國有企業(yè)公司治理特殊性

國有企業(yè)公司治理特殊性分析王登巍關(guān)于公司治理(本文從狹義角度),從法律角度應(yīng)該是指公司治理機(jī)關(guān)(主體)、按照特定的治理規(guī)則和機(jī)制(內(nèi)容)、基于不同的治理模式、對公司控制及運(yùn)營關(guān)系(治理客體)施加影響，從而實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公司各方及利益相關(guān)者的權(quán)益(治理目標(biāo))的安排和機(jī)制。不同于一般的公司治理結(jié)構(gòu)，國有企業(yè)在公司治理目標(biāo)、治理主體、治理維度、治理機(jī)制等方面也都表現(xiàn)出特殊性，尤其近期中央接連發(fā)布的國有企業(yè)改革及混合所有制經(jīng)濟(jì)相關(guān)文件對國有企業(yè)的公司治理也提出了新的要求，并明確要修訂相關(guān)的法律法規(guī)。一、治理目標(biāo)特殊性中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”方面，明確提出“健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)”。中發(fā)(2015)22文《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)則提出國有企業(yè)的法人可以看出除了一般性公司治理的三大目標(biāo)外(《上市公司治理指引》界定為：保護(hù)股東權(quán)利和利益；規(guī)范各方權(quán)利和義務(wù)；建立控制框架和機(jī)制，提高公司整體運(yùn)作效率),國有企業(yè)的公司治理還應(yīng)包1、國有企業(yè)的市場主體地位還原《指導(dǎo)意見》指出國有企業(yè)存在的問題時，首先就是“企業(yè)市場主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全”,根源在于國務(wù)院國發(fā)(2015)文63號《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》所述“現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在”。因此，確立國有企業(yè)的市場主體地位是第一位的目標(biāo)，否則就不可能有頂層設(shè)計(jì)提出的“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”,而“權(quán)責(zé)對等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡”的公司治理機(jī)制則是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。2、提高國有資本效率，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力。從確保國有資產(chǎn)保值增值，到提高國有資本效率，是公司治理維度下股東利益保護(hù)的更高要求，前者側(cè)重于防止流失的監(jiān)管視角，后者則更側(cè)重于增強(qiáng)國有企業(yè)活力的運(yùn)營視角，這也是中央關(guān)于國企改公司治理的直接目標(biāo)無疑是激發(fā)企業(yè)活力，但《指導(dǎo)意見》提出了“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力”的新要求，這也是國有企業(yè)作為國有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)載體3、黨對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的法律化《指導(dǎo)意見》認(rèn)為國有企業(yè)的主要問題還包括“一些企業(yè)黨組織管黨治黨責(zé)任不落實(shí)、作用被弱化”,要“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國有企業(yè)政治核心作用充分發(fā)揮”作為2020年的要實(shí)現(xiàn)的改革決定性成果中黨組織成為公司治理的法定主體，鞏固其地位和發(fā)揮政治核心作用的直接目的無疑是進(jìn)一步加強(qiáng)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)?！吨笇?dǎo)意見》設(shè)計(jì)的國有企業(yè)法人治理的功能結(jié)構(gòu)非常清晰：董事會的決策作用，監(jiān)事會的監(jiān)督作用，經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用，黨組織的政治核心作用。國有企業(yè)公司治理主體的特殊性，體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性的特殊性，以及(一)治理主體的非常2+1公司治理的結(jié)構(gòu)主體無非是三會一層，但作為國有企業(yè)，還包括了政府及其部門、職工，以及還將要包括黨組織。1、政府及其部門政府及國資或財(cái)政部門作為出資人或其代表或?qū)嶋H控制主體，對國企公司治理的參與性是天然的。但其他政府部門也會顯性或隱性地在國有企業(yè)公司治理中具有話語權(quán)，如銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)機(jī)構(gòu)基于法律的明確授權(quán)對相應(yīng)國有企品業(yè)的公司治理話語權(quán)，國有企業(yè)的業(yè)務(wù)主管部門如發(fā)改委、交通運(yùn)輸部門等也基于對所轄國有企業(yè)的人事、業(yè)務(wù)、或資源的管控在公司治職工在一般性公司治理中的地位主要包括民主管理、權(quán)益保護(hù)、職工監(jiān)事三個方面的強(qiáng)制性以及職工董事方面的倡導(dǎo)性：《公司法》第18條包括了公司民主管理和職工權(quán)益保護(hù)的原則規(guī)定，第51條、第117條規(guī)定了監(jiān)事會中職工監(jiān)事不得低于1/3,第44條第108條則分別規(guī)定有限責(zé)任公司和股份有限公司的董事會而作為國有企業(yè)，職工參與公司治理的特殊性，主要體現(xiàn)在《公司法》第44條對職工董事的強(qiáng)制性規(guī)定上：兩個以上的國有企業(yè)或者兩個以上的其他國有投資主體投資設(shè)立的有限責(zé)任公司，其董事會成員中應(yīng)當(dāng)有公司職工代表；其他有限責(zé)任公司董事會成員中可以有公司職工代表。董事會中的職工代表由公司職工通過職工代表大會、職工大會或者其他形式民主選舉產(chǎn)生。黨組織在《公司法》的立法上目前還停留在“存在感”的層面，還不是公司治理的法定主體。層組織的活動，依照中國共產(chǎn)黨章程辦理”,2005年第3次修訂時也才修改為第19條“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動提供必要條件”。而黨章第29條規(guī)定的是：“企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會團(tuán)體、社會中介組織、人民解放軍連隊(duì)和其所以，從現(xiàn)行法律層面看不出黨組織在公司治理中的地位。但《指導(dǎo)意見》明確要求“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)”,將黨組織的政治核心作用作為公司治理功能結(jié)構(gòu)的四個方面之一，并把“國有企業(yè)黨組織在公司治理中的法定地位更加鞏固，政治核心作用充分發(fā)揮”作為深化國有企業(yè)改革的四大主要目標(biāo)之一，《指導(dǎo)意見》還對黨組織參與公司治理作出了具體而專門的規(guī)定，而且明確把建立黨的組織、開展黨的工作設(shè)置為國有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革的(1)寫入章程將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。國務(wù)院國發(fā)(2015)54號文《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》在健全混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)部分也要求：規(guī)范企業(yè)股東(大)會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會和黨組織的權(quán)責(zé)關(guān)系，按(2)雙向與交叉黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員與董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層成員按程序和規(guī)定雙向進(jìn)入，經(jīng)理層成員與黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員適度交叉任職。(3)分設(shè)與兼任董事長與總經(jīng)理原則上分設(shè)，黨組織書記、董事長一般兼任。(4)黨管“干部”強(qiáng)化黨組織在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的選拔任用、培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督中的責(zé)任；支持董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)；對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人尤其主要領(lǐng)導(dǎo)人加強(qiáng)日常監(jiān)管和綜合考評。(二)治理機(jī)關(guān)的特殊性國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會職權(quán)。其他國有企業(yè)則由全體股東組成股東會，并按照法律規(guī)范及公制度設(shè)計(jì)提出了探索和完善國有資本優(yōu)先股和國家特殊股制度，對于股東(大)會的常規(guī)法律制度會有突破和修改。(1)現(xiàn)行規(guī)定須有職工代表大會選舉的代表，其他成員則由國資監(jiān)管三是職權(quán)特殊性，可以行使股東會的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)，可以制訂(不是制定)公司章程報(bào)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發(fā)行公司債券，則必須由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定。兩個以上的國有企業(yè)或者兩個以上的其他國有投資主體投資設(shè)立的有限責(zé)任公司，其董事會成員中應(yīng)當(dāng)有公司職工代表并通過民主(2)改革要求《指導(dǎo)意見》明確將董事會建設(shè)作為健全國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)，切實(shí)落實(shí)和維護(hù)董事會依法行使重大決策權(quán)、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，加強(qiáng)董事會內(nèi)部的制衡約束，重申國有獨(dú)資、全資公司的董事會和監(jiān)事會均應(yīng)由職工代表，明確董事會外部董事會應(yīng)占多數(shù)，并要求進(jìn)一步加強(qiáng)外部董事隊(duì)伍建設(shè)，拓寬來源渠道。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督方式國有資產(chǎn)流失的意見》(國辦發(fā)【2015】79號文)除了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)外部董事占多數(shù)的董事會建設(shè)外，還要求設(shè)置由外部董事組成的審計(jì)委員會，建立國有企業(yè)的審計(jì)部門向董事會負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，由董事會審議批準(zhǔn)企業(yè)年度審計(jì)計(jì)劃和重要審計(jì)報(bào)告。(1)現(xiàn)狀陸一是內(nèi)設(shè)監(jiān)事會：國有獨(dú)資公司監(jiān)事會成員與董事會一樣也是由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)委派和職工大會選舉產(chǎn)生，監(jiān)事會主席由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)二是外設(shè)監(jiān)事會：在公司監(jiān)事會之外，我國還存在一個由《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》設(shè)定的國務(wù)院及各級人民政府派出機(jī)構(gòu)的“監(jiān)事會”,不是國有企業(yè)的治理機(jī)構(gòu)，而是與國有企業(yè)屬于監(jiān)督和被監(jiān)(2)改革要求一是完善外派監(jiān)事會制度：國務(wù)院《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》(國發(fā)【2015】63號文)明確要強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督，加強(qiáng)和改進(jìn)外派監(jiān)事國辦發(fā)【2015】79號文提出加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會建設(shè)，提高專職監(jiān)事比例，主席由上級母公司提名、委派。經(jīng)理由董事會聘任，但國有獨(dú)資公司的經(jīng)理如果由董事兼任需要《指導(dǎo)意見》明確要建立國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度，堅(jiān)持黨管干部原則與董事會依法選擇經(jīng)營管理者相結(jié)合，這也界定了國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的“干部”身份。上級黨組織和國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照管理權(quán)限對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理，按照類別和層級實(shí)行選任制、委任制、聘任制等不同方式。通常的公司治理維度是線性的，即內(nèi)外兩條線：外部符合法律規(guī)范的規(guī)制要求，內(nèi)部符合公司治理文件。但國有企業(yè)的公司治理維度則是立體的、網(wǎng)狀的，以合法、合規(guī)、合理三條價值判斷軸線，由法律規(guī)范、公司治理文件、黨的政策、國家和地方的國資管理政策等共國有企業(yè)的公司治理不同于一般企業(yè)的“合法性”單一價值判斷軸線，還需要兼顧合規(guī)性(黨的政策、國家和地方的國資管理政策)及合理性(兜底判斷),這和資本市場的監(jiān)管價值判斷較為相似，原因在于國有企業(yè)的“公共性”和資本市場的“公眾性”,我國國有資產(chǎn)管理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性以及近年來國有資產(chǎn)流失的嚴(yán)峻性和掠奪國有資產(chǎn)案例的隱蔽性、技術(shù)性，也實(shí)證層面說明更加需要從合規(guī)性、合理性兩個維度加強(qiáng)公司治理的價值判斷。正是因?yàn)槿狈Α昂侠硇浴眱r值判斷的重視，國有資產(chǎn)才通過貌似合法甚至程序合規(guī)的各種路徑被“隱蔽性”流失，不僅在紀(jì)委監(jiān)察層面存在有意無意的缺位，司法機(jī)關(guān)對相關(guān)犯罪的打擊也常常有意無意2、法律與政策的雙重視角精國有企業(yè)的公司治理考察視角不僅僅包括了法律視角，在實(shí)務(wù)操作層面，黨的政策和國家、地方的各項(xiàng)政策相比法律的原則性而言更3、商法理想與經(jīng)濟(jì)法現(xiàn)實(shí)交叉管制的國有企業(yè)公司治理業(yè)國有資產(chǎn)法》的立法思路是一脈相承的，均是按照公司治理的一般機(jī)理予以規(guī)范且僅在公司治理機(jī)關(guān)的組成和參與主體上有個別的特殊性規(guī)定，但“國有資產(chǎn)管理”這條經(jīng)濟(jì)法范疇的“行政”線路則與商法理想在交錯中同行，這也就不可避免導(dǎo)致了國發(fā)(2015)63號文所說的“國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象”。一方面《企業(yè)國有資產(chǎn)法》并沒有廢除“經(jīng)濟(jì)法”思路下的國有第378號令)為統(tǒng)領(lǐng)，涵蓋清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評估、股權(quán)投資、職工持股、產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)、項(xiàng)目投資、董事會建設(shè)、對外擔(dān)保等領(lǐng)域，表現(xiàn)為行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章、各級政府文件等，既有條狀思維也有塊狀思路；另一方面在“國資管理”的基本概念上的不清晰，也在現(xiàn)實(shí)層面管、產(chǎn)權(quán)處置、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、資本市場、刑事犯罪等不同語境下有著不人事、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)等實(shí)施了全面管理，國有企業(yè)事實(shí)上不僅有國資監(jiān)管部門的“股東”管控，還客觀上存在著業(yè)務(wù)主管部門的“婆婆”管控。但即便在貌似如此完美的管控體系下，國有資產(chǎn)最近幾年無疑是流失最為嚴(yán)重的，國有企業(yè)的公司治理貌似完美實(shí)則缺位、越位和錯位，無論是關(guān)聯(lián)交易、還是通過加大公司母子層級以及境內(nèi)外的資本《指導(dǎo)意見》提出“以提高國有資本效率、增強(qiáng)國有企業(yè)活力為中心”,完善現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，“堅(jiān)持增強(qiáng)活力和強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合”,通過“堅(jiān)持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)”,讓“反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善”。國發(fā)(2015)63號文作為改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的最高行政設(shè)計(jì)，提出了要“實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離”,政府公共管理職能與國有出資人職能分開，“以管資本為主，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)”,重點(diǎn)管好國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全”。基于我國行政先行的立法思路，國資監(jiān)管的立法修訂工作會有所跟進(jìn)(《指導(dǎo)意見》要求完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，加強(qiáng)國有企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋工作。國務(wù)院63號文也提出了適時廢止全民所有制工業(yè)企業(yè)法，研究起草企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理?xiàng)l例),在回歸商法思維的國有企業(yè)公司治理后，配套的監(jiān)管機(jī)制如何銜接會成為新的問題，國辦發(fā)(2015)79號文緊跟著出臺意味深長，并提出了“切實(shí)強(qiáng)化國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視監(jiān)督以及社會監(jiān)督”,全覆蓋的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系如何在立法層面加國有企業(yè)公司治理的機(jī)制特殊性主要因源于國有企業(yè)的兩個特征：所有者的高度缺位，內(nèi)部人的高度控制。因此，可以說國有企業(yè)的公司治理更多的是體現(xiàn)監(jiān)督和制衡，而國有企業(yè)的改革則更多的是體現(xiàn)激發(fā)活力。改革和監(jiān)管也就構(gòu)成了我國國有資產(chǎn)管理實(shí)踐的二重基于制衡和監(jiān)督中心，國有企業(yè)的公司治理機(jī)制特按照公司治理的一般理論，是三會一層按照治理文件分別運(yùn)營。但作為國有企業(yè)在內(nèi)部決策層面還有一個“三重一大”決策機(jī)制?！叭匾淮蟆笔侵泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳2010年6月5日印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度大額度資金運(yùn)作”應(yīng)當(dāng)集體決策，并履行相應(yīng)的程序。地方省委和政府也多以專門文件予以細(xì)化。2、外部管控的三大特殊手段國有企業(yè)的公司治理特殊性還在于并非履行了公司治理各機(jī)關(guān)的議事程序就完成了全部要件，根據(jù)具體的行為情況，還需要履行相應(yīng)的報(bào)批、報(bào)備、核準(zhǔn)程序，這也是我國國有企業(yè)直接管控的三大手報(bào)批是相應(yīng)的業(yè)務(wù)經(jīng)過批準(zhǔn)才能實(shí)施，如國有產(chǎn)權(quán)交易、國有企業(yè)改制、混合所有制方案以及《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定的事項(xiàng)是需要經(jīng)過國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至相應(yīng)的人民政府(如國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓改變國有資本控股地位的)批準(zhǔn)后才可以實(shí)施。國有企業(yè)的業(yè)務(wù)主管部門(如交通廳對交通系統(tǒng)的企業(yè)、國土資源廳對所屬企事業(yè)單位)往往還會針對不同的業(yè)務(wù)規(guī)定有批準(zhǔn)程序。報(bào)備是則指向國資監(jiān)管部門或政府主管部門對特定的業(yè)務(wù)進(jìn)行備案，包括事前備案或者事后備案，事前備案的管制性更強(qiáng)。如各地國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國有企業(yè)對外投資的備案要求，區(qū)別擔(dān)保對象對國有企業(yè)對外提供擔(dān)保的備案要求等，以及發(fā)改委對于相應(yīng)投資項(xiàng)目的備核準(zhǔn)則是針對國有企業(yè)的特定行為，需要向國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)或發(fā)改委(特定投資項(xiàng)目)進(jìn)行申報(bào)核準(zhǔn)。國有資產(chǎn)的評估結(jié)果是需要核準(zhǔn)后才能作為交易依據(jù)(河南省國資委最新的規(guī)定是針對交易批準(zhǔn)單位以及企業(yè)層級確定核準(zhǔn)主體)。3、重程序輕實(shí)體的治理判斷機(jī)制國有企業(yè)公司治理的程序判斷一直重于實(shí)體判斷，因?yàn)楹戏ㄐ?、合?guī)性最重要的體現(xiàn)在程序?qū)用?；而合理性判斷的缺失則一直是國有企業(yè)公司治理和國資監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，這也就導(dǎo)致了對“國有資產(chǎn)保值增值”做簡單的文義理解下的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。情程序的重要性毋庸置疑，沒有合法合規(guī)的程序勢必會導(dǎo)致國有資產(chǎn)及權(quán)益的損害。但僅有程序的合法合規(guī)，缺乏對國有資產(chǎn)保值增值的實(shí)體性理解和合理性價值判斷，則會導(dǎo)致程序合法合規(guī)外衣下對國有資產(chǎn)的掠奪行為，如通過設(shè)立一層層的公司體系，通過股權(quán)信托或代持、間接持股、并購重組等行為與國有企業(yè)合資、合作，從而侵吞國有資產(chǎn)的亂象并非個例?！吨笇?dǎo)意見》、國發(fā)(2015)54號文、國發(fā)(2015)63號文、國辦發(fā)(2015)79號文，對于國有企業(yè)公司治理機(jī)制確立了以下導(dǎo)1、增強(qiáng)活力和強(qiáng)化監(jiān)管的雙重導(dǎo)向這本身也是公司治理機(jī)制功能的一物兩面，《指導(dǎo)意見》界定為增強(qiáng)活力是本質(zhì)要求，加強(qiáng)監(jiān)管是保障。但國辦發(fā)(2015)79號文的專文發(fā)布則再次說明了國有企業(yè)公司治理機(jī)制中對制衡機(jī)制、監(jiān)管2、管資本為中心，體系管控和動態(tài)管控雙重管控制度設(shè)計(jì)試圖解決國有企業(yè)公司治理在管控對象、管控主體、管也在管控結(jié)構(gòu)上建立了科學(xué)體系，實(shí)施動態(tài)管控?；诠苜Y本為主，勢必導(dǎo)致國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，不再把企業(yè)作為監(jiān)管對象，而是把資本作為管控客體，管控內(nèi)容側(cè)重于把握“國有資本的布局、資本運(yùn)作的規(guī)范、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全”四個“資本”層面的保值增值，而不是文義上、資產(chǎn)層面的簡單在管控主體上，政府部門歸位于公共管理職能，子企業(yè)的管理事項(xiàng)歸位于一級企業(yè)，出資人歸位于一級企業(yè)的股東管控。在管控結(jié)構(gòu)上，兩級管控：國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國有資本投資、運(yùn)營兩類公司以及其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)；授權(quán)兩類公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。兩類公司對所屬企業(yè)的管控，以財(cái)務(wù)性持股為主建立財(cái)務(wù)管控模式，以戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主的，建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財(cái)務(wù)效益為主的管控模式。在管控架構(gòu)上，還明確提出“合理限定法人層級，有效壓縮管理層級”。國有企業(yè)法人層級過多就意味著國資監(jiān)管半徑加大，國資流失風(fēng)險(xiǎn)加大，通過增加法人層級也會使得違法違規(guī)甚至犯罪的行為更3、經(jīng)營性國有資產(chǎn)一體化事業(yè)單位所屬企業(yè)國有資本納入集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系，統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則 (制定企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理?xiàng)l例),建立全面覆蓋、分級管理國有4、行政管制與商法思維并存《指導(dǎo)意見》及配套文件一方面尊重公司法人地位以及公司治理“通過一企一策制定公司章程，規(guī)范董事會運(yùn)作、嚴(yán)格選派和管理股東代表和董事監(jiān)事，將國有出資人意志有效體現(xiàn)在公司治理結(jié)構(gòu)中”(國發(fā)【2015】63號文)。但另一方面，監(jiān)督機(jī)制層面的行政管制思路仍然很堅(jiān)決：《指導(dǎo)意見》要求“集團(tuán)公司要依法依規(guī)、盡職盡責(zé)加強(qiáng)對子企業(yè)的管理和監(jiān)督”;國發(fā)(2015)63號文更明確提出國資管理“堅(jiān)持放管結(jié)合”的國辦發(fā)(2015)79號文在監(jiān)督機(jī)制的基本原則中提出“企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督全覆蓋”;在行政管制上，要求國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)立稽查辦公室，開展向所出資企業(yè)委派總會計(jì)師試點(diǎn)工作，加強(qiáng)和改進(jìn)外要求企業(yè)集團(tuán)建立涵蓋各治理主體及審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、法律、財(cái)務(wù)等部門的監(jiān)督工作體系，強(qiáng)化對子企業(yè)的縱向監(jiān)督和各業(yè)務(wù)板塊的專業(yè)監(jiān)督?？v向監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督的一縱一橫，體現(xiàn)出了明確的管制在內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、社會監(jiān)督監(jiān)督體系中，審計(jì)監(jiān)督是重中之重。不僅明確要求建立審計(jì)部門向董事會負(fù)責(zé)的工作機(jī)制(個人理解審計(jì)負(fù)責(zé)人應(yīng)該會成為國有企業(yè)法定的高管主體，并在內(nèi)部地位上超過財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人),健全企業(yè)國有資本審計(jì)監(jiān)督體系和制度，實(shí)行企業(yè)國有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，建立對企業(yè)國有資本的經(jīng)常性審計(jì)制度。政府部門公共審計(jì)、出資人審計(jì)、企業(yè)內(nèi)部審計(jì)分工配合，離任必審、任中年審、任期輪審，提出了對三大領(lǐng)域的專項(xiàng)審計(jì)、兩種行為的跟蹤審計(jì)制度。6、歸位法治、回歸市場無論是十八屆四中全會依法治國決定的大勢，還是公司治理本身的法律屬性和市場經(jīng)濟(jì)的天然性，都決定了包括國有企業(yè)在內(nèi)的公司治理都要最終依靠法治、回到市場。十八屆三中全會的決定把經(jīng)濟(jì)體制的改革以“市場在資源配置中起決定性作用”作為經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，把依法治國與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主兩大元素