公共政策分析課件

政策與政策系統(tǒng)

§1.政策的內(nèi)容與實(shí)質(zhì)

一、政策概念

1.若干典型定義●拉斯韋爾和卡普蘭：公共政策是“具有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”；●托馬斯·戴伊：“凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策”；●羅伯特·艾斯通(RobertEyestone)：公共政策就是“政府機(jī)構(gòu)和它周圍環(huán)境之間的關(guān)系”●戴維·伊斯頓(DavidEaston)：“公共政策是對(duì)全社會(huì)價(jià)值作權(quán)威性的分配”；●夏坎斯基(IraSharkansky)：“政府的重要活動(dòng)即為公共政策”；●詹姆斯·安德森(JamesE.Anderson)：“公共政策是由政府機(jī)關(guān)或政府官員制定的政策”；而“政策是一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，這些活動(dòng)過程是由一個(gè)或一批行為者，為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的”。

2.一個(gè)綜合定義參考國(guó)外學(xué)者的看法，我們可以將公共政策界定為：國(guó)家(政府)執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。3.公共政策基本特征

第一，公共政策由特定的主體，即由國(guó)家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體所制定及執(zhí)行；第二，公共政策具有特定的價(jià)值取向，要實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)或目的；第三，公共政策是政府為解決特定社會(huì)問題以及調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系而采取的政治行動(dòng)；第四，公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范。二、政策的本質(zhì)及功能

1．政治控制或階級(jí)統(tǒng)治的工具政策集中反映或體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志和愿望，是執(zhí)政黨、國(guó)家或政府進(jìn)行政治控制或階級(jí)統(tǒng)治的工具或手段。

2．公共管理的手段政策作為執(zhí)政黨、國(guó)家或政府的公共管理的工具或手段，服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的進(jìn)步。3．利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器

政策作為分配或調(diào)整各種利益關(guān)系的工具或手段，是各種利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器(所有政策最終都表現(xiàn)為對(duì)利益關(guān)系的處理)。三、政策的分類

1.分配性的、調(diào)節(jié)的、自我調(diào)節(jié)性的和再分配性的政策根據(jù)政策對(duì)社會(huì)和有關(guān)人們之間關(guān)系的影響，可以將公共政策劃分為分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配性政策四種類型。分配性政策涉及到將服務(wù)和利益分配給人口中的特定部分的個(gè)人、團(tuán)體、公司和社區(qū)；調(diào)節(jié)性政策與將限制與約束加之于個(gè)人和團(tuán)體的行動(dòng)有關(guān)，它減少那些受調(diào)節(jié)者的自由和權(quán)力；這使它明顯區(qū)別于分配性政策，后者的實(shí)施只會(huì)增加受調(diào)節(jié)者的自由和權(quán)力；自我調(diào)節(jié)性政策如同調(diào)節(jié)性政策一樣，涉及到對(duì)某一事物或團(tuán)體的限制或控制，但這種政策與調(diào)節(jié)性政策不同，它不是別的團(tuán)體強(qiáng)加上來的，而是受調(diào)節(jié)的團(tuán)體主動(dòng)要求，并作為保護(hù)和促進(jìn)自我利益的手段而出現(xiàn)的；再分配性政策涉及到政府在社會(huì)各階級(jí)(層)或團(tuán)體中進(jìn)行有意識(shí)的財(cái)富、收入、財(cái)產(chǎn)或權(quán)利的轉(zhuǎn)移性分配。2.總政策、基本政策和具體政策

從政策層次的角度，可以將公共政策劃分為總政策、基本政策和具體政策三種基本類：

-----總政策是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的帶有全局性、根本性、決定社會(huì)發(fā)展基本方向的政策，包括總路線、總方針、總綱領(lǐng)，總政策、總?cè)蝿?wù)、基本路線等；

-----基本政策是次于總政策而在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域、部門或方面起主導(dǎo)作用的實(shí)質(zhì)性政策。一般可以將基本政策稱為基本國(guó)策。

-----具體政策處于政策金字塔的底部，是實(shí)現(xiàn)基本政策目標(biāo)的手段，或說是基本政策的具體規(guī)定，是為落實(shí)基本政策而制定的具體實(shí)施細(xì)則。

3.政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和文化的政策按照所涉及的社會(huì)生活領(lǐng)域及其問題的不同，可以將公共政策劃分為政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和文化政策。政治政策就是政府處理政治問題或調(diào)整政治關(guān)系方面所采取的行動(dòng)或規(guī)定的行為規(guī)范；經(jīng)濟(jì)政策是政府處理經(jīng)濟(jì)問題或調(diào)整人們的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的手段；或用沃特森的話說，經(jīng)濟(jì)政策是政府采取的以影響經(jīng)濟(jì)生活為目的的行動(dòng)。

社會(huì)政策是指政府用來處理狹義的社會(huì)(社會(huì)學(xué)意義上的社會(huì))問題所采取的行動(dòng)或行為規(guī)范。此外，可以從其他的角度或側(cè)面來劃分公共政策。例如，根據(jù)是否涉及政府的實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，可以將公共政策劃分為實(shí)質(zhì)性政策和程序性政策——前者與政府準(zhǔn)備采取的實(shí)際行動(dòng)有關(guān)(如高速公路建設(shè)、福利的發(fā)放)；后者涉及由誰采取行動(dòng)或怎樣采取行動(dòng)(如行政管理程序法)。又如，根據(jù)所分配利益的種類而將公共政策劃分為物質(zhì)性政策和符號(hào)性(象征性)政策——前者將分配有形的資源或?qū)嵸|(zhì)性的權(quán)力，或給目標(biāo)團(tuán)體帶來物質(zhì)性利益或損害；后者所分配的有利的條件很少對(duì)人們產(chǎn)生實(shí)際的效果，它們并不交付表面上承諾的東西。§2.政策系統(tǒng)的構(gòu)成

一、政策系統(tǒng)的概念政策系統(tǒng)是公共政策運(yùn)行的載體,是政策過程展開的基礎(chǔ)。按照某些西方學(xué)者的觀點(diǎn)，政策系統(tǒng)是“政策制定過程所包含的一整套相互聯(lián)系的因素，包括公共機(jī)構(gòu)、政策制度、政府官僚機(jī)構(gòu)以及社會(huì)總體的法律和價(jià)值觀”。我們對(duì)政策系統(tǒng)作了頗為不同的理解，將它界定為由政策的主體、政策客體及其與政策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的社會(huì)政治系統(tǒng)。政策系統(tǒng)是政策科學(xué)研究的一項(xiàng)重要內(nèi)容,是研究政策過程的前提或出發(fā)點(diǎn)。政策系統(tǒng)內(nèi)部各因素的聯(lián)系是否得當(dāng)，直接影響到政策的運(yùn)行是否順暢，并決定政策效果的好壞。

二、政策主體政策主體(政策活動(dòng)者)可以一般地界定為直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控的個(gè)人、團(tuán)體或組織。但是，由于各國(guó)的社會(huì)政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化傳統(tǒng)等方面的不同，各國(guó)的政策過程存在著差別，因此政策主體的構(gòu)成因素及其作用方式也有所不同。許多西方政策科學(xué)的論著或教科書討論了政策主體(政策制定者、執(zhí)行者和評(píng)估者等)問題。安德森在《公共決策》一書中將政策制定者分為官方的和非官方的兩大類：官方的政策制定者是指那些具有合法權(quán)威去制定公共政策的人們，包括立法者、行政官員、行政管理人員和司法人員；非官方的政策決定的人或組織，包括利益團(tuán)體、政黨和行為個(gè)人的公民等。

三、政策客體政策客體指的是政策所發(fā)生作用的對(duì)象，包括政策所要處理的社會(huì)問題(事)和所要發(fā)生作用的社會(huì)成員(人)兩個(gè)方面。政策最基本的特征就是充當(dāng)人們處理社會(huì)問題，進(jìn)行社會(huì)控制以及調(diào)整人們之間關(guān)系特別是利益關(guān)系的工具或手段。從事的角度看，公共政策所要處理的是社會(huì)問題、公共問題或政策問題。社會(huì)問題以及政策問題不僅僅是一種客觀的存在狀況，而且也是人們主觀構(gòu)造的產(chǎn)物。它是被人們感知，覺察到的狀況，是由于價(jià)值、規(guī)范和利益沖突引起的，需要加以解決的狀況。因此，一種社會(huì)狀況構(gòu)成社會(huì)問題或政策問題與否，問題的嚴(yán)重性程度如何是與人的主觀判斷密切相關(guān)的。

從人的角度看，政策所發(fā)生作用的對(duì)象是社會(huì)成員，這些受規(guī)范、制約的社會(huì)成員稱為目標(biāo)團(tuán)體。政策有大有小，它們發(fā)生作用的范圍不同。因而所要影響或調(diào)節(jié)、控制的社會(huì)成員及其行為的范圍不同。

政策所要調(diào)整或規(guī)范的是人的行為以及人與人之間的關(guān)系尤其是利益關(guān)系。它們鼓勵(lì)人們?nèi)氖履承┗顒?dòng)，而禁止人們?nèi)氖铝硪恍┗顒?dòng)，引導(dǎo)人們朝向政府所期望的目標(biāo)前進(jìn)。人們?cè)谏鐣?huì)生產(chǎn)和生活中存在著各式各樣的、錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，而其中最基本的是利益關(guān)系。黨和國(guó)家的政策要指導(dǎo)人們處理好全社會(huì)成員的利益與各種利益團(tuán)體利益之間的關(guān)系。

了解政策所發(fā)生作用的社會(huì)生活領(lǐng)域問題的性質(zhì)和特點(diǎn)，了解政策涉及的社會(huì)成員(目標(biāo)群體)的需要、利益和心態(tài)，有助于制定出適應(yīng)具體情況，能被人民群眾所普遍接受或能被多數(shù)人所理解的政策，有助于政策的順利執(zhí)行，充分發(fā)揮政策的作用，取得預(yù)期的政策結(jié)果。

四、政策環(huán)境所謂的政策環(huán)境，就是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從系統(tǒng)論的角度看，凡是影響政策的存在、發(fā)展及其變化的因素皆構(gòu)成政策環(huán)境，包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境兩大部分。自然環(huán)境主要是指一個(gè)國(guó)家的地理位置、面積大小、氣候條件、山川河流、礦藏資源等，它對(duì)一國(guó)的內(nèi)外政策具有影響和制約作用。社會(huì)環(huán)境的主要包括：政治狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、文化狀況、教育狀況、法律狀況、人口狀況、科技狀況、國(guó)防狀況等等，它對(duì)公共政策起著更直接更重要的影響、制約、甚至決定的作用。

1．社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況或發(fā)展水平是一國(guó)或地區(qū)的公共決策的最重要的依據(jù)。政府要想制定出合理的政策方案，并使它取得預(yù)期效果，首要的和根本的一條是從本國(guó)或本地的實(shí)際情況尤其是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出發(fā)；任何超越或落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的政策最終注定是要失敗的。

2．體制或制度條件政策總是在一定經(jīng)濟(jì)和文化體制或制度下制定和實(shí)施的。體制或制度為公共政策提供外部的組織環(huán)境，其中尤以政治體制和經(jīng)濟(jì)體制最為重要。政策過程的狀況如何，在很大程度上受制于現(xiàn)實(shí)體制。所謂的體制，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)劃分等方面的體系和制度的總稱。3．政治文化政治文化是人類政治生活中的主觀意識(shí)范疇，是人們對(duì)有關(guān)政治方面的信仰、理論、感情、情緒、評(píng)價(jià)和態(tài)度等歷史和現(xiàn)實(shí)的總和。作為政策環(huán)境的重要組成部分，對(duì)政策過程產(chǎn)生深刻的影響?？梢园褲B透、影響政策過程的政治文化稱為政策文化。政治文化的各個(gè)層次——政治意識(shí)、政治價(jià)值觀和政治理想等——影響或制約公共政策過程。

4．國(guó)際環(huán)境一國(guó)或地區(qū)的公共政策不但受制于國(guó)內(nèi)環(huán)境，而且同樣受制于國(guó)際環(huán)境。國(guó)際的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交和科技文化方面的條件，是一國(guó)或地區(qū)的公共政策制定與執(zhí)行必須認(rèn)真考慮的因素。特別是當(dāng)代全球化、市場(chǎng)化和信息化的浪潮的出現(xiàn)，使得國(guó)際環(huán)境因素在一國(guó)或地區(qū)的政策制定與執(zhí)行中的地位和作用日益加強(qiáng)。

§3.政策系統(tǒng)的劃分現(xiàn)代化、科學(xué)化的公共決策系統(tǒng)（政策系統(tǒng)）是由信息、咨詢（參謀）、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)所構(gòu)成的大系統(tǒng)。政策過程及其各項(xiàng)功能活動(dòng)是由這些子系統(tǒng)共同完成的，這些子系統(tǒng)各有分工、相互獨(dú)立，又密切配合、協(xié)同一致，促使政策大系統(tǒng)的運(yùn)行得以順利地展開。一、信息子系統(tǒng)信息子系統(tǒng)由掌握信息技術(shù)的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、貯存和傳遞等活動(dòng)，為公共決策提供信息資料。從某種意義上說，公共決策過程也就是信息的流動(dòng)與轉(zhuǎn)換的過程；而信息原則是公共決策的基本原則，信息是政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控的依據(jù)；沒有信息，這些活動(dòng)就無法展開。

信息子系統(tǒng)在政策過程中具有重要的地位和作用，它是政策系統(tǒng)的神經(jīng)系統(tǒng)，為政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控及時(shí)地提供各種準(zhǔn)確、適用的信息。信息子系統(tǒng)在公共決策活動(dòng)中的主要作用是：（１）信息的收集；（２）信息的加工處理；（３）信息的傳遞。

信息子系統(tǒng)要為公共決策提供準(zhǔn)確、及時(shí)和適用的信息，為政策過程服務(wù)，保證制定出合理的政策并加以有效的執(zhí)行，以取得預(yù)期目標(biāo),這就要求一種高效運(yùn)轉(zhuǎn)的信息系統(tǒng)。必須不斷地加強(qiáng)和改善我國(guó)各級(jí)公共決策系統(tǒng)中的信息子系統(tǒng)，以適應(yīng)日益復(fù)雜的公共決策的需要。

二、咨詢子系統(tǒng)咨詢子系統(tǒng)又稱參謀子系統(tǒng)或智囊子系統(tǒng)，它是由前述的現(xiàn)代政策研究組織以及各種專家、學(xué)者所組成的子系統(tǒng)。它集中專家們的集體智慧，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，為公共決策提供方案和其它方面的咨詢服務(wù)。咨詢子系統(tǒng)是現(xiàn)代化的公共決策系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分，它參與公共決策活動(dòng)，在其中發(fā)揮著參謀咨詢的重要作用，保證公共決策科學(xué)化、民主化。咨詢子系統(tǒng)在政策制定活動(dòng)中的主要作用是：（１）政策問題分析；（２）政策未來預(yù)測(cè)；（３）方案設(shè)計(jì)及論證；（４）其他政策相關(guān)問題的咨詢；（５）參與政策評(píng)估并反饋信息。在現(xiàn)代公共決策系統(tǒng)中，咨詢子系統(tǒng)占有重要的地位、起到重要的作用，充分發(fā)揮這個(gè)子系統(tǒng)的作用，是公共決策科學(xué)化、民主化的一個(gè)重要條件。缺乏成熟的信息子系統(tǒng)是目前我國(guó)公共決策系統(tǒng)中存在的一個(gè)不足。

三、決斷子系統(tǒng)決斷子系統(tǒng)也稱中樞子系統(tǒng)，它由擁有決策權(quán)力的高層領(lǐng)導(dǎo)者所組成。決斷子系統(tǒng)在整個(gè)公共決策系統(tǒng)中居于核心地位，是公共決策活動(dòng)的組織者，又是政策的最終決定者，領(lǐng)導(dǎo)公共決策活動(dòng)的全過程。決斷系統(tǒng)具有權(quán)威性和主導(dǎo)性兩個(gè)特點(diǎn)。決斷子系統(tǒng)在公共決策活動(dòng)中，享有拍板定案的權(quán)力，即具有最終決策權(quán)力，因而具有權(quán)威性；決斷子系統(tǒng)作為政策系統(tǒng)的核心，主導(dǎo)公共決策活動(dòng)的全過程，因而具有主導(dǎo)性。決斷子系統(tǒng)在公共決策過程中的主要作用是：（１）提出有關(guān)的政策課題；（２）考慮政策目標(biāo)的確立；（３）組織政策方案的設(shè)計(jì)；（４）負(fù)責(zé)政策的最終決定。“謀”與“斷”是公共決策過程中的兩種不同的職能。決斷子系統(tǒng)和咨詢子系統(tǒng)的關(guān)系，是“多謀”與“善斷”的關(guān)系，二者相輔相成而非相互取代。

四、執(zhí)行子系統(tǒng)執(zhí)行子系統(tǒng)是由政策執(zhí)行組織及其人員特別是政府行政機(jī)關(guān)和行政人員所構(gòu)成的。它是政策系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，其主要職責(zé)是將政策方案（理想）轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝ЧìF(xiàn)實(shí)）。執(zhí)行子系統(tǒng)具有現(xiàn)實(shí)性、綜合性、具體性和靈活性的特點(diǎn)。所謂的現(xiàn)實(shí)性，是指執(zhí)行子系統(tǒng)能夠?qū)⒄叻桨皋D(zhuǎn)變?yōu)檎咝б妫凰^的綜合性,是指政策執(zhí)行是個(gè)復(fù)雜的活動(dòng)過程，牽涉到許多動(dòng)態(tài)的因素,必須采取種種措施和行動(dòng)。所謂的具體性,是指執(zhí)行子系統(tǒng)必須將政策目標(biāo)加以分解，使其具體化，把執(zhí)行任務(wù)落實(shí)到具體的單位和個(gè)人；所謂的靈活性，是指執(zhí)行子系統(tǒng)所遇到的是復(fù)雜多變的情況，新問題、新矛盾隨時(shí)會(huì)發(fā)生。因此，執(zhí)行子系統(tǒng)必須具有靈活性。執(zhí)行子系統(tǒng)在公共決策活動(dòng)中的作用是:（１）為政策方案或項(xiàng)目的執(zhí)行做好準(zhǔn)備；（２）從事指揮、溝通、協(xié)調(diào)等方面的活動(dòng)；（３）分析和總結(jié)執(zhí)行情況。五、監(jiān)控子系統(tǒng)監(jiān)控子系統(tǒng)是整個(gè)政策系統(tǒng)的一個(gè)有機(jī)組成部分，它是體制內(nèi)和體制外的有關(guān)部門、單位和個(gè)人所組成的一個(gè)子系統(tǒng)，相對(duì)獨(dú)立于信息、咨詢、決斷、執(zhí)行等子系統(tǒng),其地位較為特殊。它的作用貫穿于整個(gè)公共決策過程尤其是政策執(zhí)行的過程之中,目的是使政策目標(biāo)得以順利實(shí)施,避免政策的變形走樣,保持政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。監(jiān)控子系統(tǒng)在政策執(zhí)行過程中的主要作用在于：（１）確立政策執(zhí)行的準(zhǔn)繩和規(guī)則，提供檢查執(zhí)行情況的依據(jù)；（２）監(jiān)控政策執(zhí)行情況（３）反饋政策執(zhí)行情況。監(jiān)控子系統(tǒng)是公共決策科學(xué)化、民主化和法制化的一個(gè)重要保障，它的發(fā)展與功能的充分發(fā)揮有助于制定并執(zhí)行好合理的政策，至少可以減少政策的失誤，避免出現(xiàn)災(zāi)難性的后果。監(jiān)控子系統(tǒng)的不完善是目前我國(guó)公共決策系統(tǒng)中存在的另一個(gè)明顯的缺陷。公共決策系統(tǒng)或政策系統(tǒng)正是由信息、咨詢、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互依存、相互作用而構(gòu)成的一個(gè)大系統(tǒng)。[思考題]1.什么是政策？它有哪些基本特征？2.簡(jiǎn)述政策的本質(zhì)與功能。3.試比較各種政策分類方法的優(yōu)劣。4.現(xiàn)代公共決策系統(tǒng)由哪些子系統(tǒng)所構(gòu)成？它們的關(guān)系如何？5.結(jié)合全球化趨勢(shì)以及我國(guó)加入WTO的現(xiàn)實(shí)，論述政策環(huán)境的重要性。政策活動(dòng)者

§1.官方的政策活動(dòng)者

一、立法機(jī)關(guān)立法機(jī)關(guān)在西方指國(guó)會(huì)、議會(huì)、代表會(huì)議一類的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)；在我國(guó)則是指全國(guó)及地方各級(jí)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。立法機(jī)關(guān)是政策主體的一個(gè)最重要的構(gòu)成因素，它的主要任務(wù)是立法，即履行制定法律和政策這一政治系統(tǒng)中的主要職責(zé)。在西方尤其是美國(guó)，立法機(jī)關(guān)通常能夠在獨(dú)立決策的意義上行使立法權(quán)。例如，在國(guó)會(huì)中，常設(shè)委員會(huì)對(duì)提交的法案常常擁有生殺大權(quán)，它們甚至可以不顧所在議會(huì)的大多數(shù)成員的反對(duì)而行事。通常，關(guān)于稅收、人權(quán)、福利和勞動(dòng)關(guān)系等方面的政策在很大程度上是由國(guó)會(huì)加以制定的。然而我們卻不能因此認(rèn)為立法機(jī)關(guān)具有真正完全獨(dú)立的決策功能。例如，在國(guó)防和外交政策的制定方面，總統(tǒng)擁有比國(guó)會(huì)更大的權(quán)力，國(guó)會(huì)要從總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)。

在我國(guó)，人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，它是我國(guó)的政策制定及立法的主要機(jī)關(guān)，也是政策執(zhí)行和監(jiān)控的制約機(jī)構(gòu)。就其法律地位來說，人民代表大會(huì)的地位是至高無上的，它決定著我國(guó)社會(huì)發(fā)展的方向。人民代表大會(huì)作為國(guó)家最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，有著兩個(gè)重要的職能：一是把執(zhí)政黨即中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)及其政治路線、政治綱領(lǐng)、政治意志以國(guó)家法律的形式體現(xiàn)出來，使其成為國(guó)家的意志——國(guó)家權(quán)力的靈魂；二是建立政府權(quán)力體系——國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。就全國(guó)人民代表大會(huì)來說，它享有最高的立法權(quán)、最高任免權(quán)、最高決策權(quán)，最高監(jiān)督權(quán)。西方公共選擇理論分析了西方代議民主制條件下立法者或政治家的行為特征及模式。他們指出，政治家或立法者在政策過程中是以經(jīng)濟(jì)人的面目出現(xiàn)的——即追求自身利益的最大化，這種最大化的利益表現(xiàn)為在選舉中當(dāng)選或再次當(dāng)選。所以政治家的行為是為了在選舉中獲得更多的選票或支持率。而為了獲得選民的支持就必須許諾制定并執(zhí)行某些能夠給選民帶來利益的政策或提供更多的公共服務(wù)。

二、行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)及其官員是政策主體的一個(gè)重要組成部分，尤其是在當(dāng)代，行政權(quán)力擴(kuò)張，出現(xiàn)了“行政國(guó)家”或“以行政為中心”的時(shí)代，行政機(jī)關(guān)在政策過程中的地位和作用就顯得更加突出了。在西方特別是美國(guó)，無論是政策的制定，還是政策的執(zhí)行，政府的效能從根本上說取決于行政領(lǐng)導(dǎo)尤其是總統(tǒng)。總統(tǒng)在進(jìn)行立法和政策領(lǐng)導(dǎo)方面的權(quán)威大大加強(qiáng)，國(guó)會(huì)的立法往往將重大的決策權(quán)授予總統(tǒng)。特別在決策權(quán)難以分散的國(guó)防和外交領(lǐng)域，總統(tǒng)擁有的合法權(quán)力和行動(dòng)自由比在內(nèi)政方面所擁有的權(quán)力和自由要大得多。在英美等西方國(guó)家，行政部門還是立法或政策建議的重要來源。在我國(guó)，政府作為管理機(jī)關(guān)，是政策主體的一個(gè)重要因素。憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院即中央人民政府，是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政執(zhí)行機(jī)關(guān)，而地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院享有行政立法權(quán)、提案權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)以及全國(guó)人大及其常委會(huì)所授予的其他方面的職權(quán)。政府機(jī)關(guān)不僅是政策執(zhí)行的主要機(jī)構(gòu)，而且它有權(quán)根據(jù)基本國(guó)策制定出具體的政策法規(guī)。

關(guān)于行政官員在政策過程中的行為，公共選擇學(xué)者也做出了分析。他們認(rèn)為，盡管行政官員與政治家不同，不是由選民選出的，而是由行政機(jī)關(guān)任命的，但是這些官員同樣按照經(jīng)濟(jì)人行事，即追求自己利益的最大化，他們?cè)诠残袨榈膭?dòng)機(jī)中包含了自利的動(dòng)機(jī)。其結(jié)果則是公共物品及服務(wù)超過社會(huì)的需求，導(dǎo)致政府?dāng)U張(機(jī)構(gòu)膨脹)、財(cái)政赤字嚴(yán)重。

三、司法機(jī)關(guān)作為國(guó)家或政府組成部分的司法機(jī)關(guān)，在公共決策過程中也占有重要的一席之地，它也是政策主體的構(gòu)成因素之一。在美國(guó)，司法機(jī)關(guān)(法院)能通過司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)而對(duì)公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生很大影響；通過判例對(duì)經(jīng)濟(jì)政策(財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、合同、企業(yè)、勞動(dòng)關(guān)系等)和社會(huì)政策(如福利政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)產(chǎn)生影響。法院不僅參與政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能做什么，而且規(guī)定政府應(yīng)該采取何種行動(dòng)以符合憲法和法律的要求。在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)也在政策過程中起到某些類似的功能，它也是我國(guó)政策主體的一個(gè)有機(jī)組成部分。

四、政黨政黨尤其是執(zhí)政黨是政策主體中的一種核心力量。公共政策在很大程度上可以視為執(zhí)政黨的政策?，F(xiàn)代國(guó)家的政治統(tǒng)治大都通過政黨政治的途徑來實(shí)現(xiàn)。西方國(guó)家一般都采用兩黨制或多黨制，而在我國(guó)則采用中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，因而中西方的政黨在政策過程中的地位和作用是相當(dāng)不同的。在西方兩黨制或多黨制條件下，政黨首先與權(quán)力而不是與政策相聯(lián)系。也就是說，政黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家或政府的公共政策是靠選舉來實(shí)現(xiàn)的，只有在大選中獲勝、取得政權(quán)的政黨才能成為直接的政策制定者，把它的綱領(lǐng)、主張轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱摺?/p>

在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是全國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，它在政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控中起著主導(dǎo)作用。作為執(zhí)政黨，它代表著廣大人民群眾的根本利益和普遍意志。盡管黨和政府在政策過程中指導(dǎo)思想和工作相一致，但是，它們的職能和起作用的方式是不同的。中國(guó)共產(chǎn)黨在政策過程中的主要作用是政治領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家機(jī)關(guān)尤其是政府部門推薦重要干部。政策方面的領(lǐng)導(dǎo)是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的主要內(nèi)容。中國(guó)共產(chǎn)黨制定出具有綜合指導(dǎo)性和根本性的總政策。在我國(guó)實(shí)行的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度下，各民主黨派是參政黨，而不是在野黨。與這一政黨制度相適應(yīng)，我國(guó)實(shí)行政治協(xié)商的政治制度，人民政協(xié)是國(guó)家機(jī)構(gòu)的有機(jī)組成部分。

政黨在政策過程中的行為類似于政治家的行為，實(shí)際上，政治家是政黨的代表。在西方，各政黨在選舉中通過某些政策承諾來獲得更多選民的支持，以確保本政黨的當(dāng)選。在許多情況下，這種迎合(部分)選民需要的政策傾向?qū)е铝顺霈F(xiàn)“短視效應(yīng)”，即追求近期目標(biāo)而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

§2.非官方的政策活動(dòng)者

一、利益團(tuán)體利益團(tuán)體是非官方政策主體的最重要的構(gòu)成因素之一，它在公共決策過程中起著重要作用。公共決策在某種角度上可以看作利益團(tuán)體之間的互動(dòng)、爭(zhēng)斗和妥協(xié)的過程。由于各國(guó)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的具體情況的不同，利益團(tuán)體的數(shù)量、成熟程度、合法化、組成方式、對(duì)政府決策的影響力是有區(qū)別的。在西方，利益團(tuán)體影響公共決策的途徑或方式是多種多樣的，如游說、宣傳、捐款、抗議等等。游說是一種很重要的方式。所謂游說(lobbying)也就是代表利益團(tuán)體的說客向立法者(政治家)、政府官員進(jìn)言，希望他們支持利益團(tuán)體所希望的政策。利益團(tuán)體通過制造輿論，進(jìn)行民主調(diào)查，或向政府提供有關(guān)的信息來影響政府的決策。

公共選擇理論認(rèn)為，利益團(tuán)體的行為動(dòng)機(jī)及原則也是按“經(jīng)濟(jì)人”行事的，即追求自身利益的最大化；利益團(tuán)體、政治家和行政官員在公共決策過程中相互勾結(jié)，構(gòu)成一個(gè)“鐵三角”，一起追求預(yù)算的最大化，其結(jié)果總是有損于公共利益，浪費(fèi)社會(huì)資源。也有學(xué)者認(rèn)為，利益團(tuán)體的存在及活動(dòng)是西方民主社會(huì)的一個(gè)基本前提，它促進(jìn)社會(huì)的多元化、決策的民主化和合理化。在我國(guó)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善以及利益多元化格局的出現(xiàn)，各種利益團(tuán)體也將進(jìn)一步形成或發(fā)展，成為一種重要的社會(huì)力量，并將對(duì)政府的公共決策產(chǎn)生日益重要的影響。如何充分發(fā)揮利益團(tuán)體的積極作用，盡量限制其消極作用，將是我國(guó)公共決策過程中面臨和必須加以認(rèn)真處理的新問題。

二、公民(選民)

公民或選民是政策主體的一個(gè)重要的組成部分，或者說是一種最廣泛的非官方政策主體。在現(xiàn)代民主社會(huì)中，公民通過各種政治參與途徑，去影響或制約政府的公共政策的制定和執(zhí)行。公民不僅是政策主體的構(gòu)成因素，而且也是政策發(fā)生作用的對(duì)象即政策客體。在現(xiàn)代民主國(guó)家，公民決定或影響政府公共決策的主要途徑有：一是以國(guó)家主人或主權(quán)者的身份，對(duì)某些重大政策問題直接行使主權(quán)，如對(duì)憲法修訂、領(lǐng)導(dǎo)人的選舉、基本國(guó)策或重要的地方性政策，采取直接投票的方式來加以決定；二是用間接或代議的方式，選出自己的代表者制訂或修改并執(zhí)行公共政策；三是使用各種威脅性方式(如請(qǐng)?jiān)?、示威游行、罷工、罷課等)去反對(duì)某些政策，迫使政府修改或廢止這一政策，或表達(dá)制訂新的政策的要求，迫使政府將問題提上議事日程；四是通過參加利益集團(tuán)，借助團(tuán)體的力量去影響政策；或通過制定輿論或游說的方式去影響政策；五是對(duì)政府通過并實(shí)施的政策采取合作或不合作的態(tài)度，以此影響政策結(jié)果等。

在西方，公民的確有時(shí)可以通過上述的途徑去影響政府的決策。但是，在西方代議民主制度下，公民的政治參與及對(duì)公共政策的影響是有限的，甚至是微不足道的。調(diào)查也表明，當(dāng)選民對(duì)競(jìng)選公職的候選人投票時(shí)，他們很少受政策考慮的影響。公共選擇理論家們從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為政治領(lǐng)域中的選民和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的消費(fèi)者的動(dòng)機(jī)是一樣的，即出于利已主義的最大化原則，他們?cè)谡晤I(lǐng)域中的投票行為取決于投票獲得的收益和投票所支出的費(fèi)用之此。選民所期待的收益取決于他們對(duì)自己所希望的政策得到實(shí)施的期望值，即只有自己所支持的候選人當(dāng)選時(shí)才能使所希望的政策得到實(shí)施。在我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度下，人民群眾是國(guó)家的主人，他們?cè)谡哌^程中起著重大作用。黨和政府通過各種渠道尤其是通過“從群眾中來，到群眾中去”的路線，讓人民群眾參與公共事務(wù)的管理以及公共決策活動(dòng)，參與政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控。黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策實(shí)質(zhì)上反映了廣大人民群眾的根本利益，是他們的意志和要求的集中體現(xiàn)。

三、大眾傳播媒介現(xiàn)代大眾傳播媒介(廣播、電視、電影、報(bào)紙、雜志、書籍、電子信息網(wǎng)絡(luò)等)是政策主體的一個(gè)組成部分，是政府與社會(huì)之間的另一個(gè)主要中介。在當(dāng)代信息社會(huì)，大眾傳媒對(duì)政府的公共決策有著重要的影響，有時(shí)甚至是決定性的影響。它們的主要作用是傳播信息、引導(dǎo)輿論、交流思想和傳播知識(shí)，是政府、政黨和其他利益團(tuán)體的宣傳工具。

無論在西方，還是在我國(guó)，政策主體同樣具有多元化和多層次性的特點(diǎn)，但由于社會(huì)政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化傳統(tǒng)和意識(shí)形態(tài)等方面的差異，中西方政策主體的內(nèi)容、地位和作用具有某些質(zhì)的區(qū)別。主要區(qū)別之點(diǎn)在于：在我國(guó)無論是中國(guó)共產(chǎn)黨，還是國(guó)家機(jī)關(guān)都是廣大人民群眾的根本利益的真實(shí)代表；而西方的國(guó)家機(jī)器及執(zhí)政黨是資產(chǎn)階級(jí)利益以及利益集團(tuán)利益的代言人。

中西方政黨在政策過程中的地位和作用以及發(fā)揮作用的方式也是明顯不同的。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨直接對(duì)政策過程起核心領(lǐng)導(dǎo)作用，其他民主黨派也積極參與政策過程之中；而在西方，政黨必須通過競(jìng)選執(zhí)政之后才能對(duì)國(guó)家或政府政策產(chǎn)生決定性的影響。還有，公民在政策過程中的地位和作用也是有區(qū)別的，與西方相比，在我國(guó)，人民群眾作為政策主體，更加真實(shí)、廣泛和協(xié)調(diào)。

§3.現(xiàn)代政策研究組織

一、現(xiàn)代政策研究組織的形成、特征和類型可以一般地將現(xiàn)代政策研究組織看作是由各種專家、學(xué)者組成的跨學(xué)科的綜合性政策研究和政策咨詢組織,其主要的工作是進(jìn)行綜合性政策理論研究、政策規(guī)劃、政策設(shè)計(jì)、政策分析、政策評(píng)估等，幫助政府部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策，以提高公共政策質(zhì)量。

1.現(xiàn)代政策研究組織的形成現(xiàn)代政策研究組織是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，它是一戰(zhàn)后在美國(guó)首先出現(xiàn)的?，F(xiàn)代政策研究組織（思想庫(kù)）的大量涌現(xiàn)是二戰(zhàn)后的事。當(dāng)代思想庫(kù)具有獨(dú)特而合理的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式；它們開發(fā)了許多新的研究方法，形成了各學(xué)科綜合性研究，推動(dòng)人類的政策研究從個(gè)體走向群體，從偶然走向必然。思想庫(kù)是現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)物。首先，是人類處理日益復(fù)雜的社會(huì)問題的需要。其次，是政府決策科學(xué)化需要。第三，是資產(chǎn)階級(jí)維護(hù)政治統(tǒng)治和社會(huì)秩序的需要。第四，是信息化社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。第五，科技進(jìn)步的推動(dòng)。

2.現(xiàn)代政策研究組織的特征作為政策主體的一個(gè)重要組成部分，現(xiàn)代政策研究組織（思想庫(kù)）有如下幾個(gè)基本特征：第一，以改進(jìn)政策制定為目標(biāo)；第二，研究人員構(gòu)成的多學(xué)科性；第三，從事政策研究和咨詢的相對(duì)獨(dú)立性；第四，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)理論和先進(jìn)技術(shù)手段。

3.現(xiàn)代政策研究組織的類型（１）官方思想庫(kù)。這類思想庫(kù)通常隸屬于不同國(guó)家或地區(qū)的政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，反映了政府一定的態(tài)度、立場(chǎng)和感興趣的問題。（２）半官方思想庫(kù)。西方國(guó)家為了讓專家們能在民間的環(huán)境中工作，使其智慧為政府部門服務(wù)，通過各種途徑和方式，建立了許多半官方思想庫(kù)。（３）民間思想庫(kù)。民間思想庫(kù)是由民間發(fā)起，得到基金會(huì)和企業(yè)資助，為國(guó)家機(jī)構(gòu)及其長(zhǎng)官服務(wù)的政策研究機(jī)構(gòu)，它們具有選題自由、研究面寬、聯(lián)系廣泛、不受政治可行性的局限、能超脫政府及其職能部門之外的特點(diǎn)。（４）跨國(guó)思想庫(kù)。這是由世界各國(guó)科學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、企業(yè)家、政策科學(xué)家組成的、以研究人類全球問題為主的思想庫(kù)。

二、現(xiàn)代政策研究組織的體制、地位與功能

1.現(xiàn)代政策研究組織的體制現(xiàn)代思想庫(kù)為了自身的生存和正常運(yùn)轉(zhuǎn)，建立起了一整套卓有成效的組織體制及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。思想庫(kù)一般采用理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制。大都設(shè)有一個(gè)理事會(huì)或顧問委員會(huì)，由政界要人、學(xué)術(shù)專家、著名律師以及對(duì)政治問題感興趣的大公司經(jīng)理組成。各個(gè)思想庫(kù)各有特色，研究體制有分有合，不斷變化，形成了以專業(yè)為核心的研究單位和以任務(wù)為核心的研究小組交叉運(yùn)行模式。具體運(yùn)行模式的選擇還必須根據(jù)機(jī)構(gòu)特點(diǎn)、研究任務(wù)的性質(zhì)等方面加以確定，機(jī)構(gòu)服從專題，經(jīng)常變化。最有代表性的是蘭德公司發(fā)明的“矩陣制”和巴特爾研究所采用的“研究項(xiàng)目組”制。2.政策研究組織的地位美國(guó)的國(guó)家政策、法律由一個(gè)雙層政治權(quán)力結(jié)構(gòu)組成。一個(gè)是幕后的權(quán)勢(shì)集團(tuán)，它們代表了社會(huì)利益的主導(dǎo)，從它們當(dāng)中產(chǎn)生政策意向，決定政策目標(biāo)，政策和法律本質(zhì)上只是其利益的表達(dá)形式。另一個(gè)是臺(tái)前的“直接決策者”，它們負(fù)責(zé)最終選擇和確定最能夠反映社會(huì)主體利益的政策和法律。在二者之間起橋梁，紐帶作用的是思想庫(kù)，它把權(quán)勢(shì)集團(tuán)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的控制轉(zhuǎn)化為對(duì)公共政策的影響。

3.政策研究組織的功能思想庫(kù)在政治運(yùn)行過程中起著十分重要的作用，是西方公共決策不可缺少的有力助手。其最主要的職能就是為統(tǒng)治者服務(wù)，一方面是直接填補(bǔ)掌權(quán)者的職責(zé)與實(shí)際能力之間的差距，另一方面是間接起到政府職能作用，為政府機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行服務(wù)。這主要表現(xiàn)在：（１）提供政策建議，充當(dāng)咨詢參政機(jī)構(gòu)；（２）提供學(xué)術(shù)思想，充當(dāng)認(rèn)識(shí)機(jī)構(gòu)；（３）提供政策結(jié)果信息，充當(dāng)評(píng)估機(jī)構(gòu)；（４）向政府輸送官員和專家，充當(dāng)人才交流、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)；（５）制造輿論、傳播觀點(diǎn)，充當(dāng)宣傳機(jī)構(gòu)。

三、現(xiàn)代政策研究組織的研究方法和手段現(xiàn)代思想庫(kù)與古代智囊人物的一個(gè)重要區(qū)別是憑借現(xiàn)代科學(xué)理論和先進(jìn)技術(shù)，而不是只憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和能力進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)推理和判斷。它是在群體活動(dòng)中，運(yùn)用反映最新科學(xué)技術(shù)水平的大型實(shí)驗(yàn)設(shè)備，利用一整套科學(xué)的方法，在獲取并及時(shí)處理大量信息基礎(chǔ)上進(jìn)行研究。這些方法和設(shè)備是政策研究的物質(zhì)基礎(chǔ)。思想庫(kù)向政策制定者提供有足夠情況依據(jù)的政策建議，使決策得到改進(jìn)。為此，它們不斷地探索著各種科學(xué)的研究方法。思想庫(kù)在研究方法上特別注意強(qiáng)調(diào)如下幾個(gè)方面：（１）促使研究人員熟悉“反向?qū)W科”的思維方式或核心思想；（２）鼓勵(lì)研究人員從整個(gè)社會(huì)的宏觀角度出發(fā)，理解政策制定過程，拓寬研究思路，拓寬視野和專業(yè)知識(shí)；（３）經(jīng)常對(duì)實(shí)際運(yùn)用中行之有效的方法論加以總結(jié)，鼓勵(lì)優(yōu)秀的研究人員總結(jié)其智慧成果；（４）鼓勵(lì)創(chuàng)新，不斷構(gòu)建新的方法論；（５）仍然肯定經(jīng)驗(yàn)和推理的作用。思想庫(kù)也非常注重運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)、縮微膠片、表盤和全息圖片、數(shù)據(jù)庫(kù)等強(qiáng)有力的工具。這些工具對(duì)現(xiàn)代思想庫(kù)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，主要是現(xiàn)在：（1）將這些工具用于思想庫(kù)的科學(xué)管理，諸如人事、資金、課題和專家咨詢系統(tǒng)之中；（2）將這些工具用于思想庫(kù)的研究和咨詢，諸如大量計(jì)算、建立模擬精型等之中；（3）這些工具本體的開發(fā)應(yīng)用，也是思想庫(kù)的重要研究領(lǐng)域。

四、中國(guó)政策研究組織的現(xiàn)狀與改革

1.中國(guó)政策研究組織的類型目前，政策研究組織已成為我國(guó)現(xiàn)代決策組織機(jī)構(gòu)的重要組成部分?，F(xiàn)有的政策研究組織大體可分以下四種類型：（１）隸屬于黨委或政府部門的純行政性政策研究組織；（２）行政性和學(xué)術(shù)性相結(jié)合的政策研究組織；（３）中科院、社科院及高校下設(shè)的相應(yīng)系、所、室等學(xué)術(shù)性政策研究組織；（４）企業(yè)、公司、個(gè)人創(chuàng)辦的政策研究所、咨詢公司、研究會(huì)等民間政策研究組織；（５）由前政府官員組成的咨詢小組、委員會(huì)等政策研究組織。2.中國(guó)政策研究組織的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)中國(guó)政策研究組織為我國(guó)的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。主要表現(xiàn)在：第一，研究長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，確定發(fā)展目標(biāo)，為改革和建設(shè)指明方向；第二，為決策者提供具體的政策措施和建議；第三，對(duì)個(gè)案進(jìn)行論證和分析，提供科學(xué)依據(jù)。但是，由于各種因素的干擾和制約，中國(guó)政策研究組織在組織體系、研究方法、知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面和發(fā)達(dá)國(guó)家思想庫(kù)相比，尚有一定距離，政策研究和咨詢作用還沒有充分發(fā)揮。存在的問題主要表現(xiàn)在如下幾方面：第一，研究方法相對(duì)落后；第二，受制于決策者，行政干擾大；第三，各級(jí)政研組織自成體系，缺乏總體設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)；第四，信息網(wǎng)不全、信息失真，造成政研工作失效；第五，文化層次和知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，存在上高下低現(xiàn)象。

3.中國(guó)政策研究組織改革與發(fā)展的思考

針對(duì)政策研究組織目前存在的問題，以及改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)決策科學(xué)化、民主化和法制化所提出的更高要求，我們必須下大力氣，采取各種對(duì)策，推進(jìn)政策研究組織的改革與發(fā)展:（１）大力發(fā)展民間政研組織，充分發(fā)揮其參謀咨詢作用；（２）創(chuàng)造條件，確保政研工作的相對(duì)獨(dú)立性；（3）加強(qiáng)政研機(jī)構(gòu)總體設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)；（4）大膽借鑒國(guó)外先進(jìn)研究方法和手段，提高政策研究人員的素質(zhì)；（5）正確處理決策者與政策研究組織的關(guān)系，做到多“謀”善“斷”。[思考題]1.簡(jiǎn)述官方政策活動(dòng)者的政策角色及其相互關(guān)系。2.如何看待非官方政策主體尤其是公民在政策過程中的地位與作用？3.試比較中西方政策活動(dòng)者的政策角色及發(fā)揮作用方式的異同。4.為什么說思想庫(kù)是現(xiàn)代化公共決策鏈條中不可缺的一環(huán)？5.聯(lián)系實(shí)際，論述如何發(fā)展與完善我國(guó)的政策研究組織。公共決策體制

§1.公共決策體制的構(gòu)成一、公共決策體制的構(gòu)成因素公共決策體制就是決策權(quán)力的分配、決策的程序、規(guī)則和方式的總和。公共決策組織及體制的構(gòu)成因素可分解為以下內(nèi)容：人、財(cái)、物、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、團(tuán)體意識(shí)、組織目標(biāo)、規(guī)章制度、技術(shù)、信息和組織設(shè)計(jì)。二、公共決策體制的結(jié)構(gòu)組織理論認(rèn)為，結(jié)構(gòu)是使組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的基本管理工具，是組織軀體的骨架，它可表現(xiàn)為工作分工的幾何圖式及其等級(jí)上的排列。

１.縱向結(jié)構(gòu)各級(jí)決策組織之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的主從關(guān)系，這個(gè)排列組合方式便是決策體制的縱向結(jié)構(gòu)。在縱向結(jié)構(gòu)中，層級(jí)越高，決策權(quán)限越大，決策的法律效力也就越大。管理層次與管理幅度的變化決定著決策體制“形狀”的變化。管理層次多而管理幅度小，其縱向結(jié)構(gòu)就呈尖型形態(tài)；管理層次少而管理幅度大，其縱向結(jié)構(gòu)就呈扁型形態(tài)。

２.橫向結(jié)構(gòu)同級(jí)政策組織之間，構(gòu)成平等合作與協(xié)商關(guān)系，這種排列組合方式便是決策體制的橫向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，而是一種平等并列的關(guān)系。通常，橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織按決策權(quán)范圍或功能來劃分。如決策組織可分為決策指揮部門、參謀咨詢部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督反饋部門等。三、決策權(quán)力

1．決策權(quán)力是決策體制中最重要的因素之一。自人類有組織的決策活動(dòng)開始至今，決策活動(dòng)總是表現(xiàn)出這樣的圖景：人們相互作用，彼此施加影響，最后制定出政策。人們很清楚，在決策活動(dòng)中，誰擁有的決策權(quán)大，他所偏好的政策就會(huì)得到通過和貫徹。因此，有人把決策過程看作是人們相互間進(jìn)行“權(quán)力角逐”的過程。定行為者使用各種爭(zhēng)論、政策為手段，維持和擴(kuò)張自己的權(quán)力、影響力的過程。

2．決策權(quán)力角逐的中心問題是利益。這種利益可能是物質(zhì)的，也可能是非物質(zhì)性的(意識(shí)形態(tài)的)，或二者兼而有之。決策權(quán)力在利益導(dǎo)向下會(huì)沿著一定的軌道運(yùn)行和作用，由于權(quán)力主體與權(quán)力客體之間往往存在許多中間環(huán)節(jié)，并且每一環(huán)節(jié)都會(huì)以“反權(quán)力”來對(duì)權(quán)力運(yùn)動(dòng)做出能動(dòng)性的反應(yīng)。因此，權(quán)力只能間接地、曲折地作用于客體，權(quán)力在運(yùn)動(dòng)過程中會(huì)因?yàn)楦鞣N阻力而減弱甚至消亡。在層次過多的縱向結(jié)構(gòu)中，最高決策權(quán)就可能到達(dá)不了最底層。

3．決策者（權(quán)力主體）控制自己的決策權(quán)力最常見的手段是：（1）說服：包括欺騙性的說服和基于對(duì)預(yù)期真實(shí)分析之上的說服；（2）威脅：對(duì)權(quán)力作用對(duì)象至少意味著某種利益的凈損失；（3）交換：交換的基礎(chǔ)是雙方均能受益，互惠、金錢收買等都是交換的方式；（4）施用權(quán)威：施用權(quán)威的前提是權(quán)力作用對(duì)象對(duì)權(quán)威的認(rèn)可，并由此產(chǎn)生命令服從的關(guān)系。

4．決策權(quán)力的運(yùn)行和作用是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。因此，決策權(quán)力本身需要不斷地充實(shí)基礎(chǔ)、補(bǔ)充能量，權(quán)力運(yùn)作才能長(zhǎng)期維持。利益團(tuán)體對(duì)決策的干預(yù)這一現(xiàn)代政治生活中常見的現(xiàn)象之所以有不斷增強(qiáng)之勢(shì)，原因就在于利益團(tuán)體充分利用了金錢與權(quán)力交換這一手段，從而達(dá)到不斷補(bǔ)充權(quán)力能量的目的。

四、公共決策體制的類型對(duì)于公共決策體制的類型，多年來人們根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)作出了不同的劃分，較為常見的是根據(jù)最高決策者的人數(shù)劃分為首長(zhǎng)制和委員制，以及根據(jù)決策權(quán)力使用的特點(diǎn)劃分為集權(quán)制與分權(quán)制。

1．首長(zhǎng)制和委員制首長(zhǎng)制又稱一長(zhǎng)制或獨(dú)任制，其特點(diǎn)是最高決策權(quán)歸某個(gè)人獨(dú)掌；委員制又稱會(huì)議制，其特點(diǎn)是最高決策權(quán)由兩人以上的委員會(huì)議集體執(zhí)掌。2．集權(quán)制和分權(quán)制集權(quán)制是指決策權(quán)集中于上級(jí)決策機(jī)關(guān)，上級(jí)機(jī)關(guān)包攬較多的決策事務(wù)，下級(jí)機(jī)關(guān)只能依上級(jí)指令行事的決策體制；分權(quán)制是指各級(jí)決策機(jī)關(guān)在各自管轄的范圍內(nèi)享有決策權(quán)，上

3．歷史上出現(xiàn)的基本決策體制類型

在人類歷史上，最高決策權(quán)的歸屬大致經(jīng)歷了從人到神，再到王、再到人的過程，不同的決策權(quán)歸屬產(chǎn)生了不同的決策體制。古今中外出現(xiàn)過許許多多種決策體制類型，有的產(chǎn)生自遠(yuǎn)古，但在科學(xué)文明發(fā)達(dá)的今天仍有殘余；有的則是近現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化發(fā)展的結(jié)果；也有的自古至今生命力一直都很“旺盛”，如獨(dú)裁制。§2.中外公共決策體制比較

一、人民代表大會(huì)制

1．作為一種決策體制的人民代表大會(huì)制在無產(chǎn)階級(jí)革命實(shí)踐中，產(chǎn)生了幾種不同特點(diǎn)的民主集中制的具體形式，如巴黎公社制、蘇維埃制、社會(huì)主義自治民主制、人民代表大會(huì)制等。人民代表大會(huì)制屬于民主集中制決策體制的一種，它既同“三權(quán)分立”基礎(chǔ)上的西方議會(huì)制有本質(zhì)差別，也不完全等同于蘇俄十月革命后建立起來的“蘇維?！敝?，它是一種具有中國(guó)特色的決策體制。民主集中制在決策中要求采取集體決策而不是個(gè)人決策，在集體充分討論的基礎(chǔ)上，通過“少數(shù)服從多數(shù)”做出最終決策。

2．人民代表大會(huì)制主要內(nèi)容第一，各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；第二，各級(jí)人大及其常委會(huì)集體行使權(quán)力，嚴(yán)格按照民主集中制的原則行使職權(quán)；第三，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，并由它罷免；第四，中央和地方國(guó)家職能的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則；第五，在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。

3．人民代表大會(huì)制的優(yōu)越性我國(guó)的人民代表大會(huì)制度也是一種代議民主決策體制，但它充分吸收了現(xiàn)代民主決策體制的各種優(yōu)點(diǎn)，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主決策體制的基本精神，并且，它更考慮到我國(guó)政治制度的實(shí)質(zhì)及社會(huì)主義條件下的公共決策特點(diǎn)，從而克服和避免了一般代議民主制的局限和缺點(diǎn)。因此，人民代表大會(huì)制優(yōu)于一般的民主決策體制。

二、議會(huì)制

1．議會(huì)制的決策模式議會(huì)制普遍存在于當(dāng)代發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家。現(xiàn)代議會(huì)制起源于英國(guó)的“等級(jí)代表會(huì)議”。隨著資產(chǎn)階級(jí)民主革命的進(jìn)展，議會(huì)制在歐美國(guó)家得到了普及。議會(huì)制決策體制的基本模式是：首先由公民選出自己認(rèn)為能代表自己表達(dá)意愿的“代議士”（議員），然后由其代表自己參加公共決策，維護(hù)自己的利益。

2．議會(huì)制的組織結(jié)構(gòu)在歷史上曾出現(xiàn)過一院制、兩院制、三院制、四院制等幾種類型，當(dāng)今世界則主要只有一院制與兩院制?，F(xiàn)代西方國(guó)家的議會(huì)制度大多按三權(quán)分立的組織原則進(jìn)行設(shè)置，美國(guó)的議會(huì)制度在這一方面表面尤為突出。

3．議會(huì)制的幾種基本形式

(１)總統(tǒng)—議會(huì)制。這種體制以美國(guó)最為典型,實(shí)行總統(tǒng)——議會(huì)制決策體制的還有芬蘭、法國(guó)、墨西哥、阿根廷等國(guó)家。

(２)內(nèi)閣——議會(huì)制。實(shí)行內(nèi)閣——議會(huì)制決策體制的國(guó)家主要是英國(guó)、德國(guó)、意大利、日本、澳大利亞、奧地利、比利時(shí)、加拿大、丹麥、新西蘭、以色列等；

(３)委員會(huì)——議會(huì)制。實(shí)行這一體制的國(guó)家主要是瑞士聯(lián)邦。

三、獨(dú)裁制

1．現(xiàn)代世界中獨(dú)裁制的殘存在當(dāng)代世界，我們?nèi)钥稍谝恍﹪?guó)家中看到獨(dú)裁制的痕跡，國(guó)家的決策權(quán)由君主或地位相當(dāng)于君主甚至超過君主的權(quán)威人物掌握，象海灣地區(qū)的君主制國(guó)家以及非洲的軍人專政國(guó)家就是這樣。

2．獨(dú)裁制的特點(diǎn)它是權(quán)威人物（君主、總統(tǒng)、宗教領(lǐng)袖、軍隊(duì)首腦）并不首先由議會(huì)產(chǎn)生，也不由公民選舉產(chǎn)生，而是通過傳統(tǒng)繼承或政變等方式產(chǎn)生。國(guó)家就算設(shè)有議會(huì)，也對(duì)權(quán)威人物沒有制約作用。權(quán)威人物就是最高決策者，國(guó)家一切大政方針政策皆需他的認(rèn)可。在獨(dú)裁制中，有時(shí)最高決策者可能不是個(gè)人而是集體，但決策集體仍然受權(quán)威人物意志的支配。

3．獨(dú)裁制決策體制的主要類型

(１)宗教領(lǐng)袖型。伊朗伊斯蘭共和國(guó)是這種類型的典型；

(2)君主親政型。海灣地區(qū)的君主制國(guó)家的決策體制大都是君主親政型；

(３)軍人獨(dú)裁型。在非洲和拉丁美洲等地區(qū)，軍人獨(dú)裁政府成為司空見慣的政治現(xiàn)象?！?.現(xiàn)代公共決策方式一、全體一致規(guī)則

1．內(nèi)涵.。謂全體一致規(guī)則(unanimityrule),是指所有投票人都對(duì)某項(xiàng)公共選擇的方案投贊成票，一致同意的規(guī)則。如聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)形成決議時(shí)，一個(gè)基本條件就是要中、美、俄、英、法五國(guó)一致同意。

2．特征。全體一致規(guī)則主要有以下特征：(１)決策人形式上都平等地享有決策權(quán)，任何一個(gè)否決行動(dòng)都對(duì)決策方案能否最終通過具有決定性的意義；(２)全體一致性規(guī)則肯定導(dǎo)向達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，所有決策人都能用自己的投票行為而獲益，或者可以說，決策人中至少?zèng)]有人因此而利益受損。

3．優(yōu)劣。全體一致規(guī)則盡管蘊(yùn)含著導(dǎo)向“帕累托最優(yōu)”的誘人之處，但這并不是應(yīng)用最為廣泛的方式，主要是因?yàn)樵谌w一致條件下會(huì)產(chǎn)生“討價(jià)還價(jià)難題”。人們?yōu)檫_(dá)到某一方案在時(shí)間、精力、甚至金錢上的損失也許要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出他們從該方案中所取得的收益，由此導(dǎo)致了人們?cè)跊Q策中的“策略行為”。

二、過半數(shù)規(guī)則

1．內(nèi)涵。所謂過半數(shù)規(guī)則(majorityrule)，是指對(duì)于一項(xiàng)公共選擇方案，需要超過二分之一的投票人贊同方才通過的規(guī)則。過半數(shù)規(guī)則在現(xiàn)代社會(huì)中是應(yīng)用最廣泛的決策方式。既然全體一致規(guī)則因眾人偏好的差異而難于普遍應(yīng)用，那么只能退而求其次，采用多數(shù)票制以最大限度地照顧公眾的利益。

2．形式。多數(shù)票制一般可分為簡(jiǎn)單多數(shù)和過半數(shù)兩種方式。簡(jiǎn)單多數(shù)指在多項(xiàng)方案中，哪一個(gè)方案獲取的贊同票多，哪一項(xiàng)就通過。由于簡(jiǎn)單多數(shù)只能反映“小多數(shù)”人的意愿，因此人們?cè)趯?shí)踐中，逐漸選擇能反映“大多數(shù)”人意愿的過半數(shù)方式。

3．特征。過半數(shù)規(guī)則的特征是：(１)決策過程中無需人人都投贊成票，只要有超過半數(shù)的贊成票，決策方案就能通過；(２)過半數(shù)規(guī)則要求公共行動(dòng)方案對(duì)全體參與者都具有強(qiáng)制性，即占少數(shù)的反對(duì)者必須服從占多數(shù)的支持者所作出的決策，這也就是“少數(shù)服從多數(shù)”。

三、過半數(shù)規(guī)則的變異形式過半數(shù)規(guī)則作為應(yīng)用最為廣泛的規(guī)則，受到人們的重視，多年來，人們提出了一些過半數(shù)規(guī)則的變異形式。

1．過半數(shù)規(guī)則：選出得到超過半數(shù)票的第一位候選人。

2．占多數(shù)規(guī)則：選出得到票數(shù)最多的第一位候選人。

3．孔多塞標(biāo)準(zhǔn)(ConderctCriterion)：選出在運(yùn)用過半數(shù)規(guī)則的成對(duì)比較選擇中擊敗所有人的候選人。

4．博爾達(dá)計(jì)數(shù)(Bordarule)：按照投票者的偏好秩序的排列來給Ｍ個(gè)提案中的每一個(gè)打分，把所有投票者給每個(gè)提案的分?jǐn)?shù)分別加起來，宣布得最高分?jǐn)?shù)的提案為獲勝者。

5．淘汰投票(exhaustivevoting)：要求每個(gè)投票者標(biāo)明在M個(gè)候選人組成的名單中他認(rèn)為最差的候選人，把被最多投票者認(rèn)為最差的候選人從名單上刪掉，重復(fù)這個(gè)過程直至只剩下一個(gè)候選人，這個(gè)候選人便是獲勝者。

6．贊成投票（approvalvoting）：在由Ｍ人組成的候選人名單中，每個(gè)投票者對(duì)所有他贊同的候選人投一票，得票數(shù)最多的候選人為獲勝者。

四、作為一種決策方式的民主集中制的完善盡管民主集中制的決策原則或方式在我國(guó)公共決策中已經(jīng)起到了重大作用，但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的公共決策出現(xiàn)了一些新變化，如政府公共決策的范圍縮小，公共決策對(duì)象的各種利益關(guān)系更加復(fù)雜，公共決策的主體呈多元化趨勢(shì)，公共決策過程更加錯(cuò)綜復(fù)雜。因此，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須進(jìn)一步堅(jiān)持和完善民主集中制。［思考題］1．什么是公共決策體制？它有哪些構(gòu)成因素？2．公共決策體制有哪些基本類型?3．試比較人民代表大會(huì)制、議會(huì)制、獨(dú)裁制三種決策體制的異同。4．為什么說民主集中制優(yōu)于一般的代議民主制？5．從理論與實(shí)踐結(jié)合上論述市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何完善作為決策方式的民主集中制？政策工具

§1.政策工具概述

一、政策工具研究的興起政策工具成為20世紀(jì)90年代西方政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)，并正在成長(zhǎng)為一個(gè)新的學(xué)科分支或主題領(lǐng)域。

1．淵源。政策工具研究并不是一個(gè)全新的、突然出現(xiàn)的話題。社會(huì)科學(xué)的各學(xué)科特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)以及行政學(xué)等領(lǐng)域早已關(guān)注這一問題。

●在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)政策工具歷來構(gòu)成經(jīng)濟(jì)政策研究的一個(gè)重要方面，工資、價(jià)格、利率等往往被當(dāng)作政策工具看待。二戰(zhàn)后，在西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中，政策工具成為各學(xué)科關(guān)注的問題。.●在政治學(xué)領(lǐng)域，達(dá)爾和林德布洛姆在《政治、經(jīng)濟(jì)和福利》（1953年）已論及政策工具的基本原理，在此之后，政治學(xué)中的政策工具研究沿著兩個(gè)不同的方向發(fā)展——一是注重對(duì)工具的政治屬性的研究，它以政治文化及意識(shí)形態(tài)的研究為基礎(chǔ)；另一個(gè)發(fā)展方向是沿襲結(jié)構(gòu)—功能傳統(tǒng)，力求通過對(duì)工具的研究來確定公共政策功能?！裨诠残姓W(xué)領(lǐng)域，行政工具及行政方法也早已構(gòu)成一個(gè)重要的理論主題?！裨诜▽W(xué)領(lǐng)域，法律法規(guī)也往往被當(dāng)作一種社會(huì)控制的工具。

2．原因。政策工具研究在政策科學(xué)中興起的原因是：一是政策執(zhí)行的復(fù)雜性以及政策的失敗導(dǎo)致人們對(duì)政策執(zhí)工具或手段的反思，實(shí)際的政策執(zhí)行對(duì)工具方面知識(shí)需求的增長(zhǎng)；二是福利國(guó)家的失敗以及政府工作的低效率，導(dǎo)致人們對(duì)工具途徑的政治及意識(shí)形態(tài)上的支持；三是當(dāng)代社會(huì)科學(xué)實(shí)踐性的增強(qiáng)，特別是應(yīng)用性社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域日益介入政府的政策和管理實(shí)踐，導(dǎo)致這些學(xué)科的學(xué)者對(duì)包括工具性知識(shí)的更多的追求；四是政策科學(xué)的研究領(lǐng)域自身的擴(kuò)展導(dǎo)致了政策工具被納入學(xué)科的視野之中。3．論著。

20世紀(jì)80年代以后，在政策科學(xué)及公共行政學(xué)領(lǐng)域，出現(xiàn)了不少關(guān)于政策工具方面的論著。其中，在80年代最有影響的著作可能要算胡德（C·Hood）的《政府的工具》（1983、1986）；在90年代，最有影響的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B.GuyPetersandFransK.M.VanNispen)所主編的《公共政策工具》（1998）一書（該書是1992年春在荷蘭鹿特丹大學(xué)舉行的政策工具研討會(huì)的論文集，較全面地反映了目前政策工具研究的現(xiàn)狀，是一本很好的參考書）。此外，與政策科學(xué)的其他主題領(lǐng)域的研究有所不同，政策工具研究的興起及其大本營(yíng)，并不只是在美國(guó)，歐洲大陸尤其是荷蘭和德國(guó)的政策工具研究的勢(shì)頭更加強(qiáng)勁。

二、政策工具的研究途徑國(guó)外政策工具的研究已形成了多種途徑，根據(jù)前述《公共政策工具》一書的說法，主要有如下四種基本途徑：

1．工具主義。這種途徑認(rèn)為，人們知道一種特殊的工具，了解其內(nèi)在的作用機(jī)制；這種工具的效果已被證明或具有十分的現(xiàn)實(shí)性；人們?cè)诖蟛糠挚深A(yù)測(cè)的環(huán)境中可以期待其產(chǎn)生的效果；并且，恰當(dāng)?shù)墓ぞ呖梢詫⒄呤∞D(zhuǎn)變?yōu)檎叱晒?。因此，政策工具研究?yīng)弄清工具的屬性與特點(diǎn)，以便辨別、提煉少數(shù)具有普遍適用性的工具，擴(kuò)大其應(yīng)用范圍。

2．過程主義。這種途徑的支持者并不承認(rèn)存在著超出特殊具體問題之外的工具。他們認(rèn)為，各種工具之間有著重要的差別，沒有哪一種或哪一類的工具具有普遍的適應(yīng)性；恰當(dāng)?shù)墓ぞ卟⒉皇浅橄笥?jì)算的產(chǎn)物，而僅僅是一種在動(dòng)態(tài)適應(yīng)過程中的試探性解決辦法；工具的恰當(dāng)與否是因具體情況而定的。因此，過程主義者所強(qiáng)調(diào)的是工具發(fā)展的重復(fù)性過程，而不是工具的特性。

3．權(quán)變主義。這種途徑所持的是傳統(tǒng)的社會(huì)計(jì)劃觀點(diǎn)。它認(rèn)為，工具選擇的根據(jù)是：工具的績(jī)效特征是如何滿足某種特殊問題背景的需要的。一旦政策的目標(biāo)或目的明晰化了，那么，直截了當(dāng)?shù)氖虑榫褪且スぞ呦渲姓页鲎钸m應(yīng)的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解決問題的特定要求，又要注意選出最適合這種要求的工具。

4．建構(gòu)主義。這種途徑比權(quán)變主義又前進(jìn)了一步。它認(rèn)為，要了解特定工具被采用的脈胳背景的特殊性，就必須了解這些工具的主觀意義。在這里，主觀意義既表示非工具性的方面（如符號(hào)的或倫理的內(nèi)涵），又表示那些其意義和解釋被價(jià)值和感知所中介的工具性特征。依這種途徑，并不存在關(guān)于工具及其特征的客觀現(xiàn)實(shí)，相反，工具代表了一種社會(huì)地建構(gòu)了的實(shí)踐形式，其意義和合法性被不斷地加以建構(gòu)和再建構(gòu)。

三、政策工具的內(nèi)涵與分類

1．什么是政策工具關(guān)于工具概念的最常見的定義是：“一個(gè)行動(dòng)者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多目的的任何事物”(A·Hoogerwerf語)。簡(jiǎn)單地說，政策工具就是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。盡管“內(nèi)部管理”、“人力資源政策”、“網(wǎng)絡(luò)管理”、“政策實(shí)驗(yàn)”等東西在某種意義或角度上可以看作政策工具，但最好是將政策工具限定在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或結(jié)果的手段這一特性上。事實(shí)上，政策工具既可以界定為一種“客體”(object)，也可以界定為一種活動(dòng)(activity)。一方面，我們可以將工具看作為一種客體。例如，在法律文獻(xiàn)中，人們往往將法律和行政命令稱為工具；另一方面，工具也可以看作是活動(dòng)，因而有學(xué)者將政策工具定義為“一系列的顯示出相似特征的活動(dòng)，其焦點(diǎn)是影響和治理社會(huì)過程”(A·B·Ringeling語)。這種定義擴(kuò)大了工具的范圍，將某些非正式的活動(dòng)也納入工具之中，然而，卻使“政策”與“工具”的界限更加模糊。

2．政策工具的分類●荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣(E·S·Kirschen)最早試圖對(duì)政策工具加以分類，他著重研究這樣的問題，即是否存在著一系列的執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策以獲得最優(yōu)化結(jié)果的工具。他整理出64種一般化的工具，但并未加以系統(tǒng)化的分類，也沒有對(duì)這些工具的起源和影響加以理論化探討?！衩绹?guó)政治學(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆等人也做過類似的研究，但他們傾向于將這些工具歸入一個(gè)寬泛的分類框架中，如將工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。薩爾蒙推進(jìn)了他們的討論，增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型?！裰叻治黾业引?VanderDoelen)將政策工具劃分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具三類，每組工具都有其變種，可以限制和擴(kuò)展其影響行動(dòng)者行為的可能性。另一種更新近的三分法是將政策工具分為管制性工具、財(cái)政激勵(lì)工具和信息轉(zhuǎn)移工具。●胡德提出了一種系統(tǒng)化的分類框架。他認(rèn)為，所有政策工具都使用下列四種廣泛的“政府資源”之一，即政府通過使用其所擁有的信息、權(quán)威、財(cái)力和可利用的正式組織來處理公共問題?！覃溈颂萍{爾和艾莫爾(L·M·McDonellandR·F·Elmore)根據(jù)工具所要獲得的目標(biāo)將政策工具分為四類，即命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具?！裼⒏窭?H·M·Ingram)等人也做出了一個(gè)類似的分類，將政策工具分為激勵(lì)、能力建設(shè)、符號(hào)和規(guī)勸、學(xué)習(xí)四類?！窦幽么蠊舱邔W(xué)者霍萊特和拉梅什(M·HowlettandM·Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一書中根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度來分類，將政策工具分為自愿性工具（非強(qiáng)制性工具）、強(qiáng)制性工具和混合性工具三類。與其他分類方法相比，他們的分類框架更具解釋力、更合理。下面三節(jié)，我們將根據(jù)他們?cè)凇豆舱哐芯俊分械恼撌觯瑏斫榻B基本的政策工具?！?．強(qiáng)制性工具

強(qiáng)制性工具(Compulsoryinstruments)也稱指導(dǎo)性工具，它借助國(guó)家或政府的權(quán)威及強(qiáng)制力，迫使目標(biāo)團(tuán)體及個(gè)人采取或不采取某種行為。政府為實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，可以通過選擇管制、公共企業(yè)或官僚機(jī)構(gòu)直接供給等手段或方式來履行其功能。一、管制根據(jù)里根(M·Reagan)的說法：管制指的是一種活動(dòng)過程，在這種過程中，政府對(duì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)提出要求或規(guī)定某些活動(dòng)，并經(jīng)歷一種連續(xù)的行政管理過程（一般是通過特別指定的管制機(jī)構(gòu)來完成這項(xiàng)工作）。管制是由政府做出的，它們必須為目標(biāo)團(tuán)體及個(gè)人所遵守、服從，不遵守或不服從將受到懲罰。

大部分管制通過行政法規(guī)來進(jìn)行（有些管制實(shí)際上就是一般的法律），并由政府部門或特別的機(jī)構(gòu)（如美國(guó)的獨(dú)立管制委員會(huì)）來管理。管制采取了不同的形式，如規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、許可、禁止、法律秩序和執(zhí)行程序等等。政府管制遍及于社會(huì)生活的許多領(lǐng)域尤其是物品和服務(wù)的價(jià)格和標(biāo)準(zhǔn)等方面。政府的管制有經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的兩種基本類型。經(jīng)濟(jì)管制是管制的傳統(tǒng)形式。它控制諸如產(chǎn)品的價(jià)格和數(shù)量、投資回報(bào)，某一產(chǎn)業(yè)中公司的進(jìn)入或退出等一類的事項(xiàng)，其目的是控制由市場(chǎng)運(yùn)行所產(chǎn)生的不平衡；社會(huì)管制是一種較新的管制類型，它控制諸如健康、安全、職業(yè)歧視一類的社會(huì)事項(xiàng)。社會(huì)管制與經(jīng)濟(jì)管制不同，它并不集中在任何特殊的行業(yè)（如銀行和電信）上，而是集中在諸如污染、安全或道德方面的廣泛?jiǎn)栴}上。作為一種政策工具，管制有其優(yōu)缺點(diǎn)。主要優(yōu)點(diǎn)是：所需的信息較少，較容易實(shí)施和管理，成本較低，效果具有直接性且更易見效，適應(yīng)于作為處理危機(jī)的工具。其主要缺點(diǎn)是：扭曲自愿性或私人活動(dòng)，可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的無效率，不利于革新和技術(shù)進(jìn)步，過于刻板而缺乏靈活性等。

二、公共企業(yè)公共企業(yè)也稱國(guó)有企業(yè)。它可以看作一種強(qiáng)制性工具，其強(qiáng)制性甚至比管制更強(qiáng)。因?yàn)樵诠财髽I(yè)那里，政府做出特別的規(guī)定以控制它的所有活動(dòng)，這些規(guī)定被當(dāng)作內(nèi)部管理的指令。政府憑借其所有權(quán)而可以為所欲為。并沒有一套可以用來判定一個(gè)企業(yè)是否為公共企業(yè)的明確標(biāo)準(zhǔn)。但一般認(rèn)為，公共企業(yè)具有如下三個(gè)特征：一是它們具有某種程度上的公共所有權(quán)（少至50％，高至100％），分析家往往用一個(gè)武斷的數(shù)字，即只要政府擁有一個(gè)公司的51％以上的所有權(quán)，那么，該公司就是公共公司；二是公共企業(yè)受到政府某種程度的控制或直接管理，一個(gè)完全擺脫政府控制的公司不能看作公共企業(yè)；三是公共企業(yè)生產(chǎn)的物品和服務(wù)要在市場(chǎng)上出售，這不同于諸如國(guó)防、路燈一類的公共物品（這種物品不能直接收費(fèi)），因而，公共企業(yè)的銷售收入與成本之間必須保持有某種平衡。

作為一種政策工具，公共企業(yè)的優(yōu)點(diǎn)是：在社會(huì)需要而私人企業(yè)因無利可圖等原因而不愿提供的某些物品和服務(wù)領(lǐng)域中，它是一種有效的工具；在許多情況下，建立公共企業(yè)所必需的信息比管制或自愿生工具少；公共企業(yè)可以簡(jiǎn)化行政管理，并使公共基金（這些基金可以用于公共開支）自然增長(zhǎng)。主要的缺點(diǎn)是：政府難以對(duì)公共企業(yè)加以有效的控制；公共企業(yè)的運(yùn)作是低效率、甚至是無效率的，易于造成壟斷并將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上等。

三、直接提供由政府機(jī)構(gòu)及其雇員直接提供公共物品或服務(wù)，這是一種容易為人們所忽略的基本的和被廣泛運(yùn)用的政策工具。政府所做的大量事情，如國(guó)防、外交、警察、消防、教育、社會(huì)保障、公有地管理、公園和道路的維修、人口普查、地理測(cè)量等都采取這一途徑或辦法。直接提供有其優(yōu)點(diǎn)：其所需信息較少而容易確立；對(duì)大規(guī)模機(jī)構(gòu)要求使之易于得到相關(guān)的資源、信息與技巧；能夠避免間接提供所出現(xiàn)的一些問題，如談判、討論和較高的信息要求；它使交易內(nèi)在化，從而減少由間接提供所帶來的交易成本。其缺點(diǎn)是：官僚機(jī)構(gòu)的直接提供往往以僵化刻板為特征，它反應(yīng)遲緩；對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)及官員的政治控制容易降低為公眾服務(wù)的質(zhì)量；由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，官僚機(jī)構(gòu)沒有成本意識(shí)而造成經(jīng)費(fèi)；政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部或跨機(jī)構(gòu)的沖突影響物品和服務(wù)的提供等。§3．非強(qiáng)制性工具

非強(qiáng)制性工具（自愿性工具）的特征是它沒有或很少有政府參與，它的任務(wù)是在自愿的基礎(chǔ)上完成的。政府在許多公共問題上往往不做什么事情或不主動(dòng)介入，而留給社會(huì)去處理，因?yàn)樗嘈?，市?chǎng)、家庭或志愿者組織自身能夠處理好這些問題。非強(qiáng)制性工具是執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的重要工具。一、家庭和社區(qū)家庭和社區(qū)是一種常見的非強(qiáng)制性工具。在任何社會(huì)中，親戚、朋友和鄰居都為個(gè)人提供無數(shù)的物品和服務(wù)，政府也往往有意識(shí)來擴(kuò)展它們?cè)谶_(dá)成政策目標(biāo)上的作用。政府間接地通過削減服務(wù)職能而鼓勵(lì)家庭和社區(qū)提供服務(wù)，或者政府直接將服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)及家庭。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變以及加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中可以明顯地看到這一點(diǎn)。

家庭和社區(qū)可以做許多政府不能做或做不好的事。在幾乎所有的社會(huì)中，照顧家庭成員和其他親屬是個(gè)人及家庭的實(shí)質(zhì)性責(zé)任。小孩、老人和病人往往是家庭及個(gè)人來照管的。例如，在美國(guó)，據(jù)說80％的對(duì)老人的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是由家庭提供的。在許多國(guó)家中，社區(qū)服務(wù)的范圍十分廣泛，從幼兒入托、老人照管到環(huán)境衛(wèi)生、娛樂保健等無所不包。將家庭和社區(qū)當(dāng)作一種政策工具的優(yōu)點(diǎn)在于，它們不花或很少花政府的錢（除非政府提供基金或補(bǔ)助）；在許多服務(wù)領(lǐng)域（如殘疾人的照顧），家庭和社區(qū)比其他工具更合適；而且這種工具在大部分社會(huì)受到廣泛的支持和歡迎。但是，家庭和社區(qū)作為一種政策工具，是虛弱無力的，它們往往只能作為一種輔助工具來使用，而且這種工具也產(chǎn)生了公平方面的問題，尤其是對(duì)照顧者來說更是如此（為什么本來是政府或全社會(huì)要做的事，要由家庭和社區(qū)自己承擔(dān)？）。

二、志愿者組織作為一種政策工具，志愿者組織的活動(dòng)免受國(guó)家強(qiáng)制力和經(jīng)濟(jì)利益分配的約束。志愿者組織提供某些社會(huì)服務(wù)。例如，慈善機(jī)構(gòu)為窮人提供醫(yī)療保健、教育和食品；志愿者團(tuán)體提供諸如清潔海灘和公園的公益服務(wù)等。在傳統(tǒng)社會(huì)里，志愿者或非營(yíng)利組織就提供了大量的社會(huì)服務(wù)尤其是從事公益事業(yè)，現(xiàn)代福利國(guó)家的出現(xiàn)曾一度降低了它們發(fā)揮作用的重要性程度。即便如此，在當(dāng)代社會(huì)中，它們?nèi)匀槐粡V泛地當(dāng)作一種處理社會(huì)問題的重要手段。據(jù)說，在美國(guó)這樣一個(gè)崇尚個(gè)人主義和物質(zhì)利益的典型國(guó)度里，非營(yíng)利組織提供的服務(wù)比政府提供的服務(wù)要多得多。在我國(guó)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，志愿者或非營(yíng)利組織作為一種政策工具的地位和作用也將日趨重要。

從理論上說，志愿者組織是一種提供社會(huì)服務(wù)的有效手段，因?yàn)榻⒃谧杂X自愿基礎(chǔ)上提供