當(dāng)前我國社會(huì)治安體系現(xiàn)狀與對(duì)策

當(dāng)前我國社會(huì)治安體系現(xiàn)狀與對(duì)策

社會(huì)安全綜合控制體系主要由政府安全行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。社會(huì)化，綜合使用各種力量和手段，預(yù)防、控制和刑事突發(fā)事件，建立依法、高效、有序的社會(huì)安全體系和機(jī)制。建設(shè)社會(huì)治安防控體系,是貫徹社會(huì)治安綜合治理方針,建立穩(wěn)定治安環(huán)境和構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。研究推進(jìn)社會(huì)治安資源的開發(fā)、整合、運(yùn)用,建設(shè)集打擊、防范、控制和管理于一體,多層次、全覆蓋的社會(huì)治安防控體系,是政府行政管理工作貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。一、公眾精神存社會(huì)治安資源主要指可用于社會(huì)治安的資財(cái)、人力和科技裝備等。一般有兩種形態(tài):一是與社會(huì)治安有直接關(guān)系,或以潛在能量狀態(tài)間接聯(lián)系的人、財(cái)、物的客觀存在;二是公眾對(duì)社會(huì)治安的認(rèn)同、參與、社會(huì)法治意識(shí)等精神存在。精神資源對(duì)構(gòu)建社會(huì)治安防控體系有重大意義。社會(huì)治安資源具有客觀實(shí)在性和廣泛性,對(duì)其進(jìn)行合理地激活、整合與應(yīng)用,既是公安工作可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力,也是社會(huì)治安防控體系建設(shè)取之不盡、用之不竭的源泉。(一)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的新形勢對(duì)建立治理新矛盾的影響我們應(yīng)以動(dòng)態(tài)發(fā)展的眼光分析社會(huì)治安狀況,既要看到違法犯罪不可避免,又要充分認(rèn)識(shí)通過主動(dòng)、積極、有效的嚴(yán)打、整治與防范,能夠?qū)⑿淌掳讣?特別是對(duì)社會(huì)治安穩(wěn)定可能造成負(fù)面影響的重特大惡性案件控制在一定限度內(nèi)。同時(shí),社會(huì)、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展必然帶來新的社會(huì)和治安問題,社會(huì)治安會(huì)經(jīng)常表現(xiàn)出嚴(yán)峻的一面。目前,上海正處在新的發(fā)展階段的關(guān)鍵時(shí)期。無論是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度,從國際大都市的建設(shè)發(fā)展,還是從改革開放的窗口效應(yīng)分析,都處于體制機(jī)制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提升、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城市功能轉(zhuǎn)換的歷史關(guān)口。新的發(fā)展階段不僅預(yù)示著巨大的機(jī)遇,同樣也預(yù)示各種社會(huì)矛盾和消極因素的逐漸凸顯。上海市社會(huì)治安特征明顯:一是刑事案件進(jìn)入高發(fā)期。據(jù)統(tǒng)計(jì),2002年,刑案總量同比下降6%;2003年,刑案同比上升3.4%;2004年,刑案同比躍升21.7%;2005年1至8月,刑案同比又上升4.3%,其中“兩搶”案件上升12.3%,盜竊等侵財(cái)性案件仍居高不下。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的態(tài)勢不變,目前刑案波動(dòng)、高發(fā)的態(tài)勢暫時(shí)也不會(huì)改變。二是人民內(nèi)部矛盾處于集中突發(fā)和激化階段,群體性事件已成為左右社會(huì)穩(wěn)定局面的重要因素。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)動(dòng)遷緊鑼密鼓、利益分配差距擴(kuò)大以及社會(huì)保障體系滯后等等都可能成為引發(fā)群體性事件的因素,出現(xiàn)矛盾激化“熱點(diǎn)”。由于不掌握解決矛盾的最終決定權(quán)和相關(guān)政策的不確定性,公安機(jī)關(guān)預(yù)防、處置群體性事件的難度和壓力不斷加大,群眾與政府爆發(fā)直接對(duì)抗的幾率增加,并給外來敵對(duì)勢力介入、利用留下了可乘之機(jī)。三是社會(huì)政治進(jìn)入復(fù)雜期。隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入和政治體制改革進(jìn)程的加速,上層建筑制約市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素、傳統(tǒng)的行政管理模式和治國理念都發(fā)生了巨大改變;局部動(dòng)蕩、復(fù)雜情勢的出現(xiàn)頻率將有所增加;同時(shí),境內(nèi)外敵對(duì)勢力的勾結(jié)和破壞活動(dòng)也將日趨猖獗,控制與反控制的斗爭有所加劇。因此,要提高駕馭復(fù)雜多變治安局勢的能力,需要通過建立相應(yīng)機(jī)制,綜合社會(huì)各方力量,以充分?jǐn)U展社會(huì)治安防控的厚度、深度和廣度。(二)防范的能力與力度比較構(gòu)建社會(huì)治安防控體系的指導(dǎo)思想,就是通過運(yùn)作良好的社會(huì)體系,變被動(dòng)防御為主動(dòng)進(jìn)攻,變消極等待為積極預(yù)防,將公安、司法機(jī)構(gòu)的專業(yè)控制與社會(huì)的普遍控制有機(jī)結(jié)合。面對(duì)刑事犯罪呈現(xiàn)流竄性、職業(yè)性、逐利性、兇殘性和無季節(jié)性等特征的新情況,如果公安工作仍停留在靠機(jī)遇和靈感的“有案破案”、“亡羊補(bǔ)牢”式的防范上,就會(huì)處于打不勝打、防不勝防,捉襟見肘、頭尾難顧的窘境。大量專業(yè)資源投入的模式,并不能根本改變犯罪預(yù)防、控制的滯后局面。在承擔(dān)預(yù)防犯罪職責(zé)的前提下,公安、司法機(jī)關(guān)對(duì)如何力爭將刑事犯罪消滅在預(yù)備、未遂或初起階段,實(shí)現(xiàn)主動(dòng)出擊,積極防御,減少違法犯罪危害后果,已在法定職能范圍進(jìn)行了廣泛深入的探索和實(shí)踐。近幾年,在破案打擊運(yùn)作上強(qiáng)調(diào)刑嫌調(diào)控、陣地控制、重點(diǎn)人口管理等,在社區(qū)防范中加大科技裝備的投放比例,在場所管理中支持公民通過法律途徑向未盡治安職責(zé)的經(jīng)營者追討受損利益,等等,都表現(xiàn)出積極主動(dòng)的姿態(tài)和對(duì)社會(huì)力量的借用,取得了很多有益經(jīng)驗(yàn)。但整體上,公安工作的習(xí)慣定勢仍是以傳統(tǒng)走訪為主,以專業(yè)性手段為根,而借助民力的有益經(jīng)驗(yàn)的推廣和綜合運(yùn)用還不夠。因此,以構(gòu)建社會(huì)治安防控體系為載體,促使專業(yè)隊(duì)伍和社會(huì)公眾轉(zhuǎn)變觀念,分解和落實(shí)治安防控責(zé)任,實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合治理,具有可操作性,也是贏得主動(dòng)權(quán),提高駕馭復(fù)雜治安局勢的能力和水平的必要途徑。(三)社會(huì)治安防控體系的完善有利于公安機(jī)關(guān)的參長期以來,堅(jiān)持“國家安危,公安系于一半”的信念,廣大公安民警流血犧牲,前仆后繼,拼搏奮斗,履行國家和法律賦予的權(quán)力和神圣使命,換來了人民群眾的安居樂業(yè)。2005年2月3日,國家統(tǒng)計(jì)局公布的全國第四次“群眾安全感抽樣調(diào)查”結(jié)果表明,占調(diào)查人群34.51%的調(diào)查者感覺安全,56.33%的調(diào)查者感覺基本安全,兩者相加超過90%。2004年,全國公安機(jī)關(guān)破獲刑事案件246.8萬起,按當(dāng)年共立案471.8萬起計(jì)算,破案率達(dá)到52.3%。然而,公安機(jī)關(guān)依法履責(zé),并不意味維護(hù)社會(huì)治安的責(zé)任僅由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。要根本改變社會(huì)治安面貌,必須積極探索治安管理社會(huì)化、治安服務(wù)市場化的途徑,堅(jiān)持社會(huì)各方力量共同參與的綜合治理方針。整合社會(huì)治安資源,構(gòu)建完善的社會(huì)治安防控體系,正是治安社會(huì)化進(jìn)程的重要步驟。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,建立完全市場化的、自負(fù)盈虧的社會(huì)保安實(shí)體,為公眾和社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提供有償治安服務(wù),可以有效疏導(dǎo)專業(yè)治安機(jī)構(gòu)的壓力和降低政府巨大的治安財(cái)政投入,既為社會(huì)防控體系提供了市場化的力量資源,也使公眾安全需求多一種選擇。社會(huì)治安防控體系解決的是“社會(huì)”治安問題,即社會(huì)性的、公共性的、公眾性的安全問題。公安機(jī)關(guān)雖是維護(hù)社會(huì)治安的主力軍,仍需要政府各部門依法履行對(duì)社會(huì)的公益性職責(zé)。部分單位和群眾片面地認(rèn)為,維護(hù)社會(huì)治安只是公安機(jī)關(guān)的事,對(duì)社會(huì)乃至本身的安全防范態(tài)度消極,存在“你治我安”的想法,給違法犯罪留下可乘之機(jī)。社會(huì)治安是社會(huì)的共同責(zé)任,必須由所有社會(huì)成員共同承擔(dān)和履行應(yīng)盡義務(wù)。社會(huì)治安防控體系建設(shè)應(yīng)遵循“各級(jí)黨政負(fù)責(zé),政府部門履職,公安參謀指導(dǎo),社會(huì)公眾參與”的方針。政府和公安等職能部門應(yīng)將社會(huì)治安防控體系建設(shè)作為硬指標(biāo)、硬任務(wù),納入各級(jí)政府社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃,積極推進(jìn),逐步見效,最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安管理控制的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,以一定市場化形式開發(fā)利用社會(huì)治安資源,研究公眾參與社會(huì)治安的新形式、新途徑,探索完善相應(yīng)的社會(huì)化運(yùn)作機(jī)制,就能逐步形成以黨委政府領(lǐng)銜協(xié)調(diào),以公安、司法機(jī)關(guān)為職能主體以及政府各部門、社會(huì)各階層公眾的多渠道積極參與,有效提高控制和管理效率的社會(huì)治安防控模式。(四)資源整合和參與方式的轉(zhuǎn)變加強(qiáng)社會(huì)治安防控有兩個(gè)基本方向,一是外延式的加大投入,增加社會(huì)治安控制力量的絕對(duì)數(shù),如增加警力和投資,建立由公安機(jī)關(guān)或政府部門主導(dǎo)的半專業(yè)性保安力量,等等。但是外延式方法的缺陷在于其有限性,而且會(huì)過度增加政府投入的負(fù)擔(dān);籌措巨資建立半專業(yè)的“輔警”,即使可以一時(shí)增加絕對(duì)控制,但因?qū)匍L線投資、隱形效應(yīng),經(jīng)費(fèi)來源不確定,也將難以為繼?？梢哉f,要長期單純依靠人力、經(jīng)費(fèi)的不斷擴(kuò)大投入,實(shí)際上是很難實(shí)現(xiàn)的。二是內(nèi)涵式的現(xiàn)有資源整合。通過對(duì)現(xiàn)有各種治安資源的重新篩選與組合,提高治安人員的素質(zhì)和能力,理順各種治安力量間的關(guān)系,建立規(guī)范的管理運(yùn)作機(jī)制,發(fā)揮治安資源的綜合效應(yīng),其好處是投資少、見效快,可以依靠公眾,因地制宜,動(dòng)員和挖掘民間無窮無盡的力量。人民生活水平的提高和安全需求的擴(kuò)大,是公眾積極參與社會(huì)治安的內(nèi)在動(dòng)力;社會(huì)法治的深入推進(jìn),也使公眾對(duì)社會(huì)治安有了更理性的認(rèn)識(shí);自防、互防的自覺、自律意識(shí)不斷積累。而民間蘊(yùn)藏的深厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力已可充分支持對(duì)社會(huì)治安事務(wù)的參與。通過適當(dāng)方式將民間的內(nèi)在積極性激發(fā)調(diào)動(dòng)起來,就可以迸發(fā)出巨大的社會(huì)能量。2003年“非典”時(shí)期形成的“萬眾一心,守望相助”的局面,對(duì)建設(shè)社會(huì)治安防控體系有著深刻的啟迪意義。當(dāng)公眾生命安全受到重大威脅時(shí),通過政府的適當(dāng)組織,從最基層的居民、社會(huì)組織到政府機(jī)構(gòu),都被充分動(dòng)員,同心同德,民情振奮,以各種先進(jìn)或原始的方式與病魔斗爭,短期內(nèi)就取得了世人矚目的勝利。在建設(shè)社會(huì)治安防控體系過程中,如果通過整合動(dòng)員,最終促成“千軍萬馬”的壯觀局面,抑制違法犯罪就輕而易舉了。二、雇員專業(yè)化程度提升為了精簡機(jī)構(gòu)和規(guī)模,上海警方自2005年始,便以購買社會(huì)服務(wù)的方式,聘用文職雇員承擔(dān)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的技術(shù)性、事務(wù)性、服務(wù)性工作,以騰出警力充實(shí)一線崗位。該舉措的意義在于借助社會(huì)力量的參與來提高公安隊(duì)伍的專業(yè)化程度,是對(duì)社會(huì)治安資源實(shí)行市場化整合的有益嘗試。社會(huì)治安資源主要可分為現(xiàn)實(shí)人力、財(cái)力和潛在資源三部分。(一)社區(qū)治理及服務(wù)能力較強(qiáng),但缺乏配合聯(lián)動(dòng),效果差這部分力量分布范圍廣,形式多樣。目前,主要有四方面來源:一是政府出資,由公安機(jī)關(guān)實(shí)際管理使用,但實(shí)行市場化操作方式的半專業(yè)化隊(duì)伍。比較典型的有配屬于各街道(鎮(zhèn)),由公安派出所指揮使用的社區(qū)保安隊(duì),全上海市約有12500名社保隊(duì)員,上海市綜治委計(jì)劃至2005年底將其擴(kuò)大到25000人,并直接配屬到社區(qū)居委會(huì),協(xié)助治安管理;各區(qū)街道根據(jù)需要和財(cái)力組建的“治安服務(wù)隊(duì)”,從上海市楊浦區(qū)建立的街道(鎮(zhèn))治安服務(wù)隊(duì)看,一般有20至40人,協(xié)助派出所民警參加治安巡邏。二是專業(yè)化的保安公司。由市總公司、各區(qū)分公司組成,成員數(shù)量根據(jù)保安業(yè)務(wù)酌情增減,一般保持在30000人左右。目前,保安公司實(shí)際上由公安機(jī)關(guān)管理,經(jīng)濟(jì)自負(fù)盈虧,主要為政府機(jī)關(guān)、大中型企事業(yè)單位提供派駐保安服務(wù)。三是企事業(yè)單位自建保安組織。主要有物業(yè)公司、金融系統(tǒng)、部分娛樂服務(wù)場所、大型賓旅館和大專院校等。一些建制比較健全的國有大中型企事業(yè)單位,也基本保留了安保職能機(jī)構(gòu)或職能人員,承擔(dān)本單位的消防、保安、門衛(wèi)等工作。四是由基層社區(qū)組織動(dòng)員的業(yè)余治安自治力量。主要是社區(qū)志愿者和治安積極分子,如退休人員“看家網(wǎng)”、職工志愿巡邏隊(duì)等。另外,還有一些建設(shè)中的社會(huì)治安服務(wù)機(jī)構(gòu),如社工團(tuán)體、交通協(xié)管員組織、街道治安服務(wù)隊(duì)等。據(jù)對(duì)楊浦區(qū)四平街道的選點(diǎn)統(tǒng)計(jì),截至2005年3月底,包括社保隊(duì)、各類保安人員、社區(qū)治保會(huì)和治安服務(wù)隊(duì)在內(nèi)的現(xiàn)有社會(huì)治安輔助力量已達(dá)4664名。只是這些社會(huì)治安輔助力量基本處于各部門自行出資、自行管理、自行使用的狀況,缺乏配合聯(lián)動(dòng),雖然都接受警方的治安要求和業(yè)務(wù)指導(dǎo),但并無實(shí)際約束力,相對(duì)抑制了社會(huì)治安綜合防范功能的開發(fā)。如能通過一定方式加以整合利用,與專業(yè)治安隊(duì)伍配合聯(lián)動(dòng),發(fā)揮其熟悉環(huán)境、分布面廣、全天候防范等優(yōu)勢,就可為構(gòu)建社會(huì)治安防控體系提供充足的人力資源。(二)社會(huì)安保的綜合應(yīng)用:在社會(huì)治安的財(cái)整合社會(huì)治安資源最棘手的問題,是如何解決必要的經(jīng)費(fèi)開支。政府每年財(cái)政預(yù)算時(shí)適度增加治安費(fèi)用是必要的,但因受到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的限制,依賴政府財(cái)力全額投入則難以為繼。2003年,本市某區(qū)以區(qū)財(cái)政和街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))每年共同籌資3200余萬元的方式,組建了一支2400人的準(zhǔn)專業(yè)化社會(huì)治安組織,由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)管理、指導(dǎo)、使用職責(zé);而后,區(qū)各級(jí)部門又設(shè)法籌資配備了專用巡邏車輛;2004年,又追加了500萬元,據(jù)稱該地區(qū)社會(huì)治安即見成效。但是,一旦區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入平穩(wěn)期,要將這種臨時(shí)決策性經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期且日益增長的財(cái)政開支,就可能有一定難度。因此,研究社會(huì)治安資源整合的經(jīng)費(fèi)來源,重點(diǎn)必須放在現(xiàn)有社會(huì)治安開支的綜合開發(fā)利用上。筆者對(duì)現(xiàn)有社會(huì)治安費(fèi)用開支進(jìn)行了初步調(diào)查和估算,目前,社會(huì)治安經(jīng)費(fèi)構(gòu)成主要有幾個(gè)方面:一是各級(jí)政府用于維持社會(huì)治安的費(fèi)用,其中包括常規(guī)經(jīng)費(fèi)和突擊性、臨時(shí)性的追加經(jīng)費(fèi),這是社會(huì)治安開支的大頭。二是企事業(yè)單位、大專院校等日常保安經(jīng)費(fèi)開支,這部分費(fèi)用列入單位行政開支。但由于單位內(nèi)部保安業(yè)務(wù)與社會(huì)治安的交叉關(guān)系,其內(nèi)保組織也接受公安機(jī)關(guān)一定的業(yè)務(wù)指導(dǎo),所以其中一部分經(jīng)費(fèi)如培訓(xùn)、保安器械等費(fèi)用,會(huì)流向?qū)I(yè)治安機(jī)構(gòu),轉(zhuǎn)為專用經(jīng)費(fèi)。三是市政、商業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中用于治安設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的費(fèi)用。政府部門在規(guī)劃市政建設(shè)項(xiàng)目或商業(yè)建設(shè)項(xiàng)目時(shí),會(huì)列入治安經(jīng)費(fèi)預(yù)算,主要是根據(jù)治安需要,安裝技防設(shè)備以及在建設(shè)、管理過程中保持一定的安保力量。四是企事業(yè)單位、居民向社區(qū)管理部門或治安管理職能部門繳納的安保費(fèi)用,一般由社會(huì)治安職能部門統(tǒng)一管理和使用。此外,公民個(gè)人為保護(hù)自己的生命財(cái)產(chǎn)安全而自覺投入的費(fèi)用也相當(dāng)可觀。民間越富裕,安保類投資比例就越大。在一些新住宅區(qū),各類安保投資甚至促成了周邊防范設(shè)施生產(chǎn)銷售的“產(chǎn)業(yè)鏈”。從總量看,用于治安的投資隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,會(huì)不斷增加。關(guān)鍵是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,基本是自投自用,互不銜接。各企事業(yè)單位、社會(huì)機(jī)構(gòu)、社區(qū)和各階層人群安全要求的不同標(biāo)準(zhǔn),決定了投入意向的差別,也是各種社會(huì)安保組織運(yùn)作模式差異的原因。如社保隊(duì)、交通協(xié)管員、保安公司雇員、物業(yè)安保以及其他企事業(yè)單位自建保安組織成員的經(jīng)濟(jì)收入、裝備上存在的差異,一定程度上影響了從業(yè)者的積極性;而個(gè)人安保需求的多樣性,也反證了治安資源整合和綜合應(yīng)用的必然性。如能在確?！罢l出資,誰得益”的前提下通過一定的整合形式,統(tǒng)一規(guī)劃治安設(shè)施、技防設(shè)備建設(shè)和統(tǒng)籌部分社會(huì)治安費(fèi)用,彌補(bǔ)或平衡因投入不均帶來的防范缺口,就可能使目前水平的治安投資發(fā)揮更大的社會(huì)效用。在本市楊浦區(qū)、虹口區(qū)一些售后公房居民區(qū)的改造中,由街道綜治辦牽頭,公安機(jī)關(guān)協(xié)助配合指導(dǎo),經(jīng)業(yè)主、居民同意,以統(tǒng)籌規(guī)劃修繕基金的方式,投資電控門、樓宇對(duì)講系統(tǒng)等技防設(shè)施建設(shè),既減輕了居民的實(shí)際經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),又達(dá)到了提高居民區(qū)治安防范水平和增強(qiáng)公眾安全感的目的,很受群眾歡迎。(三)多部門聯(lián)合執(zhí)法,形成治理合力這類治安源資源,主要指在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、管理的發(fā)展中,可能與社會(huì)治安交叉,可以加深治安控制厚度和廣度的社會(huì)資源。主要包括兩部分:一是與社會(huì)治安有聯(lián)系的再就業(yè)崗位的開發(fā)擴(kuò)展。在政府解決再就業(yè)的投資方向中,大多數(shù)是提供社會(huì)服務(wù)類的第三產(chǎn)業(yè)。這類崗位的從業(yè)人員接觸社會(huì)面廣,行業(yè)延伸至社會(huì)各個(gè)角落,是潛在的情報(bào)信息源。上海警方在基層警務(wù)改革中,曾明確提出利用社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和基層社區(qū)管理組織,構(gòu)建治安信息、情報(bào)網(wǎng)絡(luò)的設(shè)想。將送奶工、送報(bào)員、24小時(shí)便利店?duì)I業(yè)員、娛樂服務(wù)場所服務(wù)員、出租車駕駛員和社區(qū)服務(wù)人員、志愿人員中的積極分子動(dòng)員起來,使其成為公安機(jī)關(guān)重要的信息源。上海市政府2004年開始實(shí)施的“萬人就業(yè)項(xiàng)目”實(shí)事工程,投資設(shè)計(jì)了12類再就業(yè)崗位或職業(yè)類別,主要是社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目,如市容環(huán)境協(xié)管員、租賃房屋協(xié)管員、環(huán)保協(xié)管員、勞動(dòng)監(jiān)察協(xié)管員、市場協(xié)管員、交通協(xié)管員等等。這些崗位的組織和運(yùn)作方式,具備輔助社會(huì)治安的條件,各級(jí)政府綜治部門、公安司法機(jī)關(guān)如能有計(jì)劃地對(duì)其進(jìn)行開發(fā)、整合、利用,就可能為社會(huì)治安防控體系提供源源不斷的社會(huì)治安資源。2005年,楊浦區(qū)以實(shí)施“萬人就業(yè)項(xiàng)目、千人就業(yè)崗位、百人就業(yè)基地”為契機(jī),在11個(gè)街道(鎮(zhèn))組建了共200余人的社區(qū)治安服務(wù)隊(duì),為社會(huì)治安防控提供了新生力量。二是其他行政專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的綜合功能。在社會(huì)面開展行政管理和執(zhí)法的還有工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、城管、文化稽查、勞動(dòng)監(jiān)察等部門。這些行政管理或執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法行使職能的行為都與社會(huì)治安有密切關(guān)聯(lián),對(duì)社會(huì)治安秩序的穩(wěn)定有重要作用。政府也經(jīng)常牽頭各行政管理部門組織聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。只是這些行動(dòng)大多是臨時(shí)整治措施,主要是根據(jù)政府、領(lǐng)導(dǎo)對(duì)群眾集中反映問題的臨時(shí)動(dòng)議而進(jìn)行的,缺乏必要的法律依據(jù)和常態(tài)工作機(jī)制與規(guī)范。要發(fā)揮合力,必須先解決聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤問題。各行政執(zhí)法部門在履行法定職責(zé)的同時(shí),應(yīng)積極承擔(dān)維護(hù)治安的社會(huì)責(zé)任,通過信息情報(bào)的互通共享,通訊設(shè)施的聯(lián)網(wǎng)呼應(yīng)和各執(zhí)法部門的快速反應(yīng),擠壓違法犯罪空間,擴(kuò)大對(duì)社會(huì)面的治安控制。三、“三化”—整合社會(huì)治安資源的基本思路考察楊浦區(qū)四平街道的整合試點(diǎn),綜合參與各方意見,治安資源整合應(yīng)遵循“少花錢,多辦事”或“誰得益,誰出錢”的思路,以街道、社區(qū)為主要層面,因地制宜,通過明確職能主體、防范功能定位、規(guī)范運(yùn)作機(jī)制、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿等四大板塊,實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安資源共享。(一)政府主導(dǎo),多方參與,形成統(tǒng)一的社會(huì)治安防控體系與社會(huì)治安有關(guān)的人、財(cái)、物資源各有所屬,由公安機(jī)關(guān)全權(quán)“包辦”,無論是法定職能,還是行政權(quán)限,都與法無據(jù)。因此,必須明確由各級(jí)黨委政府負(fù)總責(zé),政府綜治部門牽頭協(xié)調(diào),公安機(jī)關(guān)發(fā)揮核心指導(dǎo)作用,社會(huì)各方綜合運(yùn)作的工作方針。首先,各級(jí)黨委政府應(yīng)將社會(huì)治安防控體系建設(shè)明確納入社會(huì)事業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃,根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,全面協(xié)調(diào)、持續(xù)推進(jìn)。構(gòu)建治安防控體系是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程,只有黨委政府高度重視,視之為執(zhí)政為民、確保社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和提高公眾安全感的政治要求,才能統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分步實(shí)施,積小勝為大勝。綜治辦應(yīng)是政府的專業(yè)化對(duì)策研究系統(tǒng),應(yīng)對(duì)防控體系建設(shè)進(jìn)行全面、系統(tǒng)、長期的調(diào)研,并根據(jù)治安形勢變化,從戰(zhàn)略上調(diào)整思路,從宏觀上把握防控體系的構(gòu)建進(jìn)程。其次,由具體職能部門確定階段重點(diǎn),從微觀上提出具體對(duì)策、措施、方法和意見,科學(xué)指導(dǎo)治安防控體系的建設(shè),著重整合現(xiàn)有社會(huì)治安資源。各級(jí)綜治委(辦)應(yīng)承擔(dān)起整合的協(xié)調(diào)、溝通和組織的責(zé)任。在楊浦區(qū)的整合試點(diǎn)中,在四平街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下,由街道綜治辦牽頭,將涉及的公安、房地、市政、城管、物業(yè)、學(xué)校、金融單位、商業(yè)場所等企事業(yè)單位和社區(qū)組織的主要負(fù)責(zé)人、保安負(fù)責(zé)人聯(lián)系在一起,定期通報(bào)治安形勢,分析社會(huì)安保隊(duì)伍現(xiàn)狀,促使各方形成治安共識(shí)。第三,公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)操作具體的整合步驟。公安機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)治安的專業(yè)職能部門,在政府確定的構(gòu)建社會(huì)治安防控體系的框架內(nèi),應(yīng)積極出謀獻(xiàn)策,主動(dòng)承擔(dān)具體實(shí)施的責(zé)任。社會(huì)治安資源的整合、運(yùn)作是法律性、專業(yè)性相當(dāng)強(qiáng)的工作,公安機(jī)關(guān)如不能積極主動(dòng)參與,而企望綜治委(辦)以務(wù)虛為主的協(xié)調(diào),整合就可能只是“紙上談兵”。公安機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)治安綜合治理,發(fā)揚(yáng)中國特色群防群治的優(yōu)良傳統(tǒng),主動(dòng)組織協(xié)調(diào),依法指導(dǎo),完善運(yùn)作方法和機(jī)制,就能使整合落到實(shí)處。(二)社區(qū)工作人員構(gòu)成與分工綜觀現(xiàn)有社會(huì)性保安力量或民間治安自治組織,雖有社工團(tuán)體、社保隊(duì)、保安公司那樣把關(guān)嚴(yán)格、制度規(guī)范、職能明確的組織,也有成員來源復(fù)雜、組織結(jié)構(gòu)簡單、素質(zhì)參差不齊的再就業(yè)組合。實(shí)事求是地分析社會(huì)治安資源的成份構(gòu)成,準(zhǔn)確定位職責(zé)功能,可使整合更有針對(duì)性。調(diào)查楊浦區(qū)四平地區(qū)現(xiàn)有的4515名社會(huì)治安輔助力量,其中正規(guī)再就業(yè)的約占22.6%,退休人員、低保人員、失業(yè)待業(yè)人員約占21.9%,居委治保會(huì)人員約占16%,三者之和約占60.5%,這部分人通過工作取得報(bào)酬,或在受社會(huì)救濟(jì)同時(shí)按規(guī)定參與一定量的社會(huì)公益服務(wù),是整合的主要對(duì)象;另外的39.5%由社區(qū)黨員志愿者、在職志愿者、企事業(yè)單位專職安保干部以及社工團(tuán)體等組成,這部分人素質(zhì)、積極性都比較高,是社區(qū)群防群治和社區(qū)矯治工作的主力。除了這部分人員,安保人員文化水平普遍不高。問卷反饋顯示,高中文化以上的不到25%,崗前培訓(xùn)平均不足一個(gè)工作日(低于8小時(shí));其保安服務(wù)方式固定,責(zé)任單一,管理手段簡單,相對(duì)素質(zhì)較好的一般集中在社保隊(duì)或保安公司。一些娛樂場所自組的安保人員更是魚龍混雜。據(jù)此,四平地區(qū)治安資源的整合,明確了三個(gè)層面的功能定位:一是志愿者隊(duì)伍、“社區(qū)看家網(wǎng)”及社工團(tuán)體由街道綜治部門統(tǒng)一協(xié)調(diào),主要參與居住社區(qū)的自防巡邏,協(xié)助公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人口的管控以及違法人員的矯治,等等;二是“三小單位”、社區(qū)非正規(guī)就業(yè)組織等從業(yè)人員被動(dòng)員成為社會(huì)情報(bào)信息員,利用分布面廣和工作時(shí)段長的優(yōu)勢,將觀察和了解的相關(guān)信息提供給公安機(jī)關(guān),使專業(yè)治安部門的控制視線得到有效延伸;三是對(duì)物業(yè)、商業(yè)場所、金融單位保安人員、企事業(yè)單位保衛(wèi)組織等,要求其在履行合同規(guī)定的服務(wù)之外,將保安責(zé)任向外“跨出一步”,適當(dāng)擴(kuò)大防范范圍,協(xié)助和參與維護(hù)社會(huì)治安活動(dòng)。如金融單位、大型商業(yè)場所的門衛(wèi)、保安人員在維護(hù)大門以內(nèi)安全的同時(shí),將防范功能擴(kuò)大到門外周邊“一步”的臺(tái)階、街沿、停車場地等。雖然范圍擴(kuò)大有限,但在綜治機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,可以起到促進(jìn)防范功能的延伸銜接以及縮小防控間隙的作用。由于不同層面的防范功能定位比較科學(xué),職責(zé)擴(kuò)大的范圍有限,各主管、使用安保隊(duì)伍的單位完全能夠承受,使四平地區(qū)的整合試點(diǎn)順暢進(jìn)展。整合后的4月至7月,該區(qū)域入室盜竊案件下降了26.3%,社區(qū)、街面盜竊“兩車”案件下降了10.4%,公共場所發(fā)案下降了14.6%。此外,由黨委、政府協(xié)調(diào)工商稽查、文化稽查、城管、衛(wèi)生監(jiān)察等其他行政執(zhí)法力量,明確社會(huì)防控責(zé)任,參與社會(huì)治安綜合治理,從不同側(cè)面筑起防范、遏制違法犯罪的“堤壩”,也是構(gòu)筑社會(huì)防控體系的重要環(huán)節(jié)。(三)整合后的治安狀況為解決治安資源的分治、防范各有側(cè)重的問題,整合既要確保原有防控功能不削弱、原有主管單位不變,又要促進(jìn)防控責(zé)任時(shí)、空范圍的延伸、銜接與融合,以街道為單位,通過構(gòu)建統(tǒng)一的防范運(yùn)作制度平臺(tái),將分散的社會(huì)治安力量融會(huì)起來,以制度、責(zé)任加以約束。楊浦區(qū)通過建立規(guī)章制度落實(shí)整合,主要有:(1)聯(lián)系通報(bào)制度。由街道綜治辦和派出所以例會(huì)、通報(bào)、信息傳遞等方式將區(qū)域內(nèi)社會(huì)保安力量的各主管部門聯(lián)系到一起,協(xié)商、協(xié)調(diào)共同關(guān)注的治安、安全問題治理,反映突出的治安頑癥,研定對(duì)策措施。2005年年底,在四平地區(qū)治安例會(huì)上,同濟(jì)大學(xué)反映,沿赤峰路周邊治安環(huán)境惡化,大學(xué)生財(cái)物經(jīng)常被扒竊、詐騙,周邊娛樂場所“黃、賭、毒”蔓延,群眾缺乏安全感,大學(xué)生在網(wǎng)上號(hào)召建立“自衛(wèi)組織”。綜治辦與當(dāng)?shù)嘏沙鏊⒓醋鞒龇磻?yīng),增派警力、組織周邊沿街企事業(yè)單位的保安人員將治安功能向外延伸,建立周邊社區(qū)治安信息網(wǎng)絡(luò),開展對(duì)周邊音像店、書報(bào)亭、“三廳一吧”的治安整治,并走訪大學(xué)師生,征求改善治安狀況的意見,等等,形成了綜合治理局面,治安狀況很快得到改善。(2)保安培訓(xùn)制度。由屬地派出所負(fù)責(zé),對(duì)轄區(qū)所有的社會(huì)治安力量進(jìn)行崗前培訓(xùn)或在崗分批培訓(xùn),并就崗位職責(zé)和基本治安法律法規(guī)等內(nèi)容進(jìn)行測試,成績合格方能上崗;對(duì)新招聘的保安人員,還可實(shí)行試崗,短期試崗合格才能正式聘用。通過統(tǒng)一的治安業(yè)務(wù)培訓(xùn),促使社會(huì)治安人員對(duì)治安責(zé)任及相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)、應(yīng)用趨于一致,便于互相協(xié)調(diào)配合。(3)資質(zhì)審核制度。由政府綜治辦協(xié)調(diào)公安、房地產(chǎn)、金融保衛(wèi)部門和業(yè)主委員會(huì)等,對(duì)區(qū)域內(nèi)聘用社會(huì)保安力量的商業(yè)場所、娛樂服務(wù)場所、物業(yè)管理公司等企事業(yè)單位,實(shí)行保安資質(zhì)審核,嚴(yán)格把關(guān)。凡管理不到位、責(zé)任不落實(shí)、群眾意見大、不服從協(xié)調(diào)配合以及沒有發(fā)揮治安作用的,可暫緩審核、降低資質(zhì)甚至取消聘用保安人員的資格。(4)統(tǒng)一崗位標(biāo)識(shí)。為使整合后的治安力量有明顯的變化,由街道綜治辦統(tǒng)一制發(fā)胸前保安標(biāo)識(shí)、崗位保安標(biāo)識(shí),保安制度上墻,使公眾對(duì)整合后的“治安大聯(lián)防”格局一目了然,既便于統(tǒng)一管理協(xié)調(diào),也便于群眾監(jiān)督檢查。(5)統(tǒng)一檢查制度。統(tǒng)一的檢查監(jiān)督方式包括兩個(gè)層面:一個(gè)是由綜治辦、派出所和社保隊(duì)組織人員會(huì)同社區(qū)民警對(duì)保安工作情況開展檢查;鑒于夜間是治安狀況復(fù)雜、各類案件高發(fā)時(shí)段,夜間檢查為重點(diǎn),由民警負(fù)責(zé)對(duì)夜間保安崗位遵守紀(jì)律和執(zhí)行制度情況進(jìn)行監(jiān)督。另一個(gè)層面是暗訪。暗訪人員配備簡易攝錄設(shè)備,將暗訪情況記錄在案。因各保安力量的隸屬和管理不盡相同,可制作統(tǒng)一的“抄告單”,將檢查結(jié)果和發(fā)現(xiàn)問題向所在單位通報(bào),綜治辦備案,檢查小組留存。對(duì)多次檢查出防范疏漏和問題,又不整改的,由綜治辦、派出所在聯(lián)席會(huì)議上通報(bào)批評(píng)。(6)獎(jiǎng)懲制度。通過協(xié)商,建立相對(duì)統(tǒng)一的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)維護(hù)治安有力的單位和個(gè)人,由綜治辦、派出所通報(bào)表揚(yáng),給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)違反紀(jì)律,不遵守工作制度或未盡責(zé)造成后果的,則通報(bào)批評(píng),處以一定的經(jīng)濟(jì)懲罰,情況嚴(yán)重的,予以辭退。通過統(tǒng)一制度、規(guī)范,公安警力與社會(huì)治安力量可以鏈接為完整的防控體系,治安防控組織也有了其所需的工作時(shí)間和空間。(四)建立內(nèi)在的“鋌而走”,實(shí)行“激勵(lì)保安人員的獎(jiǎng)解決獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)和兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲,是整合取得成效的實(shí)質(zhì)性環(huán)節(jié)。楊浦區(qū)試點(diǎn)的主要做法有:一是建立整合基金。由街道綜治辦牽頭,成立“治安聯(lián)防”基金,各成員單位自愿認(rèn)捐,委托當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)管理,統(tǒng)一用于整合、防控的日常運(yùn)作。為防止無限索取、強(qiáng)制贊助,認(rèn)捐可設(shè)定上限。二是通過申報(bào)各級(jí)“見義勇為獎(jiǎng)”,對(duì)在維護(hù)社會(huì)治安中有成績的治安人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。2005年1至5月,四平街道為10名工作出色的安保隊(duì)員申報(bào)、發(fā)放了各級(jí)“見義勇為獎(jiǎng)”。三是部分獎(jiǎng)金、津貼與統(tǒng)一的制度規(guī)范掛鉤。經(jīng)與各企事業(yè)主管單位協(xié)調(diào),將保安人員的部分獎(jiǎng)金、津貼與執(zhí)行、遵守統(tǒng)一的規(guī)章制度相聯(lián)系,根據(jù)每月檢查監(jiān)督小組的反饋,酌定發(fā)放,使履職與經(jīng)濟(jì)利益緊密結(jié)合。四是防范設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌安排。通過綜治辦、派出所的協(xié)調(diào),對(duì)地區(qū)物防、技防設(shè)施布點(diǎn)、銜接、資金來源實(shí)行統(tǒng)籌,堅(jiān)持“有錢出錢,有力出力”、因地制宜和講究實(shí)效的做法,有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)防范設(shè)施建設(shè)。如金融單位、大型商業(yè)場所等,在安裝技監(jiān)設(shè)備時(shí),通過統(tǒng)籌,將監(jiān)控范圍適當(dāng)擴(kuò)大到門外。2005年第三季度,在全市開展的打擊“兩搶”犯罪專項(xiàng)行動(dòng)中,銀行等金融單位門前安裝的監(jiān)視器發(fā)揮了極大作用,不僅控制了尾隨取款人搶劫案件的發(fā)生,而且為已發(fā)案件的偵破提供了線索。四、社會(huì)安全和公共安全控制體系的主要框架(一)完善多警種聯(lián)動(dòng)的比選機(jī)制,充分發(fā)揮公安執(zhí)法主體作用公安機(jī)關(guān)是社會(huì)治安防控體系法定的專業(yè)力量,不僅要履行打擊、破案、防范和管理的職能,還應(yīng)承擔(dān)社會(huì)治安力量的組織、指導(dǎo)及社會(huì)治安防控體系穩(wěn)步運(yùn)作的責(zé)任。警務(wù)機(jī)制改革的四個(gè)基本目標(biāo)如下:一是完善以“110”為龍頭的快速反應(yīng)機(jī)制?！?10”指揮中心既是警情接報(bào)中心,又是處警調(diào)度中心。自2004年起,本市賦予“110”指揮中心以社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的職能。加強(qiáng)指揮中心建設(shè),提高反應(yīng)速度,迅速應(yīng)對(duì)敵情、政情、社情變化是完善快速反應(yīng)機(jī)制的基本目標(biāo)。應(yīng)確立“警情優(yōu)先”觀念,即在任何情況下,對(duì)“110”指揮中樞的指令,各警種都應(yīng)以警(匪)情為中心,迅速、率先處置?？焖俜磻?yīng)機(jī)制的基本要素是:一個(gè)高度統(tǒng)一、高度權(quán)威的指揮中樞,負(fù)責(zé)辨別、分離出屬公安機(jī)關(guān)法定職責(zé)范圍的警情;能隨時(shí)快速投入的專業(yè)力量和常備力量;能提供完善信息支持的情報(bào)預(yù)警系統(tǒng);有原則和細(xì)則相結(jié)合,經(jīng)過成熟演練,可供選擇的應(yīng)急預(yù)案庫;有較高保障水平的通訊、車輛、武器和特種裝備等物質(zhì)條件;等等。二是加強(qiáng)多警種聯(lián)動(dòng)的街面、社區(qū)巡防機(jī)制。以巡邏方式屯警街面,是公安快速反應(yīng)機(jī)制的重要基礎(chǔ)。目前,巡邏警務(wù)的主體力量主要有兩類,一類是公安巡邏民警,承擔(dān)全市街面巡防任務(wù)和治安管理;另一類是社區(qū)內(nèi)民警組織或帶領(lǐng)的社會(huì)治安巡邏力量。此外,交通民警也承擔(dān)著一定的治安管理責(zé)任。要完善多警種聯(lián)動(dòng)的巡防機(jī)制,首先,要模糊基層警種分工。派出所管段民警、治安民警應(yīng)將治安巡防作為主要工作模式,增強(qiáng)管理的公開性、機(jī)動(dòng)性,以適應(yīng)動(dòng)態(tài)治安的趨勢。其次,要打破現(xiàn)有管理范圍的劃分,實(shí)現(xiàn)職能交叉。巡邏民警視情可跨巡區(qū)、進(jìn)社區(qū),治安、管段等警種也可增援街面巡防。第三,應(yīng)堅(jiān)持“警情優(yōu)先”原則,建立“一呼三應(yīng)”聯(lián)動(dòng)模式,即一旦發(fā)現(xiàn)警情,巡邏、治安、管段等諸警種的民警都應(yīng)按就近處警的要求,趕到處警地點(diǎn)分工處置。三是落實(shí)以高危人群的管理控制為核心的基礎(chǔ)工作機(jī)制。堅(jiān)持“預(yù)警”、“預(yù)防”的社會(huì)治安原則,必須以堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)工作作支撐,關(guān)鍵環(huán)節(jié)是對(duì)犯罪高危人群的管理控制。通過對(duì)重點(diǎn)人員及其動(dòng)態(tài)的掌控,對(duì)犯罪走勢做到預(yù)警在先,抑制犯罪行為的實(shí)際發(fā)生。基層派出所的基礎(chǔ)工作必須圍繞外來人口和本地人口中有違法犯罪前科、有違法犯罪傾向的高危人群展開,完善高危人群信息采集、輸入系統(tǒng)的流轉(zhuǎn)、查詢比對(duì)等工作機(jī)制;要配合政府部門,會(huì)同社會(huì)團(tuán)體,加強(qiáng)對(duì)閑散違法犯罪青少年的疏導(dǎo)、管理、幫教,解決實(shí)際困難,以降低其重新犯罪幾率。四是形成快速、高效的破案打擊機(jī)制。破案打擊是社會(huì)治安防控體系的基礎(chǔ)動(dòng)力之一。提高公安機(jī)關(guān)破案打擊的效率和能力,必須建立破案責(zé)任機(jī)制,要根據(jù)本地區(qū)社會(huì)治安的實(shí)際,確定破案打擊的重點(diǎn)和方式,做到什么犯罪突出,