未雨綢繆：深度解讀歐盟《國(guó)際采購(gòu)工具》對(duì)中國(guó)企業(yè)的影響

2022年6月23日，歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)通過(guò)了歐盟《國(guó)際采購(gòu)工具》（(EU)2022/1031，下文簡(jiǎn)稱“《IPI法規(guī)》”）。該法規(guī)已于2022年8月29日起實(shí)施。2024年4月24日，歐盟委員會(huì)（“歐委會(huì)”）對(duì)中國(guó)醫(yī)療器械公共采購(gòu)市場(chǎng)的做法和措施啟動(dòng)了首起IPI調(diào)查。自2012年歐委會(huì)首次提出IPI法規(guī)草案以來(lái)，歷時(shí)十余年該草案終于成為歐盟法律，并在頒布后不久即開(kāi)始針對(duì)我國(guó)發(fā)起調(diào)查，歐盟意圖通過(guò)《IPI法規(guī)》打開(kāi)或改善中國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)的決心不可謂不大。因此，有必要研究《IPI法規(guī)》的運(yùn)作機(jī)制和關(guān)鍵條款，為我國(guó)企業(yè)更好地參與歐盟公共采購(gòu)項(xiàng)目提供參考。一、《IPI法規(guī)》的出臺(tái)背景歐盟作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟，其首要目標(biāo)是維護(hù)聯(lián)盟內(nèi)單一市場(chǎng)的公平和開(kāi)放。歐盟境內(nèi)的政府采購(gòu)市場(chǎng)價(jià)值預(yù)計(jì)在每年2萬(wàn)億歐元左右，占整個(gè)歐盟GDP的14%左右。[1]因此，確保歐盟的政府采購(gòu)市場(chǎng)的有序和開(kāi)放也是歐盟重要的政策目標(biāo)之一。歐盟作為世界貿(mào)易組織（“WTO”）《政府采購(gòu)協(xié)定》（“GPA”）的初始參加方之一，早在1996年即對(duì)其聯(lián)盟內(nèi)的政府采購(gòu)市場(chǎng)做出了開(kāi)放承諾。近年來(lái)，來(lái)自中國(guó)等高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體及其企業(yè)日益劇增的全球競(jìng)爭(zhēng)力給歐盟帶來(lái)了巨大的沖擊，這些經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)在歐盟境內(nèi)的政府采購(gòu)市場(chǎng)獲得了大量商業(yè)機(jī)會(huì)，但歐盟認(rèn)為歐盟企業(yè)并沒(méi)有獲得“對(duì)等”程度的市場(chǎng)開(kāi)放。在此背景下，歐盟出臺(tái)了《IPI法規(guī)》，旨在敦促包括中國(guó)在內(nèi)的主要貿(mào)易伙伴在政府采購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面作出對(duì)等和互惠的開(kāi)放承諾。二、《IPI法規(guī)》的制度框架《IPI法規(guī)》授權(quán)歐委會(huì)調(diào)查對(duì)歐盟企業(yè)、商品和服務(wù)進(jìn)入非歐盟采購(gòu)市場(chǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響的措施或做法，并與相關(guān)非歐盟國(guó)家進(jìn)行磋商；如歐方的關(guān)注沒(méi)有得到解決，歐委會(huì)可決定實(shí)施IPI措施，限制相關(guān)非歐盟國(guó)家的企業(yè)、商品和服務(wù)進(jìn)入歐盟公共采購(gòu)程序?！禝PI法規(guī)》的適用范圍該法規(guī)適用于歐盟各成員國(guó)的所有公共采購(gòu)程序，包括“授予特許權(quán)合同”、“公共采購(gòu)”、“公用事業(yè)部門（水、能源、運(yùn)輸和郵政服務(wù)）的公共采購(gòu)”。IPI措施僅適用于來(lái)自非歐盟國(guó)家的企業(yè)、商品或服務(wù)，且僅適用于歐盟不對(duì)該等國(guó)家或相關(guān)企業(yè)、商品或服務(wù)承擔(dān)國(guó)際義務(wù)的情形。這些情形包括未與歐盟簽署含有公共采購(gòu)承諾的雙邊、諸邊協(xié)定（例如WTO的GPA也包括盡管存在此類協(xié)定，但協(xié)定未涵蓋的貨物、服務(wù)或特許權(quán)的公共采購(gòu)程序。調(diào)查和磋商程序歐委會(huì)可自行或應(yīng)歐盟利害關(guān)系方或歐盟成員國(guó)申訴后對(duì)涉嫌的非歐盟國(guó)家的措施或做法發(fā)起調(diào)查。歐委會(huì)將在調(diào)查啟動(dòng)后邀請(qǐng)被調(diào)查國(guó)家提出意見(jiàn)、提供相關(guān)信息并進(jìn)行磋商，以消除或糾正所指控的措施或做法。如被調(diào)查國(guó)家消除或糾正該措施或做法，或承諾在6個(gè)月內(nèi)終止該措施或做法，歐委會(huì)可以隨時(shí)暫停調(diào)查和磋調(diào)查和磋商應(yīng)當(dāng)在9個(gè)月內(nèi)（有正當(dāng)理由的14個(gè)月內(nèi)）結(jié)束。調(diào)查和磋商結(jié)束后，歐委會(huì)將發(fā)布一份報(bào)告，列出主要調(diào)查結(jié)果和擬議的行動(dòng)方案：如果被調(diào)查國(guó)未維持所指控的措施或做法，或該措施或做法不會(huì)導(dǎo)致歐盟企業(yè)、商品或服務(wù)的準(zhǔn)入受到嚴(yán)重和重復(fù)性的損害（seriousandrecurrentimpairment），則應(yīng)終止調(diào)查；如果證實(shí)存在所指控的措施或做法，則應(yīng)采取IPI措施。IPI措施如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在此類措施或做法，歐委會(huì)應(yīng)在認(rèn)為符合歐盟利益的情況下采取IPI措施，以限制源自被調(diào)查國(guó)家的企業(yè)、商品或服務(wù)進(jìn)入歐盟公共采購(gòu)或特許市場(chǎng)：IPI措施可以決定對(duì)被調(diào)查國(guó)家投標(biāo)人提交的投標(biāo)做出對(duì)其不利的分?jǐn)?shù)調(diào)整（調(diào)整幅度可高達(dá)50%）或?qū)⑵渫稑?biāo)完全排除在外；IPI措施適用于工程和特許權(quán)金額超過(guò)1500萬(wàn)歐元或者商品和服務(wù)金額超過(guò)500萬(wàn)歐元的所有公共采購(gòu)程序（歐委會(huì)在個(gè)案中可設(shè)定更高的適用門檻）；IPI措施5年后到期，但可以再延長(zhǎng)5年。投標(biāo)人的義務(wù)對(duì)于受IPI措施約束的所有公共采購(gòu)程序，中標(biāo)者（無(wú)論其來(lái)源如何）：不得將服務(wù)合同總價(jià)值的50%以上分包給受IPI措施約束的非歐盟企業(yè)；對(duì)于商品供應(yīng)合同而言，原產(chǎn)于受IPI措施約束的國(guó)家的商品或服務(wù)的金額不得超過(guò)合同總價(jià)值的50%；如果不遵守上述義務(wù)，則必須支付合同總價(jià)值10-30%的罰款。從減輕行政負(fù)擔(dān)的角度，歐委會(huì)可以應(yīng)成員國(guó)要求，豁免特定行政區(qū)劃（居民少于50,000人）內(nèi)的地方訂約當(dāng)局，即列入豁免清單的地方訂約當(dāng)局不受IPI措施的限制。歐委會(huì)不得對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)起IPI調(diào)查。例外情況訂約當(dāng)局和訂約實(shí)體可以在如下例外情形下決定不適用IPI措施：在招標(biāo)程序中只有源自受IPI措施約束的非歐盟國(guó)家企業(yè)的投標(biāo)；或者出于與公共利益相關(guān)的首要原因，不適用IPI措施是合理的。三、分析和建議《IPI法規(guī)》的分析被調(diào)查國(guó)家的投標(biāo)權(quán)——從“不受保護(hù)的權(quán)利”到“確定喪失的權(quán)利”根據(jù)《歐盟運(yùn)作條約》（TFEU），歐盟的公共采購(gòu)須遵守透明、平等待遇和非歧視的基本原則。公共采購(gòu)指令規(guī)定了最低限度的統(tǒng)一公共采購(gòu)規(guī)則。這些規(guī)則管轄公共當(dāng)局和某些公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)商購(gòu)買商品、工程和服務(wù)的方式，并通過(guò)轉(zhuǎn)化為成員國(guó)立法適用于超過(guò)一定金額的投標(biāo)。對(duì)于已與歐盟簽署含有公共采購(gòu)承諾的雙邊、諸邊協(xié)定（例如GPA）的國(guó)家，歐盟通過(guò)相應(yīng)的指令確保其國(guó)際承諾得到各成員國(guó)的履行。相反，對(duì)于除了這些國(guó)家之外的第三國(guó)，其商品、服務(wù)或企業(yè)參與公共采購(gòu)的權(quán)利不受保護(hù)。因此，即使來(lái)自這些第三國(guó)的企業(yè)、商品或服務(wù)在公共采購(gòu)程序中勝出，其投標(biāo)仍然可能被拒絕。例如，關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的采購(gòu)，歐盟指令規(guī)定，如果來(lái)自這些第三國(guó)的商品的價(jià)值比例超過(guò)50%，采購(gòu)方可以拒絕采納該投標(biāo)。由于我國(guó)尚未加入GPA，也未與歐盟簽署雙邊協(xié)定，我國(guó)正是屬于上文所述的“第三國(guó)”。盡管如此，我國(guó)企業(yè)“出海”仍收獲頗豐。據(jù)外媒報(bào)導(dǎo)，在過(guò)去10年中，中國(guó)企業(yè)在該公共采購(gòu)領(lǐng)域共贏得超過(guò)45億歐元的合同，其中約19億歐元是在2020年獲得的，比前一年中標(biāo)金額增加近一倍多。中國(guó)企業(yè)在歐洲獲得的合同涉及波蘭的鐵路、羅馬尼亞的有軌電車等。中國(guó)投資者收購(gòu)的歐洲公司也贏得了德國(guó)鐵路設(shè)備、意大利海岸巡邏艇和法國(guó)衛(wèi)生系統(tǒng)維護(hù)合同[2]。如前所述，《IPI法規(guī)》僅針對(duì)歐盟不承擔(dān)國(guó)際義務(wù)的第三國(guó)。一旦歐委會(huì)決定采取IPI措施，在該措施涵蓋的范圍內(nèi)，來(lái)自被調(diào)查國(guó)家的投標(biāo)者、商品或服務(wù)將處于不利的地位（對(duì)其投標(biāo)做出高達(dá)50%的不利分?jǐn)?shù)調(diào)整），甚至完全無(wú)法參與投標(biāo)。因此，如果歐盟最終對(duì)我國(guó)采取IPI措施，我國(guó)企業(yè)將喪失參與歐盟公共采購(gòu)市場(chǎng)的機(jī)IPI措施的實(shí)施范圍將可能不限于IPI調(diào)查的范圍在貿(mào)易救濟(jì)領(lǐng)域，一項(xiàng)調(diào)查的范圍與該調(diào)查程序最終采取的措施范圍具有一致性。例如，針對(duì)電動(dòng)汽車的反補(bǔ)貼調(diào)查最終將導(dǎo)致對(duì)電動(dòng)汽車征收反補(bǔ)貼稅，而不會(huì)影響其他商品的出口。《IPI法規(guī)》并未規(guī)定這種對(duì)應(yīng)性——其第6.8條規(guī)定，一項(xiàng)IPI措施將規(guī)定其適用范圍，包括“貨物、服務(wù)和特許權(quán)的行業(yè)或類別”。第6.3條規(guī)定，IPI措施將基于兩個(gè)因素確定：(1)IPI措施相對(duì)于第三國(guó)措施或做法的相稱性（proportionality）；(b)有關(guān)貨物和服務(wù)的其他供應(yīng)來(lái)源的可獲得性，以避免或盡量減少對(duì)訂約當(dāng)局和訂約實(shí)體的重大負(fù)面影響。從以上規(guī)定可以推斷，在針對(duì)中國(guó)醫(yī)療器械公共采購(gòu)的IPI調(diào)查中，歐盟今后擬采取的措施將可能不限于、甚至可以不針對(duì)中國(guó)醫(yī)療器械的出口。從操作性角度考慮，這應(yīng)不難理解。中國(guó)采購(gòu)歐盟醫(yī)療器械的金額與歐盟采購(gòu)中國(guó)的醫(yī)療器械金額可能并不對(duì)等。如果受限于調(diào)查范圍與措施范圍的一致性，法律要求的“相稱性”將難基于上述分析，如果歐盟的首起IPI調(diào)查最終導(dǎo)致采取IPI措施，現(xiàn)階段很難預(yù)測(cè)最終受影響的是哪些行業(yè)的中國(guó)企業(yè)?？梢钥隙ǖ囊稽c(diǎn)是，為了保證措施的“相稱性”，歐盟將會(huì)優(yōu)先針對(duì)中國(guó)企業(yè)具有較大優(yōu)勢(shì)的行業(yè)或商《IPI法規(guī)》加強(qiáng)對(duì)歐盟成員國(guó)的約束《IPI法規(guī)》規(guī)定了一系列的監(jiān)督執(zhí)行措施，以確保歐委會(huì)發(fā)布的IPI措施能夠得到各成員國(guó)的切實(shí)履行。這些措訂約當(dāng)局和訂約實(shí)體應(yīng)在公共采購(gòu)文件中明確施加對(duì)中標(biāo)者的要求（例如不得將50%以上的合同金額分包給）；訂約當(dāng)局和訂約實(shí)體應(yīng)要求中標(biāo)者提供證據(jù)證明其遵守了IPI措施；如果訂約當(dāng)局和訂約實(shí)體在個(gè)案采購(gòu)中基于例外條款決定不實(shí)施IPI措施，其應(yīng)向歐委會(huì)提出報(bào)告并接受質(zhì)如因未合法履行IPI措施導(dǎo)致落選，落選企業(yè)可以根據(jù)歐盟法律獲得相應(yīng)救濟(jì)。因此，對(duì)于未與歐盟簽署雙邊、諸邊協(xié)定的國(guó)家而言，相較于歐盟此前對(duì)成員國(guó)放任不管的態(tài)度，《IPI法規(guī)》確保IPI措施的限制將落到實(shí)處，受限企業(yè)將幾乎“無(wú)處可逃”?！禝PI法規(guī)》的應(yīng)對(duì)建議2001年，在我國(guó)加入WTO時(shí)，我國(guó)在入世文件中承諾，“中國(guó)將自加入時(shí)起成為GPA觀察員，并將盡快通過(guò)提交附錄1出價(jià)，開(kāi)始加入該協(xié)定的談判?！蔽覈?guó)于2007年啟動(dòng)加入GPA談判并提交首份出價(jià)。2019年10月，我國(guó)向世界貿(mào)易組織提交加入GPA第7份出價(jià)清單。如果我國(guó)能夠順利加入GPA，這將對(duì)《IPI法規(guī)》起到釜底抽薪的作用——《IPI法規(guī)》將不得適用于我國(guó)的企業(yè)、商品和服務(wù)。此外，相關(guān)調(diào)查應(yīng)對(duì)主體也可在IPI調(diào)查程序中就被調(diào)查措施的存在和影響與歐方磋商，以避免歐方實(shí)施IPI措施或縮減IPI措施的范圍，為我國(guó)企業(yè)繼續(xù)參與歐盟公共采購(gòu)市場(chǎng)營(yíng)造有利的國(guó)際環(huán)境。對(duì)于正在積極參與歐盟公共采購(gòu)市場(chǎng)的企業(yè)而言，應(yīng)未雨綢繆，結(jié)合企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況和《IPI法規(guī)》的相關(guān)條款，做好相應(yīng)的供應(yīng)鏈規(guī)劃，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境對(duì)企業(yè)造成的挑戰(zhàn)。第一，關(guān)于企業(yè)的所屬國(guó)（origin），《IPI法規(guī)》規(guī)定了“成立地+實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)”的首要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于承包工程等服務(wù)提供類企業(yè)，我國(guó)企業(yè)可在某“有利的第三國(guó)”（下文討論）設(shè)立企業(yè)，在當(dāng)?shù)貜氖聦?shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)，并使用該企業(yè)向歐盟提供服務(wù)，以參與歐盟的公共采購(gòu)程序。同理，對(duì)于擬參與歐盟公共采購(gòu)市場(chǎng)的貨物而言，如果能夠通過(guò)相應(yīng)的供應(yīng)鏈規(guī)劃，將貨物的原產(chǎn)地轉(zhuǎn)變?yōu)槟硞€(gè)“有利的第三國(guó)”，也可以解決IPI措施帶來(lái)的負(fù)面影響。在《IPI法規(guī)》項(xiàng)下，“有利的第三國(guó)”主要是指WTOGPA的參與方（如日本、韓國(guó)、中國(guó)香港等）[3]或與歐盟簽署含公共采購(gòu)承諾的雙邊、多邊協(xié)定（越南、墨西哥、哈薩克斯坦等等）[4]。這類國(guó)家被排除在《IPI法規(guī)》適用范圍之外。第二，《IPI法規(guī)》第7條規(guī)定，歐委會(huì)可以應(yīng)成員國(guó)要求，免除特定行政區(qū)劃（居民少于50,000人）內(nèi)的地方訂約當(dāng)局適用《IPI法規(guī)》的義務(wù)。歐委會(huì)將在官