分稅制改革與地方政府財(cái)政管理

分稅制改革與地方政府財(cái)政管理

1994年的分稅制劃分了中央政府和地方政府的預(yù)算和支出范圍。中央和地方收入的預(yù)算和管理由金融權(quán)力和行政權(quán)力相結(jié)合，確定。分稅制改革使中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力增強(qiáng),促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善,政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)越來(lái)越顯現(xiàn)出不協(xié)調(diào)的狀況,導(dǎo)致省以下的基層財(cái)政困難加劇,影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)健康發(fā)展,不利于和諧社會(huì)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。一、現(xiàn)在，中國(guó)地方政府之間的金融關(guān)系中存在著主要問(wèn)題(一)不同抗風(fēng)險(xiǎn)我國(guó)目前是五級(jí)政府架構(gòu):中央一省一市一縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn),相應(yīng)也存在五級(jí)財(cái)政層級(jí),如何在五級(jí)政府之間劃分財(cái)政收入,確定財(cái)政支出結(jié)構(gòu),是一大難題。在五級(jí)政府構(gòu)成的行政體系中,最低一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出任務(wù)呈幾何級(jí)數(shù)增加,而財(cái)政收入?yún)s呈遞減趨勢(shì)。(二)地方政府之間的交叉、錯(cuò)位及順位我國(guó)政府在事權(quán)劃分上一直處于上下模糊的狀態(tài),中央政府與地方政府之間,各級(jí)地方政府之間仍存在許多交叉、錯(cuò)位以及越位的現(xiàn)象。一些應(yīng)由地方政府承辦的事情中央越俎代庖,而應(yīng)由中央承辦的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給地方,各級(jí)政府的事權(quán)界定不嚴(yán)格。(三)日本的稅收增長(zhǎng)主要來(lái)源于地方稅在整個(gè)稅收體系中,地方稅稅種多,但收入規(guī)模小,我國(guó)目前有21個(gè)稅種,屬于地方稅的(包括分享中大頭歸地方的稅種)有18個(gè),占86%,但地方稅收入規(guī)模卻很小,分稅制改革初期,地方稅收占全國(guó)稅收總量的20%-30%,2005年這一比重降至10%左右,這與地方政府支出占全部事權(quán)支出的40%相比,是很不平衡的。相比之下,在日本,財(cái)政稅收的大部分歸中央,在日本財(cái)政稅收總額中,國(guó)稅約占2/3,地方稅約占1/3。但是,財(cái)政支出中用于國(guó)家的只占1/3,地方則占2/3,國(guó)家將稅收的一半撥給地方了。(四)轉(zhuǎn)移支付制度擴(kuò)大了地方財(cái)政的覆蓋面。在中央與地方之間我國(guó)從1994年以來(lái)實(shí)行了以稅收返還為代表的轉(zhuǎn)移支付制度,本來(lái)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化,從而達(dá)到財(cái)政的縱向和橫向平衡。在處理財(cái)政與事權(quán)的關(guān)系上發(fā)揮著積極的作用,能正確處理中央與地方之間的分配關(guān)系,充分發(fā)揮各級(jí)政府的積極性和能動(dòng)性。但是我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付體系,保留原體制的因素較多,過(guò)渡期的辦法力度不夠。盡管這些年財(cái)政支出規(guī)模快速擴(kuò)張,不少省、區(qū)的地方財(cái)政困難仍然與日俱增。全國(guó)相當(dāng)一部分縣.鄉(xiāng)兩極政府的經(jīng)常性支出難以為繼。二、關(guān)于中國(guó)地方政府之間的金融關(guān)系管理的建議(一)地方政府特別機(jī)構(gòu)的職能中央政府的事權(quán)主要有:1.保證國(guó)家的安全與穩(wěn)定,保持國(guó)家社會(huì)、文化、教育、科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展;2.負(fù)責(zé)外交事務(wù),保持對(duì)外政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展;3.制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃,制定全國(guó)性的法律法規(guī)以及各種經(jīng)濟(jì)政策;4.負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理和控制,并對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中存在的各種全局性經(jīng)濟(jì)關(guān)系和比例關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)和平衡;5.對(duì)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的支出需要提供資金和物資保障,負(fù)責(zé)規(guī)劃和組織全國(guó)性(或跨省區(qū))基礎(chǔ)設(shè)施、大型工程項(xiàng)目的建設(shè);6.制定市場(chǎng)管理規(guī)則,調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求關(guān)系,控制物價(jià)水平,保持人民水平的基本穩(wěn)定和祖輩提高。地方政府的事權(quán)主要有:1.在宏觀經(jīng)濟(jì)政策范圍內(nèi),制定和實(shí)施地區(qū)性社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃以及地區(qū)性產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策;2.充分利用地區(qū)優(yōu)勢(shì),發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì),負(fù)責(zé)本地區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)工程的建設(shè);3.發(fā)展地方公共事業(yè),保護(hù)環(huán)境,保持生態(tài)平衡;4.組織城鄉(xiāng)商品流通,搞好地區(qū)市場(chǎng)的協(xié)調(diào)與平衡,保持本地區(qū)物價(jià)和人民生活水平的基本穩(wěn)定和逐步提高;5.負(fù)責(zé)本地區(qū)文化、教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展。(二)中央財(cái)政的財(cái)政職能良好的財(cái)政關(guān)系中必須同時(shí)保留一部分中央集權(quán)和地方分權(quán),實(shí)行多層次的政府機(jī)構(gòu)被賦予相應(yīng)不同的財(cái)政,使職權(quán)劃分和資源分配保持良好的對(duì)應(yīng)關(guān)系。同時(shí),不同層次的政府,其財(cái)政職能應(yīng)各有不同的分工和偏重。中央財(cái)政側(cè)重承擔(dān)全國(guó)性的投資;以高新科技為基礎(chǔ)的重大新興產(chǎn)業(yè)的投資;全國(guó)性重大基礎(chǔ)科研事業(yè)的投資;全國(guó)性重要自然資源和保護(hù)設(shè)施的投資。地方財(cái)政側(cè)重承擔(dān)地區(qū)教育、科研、城鎮(zhèn)住宅、公共事業(yè)和設(shè)施建設(shè)的投資以及區(qū)域性交通、郵電、農(nóng)田水利、能源、原材料工業(yè)建設(shè)的投資。(三)鄉(xiāng)、鄉(xiāng)財(cái)政的發(fā)展現(xiàn)狀有必要考慮修憲來(lái)減少政府層次。可以減除鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政,把鄉(xiāng)級(jí)政府變成縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。從實(shí)際情況看,這些年稅務(wù)、金融、工商等管理系統(tǒng)已按經(jīng)濟(jì)區(qū)域在基層設(shè)派出所,而財(cái)政系統(tǒng)仍堅(jiān)持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財(cái)政機(jī)構(gòu),已喪失了基本的配套環(huán)境。鄉(xiāng)財(cái)政在占其支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放后,已經(jīng)沒(méi)有多少實(shí)際內(nèi)容,稱不上一級(jí)財(cái)政。因此可以減除鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政,構(gòu)建四級(jí)政府財(cái)政。(四)調(diào)查監(jiān)督，監(jiān)督加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督檢查,財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付資金是一種無(wú)條件的均衡撥款,是構(gòu)成市縣財(cái)力的重要組成部分,對(duì)這部分資金要嚴(yán)格遵循《預(yù)算法》的要求,同時(shí)通過(guò)對(duì)下級(jí)政府預(yù)算安排的審查備案制度及預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督,檢查分析預(yù)算安排及使用