流動人口公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實困境及政策建議

流動人口公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實困境及政策建議作者簡介：張成釗（1989.11-），男，漢族，河北省邯鄲市人，單位：西南財經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟研究中心碩士研究生，研究方向：人口經(jīng)濟學(xué)、人口與社會經(jīng)濟發(fā)展。摘要：我國的流動人口已經(jīng)接近2.2億。這么龐大的人口流動也給社會的管理和服務(wù)問題帶來了巨大的挑戰(zhàn)，尤其是流動人口公共服務(wù)均等化問題。流動人口管理是一個動態(tài)的過程，隨著時代的發(fā)展，為了進一步推動流動人口公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，必須創(chuàng)新管理，為流動人口能更好的生活在城市里而盡最大的努力。本文提出了要實現(xiàn)服務(wù)均等化的現(xiàn)實困境，最后在得出了解決這些困境的政策建議。使得我國流動人口能夠得到更好的服務(wù)，促進我國和諧社會的發(fā)展。關(guān)鍵詞：流動人口；公共服務(wù)均等化；現(xiàn)實困境；政策建議中國社會經(jīng)濟發(fā)生了前所未有的巨大變化。經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會環(huán)境的迅速變化，不僅改變了人們的生產(chǎn)、生活方式，而且對人們的思想觀念和價值判斷也產(chǎn)生了深刻的影響。雖然我國長期以來形成的城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和比較嚴(yán)格的戶籍制度嚴(yán)重束縛了人口流動，成為人口流動的雙重壁壘，但自20世紀(jì)70年代末改革開放以來，改善生活環(huán)境的強烈愿望與對城市生活的美好向往已成為人口流動強大的力量源泉。即使存在這樣或那樣的困難與問題，人們?nèi)匀磺Х桨儆嬇朔鲃舆^程中的經(jīng)濟成本、心理成本和制度成本，涌入城市或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。人口流動的浪潮一浪高過一浪。據(jù)中國流動人口發(fā)展?fàn)顩r報告顯示，2009年我國流動人口已達到2.11億，平均年齡約為27.3歲，多集中在低薪或高危行業(yè)。從數(shù)量上看，流動人口已經(jīng)不再是當(dāng)初的邊緣人，而是成為市民、農(nóng)民之外的主流人群。但是，規(guī)模龐大的流動人口由于自身的流動特性，實現(xiàn)其醫(yī)療服務(wù)、社會保障、子女教育、職業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)難度非常之大。實現(xiàn)流動人口基本公共服務(wù)均等化，是推進城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，是流動人口社會管理的重要基礎(chǔ)，對促進流動人口融入城市、構(gòu)建和諧社會具有重要作用。但是流動人口的快速增長、成分復(fù)雜、居住分散、流動快的特點，使其公共服務(wù)均等化存在社會、政治、經(jīng)濟、法律等領(lǐng)域的約束，實現(xiàn)起來有諸多的現(xiàn)實困境。所以，要緊緊抓住資源整合、宣傳教育、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、政策優(yōu)惠等環(huán)節(jié)，積極推進流動人口基本公共服務(wù)均等化，讓流動人口擁有市民化均等化待遇。一、我國流動人口現(xiàn)狀（一）當(dāng)前中國的流動人口數(shù)量大，分布面較廣，但流向比較穩(wěn)定。流向的穩(wěn)定性也表現(xiàn)為流出地與流入地具有相對集中性，且大多數(shù)是從農(nóng)村流向大中城市，從中西部地區(qū)流向東部沿海地區(qū)。從中國剩余勞動力轉(zhuǎn)移的流向來看，中國農(nóng)業(yè)勞動力既有一小部分直接流入城市現(xiàn)代部門，但相當(dāng)大的部分是流向城市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門。在農(nóng)村內(nèi)部，有一小部分流入縣城和縣轄鎮(zhèn)，絕大部分是就地轉(zhuǎn)移。根據(jù)有關(guān)部門對19萬多農(nóng)業(yè)勞動力的調(diào)查，轉(zhuǎn)移勞動力70216人，占勞動力總數(shù)的37%.在轉(zhuǎn)移勞動力中，遷往鄉(xiāng)外農(nóng)村的13181人占總轉(zhuǎn)移人數(shù)的18.8%；就讀于弱勢學(xué)校，即那些保障設(shè)施不完善，占有資源相對較少，私營或公益贊助的學(xué)校。由于戶籍制度的原因，流動人口子女就讀的學(xué)校大體可以分為五類：（1）在城市公立中小學(xué)借讀；（2）就讀于流出地政府在流入地所辦的學(xué)校；（3）進入民助公立（或公助私立）學(xué)校學(xué)習(xí)；（4）就讀于民工子弟學(xué)校；（5）在留守地鄉(xiāng)鎮(zhèn)村學(xué)就讀。從以上五類入學(xué)情況不難看出，這些學(xué)校普遍都存在資金不穩(wěn)定、社會福利、師資設(shè)備不完善等特征，所以其受教育情況也可想而知。這種教育服務(wù)的不均衡，就會造成不同等教育條件下的不同等教育、不平等的發(fā)展。（四）職業(yè)培訓(xùn)方面國家人口計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2011》顯示：勞動年齡流動人口勞動技能整體偏低，84.5%的勞動年齡流動人口無任何職業(yè)技術(shù)職稱，也未接受過職業(yè)培訓(xùn)。在目前就業(yè)（不含雇主）或失業(yè)的流動人口中，接受過政府組織的與就業(yè)相關(guān)培訓(xùn)的比例僅為17.8%。這說明政府和相關(guān)就業(yè)單位缺少必要的職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。大多數(shù)流動人口都是由農(nóng)村流入城市的務(wù)工農(nóng)民，由于我國城鄉(xiāng)分割的二元體制結(jié)構(gòu)約束，他們在農(nóng)村就缺少均等化的教育資源，到了城市務(wù)工，又無法獲得必要的職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，導(dǎo)致大多數(shù)流動人口只能選擇“臟、累、苦、險”且工資待遇低的工作。缺少職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，是限制大多數(shù)流動人口發(fā)展的原因之一。（五）社會保障流動人口的大部分沒有被工傷保險所覆蓋，出了工傷事故，僅能得到一點點補償，這些年煤礦事故頻發(fā)，流動人口的工傷事故賠償問題又獲得倍加關(guān)注。流動人口中的大多數(shù)人也沒有被醫(yī)療保險、生育保險、養(yǎng)老保險所覆蓋，當(dāng)其遇到相關(guān)風(fēng)險時只有返回農(nóng)村，從而導(dǎo)致其進一步貧困化。貧困又會導(dǎo)致流動人口家庭抗風(fēng)險能力的減弱，滋生其他社會問題。三、政策建議（一）實現(xiàn)地方政府基本公共服務(wù)財政能力均等化總體的思路是逐漸淡化人為因素在確定基本公共服務(wù)資金各級財政比例分擔(dān)的權(quán)重，加重對影響財政支出的客觀因素的權(quán)重。近期內(nèi)可以考慮從三個方面入手：一是中央政府盡快制訂全國基本公共服務(wù)框架內(nèi)的各項具體制度的最低標(biāo)準(zhǔn)。這是中央財政有效實施對省級財政轉(zhuǎn)移支付并形成合理的財政分擔(dān)機制的前提。具體標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定可以根據(jù)經(jīng)濟和財政指標(biāo)將全國劃分為幾個片區(qū)，分別制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，并使其具有可操作性。對于財政負擔(dān)能力低的省份通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付平衡不同區(qū)域間基本公共服務(wù)的財力差距。二是完善省以下政府財政的分擔(dān)機制。參照中央與省級政府的財政分擔(dān)辦法，省級政府在中央劃定的各項基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下，根據(jù)市縣具體經(jīng)濟總量、財政收支以及各項基本公共服務(wù)規(guī)模等指標(biāo)，合理確定本省范圍的各項基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并形成合理的省以下財政分擔(dān)機制。三是建立政府間各項基本公共服務(wù)問責(zé)制。應(yīng)盡快將各項基本公共服務(wù)責(zé)任財政分級負擔(dān)的落實情況納入衡量政府公共服務(wù)水平考核的指標(biāo)范圍，加強上級對下級審計和監(jiān)察力度。（二）正確認(rèn)識戶籍改革進程，認(rèn)準(zhǔn)路徑戶籍制度改革不可能一跳而就，但當(dāng)前全國各城市改革實踐的指向很明確，即戶口證從二元改為一元，福利待遇更應(yīng)從二元變?yōu)橐辉?。改革的核心是消除戶籍的含金量，通過配套改革剝離戶口的福利含義，消除遷移過程中的非常規(guī)動機，將其還原于資源的重新配置過程。但這一過程將是長期的，從公共服務(wù)均等化的路徑來看，現(xiàn)階段流動仍屬于初級向中級過渡階段。在認(rèn)識路徑的前提下，我們就要對流動人口管理制度變遷所對應(yīng)的基本公共服務(wù)的范圍、種類、標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)層面予以確定，這將是全國性、各區(qū)域的統(tǒng)一。從以往的實踐可以看出，一個城市、一個區(qū)域內(nèi)的有限公共服務(wù)均等化形成的福利政策的高地，最終會形成“人口流動的盆地”，壓垮城市及地方政府本身的公共服務(wù)平臺。這方面，全國必須要有統(tǒng)一界定和統(tǒng)一進程表。（三）建立完善的信息平臺從解決我國當(dāng)前流動人口管理的難點和城市管理現(xiàn)代化的需要出發(fā)，必須完善、充實“居住證”在信息通用系統(tǒng)上的不足，建立以“前瞻性服務(wù)、精細化管理”為目標(biāo)、采取類似“電子一卡通”為手段的流動人口信息化服務(wù)管理系統(tǒng)，盡快形成流動人口有效管理的長效機制。（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟研究中心）參考文獻：[1]尹繼佐.加強流動人口公共服務(wù)[J].上海人大代表原地，2011（5）.[2]章也微.戶籍地政府介入流動人口公共服務(wù)供給研究[J].云南民族大學(xué)學(xué)報，20