基于區(qū)域綜合開發(fā)的投融資規(guī)劃思路探討

基于區(qū)域綜合開發(fā)的投融資規(guī)劃思路探討摘要：區(qū)域綜合開發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，傳統(tǒng)的兩階段城市開發(fā)模式由于缺少資金統(tǒng)籌環(huán)節(jié)，容易導(dǎo)致城市規(guī)劃與城市建設(shè)脫節(jié)，從操作層面如何通過投融資規(guī)劃解決城市開發(fā)的資金和建設(shè)統(tǒng)籌問題，是當(dāng)前急需深入研究和探索的課題。本文對(duì)區(qū)域綜合開發(fā)模式、投融資規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行了分析，提出了區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃的新思路，并結(jié)合天津南淀城市公園及周邊地區(qū)開發(fā)在投融資規(guī)劃層面提出了新建議，為城市開發(fā)市場(chǎng)化運(yùn)作提供決策參考。關(guān)鍵詞：區(qū)域綜合開發(fā)；投融資規(guī)劃；思路；建議一、區(qū)域綜合開發(fā)及其主要模式區(qū)域綜合開發(fā)是指在城市一定規(guī)模的區(qū)域內(nèi)，按照城市總體規(guī)劃進(jìn)行土地征用及房屋征收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、城市資源經(jīng)營(yíng)和管理的綜合性開發(fā)。主要分為舊城改造、新城開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、環(huán)境綜合整治等開發(fā)類型。目前，各地政府普遍以公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)城市新區(qū)的綜合開發(fā)，即通過完善大型基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施的配置，充分發(fā)揮其本身所具備的市場(chǎng)效應(yīng)及導(dǎo)向性作用，引導(dǎo)新區(qū)功能和用地開發(fā)的有序拓展，達(dá)到公共服務(wù)設(shè)施投入在地區(qū)規(guī)劃建設(shè)中的功能、結(jié)構(gòu)、容量上的最大化和最優(yōu)化，形成城市建設(shè)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)，進(jìn)而達(dá)到城市功能升級(jí)和城市經(jīng)濟(jì)及空間可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。區(qū)域綜合開發(fā)主要有以下模式：1、TOD模式。即通過公共交通引導(dǎo)的開發(fā)模式，這是國(guó)際上具有代表性的城市新區(qū)開發(fā)模式。主要是通過以軌道交通為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并利用軌道交通容量大、速度快、可達(dá)性高、指向性強(qiáng)的特點(diǎn)，對(duì)其沿線站點(diǎn)周邊土地進(jìn)行居住、商貿(mào)辦公、商業(yè)等用地類型的綜合開發(fā)。TOD模式被廣泛利用在城市開發(fā)中，主要用于引導(dǎo)舊城區(qū)疏散，實(shí)現(xiàn)新城區(qū)空間組團(tuán)式發(fā)展，尤其是在城市新區(qū)綜合開發(fā)中，通過先期對(duì)規(guī)劃發(fā)展區(qū)的用地以較低價(jià)格征用，導(dǎo)入公共交通，形成開發(fā)地價(jià)的時(shí)間差，然后，出售基礎(chǔ)設(shè)施完善的“熟地”，政府從土地升值回報(bào)中回收公共交通的先期投入。2、SOD模式。即通過大型社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)的開發(fā)模式。城市政府利用行政壟斷權(quán)優(yōu)勢(shì)，通過規(guī)劃將政府主導(dǎo)的城市功能進(jìn)行空間遷移，并帶動(dòng)新城區(qū)的市政設(shè)施和社會(huì)設(shè)施同步形成，并逐步完善居住、購(gòu)物、娛樂、辦公、就業(yè)等城市功能。該模式是為了通過城市服務(wù)設(shè)施對(duì)城市各種要素集聚的引導(dǎo)作用，提高房地產(chǎn)商和市民對(duì)新城區(qū)土地價(jià)值的預(yù)期，引導(dǎo)各種功能區(qū)的形成和發(fā)展。二、區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃的重要作用投融資規(guī)劃是以城市規(guī)劃為基礎(chǔ)，以科學(xué)落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，以系統(tǒng)工程的統(tǒng)籌兼顧方法為手段，以城市開發(fā)所涉及的土地儲(chǔ)備和供應(yīng)及各類基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公益設(shè)施項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)工作為統(tǒng)籌對(duì)象，以規(guī)劃、政策、法規(guī)、資源、資金等為輸入，以管理體制設(shè)計(jì)、參與主體分工機(jī)制建立、參與主體利益平衡、各類建設(shè)時(shí)序安排等為輸出的城市開發(fā)建設(shè)管理方法。搞好區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用，主要有：一是統(tǒng)籌聯(lián)系城市規(guī)劃設(shè)計(jì)與建設(shè)開發(fā)。傳統(tǒng)的城市開發(fā)分為規(guī)劃設(shè)計(jì)、城市建設(shè)兩個(gè)階段，城市建設(shè)資金主要來(lái)源為財(cái)政資金或“開發(fā)性金融”的銀行貸款，缺乏資金統(tǒng)籌的中間環(huán)節(jié)，容易造成城市規(guī)劃與建設(shè)脫節(jié)。投融資規(guī)劃本質(zhì)是城市規(guī)劃的實(shí)施性規(guī)劃，通過明確資金需求、投資主體、融資方式、資金平衡條件等，從資金角度對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)與修訂，在奠定規(guī)劃設(shè)計(jì)物質(zhì)基礎(chǔ)的同時(shí)，直接為城市建設(shè)提供指向。二是指導(dǎo)城市區(qū)域綜合開發(fā)市場(chǎng)化運(yùn)作。政府在引導(dǎo)城市區(qū)域綜合開發(fā)過程中，需要利用投融資規(guī)劃進(jìn)行資金統(tǒng)籌決策，確定資金統(tǒng)籌對(duì)象，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目進(jìn)行分類，結(jié)合土地整體開發(fā)與項(xiàng)目建設(shè)需求與時(shí)序，選擇投融資方式與建設(shè)實(shí)施模式，整體把控財(cái)政資金與民間資本的投入產(chǎn)出關(guān)系，解決開發(fā)建設(shè)資金的來(lái)源、投入、時(shí)序及回收方式問題，實(shí)現(xiàn)城市開發(fā)建設(shè)系統(tǒng)的平衡。三是有效控制城市建設(shè)開發(fā)投融資風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，隨著城市化快速發(fā)展進(jìn)程，城市建設(shè)資金需求急劇增加，有些地方政府由于對(duì)城市建設(shè)開發(fā)投融資缺乏理性規(guī)劃，從而造成政府信用、地方財(cái)政收入、城建專項(xiàng)稅費(fèi)、城市土地資源等過度透支使用，難以持續(xù)保證城建資金的有效供給，造成借新債還舊債的惡性循環(huán)，使政府財(cái)政背上了巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，極可能導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。搞好投融資規(guī)劃，通過建立科學(xué)合理的城建投融資體系，統(tǒng)籌資金安排與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)引導(dǎo)城市建設(shè)開發(fā)主體按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作資金，從而提高資金使用效率，有效規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn)。三、區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃創(chuàng)新的思路城市公園及周邊地區(qū)開發(fā)應(yīng)以城市基本功能建設(shè)即基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)為起點(diǎn)，充分利用生態(tài)與文化兩個(gè)核心要素的集聚效應(yīng)，通過政府主導(dǎo)與市場(chǎng)參與的互動(dòng)協(xié)調(diào)方式，引導(dǎo)城市從屬功能的合理規(guī)劃與良性開發(fā)。在城市基本功能建設(shè)中，應(yīng)充分發(fā)揮政府在城市規(guī)劃、資金統(tǒng)籌、政策制定、城市經(jīng)營(yíng)等方面的主導(dǎo)作用，在城市從屬功能開發(fā)中，從市場(chǎng)需求出發(fā)，引導(dǎo)開發(fā)商與投資人進(jìn)行土地二級(jí)開發(fā)及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目開發(fā)。通過政府與市場(chǎng)在開發(fā)功能和開發(fā)時(shí)序上的相互配合與補(bǔ)充，平衡區(qū)域開發(fā)的短期收益和長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，合理配置新區(qū)功能，促進(jìn)區(qū)域開發(fā)的科學(xué)化和可持續(xù)發(fā)展。1、界定政府操作與市場(chǎng)運(yùn)作項(xiàng)目的邊界。區(qū)域綜合開發(fā)涉及多類型建設(shè)項(xiàng)目，包括土地一級(jí)開發(fā)、房地產(chǎn)二級(jí)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、市政配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等項(xiàng)目。按照國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策及市場(chǎng)化運(yùn)作要求，地方政府授權(quán)融資平臺(tái)進(jìn)行公益性項(xiàng)目融資建設(shè)，即土地一級(jí)開發(fā)環(huán)節(jié)及城市各類基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目通過政府有效引導(dǎo)，將市場(chǎng)運(yùn)作引入社會(huì)投資人進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。投融資規(guī)劃應(yīng)明確市場(chǎng)化與政府操作的界限，整體分析地方政府應(yīng)統(tǒng)籌的城市建設(shè)內(nèi)容，通過項(xiàng)目投入產(chǎn)出分析，確定財(cái)政資金實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，以及各投資項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、資金需求、建設(shè)時(shí)序、融資計(jì)劃等。2、統(tǒng)籌區(qū)域各類資源。在政府財(cái)政資金短缺的情況下，城市建設(shè)開發(fā)資金主要源于區(qū)域內(nèi)各類城市存量資產(chǎn)和潛在資源，政府統(tǒng)一進(jìn)行城市資源的研究、規(guī)劃、管理和運(yùn)作是統(tǒng)籌解決新區(qū)開發(fā)投入的關(guān)鍵。在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及相關(guān)政策，理清區(qū)域內(nèi)可使用的城市資源，包括：土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收益、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益、可抵押融資的資產(chǎn)權(quán)益等，分析各項(xiàng)資源資產(chǎn)的預(yù)期收益、實(shí)現(xiàn)條件和與開發(fā)建設(shè)相匹配的收益實(shí)現(xiàn)時(shí)間。目前，各地政府主要依靠土地出讓金進(jìn)行城市各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地資源統(tǒng)籌是土地一級(jí)開發(fā)與城市建設(shè)的基礎(chǔ)，在此應(yīng)重點(diǎn)分析需整理儲(chǔ)備土地的整體規(guī)模、土地性質(zhì)、規(guī)劃用途、土地征收價(jià)格、整理周期、出讓時(shí)序與出讓價(jià)格等，合理制定各年度的土地儲(chǔ)備與出讓計(jì)劃。3、綜合平衡區(qū)域開發(fā)資金。區(qū)域綜合開發(fā)應(yīng)保證實(shí)現(xiàn)整體投入與產(chǎn)出的平衡，通過規(guī)劃引導(dǎo)進(jìn)行土地開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)區(qū)域資金平衡，開發(fā)資金主要源于土地出讓預(yù)期增值收益和增量稅收。目前，土地出讓金是城市建設(shè)開發(fā)的主要資金來(lái)源，各地方普遍利用土地平衡方式籌措建設(shè)資金，通過銀行貸款或是其他直接融資手段彌補(bǔ)當(dāng)期建設(shè)資金缺口，因此新區(qū)可出讓土地的增值收益是能否實(shí)現(xiàn)資金平衡的關(guān)鍵。同時(shí)，也應(yīng)對(duì)土地出讓金之外的各項(xiàng)城建資金收入規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，結(jié)合財(cái)政資金增長(zhǎng)趨勢(shì)與現(xiàn)有債務(wù)償還等情況，總體控制資金風(fēng)險(xiǎn)。在資金平衡具體處理上，要明確各類基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及公益設(shè)施項(xiàng)目的資金來(lái)源和回收方式，通過科學(xué)分析建設(shè)成本與土地開發(fā)收益，采取合理的成本分?jǐn)偡绞剑_保資金投入能夠從經(jīng)營(yíng)性用地出讓或其他途徑得到回收。4、合理安排建設(shè)開發(fā)計(jì)劃。區(qū)域綜合開發(fā)主要利用基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施的先期投資建設(shè)，通過功能性項(xiàng)目的帶動(dòng)效應(yīng)，提升周邊土地價(jià)值，配以合理的土地出讓時(shí)序，回收資金并進(jìn)行項(xiàng)目滾動(dòng)開發(fā)。合理安排建設(shè)開發(fā)計(jì)劃，要做好以下幾個(gè)方面：首先，要做好資金平衡安排。資金平衡需要考慮兩個(gè)問題：一是建設(shè)資金在空間投放和時(shí)間配置上的效率，二是土地出讓的時(shí)機(jī)與土地價(jià)值增量。其次，要注意各種因素匹配問題?？傮w來(lái)說，基礎(chǔ)設(shè)施配套速度與成熟度應(yīng)與城市附屬功能開發(fā)相適應(yīng)，過度匹配會(huì)造成資金投入低效率，而匹配不足則會(huì)導(dǎo)致土地出讓價(jià)值不合理，由此建設(shè)開發(fā)時(shí)序不僅關(guān)系到項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)，更直接關(guān)系城市開發(fā)建設(shè)的成敗。最后，還要注意具體操作中的問題。應(yīng)通過城市規(guī)劃控制大型公共設(shè)施周邊的土地，適度對(duì)片區(qū)主導(dǎo)功能先期進(jìn)行投資建設(shè)，以帶動(dòng)周邊地區(qū)從屬功能的配套開發(fā)，全面實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值提升，實(shí)現(xiàn)城市功能并達(dá)到資金平衡的目標(biāo)。四、搞好區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃建議天津南淀城市公園及周邊地區(qū)位于天津市規(guī)劃北部新區(qū)東南部，四至范圍為東至規(guī)劃外環(huán)線東北部調(diào)整線，南至京津塘高速，西至規(guī)劃津圍快速路，北至北環(huán)鐵路以南規(guī)劃路，規(guī)劃總用地面積約8.5平方公里。該地區(qū)具有良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，處于京濱產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展軸與西部城鎮(zhèn)發(fā)展帶交點(diǎn)，是天津市中心城區(qū)北部門戶，比鄰濱海國(guó)際機(jī)場(chǎng)，連接中心城區(qū)、濱海新區(qū)及北京交通十分便捷，具有良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。南淀地區(qū)規(guī)劃定位以生態(tài)城市公園為核心，打造自然生態(tài)、康體療養(yǎng)、休閑娛樂、旅游度假于一體的生態(tài)城區(qū)。“十二五”期間，天津市重點(diǎn)推進(jìn)北部新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及開發(fā)建設(shè)，南淀地區(qū)作為北部新區(qū)起步區(qū)，其開發(fā)對(duì)于建設(shè)生態(tài)宜居城市，提升城市載體功能，拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。結(jié)合該地區(qū)綜合開發(fā)研究，對(duì)區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃提出如下建議。1、組建平臺(tái)公司實(shí)施區(qū)域綜合開發(fā)建設(shè)。按照“政府推動(dòng)、市場(chǎng)引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作”的原則，由政府出資成立項(xiàng)目公司作為區(qū)域綜合開發(fā)建設(shè)主體，統(tǒng)籌整合城市開發(fā)系統(tǒng)的資源配置和利益平衡，通過對(duì)公共資源在空間上和時(shí)間上形成最優(yōu)配置，對(duì)所涉及的不同利益主體在利益目標(biāo)訴求上有效平衡，保證開發(fā)系統(tǒng)持續(xù)良好運(yùn)轉(zhuǎn)。項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)區(qū)域土地整理和開發(fā)，市政基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)公共服務(wù)配套設(shè)施的投融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，以及項(xiàng)目?jī)?nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的招商引資等。2、采用區(qū)域自平衡模式統(tǒng)籌土地資源。公園生態(tài)資源、旅游與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展是南淀地區(qū)實(shí)施綜合開發(fā)獨(dú)具特色且核心的資源，此種資源稟賦滿足了自平衡運(yùn)作條件，也對(duì)土地資源的規(guī)劃統(tǒng)籌提出了明確要求。在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中適度增加公園周邊配套的經(jīng)營(yíng)性土地及公園內(nèi)配套的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，并將區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金納入周邊經(jīng)營(yíng)性用地出讓成本，并返還經(jīng)營(yíng)性用地出讓金政府凈收益，解決建設(shè)開發(fā)資金問題。3、實(shí)施多元化融資方式籌措建設(shè)資金。新區(qū)開發(fā)的系統(tǒng)性決定了不能過度依賴單一融資方式，應(yīng)該在項(xiàng)目自身特性的基礎(chǔ)上，先確定融資原則和融資對(duì)象等因素，再選擇融資方式。南淀地區(qū)可以采用區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施政府回購(gòu)方式，由融資平臺(tái)通過發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)和定向私募等方式籌措項(xiàng)目資本金，通過銀行貸款解決其他建設(shè)資金，以土地收益作為還款保證。4、打造文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目助推區(qū)域開發(fā)建設(shè)。南淀地區(qū)位于規(guī)劃新區(qū)，區(qū)域內(nèi)缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐，僅靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)，難以發(fā)揮其位于京濱綜合發(fā)展軸線的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。需要結(jié)合公園與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契合點(diǎn)，即文化娛樂、旅游休閑的發(fā)展定位，立足天津歷史文化資源的充分挖掘與融合，引進(jìn)世界知名的大型文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為發(fā)展支