廣東省代建制試點(diǎn)運(yùn)作模式研究

廣東省代建制試點(diǎn)運(yùn)作模式研究

自2004年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》以來，全國各地都積極實(shí)施了代建體制的試點(diǎn)推廣。截至目前,全國47個(gè)副省級(jí)以上地區(qū)(31個(gè)省區(qū)市,大連、青島、寧波、廈門、深圳5個(gè)計(jì)劃單列市,沈陽、長春、哈爾濱、南京、杭州、濟(jì)南、武漢、廣州、成都、西安10個(gè)副省級(jí)省會(huì)城市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))中,已有45個(gè)地區(qū)(除吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū))開始了代建制試點(diǎn)和推進(jìn)工作,其中,有29個(gè)地區(qū)出臺(tái)了代建管理的規(guī)范性文件。代建制作為一種制度創(chuàng)新,各地實(shí)行的模式也不盡相同,統(tǒng)計(jì)分析39個(gè)地區(qū)代建制的實(shí)施模式,有82%是采用市場(chǎng)化企業(yè)型(分散)代建模式,18%是采用政府機(jī)構(gòu)集中代建模式。2006年2月廣東省出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項(xiàng)目代建管理辦法(試行)的通知》(粵府12號(hào));之后成立了省政府直屬代建管理專門機(jī)構(gòu),即廣東省代建項(xiàng)目管理局(簡稱省代建局),代表省政府具體負(fù)責(zé)省屬非經(jīng)營性項(xiàng)目和代建項(xiàng)目管理單位進(jìn)行組織、管理和協(xié)調(diào)工作。1廣東省的建筑模式、運(yùn)營方式和組織結(jié)構(gòu)1.1依法啟動(dòng)招標(biāo)程序,將項(xiàng)目建設(shè)的過程,按照以下步驟目前,廣東省代建模式的具體運(yùn)作方式為:(1)成立具有法人資格的直屬省政府的事業(yè)單位——省代建局,目的是避免政府投資主管部門作為合同當(dāng)事人而引起的代建合同性質(zhì)及法律關(guān)系界定不清晰的問題。(2)由省代建局通過公開招標(biāo)方式確定實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目管理單位——代建單位,并與之簽訂雙方代建合同。(3)代建單位再依法進(jìn)入招標(biāo)程序,對(duì)建設(shè)全過程的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、設(shè)備供應(yīng)等進(jìn)行招標(biāo),而后代建單位與各中標(biāo)單位分別簽訂各專業(yè)合同。(4)項(xiàng)目建設(shè)完成后,代建單位組織對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收,省代建局參與驗(yàn)收工作。(5)代建單位在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)向省財(cái)政部門申請(qǐng)辦理項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算審批手續(xù),同時(shí),代建單位應(yīng)按有關(guān)要求完善工程檔案、財(cái)務(wù)檔案和相關(guān)資料,為下一步資產(chǎn)移交做好準(zhǔn)備。(6)省財(cái)政部門審核批準(zhǔn)工程決算后,省代建局組織向使用單位辦理資產(chǎn)移交手續(xù),同時(shí)監(jiān)督代建單位一并將工程檔案、財(cái)務(wù)檔案和相關(guān)資料向使用單位移交。(7)省代建局負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目移交驗(yàn)收,邀請(qǐng)省、市有關(guān)單位參加,并按《代建合同》提出驗(yàn)收意見。1.2地方政府各職能部門在廣東省代建模式下,按照《關(guān)于印發(fā)廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項(xiàng)目代建管理辦法(試行)的通知》(粵府12號(hào)),省有關(guān)部門依照現(xiàn)行職責(zé)分工和程序?qū)Υ?xiàng)目實(shí)施管理和監(jiān)督。省發(fā)展改革部門牽頭制訂代建制的有關(guān)政策,負(fù)責(zé)代建項(xiàng)目的綜合協(xié)調(diào)和投資管理,審批項(xiàng)目可研及初設(shè)概算,審核下達(dá)項(xiàng)目年度投資計(jì)劃;省監(jiān)察部門參與推進(jìn)代建制的實(shí)施,負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)督管理部門履行職責(zé)情況的檢查和違紀(jì)違法問題的查處;省財(cái)政部門對(duì)代建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施管理和監(jiān)督,負(fù)責(zé)安排項(xiàng)目年度基建支出預(yù)算,撥付建設(shè)資金,審查工程結(jié)(決)算;省建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)代建項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等建設(shè)行為及工程的質(zhì)量、安全等實(shí)施監(jiān)管,負(fù)責(zé)審查大中型代建項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì);省審計(jì)部門對(duì)代建項(xiàng)目實(shí)施全過程審計(jì)監(jiān)督。2通過分析廣東省的代建模式不同參與者的法律關(guān)系，澄清廣東代建模式的各個(gè)方面的法律關(guān)系2.1組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置在代建過程中,參與方包括:省代建局、代建單位、使用單位及專業(yè)承建單位,見圖1。(1)省代建局:負(fù)責(zé)省屬非經(jīng)營性代建項(xiàng)目和項(xiàng)目建設(shè)管理單位的組織、管理和協(xié)調(diào)工作。(2)代建單位:具備相應(yīng)資質(zhì),經(jīng)招投標(biāo)取得代建項(xiàng)目建設(shè)管理權(quán)的專業(yè)法人或組織。(3)使用單位:項(xiàng)目建成后,實(shí)際接收、使用、管理并擁有項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的法人或組織。(4)專業(yè)承建單位:由代建單位通過招標(biāo)等方式確定的承擔(dān)代建項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、設(shè)備供應(yīng)、檢測(cè)等工作,具備相應(yīng)資質(zhì)的單位。2.2關(guān)于政府合同關(guān)系研究代建合同的法律性質(zhì),其目的是解決代建合同的法律適用、法律效力以及爭端解決途徑等問題,目前在我國的立法實(shí)踐中,代建合同的法律性質(zhì)是一個(gè)尚未明確的問題,現(xiàn)行的《合同法》對(duì)一方當(dāng)事人是政府的合同關(guān)系沒有作出具體規(guī)定。代建合同是行政合同還是民事合同,關(guān)系到代建制度是行政委托關(guān)系還是民事委托關(guān)系。分析廣東省代建模式,其法律性質(zhì)應(yīng)是民事合同。一、省代建局作為一方當(dāng)事人,屬于事業(yè)單位,并且也不是以行政身份簽訂合同,而代建單位簽訂合同主要也是為了通過自己的專業(yè)項(xiàng)目管理獲得一定的收益,省代建局此時(shí)也是以平等地位的民事主體身份與代建單位簽訂合同;其次,在代建項(xiàng)目建設(shè)過程中,爭議的解決主要是采用談判、調(diào)解、仲裁等方式,而行政合同的糾紛是通過行政復(fù)議或行政訴訟等行政法的救濟(jì)途徑解決。2.3民法上的代理制度德國法學(xué)家保羅·拉班德最早論述了委托與委托代理的區(qū)別,委托是委托人和受托人的內(nèi)部關(guān)系,而代理是指代理人(受托人)對(duì)外的關(guān)系,代理的發(fā)生基于代理權(quán),代理權(quán)可以是委托授權(quán)或基于法律直接授權(quán)。這一理論發(fā)現(xiàn)被稱為“法律上的重大發(fā)現(xiàn)之一”,德國的民法體系及受德國影響較大的國家均采用了這種理論。我國的民法立法體系也與德國相一致。民法通則規(guī)定,代理是指代理人在代理權(quán)限內(nèi),以被代理人的名義實(shí)施民事法律行為,并且由被代理人對(duì)代理人的代理行為承擔(dān)民事責(zé)任。代理有委托代理、法定代理和指定代理三種形式。根據(jù)我國的合同法規(guī)定,委托合同是委托人和受托人約定,由受托人處理委托人事務(wù)的合同。從上述規(guī)定出發(fā),假如委托人和受托人約定,受托人處理事務(wù)時(shí)須以委托人的名義進(jìn)行,接受委托人的指示和控制,由此產(chǎn)生的后果由委托人承擔(dān),由此兩者之間就產(chǎn)生了“代理”關(guān)系。反之,假如委托人和受托人只是約定完成某事務(wù),受托人在處理事務(wù)時(shí)也是以自己的名義進(jìn)行,則此種委托不產(chǎn)生“代理”,而僅僅是一種“委托”。在廣東省代建模式下,代建合同的法律關(guān)系是一種“委托”關(guān)系,而不是“委托代理”,這種“委托”關(guān)系的代建合同可以有效避免省代建局與第三人(專業(yè)承建單位)之間發(fā)生關(guān)系,由此也避免由省代建局直接承提代建單位選定的第三人的后果。3廣東代建模式政府機(jī)構(gòu)集中代建模式,實(shí)質(zhì)上是政府統(tǒng)一用行政方式為各個(gè)使用單位代建非經(jīng)營性投資項(xiàng)目,該模式可有效防止使用單位在自建工程招標(biāo)中的腐敗行為,集中管理,解決了分散管理、機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置和外行業(yè)主帶來的種種問題;市場(chǎng)化企業(yè)型(分散)代建模式的可取之處是充分依托市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)施工和投資資金的專業(yè)化管理,管、建、用分開,解決了同位一體化的矛盾。廣東省的代建模式兼具集中和企業(yè)型(分散)兩種代建模式的優(yōu)點(diǎn),對(duì)單個(gè)項(xiàng)目為企業(yè)型(分散)代建,可充分培育代建市場(chǎng),省代建局作為專門協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)集中管理可充分積累和重復(fù)利用成功經(jīng)驗(yàn),提高代建管理工作的專業(yè)性、效率和水平。劉吉等認(rèn)為,廣東省代建模式符合產(chǎn)權(quán)界定清晰的客觀標(biāo)準(zhǔn),是最有效率的,可以實(shí)現(xiàn)交易費(fèi)用最小。因此,在制度設(shè)計(jì)或者理論上,廣東的代建模式是具有前瞻性和先進(jìn)性的。但在代建實(shí)踐中,由于多方原因,推進(jìn)工作并不是很順利,各參與方信息溝通不暢是造成目前項(xiàng)目推進(jìn)存在困難和進(jìn)度較慢的原因之一,為此加強(qiáng)代建項(xiàng)目信息管理工作很有必要。另外,為加強(qiáng)代建項(xiàng)目管理,提高管理效率和效果,可以從以下兩個(gè)方面對(duì)廣東省代建模式的具體管理方式加以改變和完善。3.1委托代建與合同代建存在矛盾在廣東省代建模式中,目前采用的是省代建局和代建單位雙方合同模式,使用單位不是合同當(dāng)事人,難以發(fā)揮使用單位的積極性,另一方面,國家法律法規(guī)所賦予建設(shè)單位(現(xiàn)為使用單位)在建設(shè)項(xiàng)目上的責(zé)任和義務(wù),并未因代建制而產(chǎn)生轉(zhuǎn)移,建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)也并未因?qū)嵭写ǘ耆D(zhuǎn)移,很多使用單位對(duì)委托代建持懷疑態(tài)度,所以在項(xiàng)目推進(jìn)過程中,扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況的發(fā)生是不可避免的,對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的順利推進(jìn)產(chǎn)生了不利影響。因此,由目前的雙方合同方式改為由省代建局牽頭與使用單位、代建單位簽訂三方合同方式,以合同方式明確代建工作中各參與方的權(quán)、責(zé)、利,充分發(fā)揮三方當(dāng)事人的積極性,實(shí)行三方當(dāng)事人的相互制約,規(guī)范三方當(dāng)事人的行為,將對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的順利推進(jìn)發(fā)揮有利作用。在代建制相關(guān)法律不配套的情況下,可以在三方合同中明確:前期報(bào)批階段,使用單位為責(zé)任主體,代建單位配合,省代建局具體指導(dǎo),確保報(bào)建報(bào)批程序合法;建設(shè)實(shí)施階段,代建單位為責(zé)任主體,省代建局、使用單位全程參與監(jiān)督,參與對(duì)各專業(yè)承建單位招投標(biāo)的見證,參與中間驗(yàn)收、專項(xiàng)驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收,為項(xiàng)目建成后順利移交給使用單位打下良好基礎(chǔ)。3.2“三方”代建制的順利推進(jìn)按照《關(guān)于印發(fā)廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項(xiàng)目代建管理辦法(試行)的通知》(粵府12號(hào)),在廣東省代建模式下,對(duì)代建單位的市場(chǎng)準(zhǔn)入作出了單位資質(zhì)方面的明確規(guī)定,有利于充分培育代建市場(chǎng)。但代建單位都屬于營利性質(zhì)的企業(yè),收取代建管理費(fèi)和一定比例的投資節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì),為提取節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)或追求利潤最大化,往往出現(xiàn)壓低投資、壓級(jí)壓價(jià)、使用低檔材料、降低使用標(biāo)準(zhǔn)等問題,影響工程質(zhì)量,即存在代建單位的道德風(fēng)險(xiǎn)問題,隱含著代建單位通過代建項(xiàng)目進(jìn)行“尋租”、“創(chuàng)租”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。如果合同不完備、監(jiān)督不到位,加上信息不對(duì)稱、工程建設(shè)中的不確定性,其“尋租”、“創(chuàng)租”活動(dòng)可能比較容易成功;且代建單位又屬社會(huì)機(jī)構(gòu),很不穩(wěn)定,一旦撤銷或改行,無法落實(shí)“質(zhì)量責(zé)任終身制”。另一方面,目前廣東省代建模式實(shí)行的也是“單位資質(zhì)為主、個(gè)人資格為輔”的方式,一些代建項(xiàng)目實(shí)際從事項(xiàng)目管理的人員專業(yè)性、技術(shù)性不強(qiáng),也影響了代建項(xiàng)目的順利推進(jìn)。因此,加強(qiáng)對(duì)代建單位的監(jiān)控管理,加大對(duì)代建管理人員的職業(yè)培訓(xùn),提高代建單位及代建項(xiàng)目管理人員的素質(zhì),對(duì)于代建制的推行和代建項(xiàng)目的順利建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作,有利于培育健康的代建市場(chǎng)。實(shí)行三方代建合同方式后,可由目前的代建單位負(fù)責(zé)招標(biāo)監(jiān)理單位改為由省代建局,或省代建局和使用單位共同招標(biāo)監(jiān)理單位。監(jiān)理單位依法、依規(guī)對(duì)代建項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全過程監(jiān)理,及時(shí)向省代建局和使