行政合同糾紛幾個(gè)法律問題探討

上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)行政合同糾紛幾個(gè)法律問題探討一、關(guān)于合同定性的問題。究竟是否存在行政合同，理論界歷來爭議頗大。民法學(xué)者認(rèn)為合同是一種民事法律行為，是旨在當(dāng)事人之間設(shè)立、變更、終止財(cái)產(chǎn)性權(quán)利義務(wù)關(guān)系為目的協(xié)議。國家在民事法律關(guān)系中是一種特殊民事權(quán)利主體，其與自然人、法人及其他經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立民事法律關(guān)系的行為不是國家行為，而是民事行為，如國家發(fā)行債券的行為便屬此類。同理，各級(jí)政府及其行政機(jī)關(guān)以平等主體身份與自然人、法人或者其他經(jīng)濟(jì)組織簽訂合同的行為亦是一種民事法律行為而不是行政行為。因此，民法學(xué)界歷來否認(rèn)存在行政合同。行政法學(xué)者則認(rèn)為，行政合同是客觀存在的，隨著政府、行政機(jī)關(guān)職能的轉(zhuǎn)變，尤其是現(xiàn)代行政執(zhí)法理念發(fā)生了深刻變化，由過去“命令與服從”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)與合作”，隨之行政管理手段亦發(fā)生了變化，行政合同這種管理方式、手段便應(yīng)運(yùn)而生。所謂行政合同，通說認(rèn)為是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)一方就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同具有行政性、合意性、法定性的法律特征，是一種特殊的具體行政行為。行政合同的行政性是行政合同所獨(dú)有的，是區(qū)別于民事合同的重要標(biāo)志。所謂行政合同的行政性，是指行政合同的主體一方恒定為行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的其他組織;行政合同的目的是行政主體實(shí)施行政管理，為了社會(huì)公共利益，而非為行政主體自身經(jīng)濟(jì)利益;行政主體對(duì)行政合同的履行亨有行政優(yōu)益權(quán)，即對(duì)合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和合同解除權(quán)。司法實(shí)務(wù)界對(duì)此雖有分歧，但對(duì)行政合同的客觀存在以及其不同于一般民事合同的觀點(diǎn)被實(shí)務(wù)界所接受。最高人民法院正在著手起草有關(guān)《行政合同案件審理若干問題的規(guī)定》，有的地方法院已經(jīng)受理和審結(jié)了部分行政合同案件。這些都表明實(shí)務(wù)界對(duì)行政合同的認(rèn)可。否認(rèn)行政合同客觀存在或者把行政合同作為一般民事合同對(duì)待，忽視行政合同與一般民事合同的區(qū)別，顯然不符合實(shí)際情況，不利于及時(shí)公正審理這類案件。區(qū)分民事合同與行政合同的意義在于，明確兩者的各自救濟(jì)途徑，即民事合同糾紛，通過民事訴訟程序或仲裁程序解決;行政合同糾紛通過行政復(fù)議或行政訴訟途徑解決。明確兩者法律適用上不同，確保正確適用法律。即在審理行政合同糾紛案件時(shí)不能簡單套用合同法的有關(guān)規(guī)定，要充分考慮行政性特征。如行政優(yōu)益性原則。行政主體在特殊情況下可以單方解除行政合同。行政合同首先應(yīng)當(dāng)受到依法行政原則的束縛，行政機(jī)關(guān)不得通過協(xié)議方式擴(kuò)大法定的活動(dòng)空間。其次民法規(guī)則適用行政合同時(shí)應(yīng)當(dāng)滿足兩個(gè)條件：①行政法沒有特別規(guī)定。行政合同作為行政手段，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用行政法規(guī)則，棄行政法于不顧，徑行適用民法規(guī)則是不能允許的。②適用民法規(guī)則與相關(guān)行政法規(guī)范不相抵觸。當(dāng)然行政合同既然是一種合同，在滿足上述兩個(gè)條件的前提下，亦應(yīng)當(dāng)受合同法原則的規(guī)制。關(guān)于民事合同與行政合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，在理論界實(shí)務(wù)界存在不同學(xué)說和觀點(diǎn)，歸納起來主要有主體說、目的說、合同性質(zhì)說等。所謂主體說，就是以合同一方當(dāng)事人是否是行政機(jī)關(guān)主體身份出現(xiàn)的為劃分標(biāo)準(zhǔn)。即合同一方當(dāng)事人是以行政機(jī)關(guān)主體身份出現(xiàn)的，此合同便屬行政合同。目的說，就是以簽訂合同是否是實(shí)現(xiàn)公共利益為目的為劃分標(biāo)準(zhǔn)。即合同一方當(dāng)事人簽訂合同目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，此合同便屬行政合同。合同性質(zhì)說是以合同約定的權(quán)利義務(wù)及履行是否具有受公法調(diào)整的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，即具有公法性質(zhì)的為行政合同。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)從不同角度分析了行政合同與民事合同的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)，不無道理，但均有失偏頗。民事合同與行政合同的區(qū)別，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是合同內(nèi)容是否受公法的調(diào)整約束;行政合同受公法調(diào)整、規(guī)范，即行政機(jī)關(guān)在對(duì)外簽訂行政合同時(shí)，必須在公法規(guī)定范圍內(nèi)，不得任意擴(kuò)大協(xié)議空間。民事合同則不受此限，只要法律沒有禁止性規(guī)定的，不違反社會(huì)公共利益，不違反公序良俗原則的，當(dāng)事人均可通過合同約定;二是合同簽訂目的是否具有公益性特征。行政合同是以實(shí)現(xiàn)公共利益或公共管理為目的，而不是以實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自身利益為目的，如果是以實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自身民事權(quán)益為目的，如行政機(jī)關(guān)建設(shè)辦公樓而與建筑商簽訂的建筑工程承包合同，則不是行為之間具有因果關(guān)系，進(jìn)行了專門論述，起訴人申請(qǐng)法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查，起訴人應(yīng)當(dāng)主張其權(quán)利受到侵害，而且這種侵害是由行政行為導(dǎo)致的。該文廓清了認(rèn)定行政訴訟原告主體資格的界線。筆者同意甘博士的觀點(diǎn)，在我國現(xiàn)階段，沒有實(shí)行公益訴訟的情況下，行政訴訟原告資格不能寬泛無邊，否則有悖訴訟經(jīng)濟(jì)原則，也不利于案件實(shí)體處理。非行政合同當(dāng)事人與作為行政合同一方的行政主體之間顯然是不具有法律上的因果關(guān)系的，故其無權(quán)提起行政訴訟。三、關(guān)于起訴期限或訴訟時(shí)效的問題。起訴期限或訴訟時(shí)效直接涉及當(dāng)事人權(quán)利遭到行政行為侵害后，能否請(qǐng)求法律救濟(jì)實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的問題，是行政審判實(shí)務(wù)中歷來爭議較大的一個(gè)問題，行政合同糾紛的起訴期限或訴訟時(shí)效由于法律、司法解釋沒有具體明確規(guī)定，爭議顯得更突出。行政訴訟中的起訴期限，是指法律規(guī)定的當(dāng)事人請(qǐng)求法院通過行政訴訟程序給予法律救濟(jì)的最長時(shí)間限制。行政訴訟法第三十九條規(guī)定，公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。這是我國法律對(duì)行政訴訟起訴期限的規(guī)定。依此規(guī)定，行政訴訟原告提起行政訴訟的起訴期限，必須是在應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)，逾期其訴權(quán)將得不到法律保護(hù)。由于該規(guī)定期限過短，且起算點(diǎn)不易把握，不利于行政相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)。為此，最高法院在1991年和2000年先后對(duì)起訴期限作出了司法解釋，對(duì)起訴期限起算點(diǎn)作出了符合實(shí)際情況的規(guī)定，在《若干解釋》中還引入了民法上的訴訟時(shí)效的法律制度，有利于行政相對(duì)人訴權(quán)保護(hù)。《若干解釋》將起訴期限或訴訟時(shí)效分別幾種情況進(jìn)行了規(guī)定，一是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)未告知訴權(quán)或起訴期限的，起訴期限從公民、法人或其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。二是公民、法人或其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年，其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理?！度舾山忉尅酚嘘P(guān)起訴期限或訴訟時(shí)效的規(guī)定，是判斷原告起訴是否超過起訴期限或訴訟時(shí)效的重要法律依據(jù)。在審查判斷原告起訴是否超過起訴期限或訴訟時(shí)效，關(guān)鍵是要把握好上述規(guī)定中起訴期限或訴訟時(shí)效的起算點(diǎn)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)明確告知當(dāng)事人提出行政訴訟期限的，自當(dāng)事人接到行政機(jī)關(guān)行政決定書之日起開始計(jì)算起訴期限，在這種情形下，起算點(diǎn)是比較好把握的。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，未告知當(dāng)事人訴權(quán)或起訴期限的。起訴期限或訴訟時(shí)效的起算點(diǎn)分別為，知道或應(yīng)當(dāng)知道起訴期限或訴權(quán)的時(shí)間;知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容的時(shí)間。這里起訴期限或訴訟時(shí)效起算的時(shí)間確定均屬法律推定。前一種情形在審判實(shí)踐中較難把握，涉及相對(duì)人對(duì)具體行政行為可訴性認(rèn)知問題，因此實(shí)務(wù)中多數(shù)情況是以相對(duì)人知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容時(shí)間來計(jì)算訴訟時(shí)效而不是計(jì)算起訴期限的。當(dāng)事人不知道具體行政行為內(nèi)容的，訴訟時(shí)效起算點(diǎn)為具體行政行為作出之日，涉及不動(dòng)產(chǎn)為20年，動(dòng)產(chǎn)的為5年。這里訴訟時(shí)效起算點(diǎn)較好把握，但要注意其不同與民法通則規(guī)定的訴訟時(shí)效制度，民法上的訴訟時(shí)效起算點(diǎn)是以民事權(quán)利遭到侵害之日起起算。而行政訴訟時(shí)效則是以具體行政行為作出之日起起算，這是其一;其二，民法超過訴訟時(shí)效喪失的是勝訴權(quán)，是判決駁回訴訟請(qǐng)求，而行政訴訟時(shí)效喪失的是起訴權(quán)，裁定駁回起訴。實(shí)務(wù)中當(dāng)事人不知道具體行政行為內(nèi)容的情形主要表現(xiàn)在：一是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未向當(dāng)事人送達(dá)行政決定書;二是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，涉及第三人而未將具體行政行為內(nèi)容告知第三人，如房產(chǎn)機(jī)關(guān)頒發(fā)房產(chǎn)所有權(quán)證，與該房屋權(quán)屬有利害關(guān)系的第三人并不知道頒證行為的具體內(nèi)容。實(shí)務(wù)中推定當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容的情形主要有：在民事訴訟或其他行政訴訟中涉及到影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)具體行政行為情形的;行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為時(shí)，法院告知當(dāng)事人具體行政行為內(nèi)容的情形;行政機(jī)關(guān)雖未向當(dāng)事人送達(dá)行政決定書，但當(dāng)事人參加了行政行為作出的整個(gè)過程的情形，如政府以會(huì)議紀(jì)要形式處置當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)，利害關(guān)系人參加了會(huì)議的等。行政合同的訴訟時(shí)效，應(yīng)當(dāng)借鑒民事合同訴訟時(shí)效的規(guī)定。分為有效行政合同訴訟時(shí)效，無效行政合同訴訟時(shí)效。行政合同當(dāng)事人主張行政合同無效的，可隨時(shí)主張不受訴訟時(shí)效限制。有效行政合同分為約定或未約定最后履行期限的兩種情形，在訴訟時(shí)效計(jì)算上起算時(shí)間不同。約定了最后履行期限的，期限屆滿之次日，開始計(jì)算訴訟時(shí)效，期限為2年。未約定最后履行期限的，行政合同當(dāng)事人可隨時(shí)主張權(quán)利，訴訟時(shí)效從主張之日起計(jì)算2年訴訟時(shí)效。四、關(guān)于違約賠償責(zé)任性質(zhì)的問題。這里主要是研究行政主體違約賠償責(zé)任的性質(zhì)。行政主體未按行政合同履行義務(wù)，且合同已無法實(shí)際履行構(gòu)成違約的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約賠償責(zé)任，這是毫無疑問的。問題的關(guān)鍵在于承擔(dān)責(zé)任性質(zhì)及損害范圍的認(rèn)定上。持民事合同的觀點(diǎn)認(rèn)為，被告應(yīng)承擔(dān)的是一種民事責(zé)任，賠償范圍包括原告的實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失，以及合同預(yù)期可得利益的損失。持行政合同的觀點(diǎn)認(rèn)為，被告應(yīng)承擔(dān)的是一種行政賠償責(zé)任，屬國家賠償責(zé)任之一種。因此在賠償范圍上以原告實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失為限。筆者同意此種觀點(diǎn)。所謂行政賠償，是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯自然人、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損失的，由國家給予受害人的賠償。行政賠償?shù)臉?gòu)成要件是：1、必須是行政機(jī)關(guān)及工作人員行使與職權(quán)有關(guān)的行為;2、必須是行政機(jī)關(guān)的違法行為;3、行政機(jī)關(guān)違法行政行為與受害人的損失存在法律上因果關(guān)系;4、受害人的損害事實(shí)已經(jīng)發(fā)生。關(guān)于行政賠償?shù)臍w責(zé)原則，理論上有三種學(xué)說和觀點(diǎn)，一是過錯(cuò)責(zé)任原則論，即以行政機(jī)關(guān)及工作人員在行使職權(quán)時(shí)，主觀上有無過錯(cuò)(包括過失和故意)為標(biāo)準(zhǔn)，有過錯(cuò)造成受害人損失的，才承擔(dān)國家賠償責(zé)任;反之則不承擔(dān)責(zé)任。二是無過失責(zé)任原則論，即不以行政機(jī)關(guān)及其工作人員主觀有無過錯(cuò)為標(biāo)準(zhǔn)，只以結(jié)果論，即只要行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)侵犯了受害人合法權(quán)益的，就要承擔(dān)國家賠償責(zé)任。三是違法責(zé)任原則論，是以行政機(jī)關(guān)及工作人員是否違法行使職權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，即行為論，行政行為違法則要承擔(dān)國家賠償責(zé)任，反之則不承擔(dān)國家賠償責(zé)任。我國國家賠償法采納違法責(zé)任原則觀點(diǎn)。規(guī)定國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯了公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的，受害人有權(quán)取得國家賠償?shù)臋?quán)利。這里所指的“違法”應(yīng)作廣義理解，不是僅指違反行政法律及法規(guī)。包括國家基本法律(如民法通則、合同法)、行政法規(guī)，國務(wù)院部委規(guī)章，地方法規(guī)及地方規(guī)章。值得注意的是，在適用本條規(guī)定時(shí)，要審查受害人對(duì)損害事實(shí)發(fā)生有無過錯(cuò)，損害是由于受害人自身原因造成的，行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)賠償責(zé)任。行政機(jī)關(guān)違反行政合同義務(wù)的行為從廣義