(zhuǎn)移到高等教育投入的保障上來,轉(zhuǎn)移到高等教育條件和設(shè)施的提供上來。(二)教育立法強(qiáng)調(diào)教育執(zhí)法者的政治觀和監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法者,通過依法行政,踐行高校依法治校。依法行政,教育執(zhí)法者應(yīng)恪守本分,按“章”辦事。對(duì)于私權(quán)利而言,法不禁止即自由;但對(duì)于公權(quán)力而言,法無規(guī)定即禁止,教育執(zhí)法者只能秉承立法意旨而實(shí)施行政行為。雖然教育立法存在這樣或那樣的問題,但也不應(yīng)該成為教育執(zhí)法者進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張和濫用的借口。在實(shí)踐中,一些教育執(zhí)法者的所作所為,并沒有什么依法行政的意味,政府對(duì)高?！肮芙獭边^嚴(yán),招致批評(píng)之聲不絕于耳。一方面,由于教育立法的行政化傾向,導(dǎo)致上行下效,教育執(zhí)法者根據(jù)教育立法出臺(tái)的細(xì)則就會(huì)延續(xù)這一風(fēng)格,甚至加重這一風(fēng)格,也許是出于教育執(zhí)法的需要,也許是某些教育執(zhí)法者爭權(quán)奪利之故;另一方面,教育立法賦予高校一定的辦學(xué)自主權(quán),例如:“自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)”、“自主制訂教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)”等,但對(duì)于許多自主權(quán),一些教育執(zhí)法者不僅不予落實(shí),反而通過“許可”、“評(píng)價(jià)”、“規(guī)范”、“鼓勵(lì)”等手段進(jìn)行限制甚至剝奪。筆者對(duì)此有親身感受:新增一個(gè)行政管理專業(yè),要經(jīng)主管的教育行政部門批準(zhǔn);思想政治理論課程要使用國家統(tǒng)編教材。教育執(zhí)法者的如此種種行為,已經(jīng)嚴(yán)重違背了教育立法的精神和目的。依法行政,應(yīng)建立健全權(quán)力制衡機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制。由于我國長達(dá)幾千年的人治傳統(tǒng),由于行政權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性和侵害性,現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)呈現(xiàn)出更加迅速的擴(kuò)張趨勢,如果我們沒有有效的權(quán)力制衡機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制,依法行政只會(huì)淪為一句空洞的口號(hào),我國高校與教育執(zhí)法者的關(guān)系仍然不足以納入法治狀態(tài)?，F(xiàn)在一些教育執(zhí)法者違法行政、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私,更有甚者醉心于攫取權(quán)力,大搞權(quán)力尋租,教育腐敗呈遞增趨勢就是最好的證明。(三)來自國內(nèi)的法治司法權(quán)是國家終極式的權(quán)力,司法是國家法治最后一道防波堤,所以法官是法治的守護(hù)神,如果一個(gè)國家的司法腐敗了,這個(gè)國家的法治就蕩然無存。司法者作為適用法律的判斷者,對(duì)于高校依法治校行為合法與否給予法律評(píng)價(jià),制裁違法犯罪行為,堅(jiān)決捍衛(wèi)高校依法治校。司法權(quán)應(yīng)尊重高校的學(xué)術(shù)權(quán),司法機(jī)關(guān)在對(duì)高校行為進(jìn)行審查時(shí),要注意區(qū)分學(xué)術(shù)行為、行政行為和民事行為。(四)制度規(guī)范約束依法治校要處理好高校與社會(huì)之間的關(guān)系。高校擁有四種職能,即人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)和文化傳承創(chuàng)新,每一種職能與社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)。規(guī)范高校的行為,增強(qiáng)高校的社會(huì)責(zé)任感,需要有一套完整的制度規(guī)范來約束,避免高校把辦學(xué)簡單地看成一種市場行為,把自己降低為普通的市場主體。高校應(yīng)成為社會(huì)的凈化器和科技進(jìn)步的發(fā)動(dòng)機(jī),應(yīng)成為人類進(jìn)步和社會(huì)整體幸福的推動(dòng)者。在四種職能發(fā)揮時(shí),應(yīng)充滿正能量。社會(huì)是高校行為的最終評(píng)判者和高校生存和發(fā)展的決定力量,社會(huì)應(yīng)為高校發(fā)展提供寬松的環(huán)境和為高校人才培養(yǎng)提供實(shí)踐平臺(tái)。依法治校,學(xué)校行為有制度依據(jù)和規(guī)范約束,遏制社會(huì)不良風(fēng)氣侵蝕高校。高校是文明的傳播者,高校依法治校有利于培養(yǎng)一大批學(xué)會(huì)運(yùn)用規(guī)則和遵守規(guī)則的群體,有利于形成公民的法治觀念,有利于推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)。二、高校與員工不同的原因高校是一類特殊單位,而一般單位只有職員(見圖1),而高校除了職員,還有學(xué)生(見圖2)。三方主體使得高校內(nèi)部關(guān)系異常復(fù)雜。(一)大力推進(jìn)高校依法治校,消除行政化管理積弊任何一個(gè)用人單位,都必須對(duì)本單位職員(如果是高校,還包括學(xué)生)和內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行行之有效的管理,方能達(dá)到單位設(shè)立之目的。一個(gè)國家的內(nèi)部管理是公共行政,而一個(gè)組織的內(nèi)部管理只能是私人行政。高校的私人行政因其濃厚的行政化色彩而飽受世人詬病。在黨中央、國務(wù)院大力推進(jìn)高校依法治校之際,高校應(yīng)抓住機(jī)遇,積極貫徹落實(shí)依法治校,消除行政化管理的積弊,提高管理效能和管理效率,提高為教師和學(xué)生服務(wù)的質(zhì)量,最終達(dá)到提高教學(xué)和科研質(zhì)量之目的。在高校實(shí)施依法治校的措施上,筆者想談兩個(gè)問題:1.部分高校章程欠缺高校依法治校的依據(jù)有兩個(gè):一是法;二是根據(jù)法制定的校內(nèi)規(guī)章。建立健全校內(nèi)規(guī)章,是高校依法治校的前提和基礎(chǔ)。在所有的校內(nèi)規(guī)章中,最重要的莫過于高校章程了,但目前,我國多數(shù)高校大學(xué)章程缺位,即使已制定章程的高校也聊勝于無,內(nèi)容不科學(xué)、實(shí)施乏力。高校章程有高校憲法之稱,它規(guī)定了高校重大事項(xiàng)的基本規(guī)則、決策程序與監(jiān)督機(jī)制;明確黨委、校長、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)的性質(zhì)地位、職責(zé)權(quán)限、產(chǎn)生組成等重大問題。其他各部門在自己的職權(quán)范圍內(nèi)依照章程的規(guī)定制定有關(guān)規(guī)章。通過建章立制,高校管理規(guī)范化、制度化、秩序化,可以極大地減少管理過程中的人為因素、主觀因素,減少任意性、隨意性,有效去除高校行政化,增強(qiáng)從決策到執(zhí)行的民主性、公平公正性、公開透明性。2.強(qiáng)化監(jiān)督主體的職責(zé)性我國高校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制,紀(jì)檢部門隸屬于黨,必須向黨負(fù)責(zé);行政監(jiān)察部門隸屬于校長,必須向校長負(fù)責(zé)。紀(jì)檢監(jiān)察部門處在這樣一個(gè)位置上,對(duì)上監(jiān)督?jīng)]有能力,對(duì)下監(jiān)督?jīng)]有動(dòng)力。期望監(jiān)督部門能夠真正履行職責(zé),應(yīng)賦予它獨(dú)立的地位。目前,高校投資主體有多元化趨勢,高校董事會(huì)、黨委會(huì)、校務(wù)會(huì)、教代會(huì)、工會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等組織之間的關(guān)系和各自職責(zé)有待明晰化,各自發(fā)揮著促進(jìn)高校發(fā)展的重任。如果說高校黨委會(huì)在行使政治權(quán)力,校委會(huì)在行使行政權(quán)力,那么,監(jiān)督權(quán)力和政治權(quán)力、行政權(quán)力至少要在同一條水平線上。三個(gè)機(jī)構(gòu)均有獨(dú)立的權(quán)限和責(zé)任,相互獨(dú)立,相互制衡,確保高校各方利益的均衡和合理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(二)教師與學(xué)校簽訂任事合同依法治校要處理好高校與教師之間的法律關(guān)系。高校與教師之間存在雙重關(guān)系:從人事關(guān)系上,屬于平等主體之間的民事契約關(guān)系;從職業(yè)管理上,屬于行政法律關(guān)系。《教育法》第四十八條和《教師法》第十七條規(guī)定:高等學(xué)校實(shí)行教師聘任制。高等學(xué)校教師的聘任,應(yīng)當(dāng)遵循雙方平等自愿的原則,由高等學(xué)校校長與受聘教師簽訂聘任合同。在聘任制下,學(xué)校和教師雙方遵循平等自愿的原則,約定雙方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系,按合同規(guī)定,用人單位有聘用和解聘的權(quán)利,個(gè)人有應(yīng)聘和辭聘的權(quán)利,合同期滿,經(jīng)雙方同意,可以續(xù)聘。因此,教師和學(xué)校簽訂聘任合同屬于典型的民事契約關(guān)系。《教師法》第三條規(guī)定:“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員,承擔(dān)教書育人,培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人,提高民族素質(zhì)的使命。教師應(yīng)當(dāng)忠誠于人民的教育事業(yè)。”教師又是從事教育公益事業(yè)的專業(yè)人員。在我國,與高校教師密切相關(guān)的,有教師資格制度、教師職務(wù)制度和教師聘任制度等三大基本法律制度。教師資格制度是國家對(duì)教師實(shí)行的一種特殊職業(yè)許可制度。在職務(wù)制度中,教師職務(wù)評(píng)審是高校在履行行政職權(quán),此時(shí),教師與高校的法律關(guān)系是行政法律關(guān)系。(三)行政法救濟(jì)途徑依法治校要處理好高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系。高校與學(xué)生之間也存在雙重關(guān)系:其一,行政法律關(guān)系。招生、學(xué)籍和學(xué)位等的管理,屬于法律授權(quán)的行為,高校具有行政主體資格,能夠以自己的名義在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使行政權(quán)力,此時(shí),高校與學(xué)生之間屬于行政法律關(guān)系。因此而發(fā)生的糾紛,可通過行政法的救濟(jì)途徑解決。其二,民事法律關(guān)系。高校建設(shè)、運(yùn)行中的產(chǎn)業(yè)化方式和學(xué)生在校生活方式的日益多元化,學(xué)校改變服務(wù)理念,以學(xué)生為主體,高校后勤服務(wù)以最大限度滿足學(xué)生多層次需要為宗旨,越來越多地以平等主體的身份從事一定行為,形成一種平權(quán)性法律關(guān)系———民事法律關(guān)系,包括:學(xué)生在學(xué)校生活消費(fèi)與高校之間發(fā)生的法律關(guān)系;學(xué)生自主拓展學(xué)習(xí)與教師之間發(fā)生的合同關(guān)系;學(xué)生利用學(xué)校設(shè)施設(shè)備從事創(chuàng)新(學(xué)業(yè)之外)與學(xué)校發(fā)生的合同關(guān)系;學(xué)校引進(jìn)社會(huì)資金改造提升學(xué)生生活的設(shè)施設(shè)備,形成學(xué)校、社會(huì)主體與學(xué)生的三方民事法律關(guān)系,等等。隨著高校改革的深入,各種自主學(xué)習(xí)平臺(tái)的建設(shè)和發(fā)展,高校之間的壁壘逐漸被打破,課程自主學(xué)習(xí)和學(xué)分相認(rèn)機(jī)制的形成,學(xué)生需求的多樣化,教育成為社會(huì)的一種重要的消費(fèi)方式,高校與學(xué)生法律關(guān)系民事化將成為主流趨勢。(四)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系學(xué)術(shù)自由是大學(xué)的靈魂,是大學(xué)得以生存的基礎(chǔ)。高校改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是平衡學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是一對(duì)矛盾,如果行政權(quán)力高于學(xué)術(shù)權(quán)力,就很難積淀、錘煉大學(xué)精神,沒有學(xué)術(shù)尊嚴(yán),就沒有大學(xué)。如果不處理好學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的矛盾,就會(huì)制約中國大學(xué)的發(fā)展。目前最重要的是,要解決行政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)太多的學(xué)術(shù)問題,應(yīng)依法將學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力分開,尋求學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間相互制約的機(jī)制。高校發(fā)展應(yīng)是“黨委領(lǐng)導(dǎo),校長行政,專家治學(xué)”,把學(xué)術(shù)留給教授們,應(yīng)盡快建立和完善教