公共管理學(xué)(第四章)

公共管理學(xué)主講教師：劉彩虹1第一頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)第四章

公共組織-----政府在組織的若干特征中，組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征。尤其是組織目標(biāo)，往往被許多學(xué)者作為對(duì)組織進(jìn)行系統(tǒng)研究的邏輯起點(diǎn)?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，有一些組織以實(shí)現(xiàn)私人利益最大化為目標(biāo)，而有一些組織以服務(wù)于公共利益并不以營利為目的。人們通常稱前者為私營組織，后者為公共組織。廣義的公共組織就是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括非營利組織(NPO)。狹義的公共組織指的則是政府組織。第一節(jié)

政府的含義與特征第二節(jié)

不同政體下的政府第三節(jié)

當(dāng)代中國政府過程中的政府結(jié)構(gòu)2第二頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)第一節(jié)

政府的含義與特征在國際法意義上，政府是主權(quán)國家的要件之一，它指的是某一國家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國家的代理者。在政治學(xué)意義上，政府是統(tǒng)治集團(tuán)借以實(shí)現(xiàn)其意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)，是指行使國家公權(quán)力的所有組織，包括各個(gè)層級(jí)的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。(廣義的政府)在行政學(xué)意義上，政府專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機(jī)關(guān)。(狹義的政府)盡管立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在現(xiàn)代公共管理活動(dòng)中都發(fā)揮著十分重要的作用，但從整體上看，國家的公共管理活動(dòng)主要是通過行政機(jī)關(guān)直接組織實(shí)施的。政府和私人部門在本質(zhì)上存在著相當(dāng)大的差異性。政府的特性歸納起來主要有以下幾點(diǎn)：政府是以追求公共利益為其價(jià)值取向；政府的活動(dòng)具法律的權(quán)威；政府受到高度的監(jiān)督；政府間的相互依存性；政府的目標(biāo)大多模糊不清且不易測(cè)量等。返回3第三頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)第二節(jié)

不同國家形式下的政府組織形式國家形式是政治制度的重要內(nèi)容之一，它包括兩方面內(nèi)容：一方面是國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的組織形式，即政體；另一方面則是國家整體與部分、中央機(jī)關(guān)與地方機(jī)關(guān)之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，即國家結(jié)構(gòu)。政體：“二元君主制”、“議會(huì)君主制”、議會(huì)共和制(后兩種政體對(duì)應(yīng)的政府組織形式為責(zé)任內(nèi)閣制)、總統(tǒng)共和制(政府組織形式為總統(tǒng)制政府)、瑞士

的委員會(huì)制(委員會(huì)制政府)以及法蘭西第五共和國的“半總統(tǒng)制”(混合制政府)。國家結(jié)構(gòu)：單一制與聯(lián)邦制4第四頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)第二節(jié)

不同政體下的政府組織形式一．責(zé)任內(nèi)閣制政府又稱責(zé)任內(nèi)閣制，是一種以內(nèi)閣為核心來領(lǐng)導(dǎo)和組織國家政務(wù)管理的政府組織形式。在議會(huì)制共和國（如聯(lián)邦德國、意大利、冰島、印度等國）和議會(huì)制君主國家（英國、日本、加拿大、新西蘭等），政府均采用責(zé)任內(nèi)閣制形式。這是當(dāng)前西方國家最普遍的一種政府組織形式，其中最為典型的是英國。二.總統(tǒng)制政府一種以總統(tǒng)為核心來領(lǐng)導(dǎo)和組織國家政務(wù)管理的政府組織形式，以美國為典型。三．半總統(tǒng)制政府又稱半總統(tǒng)半內(nèi)閣制政府。這是一種以總統(tǒng)為核心，以內(nèi)閣為輔助，共同行使最高行政權(quán)，進(jìn)行國家政務(wù)管理的政府組織形式。它兼有內(nèi)閣制和總統(tǒng)制特點(diǎn)四.委員會(huì)制政府：又稱合議制政府，目前只有瑞士聯(lián)邦共和國采用。返回5第五頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)政體政體，即國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的組織形式，通常是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)，如立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等的組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)生方式、職權(quán)范圍、運(yùn)行程序等。當(dāng)代西方國家政體主要有君主立憲制和共和制兩種形式。君主立憲制:是從封建君主制演變而來的一種政體形式，它保留了封建君主的職位，但其權(quán)力受到議會(huì)及國家法律的限制。目前君主立憲政體可分為“議會(huì)君主

制”和“二元君主制”兩種類型。共和制:這種政體的首要特點(diǎn)是國家元首和國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是經(jīng)過選舉產(chǎn)生，并且具有一定的任期。在共和制國家，由于總統(tǒng)、議會(huì)、政府之間的關(guān)系不同，這種政體又分為議會(huì)

共和制、總統(tǒng)共和制、瑞士的委員會(huì)制以及法蘭西第五共和國的“半總統(tǒng)制”。返回6第六頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)議會(huì)君主制目前實(shí)行議會(huì)君主制的國家主要有英國、西班牙、比利時(shí)、挪威、丹麥、荷蘭、瑞典盧森堡、加拿大、澳大利亞、新西蘭、泰國、日本等國家。這種政體具有以下特點(diǎn)：議會(huì)既是立法機(jī)關(guān)，又是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)；議會(huì)通過全國普選產(chǎn)生議員，議會(huì)中的多數(shù)黨組織內(nèi)閣。內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。國王是虛位元首，世襲產(chǎn)生，終身任職，是國家和民族的象征。返回丹麥女王瑪格麗特二世7第七頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)返回2）二元君主制采取二元君主制的國家大都具有較長的封建歷史，且封建主義勢(shì)力相當(dāng)強(qiáng)大。歷史上典型的二元君主制國家有

1861年建立的意大利王國、1871年建立的德意志第二帝國以及1868年明治維新后的日本帝國。當(dāng)代主要有約旦、科威特、摩洛哥等國家仍采用二元君主制。二元君主制政體的特點(diǎn)如下：約旦國王阿卜杜拉二世與王后拉妮婭君主是國家政治權(quán)力的中心，君主掌握國家一切政治權(quán)力，擔(dān)任國家元首、宗教領(lǐng)袖、武裝部隊(duì)總司令等重要職務(wù)。君主在不同程度上與資產(chǎn)階級(jí)共享權(quán)力，在體制上，憲法和議會(huì)對(duì)君主權(quán)力產(chǎn)生一定的限制作用。8第八頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)1）議會(huì)共和制強(qiáng)調(diào)議會(huì)至上，議會(huì)不僅是國家立法機(jī)關(guān)，而且是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，即為國家權(quán)力中心；政府由占議會(huì)多數(shù)席位的政黨組成，并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)；如果政府得不到議會(huì)的信任，就必須辭職，或者提請(qǐng)國家元首解散議會(huì)，重新選舉議會(huì)，由新議會(huì)決定政府的去留。上述特征是議會(huì)君主制政體也具有的，但議會(huì)共和制與議會(huì)君主制的重要區(qū)別在于國家元首是總統(tǒng)而不是君主。議會(huì)制共和制國家的總統(tǒng)由選舉產(chǎn)生，并且有一定的任期，在治生活中不掌握實(shí)際政治權(quán)力。歷史上的1870年的法蘭西第三共和國、1946年的法蘭西第四共和國、1919年德國魏瑪共和國都曾采取這種政體形式。當(dāng)代的聯(lián)邦德國、意大利、芬蘭、奧地利、希臘、冰島、印度、新加坡等很多國家都實(shí)行議會(huì)共和制。返回9第九頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)2）總統(tǒng)共和制實(shí)行總統(tǒng)共和制的國家，其總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦，直接任命并

領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣。內(nèi)閣作為咨詢機(jī)構(gòu)，向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)分立、平等，并相互制衡?？偨y(tǒng)共和制起源于美國，墨西哥、巴西、

哥倫比亞、埃及、印度尼西亞等國家也采用了這種政體?？偨y(tǒng)共和制的特點(diǎn)主要有：總統(tǒng)掌握國家最高行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。議會(huì)由選民選舉產(chǎn)生，行使國家立法權(quán)，并有權(quán)監(jiān)督政府行政，對(duì)總統(tǒng)以及高級(jí)官員違憲或?yàn)^職等行為可予以彈劾?？偨y(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的行政機(jī)構(gòu)設(shè)有內(nèi)閣，但內(nèi)閣作為總統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)，只能總統(tǒng)負(fù)責(zé)而不對(duì)議會(huì)負(fù)有政治責(zé)任，議會(huì)不能以通過不信任案的方式推翻內(nèi)閣。返回

10第十頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)3）委員會(huì)制在瑞士，由選民選舉產(chǎn)生的聯(lián)邦議會(huì)由兩院組成，是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有國家最高立法權(quán)，并擁有選舉產(chǎn)生國家行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力。瑞士聯(lián)邦的最高行政權(quán)掌握在聯(lián)邦委員會(huì)手中，這是一個(gè)集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。它由聯(lián)邦議會(huì)選出七名委員組成，七名委員分別擔(dān)任七個(gè)部的部長，任期四年。聯(lián)邦委員會(huì)在議會(huì)監(jiān)督下負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，制定法規(guī)，對(duì)外簽訂國際條約，有權(quán)對(duì)軍隊(duì)發(fā)布動(dòng)員令，并領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦各州。聯(lián)邦委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，政府決定需有四名以上委員同意才能夠生效。聯(lián)邦委員會(huì)設(shè)有主席和副主席，由聯(lián)邦議會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議在七名委員中選出，任期一年，不得連任。聯(lián)邦委員會(huì)主席同時(shí)兼任國家元首――瑞士聯(lián)邦主席。聯(lián)邦委員會(huì)對(duì)議會(huì)通過的法律必須服從，不得持有異議，也無權(quán)解散議會(huì)。議會(huì)也無權(quán)推翻聯(lián)邦委員會(huì)。返回

11第十一頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)4）法蘭西第五共和國的“半總統(tǒng)制”法蘭西第五共和國的政體融合了總統(tǒng)制和議會(huì)制的某些特點(diǎn)，被人們稱為“半總統(tǒng)制”，其主要特點(diǎn)如下：從融合總統(tǒng)制政體的特點(diǎn)看，總統(tǒng)擁有重要的國家政治權(quán)力。從融合議會(huì)制政體的特點(diǎn)看，以總理為行政首腦的政府掌管行政事務(wù)，議會(huì)有權(quán)監(jiān)督政府行政，總理就政府的施政綱領(lǐng)或某一政策向國民議會(huì)承擔(dān)政府責(zé)任；國民議會(huì)可通過不信任案追究政府責(zé)任；如果議會(huì)通過不信任案或?qū)φ岢龅氖┱V領(lǐng)或政策表不贊同時(shí)，總理必須向總統(tǒng)提出政府辭職。返回12第十二頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)2.1.2

國家結(jié)構(gòu)國家結(jié)構(gòu)指的是國家整體與部分之間、中央政權(quán)機(jī)關(guān)與地方政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系。一般說來，國家結(jié)構(gòu)有兩種形式，即單一制國家和聯(lián)邦制國家。單一制國家所謂單一制國家就是“使最終的政府權(quán)威掌握在全國性或中央政府手中”。在當(dāng)代西方國家中，英國、法國、意大利、日本、挪威、瑞典等國家都是單一制國家。聯(lián)邦制國家所謂聯(lián)邦制國家是由幾個(gè)聯(lián)邦組成單位（如州、省、邦等）結(jié)合在一起組成統(tǒng)一國家的國家結(jié)構(gòu)形式。聯(lián)邦制國家對(duì)外是一個(gè)國際法主體。美國是最早實(shí)行聯(lián)邦制的國家，來加拿大、聯(lián)邦德國、瑞士、澳大利亞、比利時(shí)、俄羅斯、巴西等國家也采用了聯(lián)邦制.返回

13第十三頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)單一制國家的特征單一制國家有全國統(tǒng)一的憲法，有統(tǒng)一的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，國民具有統(tǒng)一的國籍；國內(nèi)各地方政權(quán)和自治單位均受中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)外不具有國家的外部標(biāo)志；單一制國家在對(duì)外關(guān)系上是一個(gè)國際法主體。單一制國家就其權(quán)力集中的不同，可分為中央集權(quán)制國家和非中央集權(quán)制國家。中央集權(quán)制國家：地方權(quán)力較小，地方政府由中央任命并授予權(quán)力，中央往往由通過人事任命等政治、行政手段以及財(cái)政撥款等經(jīng)濟(jì)手段控制地方，對(duì)于中央政府的指定，地方政府必須予以服從。非中央集權(quán)制國家：地方權(quán)力機(jī)構(gòu)具有一定程度的自治性。地方行政首腦或立法機(jī)關(guān)通常由該地方選民選出；立法機(jī)構(gòu)可以就本地區(qū)一般性事務(wù)進(jìn)行立法。地方權(quán)力機(jī)關(guān)在解決地方事務(wù)中擁有一定的自主權(quán)；中央主要通過立法、財(cái)政等手段對(duì)地方實(shí)施治理。返回14第十四頁，共五十三頁。公共管理學(xué)聯(lián)邦制國家的特征整個(gè)聯(lián)邦擁有統(tǒng)一的憲法(國家的根本法)和法律，擁有最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)；作為一個(gè)國家實(shí)體存在，在對(duì)外關(guān)系上是一個(gè)獨(dú)立的國際法行為主體，其國民具有統(tǒng)一的國籍。聯(lián)邦各個(gè)組成單位也擁有自己的憲法和法律，但其原則和內(nèi)容不得與聯(lián)邦憲法發(fā)生抵觸，否則以違憲論之；聯(lián)邦各組成單位擁有通過民選產(chǎn)生的立法或政府行政機(jī)構(gòu)，在其區(qū)域范圍內(nèi)行使權(quán)力；在對(duì)外活動(dòng)中，不具有國際法主體的地位，不具有獨(dú)立外交權(quán)。聯(lián)邦及聯(lián)邦各組成單位之間的關(guān)系是依據(jù)憲法而劃定其不同的權(quán)力范圍，有關(guān)全國的外交、軍事、財(cái)政等事務(wù)由聯(lián)邦政府管轄，聯(lián)邦各組成單位在不違反聯(lián)邦憲法的前提條件下制定本地區(qū)的憲法和法律，管轄本地區(qū)的財(cái)政、經(jīng)貿(mào)、文化教育等具體事務(wù)。返回

15華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院第十五頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)第三節(jié)當(dāng)代中國政府過程中的政府結(jié)構(gòu)一．當(dāng)代中國政府過程的憲政體制人民代表大會(huì)制中共的領(lǐng)導(dǎo)體制：黨章的框架及慣例政黨制度和政治協(xié)商制度中央和地方政府的體制關(guān)系二．政府過程結(jié)構(gòu)：體制化層面中國共產(chǎn)黨組織系統(tǒng)國家政權(quán)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)國家機(jī)構(gòu)的政府過程功能軍隊(duì)系統(tǒng)政府過程結(jié)構(gòu)：決策圈三．政府過程結(jié)構(gòu)：人格化層面返回

16第十六頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)政府過程政府過程是政治學(xué)的一個(gè)研究領(lǐng)域，也是政治學(xué)的一種研究方法。作為一個(gè)研究領(lǐng)域，政府過程一般被理解為政府決策的運(yùn)作過程，主要包括政府的政策制定與執(zhí)行等功能活動(dòng)及其權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。作為一種研究方法，政府過程是相對(duì)于傳統(tǒng)政治學(xué)強(qiáng)調(diào)研究法定的政治制度和正式的政府結(jié)構(gòu)的一種反動(dòng)而出現(xiàn)的。它是研究在某一或若干特定的歷史橫斷而上，政府活動(dòng)的邏輯順序，或者說是政府運(yùn)作的程序。政府過程的核心是政策過程，包括政府的決策和執(zhí)行。返回17第十七頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)1.人民代表大會(huì)制度含義：公民選出各級(jí)人民代表，組成全國和地方的人民代表大會(huì)。所有的人民代表及組成的人民代表大會(huì)都應(yīng)對(duì)選民負(fù)責(zé)、受選民監(jiān)督，都應(yīng)忠實(shí)地代表選民的意志行使國

家權(quán)力；人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，在國家機(jī)構(gòu)中處于首要和全權(quán)的地位，其他一切國家都由

它產(chǎn)生并向它負(fù)責(zé)；中央與地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下而給予

地方政府一定授權(quán)的單一制規(guī)范。議行合一：

中國人民代表大會(huì)制度是按照“議行合一”的構(gòu)想而設(shè)計(jì)的，這是當(dāng)代中國憲政體制規(guī)范的核心。政府過程的客觀體制：當(dāng)代中國的政權(quán)組織并不僅僅是由人民代表大會(huì)制所設(shè)定的政府機(jī)構(gòu)所組成，而且還要包括中國共產(chǎn)黨組織在內(nèi)以及軍隊(duì)系統(tǒng)在內(nèi)，而黨是政權(quán)體系的核心，由此形成以黨組織為中軸的黨政軍一體化的國家政權(quán)體系。在實(shí)際運(yùn)作中，人大的作用模糊。返回18第十八頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)議行合一議行合一的要點(diǎn)在于：國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人大；全國人大是一切政府權(quán)力的唯一來源和歸宿；由全國人大產(chǎn)生出來的各種政府機(jī)構(gòu)都位于全國人大之下，服從其領(lǐng)導(dǎo)和安排，而不得于之平行和對(duì)抗，而不得超越其上。議行合一體制的本質(zhì)不在于國家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)上是否同一，而在于兩者的權(quán)力關(guān)系是否同一。議行合一和三權(quán)分立是現(xiàn)代政府的兩種基本構(gòu)權(quán)形式。兩者的區(qū)別就在于政府各職能

部門的權(quán)力關(guān)系是同一的還是多元的。三權(quán)分立意味著立法、行政和司法這三種政府權(quán)

力關(guān)系是多元化的、相互牽制的或分權(quán)制衡的。權(quán)力之間總是雙向作用，而非單向作用；在議行合一體制下，人大是全權(quán)的、至上的，不可制衡的。此外議行合一主要涉及的是

立法和行政兩種權(quán)力，而在分權(quán)體制下，司法部門的作用要顯著得多。議行合一的目的，是為了使人民的代議機(jī)關(guān)成為最高權(quán)力機(jī)關(guān)并支配行政權(quán)，就理想狀態(tài)而言，它本身是一個(gè)非常民主的體制，其政治合法性是非常巨大的。返回19第十九頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)當(dāng)代中國的黨政軍一體化組織體制返回20第二十頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)2.中共的領(lǐng)導(dǎo)體制：黨章的框架及慣例中共領(lǐng)導(dǎo)制度的基本原則堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；民主集中制原則（四個(gè)服從、合議制、集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工相結(jié)合）；黨政分開原則。三大原則為當(dāng)代中國政府過程建構(gòu)了一種最基本的規(guī)范性框架，但比較抽象。中共對(duì)國家機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的慣例從國家的正式組織結(jié)構(gòu)來看，形成了共產(chǎn)黨的組織性一元化領(lǐng)導(dǎo)體制從黨政軍組織中的個(gè)人角色結(jié)構(gòu)看，中共領(lǐng)導(dǎo)體制呈現(xiàn)出一頭多元制政府過程中黨的領(lǐng)導(dǎo)――規(guī)范與失范返回21第二十一頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)黨政分開原則黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。這是黨政分開的規(guī)范性基礎(chǔ)。黨的十三大提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國政權(quán)機(jī)關(guān)推

薦重要的干部。黨對(duì)國家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的基本方式是使黨的主張經(jīng)過法定程序

轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?。黨應(yīng)當(dāng)保證政權(quán)組織充分發(fā)揮職能，不能以黨代政，不能包辦代

替政府系統(tǒng)和群眾組織的工作。黨要?jiǎng)澢遄陨硗瑖艺?quán)的職能，理順自身與人大、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會(huì)組織之間的關(guān)系，做

到各司其職。但黨政如何分開、哪些事務(wù)應(yīng)當(dāng)歸黨組織管理，哪些應(yīng)當(dāng)歸政府部門去管理，以及黨政部門之間如何協(xié)調(diào)，缺少具體的規(guī)定。返回22第二十二頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)組織性一元化領(lǐng)導(dǎo)體制一是共產(chǎn)黨組織對(duì)一切國家機(jī)構(gòu)實(shí)行組織關(guān)系上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，包括全國人大在內(nèi)的所有國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力最終統(tǒng)一于中共中央和中央政治局。黨組織實(shí)際上掌握了國家政權(quán)機(jī)構(gòu)以及其他各種組織的權(quán)力，甚至陷入黨包辦代替政府機(jī)構(gòu)的局面?！按髾?quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散；黨委決定，各方去辦；辦也有決，不離原則；工作檢查，黨委有責(zé)”。這種共產(chǎn)黨的組織性一元化領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨委與同級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)的職權(quán)并沒有法定的規(guī)范，黨委管什么，同級(jí)政權(quán)組織管什么，兩者如何分工協(xié)調(diào)，都缺少法律依據(jù)，而只能按照不同領(lǐng)導(dǎo)人之間所形成的慣例來決定取決于領(lǐng)導(dǎo)人的政治藝術(shù)。（政治局與國務(wù)院的關(guān)系）二是黨對(duì)軍隊(duì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，即“黨指揮槍”。中共對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)體制是黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制，其內(nèi)容是：部門中的一切重大問題，都要由黨委集體討論決定，然后由軍隊(duì)首長負(fù)責(zé)組織實(shí)施。這一領(lǐng)導(dǎo)體制是歷史上的黨委領(lǐng)導(dǎo)制度與軍政雙首長制度相結(jié)合的結(jié)果。目前全國的軍事力量由中共中央和中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。而所謂軍政雙首長制，就是在軍事指揮員之外設(shè)置政治委員，兩者在軍內(nèi)行政職務(wù)上同為部隊(duì)首長。在黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制中，屬于軍事工作方面的由軍事指揮員負(fù)責(zé)，屬于政治方面的工作由政治委員組織實(shí)施。所有這些制度都體現(xiàn)了黨指揮槍的原則。而從職務(wù)上看，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)兼任軍隊(duì)的最高領(lǐng)導(dǎo)人。返回

23第二十三頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)一頭多元制――個(gè)人角色結(jié)構(gòu)從黨政軍組織中的個(gè)人角色結(jié)構(gòu)來看，中共的領(lǐng)導(dǎo)體制呈現(xiàn)出一頭多元制，即一方面存在一個(gè)黨的領(lǐng)導(dǎo)集體，這個(gè)集體由多位黨的領(lǐng)導(dǎo)人組成，每人都有合議制下的平等權(quán)利（黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則又保證了他們與黨的一把手在黨內(nèi)組織關(guān)系中的個(gè)人平等地位的合法性）及自己特定的職權(quán)（都有具體的黨、軍隊(duì)和國家機(jī)構(gòu)的正式職務(wù)）從而形成一種

“多元”局面；另一方面又存在一個(gè)集體領(lǐng)導(dǎo)的核心，他作為黨的領(lǐng)袖，地位卓越，形成“一頭”，這就是一頭多元制。這種一頭多元制是與黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的組織體制同時(shí)存在且相互補(bǔ)充的。黨對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)為組織領(lǐng)導(dǎo)即政治局及政治局常委會(huì)對(duì)國家主席、全國人大和國務(wù)院等機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，而且也體現(xiàn)在黨的領(lǐng)袖對(duì)其他權(quán)力精英的領(lǐng)導(dǎo)上。返回24第二十四頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)政府過程中黨的領(lǐng)導(dǎo)――規(guī)范與失范黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制和一頭多元制是中共領(lǐng)導(dǎo)制度三大原則在操作層面的具體表現(xiàn)形式。黨在組織上的一元化領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)了共產(chǎn)黨組織在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位問題，而通過黨的領(lǐng)導(dǎo)人分別兼任國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職位的一頭多元體制，以使黨的領(lǐng)導(dǎo)原則與黨政分開原則在某種意義上達(dá)成和諧。但現(xiàn)實(shí)中這種一元化領(lǐng)導(dǎo)可能偏離成黨政不分，以黨代政；一頭多元制則導(dǎo)致一言堂、家長制。近年來的一個(gè)新現(xiàn)象則是民主集中制不是向民主與集中相統(tǒng)一的方向運(yùn)動(dòng)，而是成了既缺乏民主，又缺乏集中的悖反現(xiàn)象。民主集中制作為一個(gè)規(guī)范，包含著組織和個(gè)人的兩個(gè)層面的內(nèi)容。就民主而言，主要的規(guī)范是集體領(lǐng)導(dǎo)原則，更多涉及的是領(lǐng)導(dǎo)集體成員的個(gè)人關(guān)系，亦即“一頭”和“多元”的關(guān)系，因此發(fā)揚(yáng)民主的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)在于個(gè)人層面；而就集中而言，更多涉及的是黨的組織性一元化領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力應(yīng)當(dāng)集中于黨組織那里而不是個(gè)人手中，因此實(shí)行集中的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)在于組織層面。在黨委成員的個(gè)人關(guān)系上更多發(fā)揚(yáng)民主，在黨的組織關(guān)系上以及黨與國家機(jī)構(gòu)的組織關(guān)系上更多實(shí)行集中，這兩者結(jié)合起來，就可以使民主集中制原則得以有效執(zhí)行。返回25第二十五頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)3.政黨制度和政治協(xié)商制度中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度與與一黨制的區(qū)別：允許多黨存在，多黨合作的法定形式使民主黨派介入政府過程并對(duì)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行監(jiān)督。與多黨制的區(qū)別：共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是法定的，各個(gè)黨派之間不存在競爭和競選。對(duì)民主黨派來說，其主要功能是介入政府過程，參與政策制定。政治協(xié)商制度是各黨派和政治團(tuán)體與社會(huì)各屆人士通過政協(xié)會(huì)議的組織形式介入政府過程的一種體制，即多黨合作制的組織形式。各級(jí)人民政協(xié)是各民主黨派參與政府過程的最基本的制度化途徑和場所。政協(xié)是對(duì)人民代表大會(huì)制的一種補(bǔ)充（層次高，相當(dāng)于立法機(jī)關(guān)的第二院），在法案正式表決通過前對(duì)法案進(jìn)行審議。在當(dāng)代中國，法案的表決通過一般是形式上的，規(guī)劃和審議過程往往更具實(shí)質(zhì)意義。返回26第二十六頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)當(dāng)代中國基本政治體制結(jié)構(gòu)關(guān)系返回27第二十七頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)4.中央和地方政府的體制關(guān)系(1)單一制(以民族區(qū)域自治制度和一國兩制為補(bǔ)充)行政區(qū)劃問題、基層群眾自治組織（居民委員會(huì)和村民委員會(huì)）、對(duì)中層政權(quán)的節(jié)制。(2)中央與地方政府的權(quán)力消長我國中央與地方的關(guān)系，不象有些國家在憲法中對(duì)兩者的權(quán)力分配有明確規(guī)定，兩者之間的關(guān)系一直處于變動(dòng)之中。一是政府體制在中央集權(quán)與地方分權(quán)兩極間反復(fù)運(yùn)動(dòng)，中央與地方政府的權(quán)力此起彼伏，在周期性消長中尋求動(dòng)態(tài)平衡。建國后的三次起伏（50年代至60年代初、60年代下半葉到70年代、70年代末以后），形成了“一統(tǒng)就死、一死就叫、一叫就放、一放就亂”的怪圈。二是地方政府功能的擴(kuò)大和中央政府功能的縮小。（中央與地方的關(guān)系，歸根結(jié)底是一個(gè)社會(huì)性資源再分配的權(quán)力問題，總的趨勢(shì)是社會(huì)資源的控制權(quán)由中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移）。最明顯的體現(xiàn)則是對(duì)于財(cái)政的控制方面，中央政府財(cái)力日益有限。返回28第二十八頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)中國的中央-地方-基層組織結(jié)構(gòu)返回

29第二十九頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)對(duì)中層政權(quán)的節(jié)制對(duì)中層政權(quán)的節(jié)制，是中央政府駕馭地方的關(guān)鍵。建國后的大行政區(qū)制的立廢（高饒反

黨集團(tuán)），根本原因在于調(diào)適中央與地方的關(guān)系。當(dāng)時(shí)將地方權(quán)重的領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)到中央任

職的辦法以削弱地方的潛在力量，也是中國調(diào)適中央與地方關(guān)系的一個(gè)慣例。1954年后，中國基本保持了中央對(duì)省直接領(lǐng)導(dǎo)的體制，并且對(duì)省級(jí)政府的職權(quán)作了嚴(yán)格的法律規(guī)定。從規(guī)范上講，中國是單一制下的中央集權(quán)的中央和地方關(guān)系模式，中央擁有決策權(quán)，地方政府主要權(quán)力并不在決定權(quán)而在于執(zhí)行權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。但從實(shí)際生活來看，中層地方政府一般都有可觀的自主權(quán)，甚至在某種情況下，中央領(lǐng)導(dǎo)人的決定如果沒有獲得地方的足夠支持，就預(yù)示著其政治上的失勢(shì)。（1978年華國鋒對(duì)于真理標(biāo)準(zhǔn)問題的態(tài)度）返回30第三十頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)中國共產(chǎn)黨組織系統(tǒng)中國共產(chǎn)黨的組織結(jié)構(gòu)與功能黨的中央機(jī)構(gòu)黨的全國代表大會(huì)――中央委員會(huì)――政治局――政治局常委――書記中共黨組織的發(fā)展：政府過程的視角群眾性政黨：黨員人數(shù)眾多，來自各個(gè)階層，因而具有得天獨(dú)厚的利益表達(dá)與利益綜合功能。精英性政黨：黨員文化層次的提高是黨員精英化的重要標(biāo)志之一，真正在黨組織中起主導(dǎo)作用的是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，因此，劃分干群關(guān)系比劃分黨群關(guān)系更具實(shí)質(zhì)意義。執(zhí)行性政黨：具有明顯的政策執(zhí)行功能。因?yàn)楣伯a(chǎn)黨組織本身就是一個(gè)結(jié)構(gòu)精細(xì)的科層組織，實(shí)際生活中的黨政雙軌制。返回

31第三十一頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)中國共產(chǎn)黨的組織結(jié)構(gòu)與功能中共體系龐大、組織嚴(yán)整，網(wǎng)絡(luò)分布極廣。中共最突出的特點(diǎn)是組織體系滲透到社會(huì)的多個(gè)方面和多個(gè)層面。首先，它像國家政權(quán)一樣在各級(jí)設(shè)置黨的委員會(huì)，其支部可以直到村委會(huì)和居委會(huì)；其次，它在軍隊(duì)中設(shè)立黨組織，支部建在連上；再次，它在企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織中建立黨組織。從組織結(jié)構(gòu)上看共產(chǎn)黨的整個(gè)組織系統(tǒng)從形式上可分為三個(gè)子系統(tǒng)：以塊塊為基礎(chǔ)的地方黨組織系統(tǒng)，以條條為基礎(chǔ)的國家職能部門黨組織和軍隊(duì)黨組織系統(tǒng)。三個(gè)子系統(tǒng)通過各自的途徑統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)及政治局。不同層級(jí)的黨組織在政府過程中的作用和影響也是有所不同的。一般來說，黨組織的層級(jí)越高，黨的干部素質(zhì)相對(duì)較高，組織機(jī)構(gòu)也越完整，對(duì)政府過程的控制力就越強(qiáng)。反之，層次較低，干部素質(zhì)和組織較弱。這使得整個(gè)組織體系呈現(xiàn)出一種頭重腳輕的態(tài)勢(shì)。在毛澤東后時(shí)代，由于經(jīng)濟(jì)、政治因素的變化，一些基層黨組織戰(zhàn)斗力薄弱，甚至出現(xiàn)渙散。返回32第三十二頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)中國共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng)返回

33第三十三頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)國家政權(quán)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)當(dāng)代中國的國家機(jī)構(gòu)在組織上雖然自成系統(tǒng)，但實(shí)際上其結(jié)構(gòu)與功能都與共產(chǎn)黨組織有著密切的聯(lián)系，在某種程度上是與中共融為一體的，從政府過程功能上看是共產(chǎn)黨組織的輔政結(jié)構(gòu)。這首先表現(xiàn)在黨政機(jī)構(gòu)在人事上的重疊，即由中共各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來兼任同級(jí)人大、人民政府及法院和檢察院主要官員，由此來保證在政府過程中黨對(duì)國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。其次表現(xiàn)為各國家機(jī)構(gòu)都必須授受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，無條件地貫徹和執(zhí)行黨的路線、方針和政策。人大及政治協(xié)商會(huì)議國務(wù)院及地方人民政府（功能制與層級(jí)制相結(jié)合的矩陣結(jié)構(gòu)）司法機(jī)關(guān)（其基本功能是政策執(zhí)行，采取的是法律制裁的被動(dòng)手段，不具有超前性）國家主席：其職權(quán)必須依據(jù)全國人大及其常委會(huì)的決定行使，實(shí)際是全國人大職能的一種延伸，屬于虛位元首。國家軍事委員會(huì)返回

34第三十四頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)中國國家政權(quán)組織系統(tǒng)返回35第三十五頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)人大與政協(xié)人大的功能在于使共產(chǎn)黨組織的意志合法地轉(zhuǎn)變?yōu)閲业囊庵?。因而其?shí)際功能并不是最重要的。人大的領(lǐng)導(dǎo)人特點(diǎn)：職務(wù)本身具有榮譽(yù)性色彩（二線機(jī)構(gòu)）；人大的功能尚未完全發(fā)揮，原因在于其職能的模糊性以及結(jié)構(gòu)性因素（人多、會(huì)期短、效率低、代表參政能力有限）政協(xié)：不屬于國家機(jī)關(guān)，但實(shí)際上具有某種國家政權(quán)機(jī)關(guān)的功能（相當(dāng)于人大第二院）。人大召開時(shí)，各級(jí)政協(xié)同時(shí)召開，重大的決策和人事安排在人大會(huì)議付諸表決通過之前一般也經(jīng)由政協(xié)會(huì)議常委討論。政協(xié)沒有人大會(huì)議所具有的決策權(quán)、任免權(quán)和表決權(quán)。人大和政協(xié)的立法和決策功能目前還只是形式上的，而其利益表達(dá)和利益綜合功能則是實(shí)質(zhì)性的。返回36第三十六頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)國家機(jī)構(gòu)的政府過程功能：總的分析各種政治結(jié)構(gòu)的權(quán)力根本上是高度整合的。從一定意義上說這是當(dāng)代中國的一個(gè)政治優(yōu)勢(shì)，與許多發(fā)展中國家政治權(quán)力分崩離析、國家建設(shè)困難重重相比，中國在政治權(quán)力上的統(tǒng)一是具有重要積極意義的，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本前提之一。但是在肯定當(dāng)代中國國家政權(quán)整合程度很高的優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也要看到這一體制缺乏權(quán)力制約的制度化途徑，甚至基本的國家職能分工也因政治權(quán)力的高度一體化而流于形式。總之，由于各國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力最后統(tǒng)一于同級(jí)黨組織乃至個(gè)別黨的領(lǐng)導(dǎo)人，在各個(gè)國家機(jī)構(gòu)之間就難以產(chǎn)生真正的權(quán)力監(jiān)督和制約關(guān)系，而對(duì)共產(chǎn)黨組織本身也沒有一種外在的制度化監(jiān)督制約機(jī)制。這使得長期以來中國的政治權(quán)力濫用現(xiàn)象不能得到有效抑制，特別是改革開放以后，政治腐敗無法從制度上真正加以制約和消除?？赡艽嬖诘膹埩εc制約返回37第三十七頁，共五十三頁。公共管理學(xué)3.國家機(jī)構(gòu)的政府過程功能：總的分析由于各國家機(jī)構(gòu)在組織上自成體系，而且享有憲法所賦予的合法權(quán)力，那么客觀上就存在這種可能性，即共產(chǎn)黨組織與人大及政府這三大政治結(jié)構(gòu)之間能夠存在一種張力，并可能產(chǎn)生某種權(quán)力制約關(guān)系。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，（而憲法和法律是由人大通過的），而憲法和法律又是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的（包括黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)）。人大近幾年來對(duì)黨組織的制約有所增加，對(duì)共產(chǎn)黨組織的決策進(jìn)行合法化的過程中開始出現(xiàn)了有限的反對(duì)票（三峽工程），這表明人大有可能將其合法化的功能實(shí)質(zhì)化。地方人大在這方面走得更遠(yuǎn)（1993年貴州省、浙江省由黨組織提名的省長候選人落選），這些情況說明了中國民主政治的發(fā)展，其背后也蘊(yùn)藏著人大和共產(chǎn)黨組織的張力。人大并非是沒有權(quán)力的國家機(jī)構(gòu)，而是權(quán)力沒有得到充分運(yùn)用或尚未運(yùn)用的機(jī)構(gòu)。一旦人大真正運(yùn)用其合法的權(quán)力，其作用將會(huì)非同尋常：一方面可能為民主政治奠定基礎(chǔ)，在黨、人大和國務(wù)院之間形成權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制；另一方面可能會(huì)削弱當(dāng)代中國的政府整合，這可能表現(xiàn)在中央與地方關(guān)系方面，即地方人大成為維護(hù)地方利益的結(jié)構(gòu)性陣地，包括對(duì)中央提名的地方政府官員投反對(duì)票。這一點(diǎn)按照現(xiàn)行憲政體制是完全合法和正常的，無法從根本上加以節(jié)制。返回

38華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院第三十八頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)4.軍隊(duì)當(dāng)代中國最有實(shí)力的政治角色也就是掌握軍隊(duì)的人。中央軍委主席的任職者通常真正是最為重要的領(lǐng)導(dǎo)人。中央軍委并不是軍隊(duì)的組織，而是其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，屬于黨和國家的政治機(jī)關(guān)。就軍隊(duì)自身的系統(tǒng)而言，則包括中國人民解放軍總部、軍兵種、軍區(qū)和軍事院校、科研單位等

機(jī)構(gòu)。按照現(xiàn)行軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制，中國人民解放軍是在中央軍委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由軍隊(duì)系

統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和地方黨委對(duì)軍隊(duì)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，即一方面，所有部門都要保持軍事系統(tǒng)

自身自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系；另一方面在與地方有關(guān)的工作上又要接受同級(jí)地

方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。各省軍區(qū)和軍分區(qū)還是相應(yīng)的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、直轄市（自治州、盟）黨委的軍事工作部門，并由地方黨委書記兼任政治委員。同時(shí)各軍區(qū)都應(yīng)有一個(gè)主

要負(fù)責(zé)人參加所在地區(qū)黨委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)工作。軍隊(duì)在政府過程中的影響和作用：改革開放以后，軍隊(duì)的獨(dú)立性正在加強(qiáng)，并且逐漸形成為一種特殊的利益團(tuán)體。返回39第三十九頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)軍隊(duì)的功能1985年國務(wù)院、中央軍委批轉(zhuǎn)總參謀部、總政治部、總后勤部《關(guān)于軍隊(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營和對(duì)外貿(mào)易的暫行規(guī)定》，指出軍隊(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營和對(duì)外貿(mào)易，利國利民利軍。這使得軍隊(duì)產(chǎn)生了其自身的經(jīng)濟(jì)利益，從而對(duì)政府過程也有滲透作用。另一方面，國家給軍隊(duì)的財(cái)政支出在國家財(cái)政總支出的比例逐年下降，軍隊(duì)“自給自足”的能力越來越高，對(duì)政府的依賴也越來越少，其獨(dú)立性得到加強(qiáng)。1998年中央作出決定，禁止軍隊(duì)經(jīng)商，軍人由國家財(cái)政養(yǎng)起來。這是符合現(xiàn)代政治發(fā)展規(guī)律的一種積極變化的傾向。軍隊(duì)對(duì)政府過程產(chǎn)生影響的正當(dāng)途徑是通過中共中央委員會(huì)、中央政治局、中央軍委及全國人大及地方黨政機(jī)構(gòu)（軍隊(duì)待遇問題、軍費(fèi)問題）。在中國，軍職與文職人員在領(lǐng)導(dǎo)層界限模糊，既有軍職人員擔(dān)任文職職務(wù)，也有文職人員擔(dān)任軍隊(duì)職務(wù)，而且時(shí)有變動(dòng)。因而對(duì)于許多軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)人而言，其介入政府過程并不以軍人身份出現(xiàn)，也不代表軍方的特殊利益。（鄧裁軍100萬）返回

40第四十頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)政府過程結(jié)構(gòu)：決策圈體制內(nèi)結(jié)構(gòu)

(2)體制外結(jié)構(gòu)(3)大眾傳媒返回41第四十一頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)體制內(nèi)結(jié)構(gòu)體制內(nèi)結(jié)構(gòu)不僅指為憲法和法律所認(rèn)可的政治結(jié)構(gòu)，還包括那些雖然在形式上不合法但卻客觀上附著在特定的體制或寄生于特定體制的政治結(jié)構(gòu)。核心圈：黨政軍結(jié)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)決策。參與圈：8個(gè)民主黨派，主要功能是利益綜合。民主黨派參與決策過程的方式：成員直接進(jìn)入各級(jí)政府機(jī)關(guān)及人大；通過各級(jí)人民政治協(xié)商會(huì)議；通過中共中央和各級(jí)黨委召開的民主黨派和無黨派人士座談會(huì)。一般來說民主黨派介入政府過程的程度受兩方面制約：一是共產(chǎn)黨組織的允許程度，二是民主黨派的民主意識(shí)?？偟膩砜?，目前民主黨派對(duì)決策的影響及其政治態(tài)度不夠積極（歷史原因）帶有官方色彩的群眾性組織（工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)及其他群眾性組織），另外還有一些官方色彩不濃的民間性社會(huì)團(tuán)體（天則），主要功能是利益表達(dá)返回42第四十二頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)體制外結(jié)構(gòu)體制外結(jié)構(gòu)是指不合法的或不受法律規(guī)約的體制化結(jié)構(gòu)地下的及非法的團(tuán)體和組織：一類是純政治性的（如70年代末的中國人權(quán)小組），另一類是帶有特殊利益及反社會(huì)色彩的經(jīng)濟(jì)社會(huì)團(tuán)體，如黑社會(huì)、邪教組織、犯罪團(tuán)伙等。它們一般組織嚴(yán)密、行動(dòng)機(jī)敏、又具有不受約束的獨(dú)立性，對(duì)社會(huì)的破壞性極大，對(duì)政

府過程也有極大的負(fù)面影響。國際社會(huì)：國際格局、世界強(qiáng)國、周邊國家、聯(lián)合國等國際組織、居于國外的反動(dòng)組織。返回43第四十三頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)三.政府過程結(jié)構(gòu)-------人格化層面1.人格化結(jié)構(gòu)與體制化結(jié)構(gòu)

(1)人格化結(jié)構(gòu)的含義

(2)卡里斯瑪領(lǐng)袖2.權(quán)力精英及其群體人格化結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)袖與權(quán)力精英權(quán)力精英群體的成因與功能特點(diǎn)3.權(quán)力結(jié)構(gòu)的張力與平衡人格化張力------中國特色的權(quán)力制約機(jī)制人格化結(jié)構(gòu)的作用

(3)人格化結(jié)構(gòu)的平衡返回44第四十四頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)(1)人格化結(jié)構(gòu)人格化結(jié)構(gòu)是相對(duì)于體制化結(jié)構(gòu)而言的，它是政府過程中與政治角色之間的個(gè)人關(guān)系緊密相聯(lián)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，其權(quán)力來源與合法性與體制化結(jié)構(gòu)大不相同。在體制化結(jié)構(gòu)

中，政治權(quán)力一般來源于合法的或法定的職位，職務(wù)的高低決定了政治角色權(quán)力的大小。而在人格化結(jié)構(gòu)中，政治權(quán)力很大程度上依附于政治體系中的人際關(guān)系，而不取決于法

定政治機(jī)構(gòu)中的職位；而政治體系中的人際關(guān)系又基干不同政治角色的人格要素。人格化結(jié)構(gòu)與體制化結(jié)構(gòu)同時(shí)存在于任何一個(gè)現(xiàn)實(shí)的政治體系中，它們是同一體系中權(quán)力結(jié)構(gòu)的兩個(gè)層面。在中國人格化結(jié)構(gòu)的影響通常更為重要。對(duì)當(dāng)代中國政府過程的許多現(xiàn)象，只有洞察和分析人格化結(jié)構(gòu)才能得到理解和說明。不過，在不同的時(shí)期不同的形勢(shì)下這種結(jié)構(gòu)的作用和特點(diǎn)也有變化，在后毛澤東時(shí)代中國政府過程中人格化結(jié)構(gòu)的分量相對(duì)減輕。隨著時(shí)間的推移和領(lǐng)導(dǎo)人的換代，卡里斯瑪因素的減少是新興民族國家政治變遷的一般性規(guī)律。返回45第四十五頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)(2)卡里斯瑪領(lǐng)袖就宏觀政治體系而言，人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)形成于卡里斯瑪領(lǐng)袖的權(quán)威。毛澤東就是當(dāng)代中國最典型的卡里斯瑪式的領(lǐng)袖人物。在毛澤東時(shí)代，每一高層政治角色的權(quán)力合法性均來自于對(duì)毛澤東的“忠誠”，重要政治角色與毛澤東的人際關(guān)系，也就構(gòu)成了基本的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。（劉少奇雖然位居黨和國家的要職，但他失去了毛澤東的信任和支持后，其實(shí)際權(quán)力和地位便隨之喪失。相反林不斷表現(xiàn)出對(duì)毛的“忠誠”，因而在權(quán)力結(jié)構(gòu)中就不斷上升）由于政治角色的權(quán)力依附于卡里斯瑪型領(lǐng)袖的個(gè)人關(guān)系，法定組織機(jī)構(gòu)中的職位并不意味著真正的權(quán)威；獲得毛澤東的信任，才能真正握在權(quán)力，反之職務(wù)再高也無濟(jì)于事。鄧小平曾稱此類現(xiàn)象為“家長制作風(fēng)”和對(duì)家長式人物的“人身依附關(guān)系”。隨著中國的社會(huì)變遷和政治發(fā)展，政府過程結(jié)構(gòu)中的卡里斯瑪因素將呈式微態(tài)勢(shì)，甚至在一定時(shí)期以后可能無法形成毛澤東及鄧小平這樣的領(lǐng)袖人物。但對(duì)于最高領(lǐng)導(dǎo)人而言，其政治權(quán)威中也不可能完全排除卡里斯瑪?shù)某煞?，因?yàn)檎耥f伯所論證的，現(xiàn)實(shí)的合法權(quán)威總是有多種基礎(chǔ)。尤其因中國傳統(tǒng)政治文化的影響，領(lǐng)導(dǎo)人的人格力量、個(gè)人氣質(zhì)將成為權(quán)力結(jié)構(gòu)中的一個(gè)長久因素。因此可以說，即使沒有毛澤東式的卡里斯瑪領(lǐng)袖人格化結(jié)構(gòu)仍將是當(dāng)代中國政府中不可忽視的基本結(jié)構(gòu)性變量。返回

46第四十六頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)(1)人格化結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)袖與權(quán)力精英僅關(guān)注領(lǐng)袖還不足以洞悉人格化結(jié)構(gòu)，人格化結(jié)構(gòu)中的其他角色---權(quán)力精英也都擁有一定的政治權(quán)力并可以在政治過程中單獨(dú)發(fā)揮某種作用。權(quán)力精英的個(gè)性、心理、思想、修養(yǎng)等都可能對(duì)人際關(guān)系和權(quán)力互動(dòng)產(chǎn)生影響，這些權(quán)力精英與克里斯瑪領(lǐng)袖之間的關(guān)系以及他們自身間相互關(guān)系是形成人格化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。領(lǐng)袖及其追隨者(權(quán)力精英)之間的關(guān)系：從人格化結(jié)構(gòu)的宏觀層面看，政治權(quán)力關(guān)系取決于不同的政治精英與卡里斯瑪型領(lǐng)間的人際關(guān)系，這種關(guān)系是否和諧是人格化結(jié)構(gòu)穩(wěn)固與否的關(guān)鍵。

(毛澤東與周恩來的長期合作)權(quán)力精英之間：在卡里斯瑪領(lǐng)袖之下，不同權(quán)力精英之間也會(huì)形成不同的人際關(guān)系(如劉伯承的“舉輕若重”與鄧小平的“舉重若輕”在個(gè)性氣質(zhì)方面的協(xié)調(diào)配合)，從而構(gòu)成次一級(jí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，或?yàn)閬喨烁窕Y(jié)構(gòu)。這種亞人格化結(jié)構(gòu)既是整個(gè)人格化結(jié)構(gòu)的組成

部分，也是具有某種相對(duì)獨(dú)立性的政治變量。每一亞人格化結(jié)構(gòu)都由若干權(quán)力精英組成，因此可以稱為權(quán)力精英群體。返回

47第四十七頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)(2)權(quán)力精英群體的成因與功能特點(diǎn)中國的權(quán)力精英群體的特點(diǎn)：一是非正式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，不能公開出現(xiàn)，形成正式的派別組織；二是由于不能合法存在，故權(quán)力精英之間的關(guān)系比較松散，權(quán)力精英群體并不穩(wěn)定，活動(dòng)也比較隱蔽。權(quán)力精英群體成因，除了人格因素(個(gè)性、氣質(zhì)、愛好等)，大致有三種最基本的成因：政治背景、政治利益與政策取向政治背景：如首長－部下關(guān)系、合作共事、籍貫關(guān)系等。政治利益即在政府過程中形成的相同利害關(guān)系，這集中表現(xiàn)為政治權(quán)力的得失與地位的沉浮上。如高崗和饒漱石、林彪與江青。這種權(quán)力精英群體往往在共同的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后就分道揚(yáng)鑣。政策取向是指權(quán)力精英基于不同的價(jià)值觀和思想體系而對(duì)社會(huì)發(fā)展的道路、模式、方向、目標(biāo)、手段等所采取的戰(zhàn)略和策略傾向，如黨內(nèi)的左、中、右派。這類群體一般比較穩(wěn)定，但缺少組織性。一般來說，因共同政治利益和背景結(jié)成的權(quán)力精英群體屬于宗派集團(tuán)，對(duì)政府過程危害較大。而對(duì)由政策取向不同所導(dǎo)致的群體(意見團(tuán)體)則要區(qū)別對(duì)待，具體分析。返回48第四十八頁，共五十三頁。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)(1)人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)的張力在體制化結(jié)構(gòu)領(lǐng)域不存在國家機(jī)構(gòu)間法定職權(quán)的制約關(guān)系，但在人格化結(jié)構(gòu)中卻存在一定的權(quán)力制約機(jī)制。這種制約是通過權(quán)力精英的巧妙搭配而形成的人格化張力來實(shí)現(xiàn)的。所謂人格化張力，指由權(quán)力精英的人際互動(dòng)而產(chǎn)生的權(quán)力緊張和相互制約。這種人格化張力的典型形式產(chǎn)生于黨政軍等體制化機(jī)構(gòu)中權(quán)力精英的職務(wù)交錯(cuò)關(guān)系。最典型的案例即50年代西南區(qū)的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)。西南區(qū)的三個(gè)機(jī)構(gòu)：軍政委員會(huì)（主席劉伯承，副主席分別是鄧、賀）、黨的委員會(huì)西南局（第一書記鄧，第二、三書記