新興社會組織在浙江經(jīng)濟(jì)社會治理中的作用

新興社會組織在浙江經(jīng)濟(jì)社會治理中的作用

楊鳳銀，南京大學(xué)公共管理學(xué)院博士點，浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授。1978年以來,以市場化改革和以民營化發(fā)展為取向的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式使得浙江原有的政府、企業(yè)與社會之間的關(guān)系格局發(fā)生了很大變化。在自上而下的改革政策的引導(dǎo)下,地方政府權(quán)力下放、職能轉(zhuǎn)移和機(jī)構(gòu)改革日漸深入,經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域也獲得了越來越大的自治空間。與不斷完善的市場化改革和蓬勃發(fā)展的民營經(jīng)濟(jì)相伴隨,民間組織在浙江也大量涌現(xiàn)。尤其是2000年之后,浙江民間組織的數(shù)量每年都在以15%的速度增長,截至2007年底,全省民間組織大約有32600多個。(1)由此,浙江不僅是民營經(jīng)濟(jì)大省,而且成為民間組織相對發(fā)達(dá)的省份。在浙江各種民間組織之中,自主性較強(qiáng)的行業(yè)協(xié)會和商會(2)的產(chǎn)生、發(fā)展成為影響浙江經(jīng)濟(jì)社會治理狀況的重要力量。隨著行業(yè)協(xié)會、商會自治功能的有效發(fā)揮,浙江行業(yè)協(xié)會和商會的自治現(xiàn)象近年來備受學(xué)界關(guān)注。在學(xué)界已有的研究成果中,從價值理念和研究范式上主要可以分為兩種不同的研究進(jìn)路:一是從制度主義和自主治理理論的分析視角來探求浙江行業(yè)協(xié)會、商會的發(fā)生機(jī)制、組織架構(gòu)、運行機(jī)制、職能履行及其對民主政治的促進(jìn)等問題;(1)二是在國家、市場與公民社會關(guān)系的研究范式的基礎(chǔ)上,從政府治理轉(zhuǎn)型的角度來探求行業(yè)協(xié)會、商會等公民社會組織如何通過協(xié)調(diào)好與政府、市場的關(guān)系來增進(jìn)協(xié)會自治。(2)上述研究綜合運用了國家與社會關(guān)系理論、制度主義理論和治理理論等理論視角對浙江行業(yè)性民間組織,尤其是溫州商會的性質(zhì)、自治職能、治理機(jī)制、合法性問題、民主價值以及對于中國公民社會發(fā)展的意義等進(jìn)行了卓有成效的探索,贏得了美國芝加哥大學(xué)、英國諾丁漢大學(xué)、日本筑波大學(xué)、新加坡國立大學(xué)等國外學(xué)者的關(guān)注。(3)然而,作為浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展“衍生物”的行業(yè)協(xié)會,從產(chǎn)生起就存在著諸如內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理、規(guī)模小且行業(yè)代表性差、自治職能弱、自律機(jī)制不健全、法律地位不明確、發(fā)展中行政依賴性強(qiáng)、社會合法性程度低等“先天不足,后天失調(diào)”的一系列問題。這使得上述學(xué)者對浙江行業(yè)協(xié)會、商會完全自主治理模式、政府引導(dǎo)下的協(xié)會主治模式或是政府主治條件下的協(xié)會輔治模式的目標(biāo)追求與其成長的現(xiàn)實困境之間形成了亟需彌合的鴻溝。聯(lián)系浙江行業(yè)協(xié)會自治的現(xiàn)實困境和既有的社會管制傳統(tǒng),筆者認(rèn)為,只有把行業(yè)協(xié)會治理過程中對自主性的強(qiáng)調(diào)、對利益協(xié)商共生的重視和對制度安排下互動合作的珍視結(jié)合起來,才能針對當(dāng)前公民社會及多元競爭所需要的條件尚不充分、政府的主導(dǎo)作用仍然很強(qiáng)、各種民間組織的利益表達(dá)、團(tuán)體認(rèn)同和自主性發(fā)展滯緩背景下行業(yè)協(xié)會有效自治的問題進(jìn)行系統(tǒng)性地考慮和解決。(4)為此,文章通過對杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會個案自治經(jīng)驗的分析,從政府、企業(yè)與行會三者互動型構(gòu)的公共治理視角揭示出形成行業(yè)協(xié)會治理與政府政策引導(dǎo)、企業(yè)主動參與之間相互增進(jìn)的公共治理機(jī)制是實現(xiàn)行會現(xiàn)階段行業(yè)治理功效的關(guān)鍵。一、市餐飲餐飲行業(yè)協(xié)會杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會成立于2008年4月3日。其前身是杭州市飲食旅店業(yè)同業(yè)公會、杭州杭菜研究會、杭州市烹飪協(xié)會三個獨立運行的的民間組織。由于上述三個協(xié)會職能定位重合,業(yè)務(wù)范圍關(guān)聯(lián),且主要會員交叉入會,根據(jù)杭州市委、市政府“打造十大潛力行業(yè)”的精神和杭州市政府辦公廳《關(guān)于杭州餐飲業(yè)協(xié)會整合方案有關(guān)問題的答復(fù)意見》的要求,杭州市飲食旅店業(yè)同業(yè)公會、杭州杭菜研究會、杭州市烹飪協(xié)會進(jìn)行整合后成立杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會。新成立的杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會,是由杭州市內(nèi)飲食、旅店企業(yè)自愿參加,具有社團(tuán)法人資格的行業(yè)性民間組織。該協(xié)會接受業(yè)務(wù)主管單位杭州市貿(mào)易局、社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)杭州市民政局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。協(xié)會現(xiàn)擁有會員企業(yè)300多家,涵蓋了全市各類所有制的主要餐飲企業(yè)和賓館旅店企業(yè),在行業(yè)中有較強(qiáng)的權(quán)威性和影響力。目前該協(xié)會專職工作人員7名,辦公場所位于慶春路159號中河大廈915A,辦有杭州天堂美食網(wǎng),出版發(fā)行《杭州天堂美食》和《杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會簡報》。杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會采用的是會員大會———理事會、監(jiān)事會———常務(wù)理事會———秘書處的組織運作模式,其自治功能定位為行業(yè)自律、發(fā)展、協(xié)調(diào)、互助、服務(wù)、交流等方面。(5)在案例選擇上,文章之所以選取杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會作為分析樣本,是因為近年來杭州市政府制定出臺了較為完備的推進(jìn)行業(yè)協(xié)會發(fā)展的一系列政策法規(guī),并且杭州餐飲旅游服務(wù)業(yè)較為發(fā)達(dá),多年來一直處于省內(nèi)甚至全國較為領(lǐng)先的地位,該協(xié)會及其前身多年來深受杭州市政府、業(yè)內(nèi)企業(yè)和公眾的好評,更重要的是作為浙江省的省會、公有制經(jīng)濟(jì)有一定比重、市場發(fā)育程度相對成熟等背景下的行業(yè)協(xié)會自治經(jīng)驗對其他省份而言,要比溫州等地行業(yè)協(xié)會自治的經(jīng)驗更具普遍性和借鑒意義。二、富有成效的工作杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會自成立以來,由于外部治理環(huán)境的改善和自身治理能力的提升,其在服務(wù)會員、行業(yè)自律、企業(yè)維權(quán)、協(xié)助政府管理等方面,開展了大量富有成效的工作,為推進(jìn)杭州餐飲業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。(一)以政策扶持為指導(dǎo),積極扶持行業(yè)協(xié)會的發(fā)展近年來,針對行業(yè)協(xié)會發(fā)展過程中存在的問題,按照國務(wù)院辦公廳(國辦發(fā)36號)、省政府(浙政發(fā)57號)和省發(fā)改委、省民政廳(浙發(fā)改開放92號)文件要求,杭州市政府在行業(yè)協(xié)會管理方面采取了許多新舉措,對行業(yè)協(xié)會未來的發(fā)展做了明確的規(guī)劃(1),積極扶持行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。特別是在推進(jìn)行業(yè)協(xié)會自主辦會的工作方面,從2007年7月,杭州市就實施了行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)人、財、物三脫鉤的工作部署,并在2個多月時間內(nèi)使浙江省“官方色彩”最濃、脫鉤任務(wù)最重、難度最大、時間最緊(2)的杭州市行業(yè)協(xié)會界率先全面完成了任務(wù),行業(yè)協(xié)會各項工作走到了全省乃至全國的前列。(3)這為杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會的發(fā)展創(chuàng)造了良好的氛圍。(二)獨立案例的困難分析杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會自成立至今只有2年多的時間,協(xié)會總體上尚處于初步發(fā)展階段,在行業(yè)治理過程中存在的一些深層次矛盾和問題亟待解決。1.協(xié)會的經(jīng)營規(guī)劃和專業(yè)能力亟待提高。據(jù)按照第一,協(xié)會在全行業(yè)企業(yè)中的覆蓋率低,在業(yè)內(nèi)的認(rèn)同度、凝聚力、代表性有待提高。杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會目前的會員數(shù)量有300多家。按照《杭州市關(guān)于促進(jìn)行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展的若干意見》的要求,行業(yè)協(xié)會會員企業(yè)數(shù)量要基本達(dá)到該行業(yè)企業(yè)總數(shù)的20%以上或會員企業(yè)銷售額達(dá)到該行業(yè)銷售額的50%左右。而截止2007年6月底,杭州市有餐飲美食企業(yè)19000余家,美食業(yè)實現(xiàn)零售額143.06億元。雖然該協(xié)會會員企業(yè)的營業(yè)收入超過全市餐飲收入總量的60%,但除去旅店業(yè)不算,該協(xié)會目前的會員數(shù)量僅占到杭州市所有餐飲美食企業(yè)總量的5%左右。第二,該辦會的資金費用還不夠?qū)捲?協(xié)會管理人員的年齡結(jié)構(gòu)、能力素養(yǎng)有待改善。協(xié)會的經(jīng)費來源目前主要依靠會費收入,由于企業(yè)入會的數(shù)量較少,經(jīng)費問題仍是制約協(xié)會發(fā)展的重要因素。在協(xié)會工作人員的年齡結(jié)構(gòu)、能力素養(yǎng)方面,目前7名工作人員中擁有本科、大專學(xué)歷的人員占85%,但退休返聘人員比例偏高,公開聘用的專職工作人員只有2名,且其在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職稱評定和晉升方面仍有困難。第三,當(dāng)消費者的合法權(quán)益受到會員企業(yè)侵害時,協(xié)會的危機(jī)處理能力有待提高。在2008年上半年,許多消費者投訴消毒餐具收費問題。(1)對此,浙江省消保委表示,餐飲企業(yè)有義務(wù)向消費者提供衛(wèi)生合格的餐具;杭州市物價局等相關(guān)部門也提醒消費者,如果遇到經(jīng)營者強(qiáng)行收取“餐具消毒費”的,消費者可拒付。而該協(xié)會作為聯(lián)系企業(yè)、政府和消費者之間的紐帶,對此卻采取“無為”的策略,致使政府部門介入,協(xié)會陷于“不作為”的尷尬處境。第四,主辦或協(xié)辦公眾活動不夠慎重,維護(hù)協(xié)會公信力和組織形象的意識不強(qiáng)。此外,該協(xié)會在旅店業(yè)治理上存在職能缺位,參與行業(yè)調(diào)查的活動仍偏少,協(xié)助有關(guān)部門研究行業(yè)政策、參與行業(yè)規(guī)劃制定的積極性不強(qiáng),對政府的政策建議能力較弱,行業(yè)爭端協(xié)調(diào)等方面工作不能較好地滿足會員企業(yè)的現(xiàn)實需求。2.政策支持力度不夠首先,政府推進(jìn)協(xié)會發(fā)展的配套政策和扶持政策針對性差,引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃需要進(jìn)一步完善。這體現(xiàn)在,缺乏針對規(guī)模總體偏小的餐飲美食企業(yè)的信貸、稅收等政策的扶持,餐飲美食特色街區(qū)缺少統(tǒng)一規(guī)劃,經(jīng)費資助、工作人員的社會保障、職稱評定等政策支持力度有待加強(qiáng)。其次,業(yè)務(wù)主管部門和其他有關(guān)政府部門轉(zhuǎn)移給該協(xié)會的職能過少,職能下放及履行不到位。雖然《杭州市關(guān)于促進(jìn)行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展的若干意見》中提出,要逐步把屬于行業(yè)協(xié)會或可以由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的行業(yè)統(tǒng)計、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定等職能轉(zhuǎn)移或委托給行業(yè)協(xié)會承擔(dān),但9個部門明確向行業(yè)協(xié)會移交的17項職能真正適合杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會的非常有限。最后,業(yè)務(wù)主管單位和民政部門的雙重管理體制把協(xié)會的成立、管理、運行直至最后解體,都作了詳細(xì)的規(guī)定,并將這些事項納入到政府管理的體系中,存在監(jiān)管過度和職能錯位的問題,對協(xié)會運作的自主性、合法性有很大的影響。(三)協(xié)會職能發(fā)揮受限協(xié)會在企業(yè)、社會公眾中的公信力仍然較低,在行業(yè)內(nèi)部和社會中的影響力亟待加強(qiáng)。由于該協(xié)會自身內(nèi)部治理存在著規(guī)模小、行業(yè)覆蓋率低、運轉(zhuǎn)資金較為緊張、工作人員能力素養(yǎng)有待提高、行業(yè)自治功能不完善等局限,加之政府對該行業(yè)協(xié)會的配套政策和扶持政策不及時、針對性差,轉(zhuǎn)移給協(xié)會的職能過少,且不盡合理,業(yè)務(wù)主管單位和民政部門對該協(xié)會的雙重管理不合理等,都使得該協(xié)會在參與市場治理和社會服務(wù)方面的實際功能大受影響。對于協(xié)會做得大量服務(wù)企業(yè)、協(xié)助行業(yè)治理和服務(wù)社會的工作,主動聯(lián)系新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等媒介進(jìn)行宣傳報道的工作做得還不夠,沒有及時擴(kuò)大協(xié)會在企業(yè)、社會公眾中的影響力,為協(xié)會樹立良好公眾形象的工作有待加強(qiáng)。三、協(xié)會自身的問題杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會在發(fā)展中遇到的上述問題對目前協(xié)會的發(fā)展而言,構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。但對這些問題的反思也有助于揭示出實現(xiàn)協(xié)會有效自治的要件及其內(nèi)在關(guān)系。該協(xié)會目前面臨的困境主要可以歸納為三個方面,即該協(xié)會內(nèi)部治理的問題,政府的政策扶持、職能轉(zhuǎn)移的落實、法律規(guī)范配套的問題,在企業(yè)、社會中的公信力問題。在公共治理的理論分析范式中,三方面問題就表征為行業(yè)協(xié)會治理如何在與政府政策引導(dǎo)、企業(yè)主體參與的關(guān)系上作出合理的制度化安排,處理好協(xié)會與政府、企業(yè)三者之間的關(guān)系,進(jìn)而實現(xiàn)其現(xiàn)階段自治功能的有效發(fā)揮。(一)行業(yè)協(xié)會的組織建設(shè)和運行機(jī)制有待完善就協(xié)會的內(nèi)部治理而言,協(xié)會是否在其組織性質(zhì)、角色定位和職能安排上明確行業(yè)協(xié)會是非政府性質(zhì)的運行機(jī)制完善的企業(yè)聯(lián)合自治組織,是聯(lián)系政府、企業(yè)、消費者的橋梁和紐帶,是企業(yè)自律、自我管理的組織保障和制度平臺,是以為企業(yè)提供全方位服務(wù)為宗旨,這都是該協(xié)會實現(xiàn)協(xié)會自治,有效發(fā)揮其自治職能的內(nèi)部要件和基礎(chǔ),也是處理好與政府、企業(yè)關(guān)系的前提條件。杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會目前的組織性質(zhì)、角色定位和改革發(fā)展方向是符合行業(yè)協(xié)會發(fā)展趨向的;在協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制安排上,已制定、通過了《杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會章程》、《杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會行規(guī)行約》。但協(xié)會章程中會員管理制度、理事會議事和選舉制度、財務(wù)管理和信息公開披露制度等的運行機(jī)制還有待完善;在協(xié)會章程和行規(guī)行約的執(zhí)行上,對違反行業(yè)協(xié)會章程和行規(guī)行約、損害行業(yè)整體利益和形象的會員采取相應(yīng)的自律措施較少,對行業(yè)內(nèi)違法經(jīng)營和不正當(dāng)競爭的企業(yè)沒能及時曝光,并提請有關(guān)部門查處。協(xié)會機(jī)構(gòu)在向?qū)嶓w化方向工作推進(jìn)上,沒有增設(shè)除秘書處外的會員發(fā)展部、科技研發(fā)部、信息服務(wù)部等機(jī)構(gòu),協(xié)會組織建設(shè)較為薄弱。在提升工作人員的能力和素養(yǎng)上,協(xié)會開始著手健全人事制度改革,但工作人員還沒有推行全員聘任制,人員年齡和專業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化,行業(yè)協(xié)會高層管理人員、專職工作人員的非學(xué)位培訓(xùn)和行業(yè)協(xié)會MPA學(xué)位教育等職業(yè)能力培訓(xùn)還沒有著手,職業(yè)化的工作人員隊伍建設(shè)任重道遠(yuǎn)。(二)行業(yè)協(xié)會的立法功能不強(qiáng)從協(xié)會與政府的關(guān)系角度來講,由于我國主義政治傳統(tǒng)久遠(yuǎn),計劃經(jīng)濟(jì)時代遺留下來的全能主義政府治理模式也沒有徹底破除,加之法治建設(shè)遲滯,促使協(xié)會產(chǎn)生、發(fā)展的政治空間、制度空間基本上由政府主導(dǎo),協(xié)會自治只有在贏得政府信任的基礎(chǔ)上才能有所突破,協(xié)會與政府的關(guān)系更多的體現(xiàn)為一種由政府主導(dǎo)的自上而下互動為主的關(guān)系形態(tài)。這不僅致使浙江多數(shù)行業(yè)協(xié)會產(chǎn)生、發(fā)展過程中存在著“先天不足,后天畸形”的弊病,也使行業(yè)協(xié)會的法定地位、職責(zé)權(quán)限沒有保障,其對政府公權(quán)部門對自身監(jiān)管工作的監(jiān)督和評判機(jī)制也未真正建立起來。就杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會而言,從其最初的建立到后來的發(fā)展,政府在政策扶助、職能讓渡落實、法律規(guī)范的配套等方面的工作對于協(xié)會自治職能的有效發(fā)揮起著關(guān)鍵性,甚至決定性的作用。一方面,杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會的產(chǎn)生本身就是杭州市政府為了發(fā)展杭州的美食業(yè),通過政策規(guī)劃引導(dǎo)原有的三個職能相近、業(yè)務(wù)相關(guān)協(xié)會整合優(yōu)化的基礎(chǔ)上建立起來的。另一方面,行業(yè)協(xié)會的發(fā)展需要有一個良好的政治環(huán)境和制度空間,尤其需要政府相關(guān)職能部門的規(guī)劃引導(dǎo)、政策扶持、立法規(guī)范、職能讓渡、監(jiān)管評估等工作的有效開展。在杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會發(fā)展過程中,政府部門有一定的扶持政策,但政策的導(dǎo)向、扶持的力度和側(cè)重點還不夠清晰;在對協(xié)會的法律地位的規(guī)定上,如何具體發(fā)揮協(xié)會功能的方式和政府讓渡的權(quán)責(zé)規(guī)定方面還有待完善;另外在協(xié)會的監(jiān)管工作上,政府有關(guān)部門對協(xié)會的指導(dǎo)性、服務(wù)性的工作十分欠缺。(三)餐飲出租車行業(yè)協(xié)會的角色定位在行業(yè)協(xié)會與企業(yè)的關(guān)系上,杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會的組織性質(zhì)根本上是業(yè)內(nèi)企業(yè)的聯(lián)合自治組織,其存在的正當(dāng)性、合理性根本上在于為會員企業(yè)提供各種服務(wù)。但由于目前行業(yè)協(xié)會與政府之間關(guān)系的特殊性,其合法性和業(yè)內(nèi)的治理權(quán)威不僅源于政府對企業(yè)、行業(yè)管理職能、服務(wù)職能的讓渡及其權(quán)威的支持,也需要會員企業(yè)的賦權(quán)。換言之,杭州市餐飲旅店行業(yè)協(xié)會需要政府與企業(yè)的雙重賦權(quán)。所以,在行業(yè)協(xié)會與政府、企業(yè)三者的關(guān)系上,協(xié)會在履行“自下而上”的代表會員企業(yè)向政府部門表達(dá)利益訴求的主要職責(zé)的同時,還要兼顧政府對企業(yè)“自上而下”的規(guī)范和要求,其身份和地位有著“雙重代理人”的特色。當(dāng)前該