政府專項債券資金使用效益的優(yōu)化路徑

引言2020年，財政部發(fā)布《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預〔2020〕94號），從發(fā)行節(jié)奏、專項債券期限、資金投向、專項債券用途、使用進度把控、信息公開、通報與監(jiān)督等方面對相關(guān)工作落實指明了方向。2021年，財政部印發(fā)《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號），明確了相應管理工作應當遵循的原則，強調(diào)從各管理關(guān)鍵流程環(huán)節(jié)推動提升債券資金配置效率與使用效益。2023年，財政部一季度財政收支新聞發(fā)布會上，財政部預算司副司長表示，“財政部正在持續(xù)強化專項債券管理”，同時指出，“此前專項債券的使用中，暴露出資源配置效率方面的短板以及項目事前、事中、事后全鏈條監(jiān)管不到位的問題，造成了資金的閑置”。如何加強政府專項債券管理，提高其資金使用效益，是政府及行政事業(yè)單位（包括公立高等院校）當下必須要面對和解決的問題。一、政府專項債券相關(guān)理論第一，內(nèi)涵。所謂政府專項債券（簡稱“專項債券”），是由政府出具擔保或財政承諾的國債，主要用于支持科技創(chuàng)新、民生工程、重大基礎設施建設等領(lǐng)域，以固定利率發(fā)行，且發(fā)行期限較長，能夠在二級市場上進行交易。對于政府而言，政府專項證券是其提高資金運作效率、推動經(jīng)濟發(fā)展的有力手段。對于事業(yè)單位而言，政府專項債券是其擴大融資規(guī)模的有用工具。第二，項目分類。以用途和發(fā)行主體為依據(jù)，可將政府專項債券項目劃分為如下四類：一是科技創(chuàng)新類專項債券項目，助力科技創(chuàng)新與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二是民生工程類專項債券項目，支持醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、住房等領(lǐng)域；三是重大基礎設施建設類債券項目，促進城軌交通、機場、電網(wǎng)、港口等領(lǐng)域發(fā)展；四是地方政府專項債券，發(fā)行主體為地方政府，用于本地基礎設施、民生工程等方面的建設。第三，發(fā)行方式。通常，政府專項債券項目以公開競標方式發(fā)行。其流程如下：政府制定發(fā)行方案，方案內(nèi)容涵蓋募集金額、發(fā)行階段、期限、利率等，并確定發(fā)行方式；由投資者競標，按要求繳納保證金；政府根據(jù)評估情況，遵循“三公”原則選擇中標者，公布發(fā)行結(jié)果；中標者按相關(guān)要求認購債券、支付認購款；支付完成后，政府發(fā)放債券。二、政府專項債券資金管理中的不足首先，資金使用范圍狹窄。有學者基于中國地方政府債券信息公開平臺數(shù)據(jù)，對2015年到2022年各類型地方政府專項債券資金使用情況進行了研究。研究結(jié)果顯示，其資金大多用于棚戶區(qū)改造、土地儲備、存量債務置換等方面，其次是社會/民生事業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設、交通基礎設施、收費公路等方面，而醫(yī)療衛(wèi)生養(yǎng)老、鄉(xiāng)村振興、教育/學校建設、文體/文化旅游、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、機場建設等方面的專項債券發(fā)行占比均不足1%[1]。由此可見，政府專項債券資金使用范圍還有待進一步擴大。其次，資金下達與使用效率低。從上述學者研究情況來看，地方政府專項債券資金下達與使用效率較低。在資金下達方面，部分地方政府發(fā)行了政府專項債券，但沒有及時下達資金并將其用于指定項目中。2020年底，審計署重點調(diào)查的55個地區(qū)中，有5個地區(qū)將200多億元投向景觀提升工程，或用其繳納非稅收入，完成工資、差旅費等經(jīng)常性支出。在資金使用方面，各地政府專項債券項目中，僅有少數(shù)可在短時間內(nèi)完成超過90%的實際投資，而大多數(shù)項目盡管專項債券已發(fā)行較長時間，但其投資進度仍然不足10%，尤其是收費公路、土地儲備、基礎設施、棚戶區(qū)改造、中小銀行發(fā)展等項目投資進度不到1%，其中中小銀行發(fā)展項目投資進度幾乎為0。最后，信息透明度不夠?！?022年中國市級政府財政透明度研究報告》中“其他重要財政信息”的“政府性債務”部分指出，“目前公開較為完整的債務數(shù)據(jù)，仍基本上局限于省級的債務公開以及審計署的審計報告”，“地級市政府盡管擁有龐大的債務規(guī)模，但這個債務規(guī)模的數(shù)字和結(jié)構(gòu)在相當程度上不為外界所知”，“即便是省一級在審計報告中的公開，關(guān)于結(jié)構(gòu)方面的公開也以償還責任為基礎”，僅“有個別城市政府在預算報告中公開了債務余額的規(guī)模”，比如北京市明確公開市本級與不同區(qū)的專項債務限額及其余額執(zhí)行數(shù)（預測數(shù)據(jù)）。在一定程度上表明了當前政府專項債券資金使用信息透明度還不夠的問題。三、政府專項債券資金管理所面臨的困境第一，收益條件嚴格導致收益較少。政府專項債券發(fā)行關(guān)注項目收益，而項目收益條件往往較為嚴格，導致收益較少。比如，高等院校校區(qū)項目收益點在于校內(nèi)學生學費收入、社會服務收入、培訓收入、租金收入、體育設施開放收入、停車位收入、補助收入等。但根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，該項目主要目的在于社會公共教育服務而非盈利，不能或不宜以市場化方式運作，“收入明顯不合理合規(guī)的、收入明顯不屬于項目收入的、一般公共預算收入作為項目收入的、收入測算明顯高于參照標準且無正當理由的，視為不具備發(fā)債條件”。同時，按照債券資金使用禁止性文件要求，不得將債券資金用于租賃住房建設外的土地儲備項目、一般房地產(chǎn)項目、產(chǎn)業(yè)項目等，不得用于樓堂館所等明令禁止的項目。第二，額度分配易出現(xiàn)“馬太效應”。債務風險是政府發(fā)行專項證券所考慮的首要風險因素，地方政府通常立足地方財政實際來制定債券額度分配規(guī)則，財政狀況好、項目效果優(yōu)異的地區(qū)所獲得的債券額度往往較高，反之則較少。由于債券額度低造成項目建設不足，從而產(chǎn)生“馬太效應”（好的越好，差的越差）[2]。第三，風險防控存在較大壓力。在地方自主發(fā)債的過程中，地方政府部門部分人員可能會受利益驅(qū)使而導致惡意融資競爭行為的產(chǎn)生，使債券利率上漲，增加政府財政壓力及負擔。專項債券項目建設中，內(nèi)外存在諸多風險因素，比如高等院校校區(qū)項目外部存在地質(zhì)環(huán)境變化風險、工程監(jiān)管風險、外部協(xié)作條件風險，以及內(nèi)部存在項目施工風險、項目運營風險等[3]。這就給政府及相關(guān)單位帶來了較大的風險防控壓力。第四，信用評估體系有待完善。為保障投資者利益，提高專項債券資金使用效益，政府一般要對專項債券發(fā)行申請單位進行信用評估，確保其具備一定的償債能力，能夠及時償還融資本金與利息，實現(xiàn)項目收益與融資的平衡。但從目前來看，多數(shù)地方政府并沒有建立針對專項債券的信用評估體系。盡管有地方政府開展了信用評估工作，但仍運用傳統(tǒng)模式，未能真正滿足當前的信用評估需求。四、政府專項債券資金管理的經(jīng)驗做法第一，以政策為指導。長沙市財政部門2022年以來，搶抓政策機遇，切實落實政府專項債券發(fā)行管理工作。在此過程中，全面把握專項債券相關(guān)政策規(guī)定，精準把握好專項債券發(fā)行條件，緊扣專項債券支持范圍，緊盯專項債券支持方向，對專項債券項目進行科學謀劃。同時，多次組織項目單位開展地方政府債務管理培訓，重點解讀政府債券最新政策，處理債券項目申報及資金使用中的問題，并深入已發(fā)行債券項目單位，就項目建設中的問題提出意見或建議。第二，項目儲備庫建設。長春市財政部門按照相關(guān)規(guī)定及項目需求，嚴格遵循“科學審慎”原則申報政府專項債券項目，通過建立專項債項目庫，定期或不定期補充和完善具備一定收益的公益性項目專項債申報庫，邀請金融、債券發(fā)行顧問、會計師事務所等對轄區(qū)專項債項目包裝與發(fā)行進行指導，并在收到債券資金后，結(jié)合項目單位資金使用計劃，及時撥付資金，加快專項債券對應項目資金支出進度。第三，項目全過程管理。廣東省南海區(qū)財政部門以加強政府專項債券項目管理為抓手，構(gòu)建了貫穿事前、事中、事后的管理機制。事前強調(diào)項目評估，對項目進行逐一審核把關(guān)，優(yōu)先將在建、續(xù)建合規(guī)項目納入發(fā)行范圍，同時減少債務率較高地區(qū)的債券資金額度，提前指導該地區(qū)防范債務風險。事中注重動態(tài)對專項債券資金執(zhí)行過程的動態(tài)跟蹤，要求項目單位每周制訂支出計劃，對資金支出進度滯后的項目單位進行約談，及時調(diào)整進展緩慢、難以形成有效支出的項目安排，確保專項債券資金使用規(guī)范、及時。事后按管理要求對使用債券資金的項目問責，將結(jié)果與債券額度分配、資金安排掛鉤。第四，預算管理。濟南市成立財政預算評審中心，其下債務評價處主要負責市本級專項債券項目評價。一般采用自評與重點評價相結(jié)合的方式，在省級要求每年拿出專項債券資金總額不低于10%的項目進行重點評價的情況下，濟南市將其比例主動提升至30%。在評價指標方面，結(jié)合地方政策文件建立了三級指標體系，將評價重心從資金運作、收支預算向投產(chǎn)項目收益、償還能力、還本付息來源等轉(zhuǎn)移。第五，信息化載體平臺建設與運用。昆山市財政部門在上級財政廳相關(guān)政策文件的指引下，充分利用地方政府穿透式監(jiān)測系統(tǒng)對專項債券項目準備、項目建設、項目運營等情況進行實時管理，動態(tài)追蹤、監(jiān)督項目資金使用、建設進度、運營管理過程，并組織召開穿透式監(jiān)測系統(tǒng)及專項債券發(fā)行準備培訓會，著力提升專項債項目單位、建設單位等人員的理論水平與業(yè)務能力。五、政府專項債券資金使用效益的優(yōu)化路徑公立高等院校在性質(zhì)上屬于事業(yè)單位，作為政府專項債券項目的申報方，其資金使用關(guān)系到教育事業(yè)的發(fā)展，更應當吸取相關(guān)成功經(jīng)驗做法，結(jié)合自身實際提升專項債券資金使用效益。第一，深入解讀相關(guān)政策，把握政策規(guī)定及要求。地方政府專項債券現(xiàn)行政策種類較多，除了有法律制度及綜合性文件，還有限額管理、預算管理、債券管理、債券發(fā)行、信用評價管理、項目管理與資金管理、信息公開等多方面的具體性文件。高等院校應在地方政府部門的指導下，深入解讀中央及地方相關(guān)政策文件，組織專項債券項目管理、資金管理關(guān)鍵崗位人員對政策文件內(nèi)容進行集中學習，把握各項政策文件中對于專項債券項目資金使用的新規(guī)定、新要求，同時統(tǒng)籌安排資金使用，確保使用行為合理合規(guī)。第二，以項目為核心，以資金為主線，完善項目管理體系。專項債券項目實施對高等院校項目管理提出了更高要求，對于高等院校而言，應當以項目為核心、以資金為主線，持續(xù)完善項目管理體系。根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗做法，有必要建立貫穿項目事前、事中、事后的管理機制。以筆者單位校區(qū)建設項目為例。在該項目實施中，首先，明確了項目實施主體情況與項目基本情況，制定了項目總投資及資金使用計劃；其次，分析了項目的經(jīng)濟效益與社會效益，開展了項目預期評估工作，評估內(nèi)容包括預期產(chǎn)出與效果、實施必要性與可行性等，在此基礎上確定了項目總目標與分項目標；再次，給出了具體的項目投資估算與資金籌措方案，并以政府專項債券、教育、建筑、施工等多方面的政策文件，項目可研報告、委托單位出具的收益與融資自求平衡專項評價報告，以及其他項目資料為依據(jù)，測算了項目收入與成本，給出了項目債券融資計劃；最后，提出了政府視角下的還款保障措施、投資者視角下的保護措施與單位視角下的債券資金管理方案和風險管理方案，并將本單位資金管理、風險管理責任壓實壓細，逐漸形成了與本單位相適應的項目管理體系。第三，構(gòu)建預算管理模式，促進資金高效利用。從當前地方的實踐經(jīng)驗來看，預算管理在政府專項債券資金管理方面的作用不可忽視。高等院校應當注重構(gòu)建預算管理模式，以促進資金高效利用。具體實踐中，嚴格遵循教育部有關(guān)規(guī)定要求，通過目標管理、指標與標準體系建設、動態(tài)監(jiān)控、評價與結(jié)果應用、管理激勵約束等措施，建立完善的預算管理模式。在上述案例中，將項目評價置于項目建設前，這符合其規(guī)定要求。第四，加強信息化建設與應用，助力管理效率效益提升。在信息化發(fā)展背景下，信息化趨勢已然不可逆。高等院校教育資源、人才資源、技術(shù)資源等相對于企業(yè)而言較為豐富，應充分利用自身的資源優(yōu)勢，圍繞專項債券項目資金使用，加強信息化建設與應用，以助力其資金管理效率、效益提升?？梢劳蓄A算管理一體化系統(tǒng)，運用信息化手段對專項債券資金使用進行穿透式監(jiān)管，動態(tài)把握項目資金使用與項目建設情況，及時發(fā)現(xiàn)其中存在的違規(guī)情況，確保有限資金真正用在“刀刃”上，為學校改善辦學條件創(chuàng)造更大貢獻。結(jié)語政府專項債券既是政府推動經(jīng)濟發(fā)展的有力手段，又是事業(yè)單位擴大融資規(guī)模的融資工具，其項目按用途與發(fā)行主體可分為科技創(chuàng)新類、民生工程類、基礎設施建設類、地方政府專項債券等幾類，通常以公開競標方式發(fā)行。當前，政府專項債券