基層央行行政不作為風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策

第第頁基層央行行政不作為風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策【摘要】行政不作為不僅是個(gè)理論問題，更是行政執(zhí)法領(lǐng)域的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題，該行為侵害了行政相對(duì)人的利益、以及國家和社會(huì)公共的利益，是一種嚴(yán)重的違法行政行為?；鶎友胄性谕对V舉報(bào)（信訪）、政務(wù)公開、行政審批等領(lǐng)域，存在大量行政不作為風(fēng)險(xiǎn)，防范行政不作為風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于基層央行推進(jìn)依法行政、增強(qiáng)社會(huì)公信力具有十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】不作為法律風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

行政主體不積極履行法定職責(zé)，從形式上講，是“懶政”;從法律上講，涉嫌“行政不作為”。行政主體的行政行為，在表現(xiàn)形式上可分為行政作為與行政不作為，行政不作為是相對(duì)于行政作為而存在的一種行政行為?；鶎友胄杏捎谔幱谘胄行姓?zhí)法的第一線，行政不作為風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)突出。

一、行政不作為概述

（一）行政不作為概念

我國現(xiàn)行法律對(duì)行政不作為未作明確、統(tǒng)一的定義?，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》僅是在有關(guān)條文中規(guī)定了行政不作為的具體表現(xiàn)形態(tài)。行政法學(xué)界一般認(rèn)為，行政不作為指根據(jù)法律規(guī)定，負(fù)有實(shí)施特定法定義務(wù)的行政機(jī)關(guān)，在無法定事由的情況下，能夠履行卻拒絕履行或拖延履行行政作為義務(wù)的一種行為形式。

（二）行政不作為構(gòu)成要件

1.主體要件。由于行政不作為是行政行為的一種表現(xiàn)形式，因此，行政不作為的主體必然是行政行為的主體，即行政主體。行政主體是指享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動(dòng)，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。

2.職權(quán)要件。行政不作為須以行政機(jī)關(guān)負(fù)有積極作為的法定職責(zé)為前提，不積極履行法定職責(zé)既包括行政主體不履行實(shí)體職責(zé)的行為，又包括行政主體不履行程序職責(zé)的行為。

3.期限要件。行政不作為在客觀上不僅表現(xiàn)為行政主體有所不為，且該不為已經(jīng)超期，即行政主體及其工作人員的不為已經(jīng)超過一定的期限。

4.可能性要件。行政不作為成立，除需行政主體及其工作人員負(fù)有作為義務(wù)，還須有履行該義務(wù)的可能性。如果行政主體負(fù)有作為義務(wù)，但因自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等客觀原因，導(dǎo)致無法履行該項(xiàng)義務(wù)的，則并不構(gòu)成行政不作為。

5.過錯(cuò)要件。行政主體行政不作為，其主觀方面必須存在過錯(cuò)。行政主體有能力履行，卻故意不履行、或因疏忽和認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤不履行作為義務(wù)的情況下，才構(gòu)成行政不作為。

二、基層央行行政不作為風(fēng)險(xiǎn)具體領(lǐng)域

（一）投訴舉報(bào)（信訪）領(lǐng)域

投訴舉報(bào)主要表現(xiàn)為公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向人民銀行投訴或舉報(bào)金融機(jī)構(gòu)、其他企業(yè)組織、個(gè)人涉嫌金融違法行為的行為?！缎旁L條例》第十四條明確規(guī)定“信訪人對(duì)下列組織、人員的職務(wù)行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務(wù)行為，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)：（一）行政機(jī)關(guān)及其工作人員”。實(shí)踐中，基層央行該領(lǐng)域不作為風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在對(duì)通過郵寄、郵箱、來訪等各種渠道收到的舉報(bào)投訴材料，受理部門未能及時(shí)接收并登記在冊(cè);對(duì)電話投訴事項(xiàng)，未進(jìn)行保全證據(jù)，如對(duì)電話內(nèi)容未及時(shí)予以錄音;超過規(guī)定期限未處理答復(fù)。此外，對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信用信息異議處理等特殊領(lǐng)域的金融投訴舉報(bào)事項(xiàng)，由于這些領(lǐng)域針對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)處理有更為嚴(yán)格的程序和更短的時(shí)效要求，因此，這些領(lǐng)域行政不作為風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)更大。

（二）政務(wù)公開領(lǐng)域

《政府信息公開條例》明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息。行政機(jī)關(guān)對(duì)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的、需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的、反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的以及其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開。同時(shí)，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。基層央行該領(lǐng)域行政不作為主要表現(xiàn)為應(yīng)主動(dòng)公開的未公開以及未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)公開;公民、法人或者其他組織申請(qǐng)公開未及時(shí)受理、應(yīng)公開未公開等。

（三）行政審批領(lǐng)域

行政審批指行政主體根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為，包括行政許可以及非行政許可的行政審批事項(xiàng)。該領(lǐng)域行政不作為風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為未按規(guī)定期限作出行政審批決定;作出不予行政審批決定不說明理由以及不履行權(quán)利救濟(jì)途徑告知義務(wù);作出行政審批決定該聽證而未聽證等。

三、行政不作為風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開

行政公開既包括行政行為結(jié)果公開，也包括行政行為過程的公開。行政公開才能讓行政相對(duì)人參與并監(jiān)督基層央行行政活動(dòng)，才能保證基層央行行政權(quán)的規(guī)范行使，從而使行政不作為等行政違法行為無藏身之地，才能盡可能地減少基層央行行政不作為風(fēng)險(xiǎn)。

（二）進(jìn)一步健全行政投訴舉報(bào)處理制度

及時(shí)受理行政投訴舉報(bào)事項(xiàng)，凡公眾和企業(yè)反映的與其有直接利害關(guān)系，且要求人民銀行履行法定職責(zé)，特別是要求人民銀行依法檢查、調(diào)查和處罰被管理對(duì)象的投訴事項(xiàng)，受理部門應(yīng)及時(shí)接收并登記受理;根據(jù)辦理時(shí)限要求及時(shí)處理行政投訴，嚴(yán)格按照《民事訴訟法》有關(guān)規(guī)定送達(dá)處理決定。

（三）進(jìn)一步完善聽證制度

行政主體在做出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的決定之前要給予行政相關(guān)人就與決定有關(guān)的事項(xiàng)表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。由于聽證制度保障了公民對(duì)行政行為過程的參與及表達(dá)意見的權(quán)利，從而可以大大降低行政不作為發(fā)生的機(jī)率?；鶎友胄性谧鞒錾婕疤囟ㄈ酥卮罄娴男姓袨橹?，應(yīng)告知相關(guān)人有要求聽證的權(quán)利，并保障相關(guān)人聽證權(quán)的行使，從而更好地防范行政不作為風(fēng)險(xiǎn)。

（四）進(jìn)一步完善權(quán)利救濟(jì)告知制度

行政主體在作出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的決定之前或之后，應(yīng)將有關(guān)權(quán)利救濟(jì)途徑、時(shí)限、是否收費(fèi)等事項(xiàng)告知有關(guān)相對(duì)人。該制度不僅有利于保障行政相對(duì)人的權(quán)利，也有利于對(duì)行政不作為的控制與防范。

（五）進(jìn)一步完善行政執(zhí)法檔案制度

一方面，該制度的執(zhí)行將有利于證據(jù)材料的保全，有效防范基層央行履職法律風(fēng)險(xiǎn);另一方面，執(zhí)法檔案制度將使基層央行行政執(zhí)法行為更加規(guī)范化，不僅有利于遏制行政不作為，而且有利于行政不作為發(fā)生后的責(zé)任追究。

（六）完善監(jiān)督制度

對(duì)行政權(quán)監(jiān)督，主要包括司法機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督以及公民監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。現(xiàn)有的監(jiān)督制度一定程度上制約了行政權(quán)力、規(guī)范了行政行為，但這些監(jiān)督制度尤其是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督還沒有起到應(yīng)有的作用，應(yīng)進(jìn)一步理順行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督責(zé)任，充分發(fā)揮紀(jì)檢、內(nèi)審、法律等部門的監(jiān)督合力。

行政不作為不僅侵害了行政相對(duì)人的利益，也損害了國家和社會(huì)公共利益，以及基層央行的公信力，背離了權(quán)責(zé)的統(tǒng)一性。行政不作為的原因雖然于行政人員