什么是政府績效評價(jià)

什么是政府績效評價(jià)政府績效評價(jià)就是通過采用科學(xué)的評價(jià)工具，對政府部門的行政績效進(jìn)行客觀的、公正的評價(jià)，是政府績效管理的有力工具和手段。為什么要進(jìn)行政府績效評價(jià)績效評價(jià)可以為政府績效管理的改善提供必要的資料，幫助政府了解績效目標(biāo)的實(shí)施狀況，不斷提高績效管理的水平和有效性，使績效管理真正起到增強(qiáng)政府責(zé)任、優(yōu)化公共服務(wù)的目的。建立政府績效評價(jià)體系的核心就是把政府績效管理和現(xiàn)代公共服務(wù)精神融入到政府日常工作中去，把政府的內(nèi)控和外控結(jié)合起來，保障政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高政府的工作效率，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府與市場的協(xié)調(diào)能力。政府績效評價(jià)的作用檢驗(yàn)和評價(jià)作用。通過績效管理和績效評價(jià)，能夠知道政府部門績效管理的現(xiàn)狀究竟如何，對政府的管理服務(wù)工作及其行政結(jié)果可以做出定性和定量評價(jià)。激勵(lì)作用。通過績效管理，可以對政府的管理和服務(wù)進(jìn)行比較科學(xué)、準(zhǔn)確的測定，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，鞭策落后，鼓勵(lì)創(chuàng)優(yōu)，全面改進(jìn)地方政府的管理和服務(wù)工作。優(yōu)化政府的行政資源配置作用。通過績效評價(jià)，可以集中政府的注意力和優(yōu)勢資源，使政府價(jià)值最大化，行政結(jié)果最優(yōu)化。

促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)政府執(zhí)政能力建設(shè)的作用。通過績效評價(jià)活動(dòng)，轉(zhuǎn)變政府工作人員工作方式和方法，樹立顧客意識、群眾意識、服務(wù)意識。如何進(jìn)行政府績效評價(jià)政府績效評價(jià)，涉及面廣，因素眾多，工作量大，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，因此要建立科學(xué)的、符合國情省情的地方政府績效評議體系，設(shè)置客觀合理的評議主體，采用科學(xué)有效的測度和計(jì)算方法，以得出符合實(shí)際和具有參考價(jià)值的評議結(jié)果。背景材料西方國家政府績效評價(jià)的相關(guān)實(shí)踐“績效預(yù)算”（PerformanceBudgeting）是美國早在1949年就提出的一個(gè)概念，它是政府編制和管理預(yù)算的一種新的理念，新的方法。其后又曾先后嘗試了“規(guī)劃預(yù)算”（ProgramBudgeting）,“計(jì)劃——項(xiàng)目——預(yù)算”（planning——program——budgeting）等方法，都取得了一定的效果。自20世紀(jì)70年代末80年代初以來，由于政府規(guī)模的不斷擴(kuò)張，政府績效問題引起了人們的關(guān)注。有人斷言，西方國家正在展現(xiàn)出一種“評價(jià)國”（Evaluationstate）的發(fā)展趨勢。在英國，鐵腕首相撒切爾夫人在1979年上臺后便組建了效率小組，開始了著名的“雷納評審”?！袄准{評審”的性質(zhì)是“以解決問題為導(dǎo)向”的“試驗(yàn)式調(diào)查”，即對政府部門的行政改革進(jìn)行調(diào)查、研究、審視和評價(jià)，其目的是提高公共行政組織的經(jīng)濟(jì)和效率水平。雷納小組的成員主要來自政府部門的高級公務(wù)員，除此之外還包括來自學(xué)術(shù)界和顧問公司的專家，他們的正式頭銜是評審員，具有相當(dāng)大的自主權(quán)。通過雷納評審，發(fā)現(xiàn)了英國公共行政部門的許多問題，針對這些問題，雷納評審提出了許多切實(shí)可行的改進(jìn)措施和建議。根據(jù)有關(guān)資料，從1979年到1985年的6年間，雷納評審小組共進(jìn)行了266項(xiàng)調(diào)查，共支出了500萬英磅，而它所帶來了直接經(jīng)濟(jì)效益，據(jù)統(tǒng)計(jì)高達(dá)9.5億英磅。之后，英國又進(jìn)行了一系列此項(xiàng)活動(dòng)，部長管理信息系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理新方案、“下一步”行動(dòng)方案、“公民憲章”運(yùn)動(dòng)、“合作政府”等。在美國，自卡特政府起，此項(xiàng)工作就從未停止過。1992年克林頓上臺伊始，就大張旗鼓的提出“再造政府”，把“績效預(yù)算”提到了首要位置，通過了《政府績效成果法案》，并于同年成立了以副總統(tǒng)爾爾為首的國家績效評價(jià)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)《政府績效成果法案》的宣傳和實(shí)施，由此推動(dòng)了美國政府績效評價(jià)和預(yù)算制度的重大改革。此外，新西蘭，澳大利亞，加拿大，荷蘭，日本也相斷進(jìn)行了各有特色的行政改革，進(jìn)行了政府績效評價(jià)的實(shí)踐。我國政府績效評價(jià)的初步探索隨著中國政府機(jī)構(gòu)改革的不斷深入和政府管理水平的不斷提高，政府績效也同時(shí)成為人民普遍關(guān)注的問題。一些地方政府和部門已經(jīng)開始嘗試政府績效評價(jià)的實(shí)踐活動(dòng)，并取得了一定的成功，為我國政府開展績效管理和績效評價(jià)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

1994年6月，煙臺市針對廣大市民反映強(qiáng)烈的城市社會(huì)服務(wù)質(zhì)量差的問題，借鑒英國和香港地區(qū)社會(huì)管理部門的做法，率先在煙臺市建委試行“社會(huì)服務(wù)承諾制”。煙臺市建委所屬的28個(gè)企事業(yè)單位全面推行社會(huì)服務(wù)承諾制度，到1996年，市建委實(shí)行承諾的內(nèi)容達(dá)81項(xiàng)，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)117條，基本上覆蓋了從城市建設(shè)、管理維護(hù)到居民服務(wù)的方方面面，收到了明顯的效果。1998年以后，煙臺市又將承諾制的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，各部門紛紛根據(jù)自身的性質(zhì)不斷探索讓人民滿意的服務(wù)方式。1995年2月河北省委正式制發(fā)了《關(guān)于市地黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)成員實(shí)績考核的試行辦法》和《關(guān)于省直單位領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)成員實(shí)績考核的試行辦法》，河北省干部實(shí)績考核制度在全國率先全面啟動(dòng)。1998年5月，河北省委根據(jù)中組部有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合本省幾年來的成功經(jīng)驗(yàn)，制定并頒發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作實(shí)施細(xì)則》，形成了以目標(biāo)責(zé)任為載體，以考核評價(jià)為核心，以激勵(lì)約束為根本的實(shí)績考核的制度模式和運(yùn)行機(jī)制。近幾年來，在我國一些具體行業(yè)的組織績效評估和一些地區(qū)的專項(xiàng)績效評估廣泛地開展起來。例如，衛(wèi)生部為醫(yī)院設(shè)立的績效評估體系，教育部為各級類學(xué)校設(shè)立的績效評估體系，財(cái)政部、國家經(jīng)貿(mào)委、勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合推出的企業(yè)績效評估系統(tǒng)，北京市的國家機(jī)關(guān)網(wǎng)站政協(xié)委員務(wù)公開檢查評議，南京，珠海等市開展的“萬人評政府”活動(dòng)，深圳市的“企業(yè)評政府”等。2004年11月12日，蘭州大學(xué)成立了蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心。中心成立伊始，甘肅省人民政府決定把本省2004年確定的加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)、改善和營造甘肅經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的“五件大事”之一——非公有制企業(yè)評議地方政府和省屬職能部門活動(dòng)委托給蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心具體組織操作，并以中心的名義對外發(fā)布評價(jià)結(jié)果，從而結(jié)束了一直由政府部門自己包辦的“自評活動(dòng)”，開創(chuàng)了由學(xué)術(shù)性中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立評價(jià)政府部門活動(dòng)的新局面。1、政府績效和績效管理的定義政府績效可以定義為政府在積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，為獲得公共產(chǎn)出最大化。政府績效管理以服務(wù)取向、社會(huì)取向、市場取向作為基本的價(jià)值取向，與責(zé)任政府、公平政府、廉潔政府、公益政府、廉價(jià)政府和法治政府學(xué)理相連。政府績效管理是一個(gè)完整的過程，是運(yùn)用政府績效目標(biāo)、績效信息、績效激勵(lì)、績效合同、績效成本、績效程序、績效規(guī)制、績效申訴和績效評估等管理手段和管理機(jī)制，提高管理績效的過程。政府績效管理源于政府職能定位、解決財(cái)政危機(jī)等實(shí)踐的呼喚，以公共選擇、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等作為理論支撐。政府績效管理是對近20年來盛行不衰的新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論梳理，是對當(dāng)代中國正在進(jìn)行的效能建設(shè)的提煉升華，可以看成是重塑政府的另一種版本。2．政府績效管理的功能政府績效管理不僅僅是管理主體、管理范圍的擴(kuò)大，與傳統(tǒng)的行政管理原理相比，它昭顯提高公共生產(chǎn)力的管理理念，突出發(fā)展變革作為主線脈絡(luò)；與以往的行政體制改革相比，它著意表現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新,注重方法手段的功能作用，強(qiáng)調(diào)理論與實(shí)踐的積極互動(dòng)。第一、政府績效管理把績效作為管理的核心。重視管理的價(jià)值取向和社會(huì)效應(yīng)，關(guān)注管理過程的環(huán)境因素和心理因素，力求在測評中把定量分析與定性分析結(jié)合起來。公共績效管理理論認(rèn)為，重視績效能夠激發(fā)管理者的使命感和責(zé)任感，能夠促進(jìn)測評的公正性和客觀性，能夠獲得更多的社會(huì)支持。當(dāng)然，公共績效本身具有多元的特征，計(jì)劃績效與政策績效之間、直接績效與間接績效之間、有形績效與無形績效之間，很難做一個(gè)簡單的評判，因此，績效評估本身就是一件復(fù)雜的工作。第二、政府績效管理強(qiáng)調(diào)多元服務(wù)主體，提升服務(wù)質(zhì)量。傳統(tǒng)的行政管理要求政府擔(dān)任社會(huì)公共事務(wù)單一的服務(wù)主體，政府既是公共產(chǎn)品的組織者，又是生產(chǎn)者。公共績效管理則認(rèn)為，政府當(dāng)然是社會(huì)公共產(chǎn)品的組織者，但不一定都是直接生產(chǎn)者，對于那些技術(shù)性、具體性的社會(huì)事務(wù)，應(yīng)盡可能地交給社會(huì)組織承擔(dān)。社會(huì)公共事務(wù)的承擔(dān)主體，可以是政府，也可以是社會(huì)中介組織、非盈利組織、公私合作組織，甚至是私人盈利組織。傳統(tǒng)的行政管理以服務(wù)主體為定位，服務(wù)主體多元化突破了這個(gè)概念，公共管理以服務(wù)內(nèi)容為對象，通過政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)適，側(cè)重研究如何為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，而不講求提供服務(wù)的主體屬性。第三、政府績效管理凸現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新。傳統(tǒng)的行政管理也在不斷地謀求發(fā)展，革故鼎新，但傳統(tǒng)的改革總體上說來是體制性的，行政機(jī)構(gòu)改革、公務(wù)員制度改革、領(lǐng)導(dǎo)體制改革等都屬于這個(gè)范疇。政府績效管理則以政府應(yīng)該管什么和怎么管作為中心，致力于尋求一個(gè)新的治理模式，尋求一種新的管理機(jī)制，使政府能夠更好地配置資源，以提供公共服務(wù)作為職責(zé)使命，以提高績效作為目的指向，政府管理恰到好處，理順政府與社會(huì)、上級政府與下級政府、領(lǐng)導(dǎo)與部屬、決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系，把不該管的和管不好的公共事務(wù)移交出去，政府集中精力抓好宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)工作。第四、政府績效管理重視管理方法與技術(shù)。傳統(tǒng)的行政管理當(dāng)然也講求行政方法，行政過程離不開方式、手段的運(yùn)用，行政領(lǐng)導(dǎo)、行政協(xié)調(diào)、行政溝通等管理過程實(shí)際上也就是行政方法的運(yùn)用過程，行政管理學(xué)科體系還有專章論述行政方法。但傳統(tǒng)的行政方法總體上看只是依附性的，一般所說的行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和思想教育手段也只是概要論述，雖然不少教材都有系統(tǒng)分析、戴明循環(huán)、帕累托分析等定量方法介紹，實(shí)際上，這些定量方法大多還是停留在課堂講授，實(shí)踐運(yùn)用相當(dāng)少?？傮w上看，傳統(tǒng)的行政管理更偏重于體制的架構(gòu)，重視組織體制、領(lǐng)導(dǎo)體制和人員管理體制的建設(shè)。公共管理離不開制度建設(shè)，相比起來，公共管理更重視機(jī)制的運(yùn)作，更講求方法與目標(biāo)的統(tǒng)一，積極尋求和開發(fā)可操作性的管理方法，提高管理績效。作為一種目標(biāo)結(jié)果，績效是對公共管理過程是否運(yùn)用管理方法、運(yùn)用的管理方法是否有效的驗(yàn)證，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的。從某種角度看，績效本身又可以作為一種導(dǎo)向性的管理方法，回應(yīng)實(shí)踐的要求，依此形成績效評估、績效合同、績效激勵(lì)等一整套管理方法體系?？冃гu估是根據(jù)預(yù)定的管理目標(biāo)，運(yùn)用一套力求全面、客觀、公平的評估指標(biāo)，對特定時(shí)期公共組織和人員的管理狀況進(jìn)行測評的過程，績效評估不僅可以反映管理信息，而且，通過公共組織和人員之間管理結(jié)果的縱橫比較，可以形成壓力，產(chǎn)生激勵(lì)，提高管理績效。有許多管理內(nèi)容和管理項(xiàng)目，公共組織與相應(yīng)的部門都可以簽訂管理契約，明確雙方的權(quán)力與義務(wù)?？冃Ш贤梢约s束和規(guī)范公共組織行為，減少主觀隨意性，促進(jìn)管理績效。激勵(lì)是傳統(tǒng)的管理方法，公共管理又賦予激勵(lì)新的內(nèi)容，在前所述的適度分權(quán)、放松規(guī)制等都是提高績效新的激勵(lì)要素。第五、政府績效管理突出應(yīng)用性和回應(yīng)性。在總體性質(zhì)上，行政管理是一門應(yīng)用性特征很強(qiáng)的學(xué)科，行政管理必須植根于實(shí)踐之中，回應(yīng)實(shí)踐的要求，制定可操作性的管理方略，指導(dǎo)實(shí)踐，只有這樣，行政管理才有生機(jī)活力。傳統(tǒng)的行政管理在這個(gè)問題上作過諸多努力，機(jī)構(gòu)改革、公務(wù)員制度改革、領(lǐng)導(dǎo)體制改革、廉政建設(shè)等的研究都對實(shí)踐起積極的推動(dòng)作用。但是，傳統(tǒng)的行政管理有兩個(gè)最主要的局限消弱了應(yīng)用性特征，其一是管理范圍的局限，行政管理只限于政府范圍，實(shí)際上，公共物品的提供遠(yuǎn)不止這個(gè)范圍，在中國，事業(yè)單位承擔(dān)了一部分行政職能，具有自然壟斷性質(zhì)的政府控制相當(dāng)大的勢力范圍，隨著改革的進(jìn)程，社會(huì)中介組織、第三部門在提供公共物品方面發(fā)揮越來越大的作用，傳統(tǒng)的行政管理無法回答這些問題。其二是目標(biāo)導(dǎo)向的局限，效率是傳統(tǒng)行政管理的核心命題，如前所述，單純的效率無法理順內(nèi)部機(jī)制與外部機(jī)制、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)與政治倫理、剛性機(jī)制與柔性機(jī)制的關(guān)系，無法有效的解答復(fù)雜多變的實(shí)踐問題。公共管理則突破了這兩個(gè)瓶頸，國外的公共管理研究發(fā)展迅速，MPA喧聲奪人，這樣一種市場效應(yīng)，與公共管理的應(yīng)用性特征密切相關(guān)。3．政府績效管理是一種國際化的改革潮流以英美為代表的西方國家新公共管理運(yùn)動(dòng)本質(zhì)上是一場在公共績效管理理論指導(dǎo)下的公共改革運(yùn)動(dòng)，英國的撒切爾政府最早揚(yáng)起大旗，撒切爾夫人信奉尼斯坎南的公共選擇理論，她選擇的第一個(gè)改革項(xiàng)目“雷諾評審”就是對政府既定的目標(biāo)和過程進(jìn)行效率評審計(jì)，1982年，英國又發(fā)起了一場新的管理創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)即為每個(gè)單位設(shè)置目標(biāo)、明確預(yù)算并依據(jù)目標(biāo)對政府支出和進(jìn)展情況進(jìn)行評估，并且把各部門的服務(wù)提供職能和執(zhí)行職能分解成獨(dú)立的組塊成立執(zhí)行局，要求公共部門以績效為基礎(chǔ)同執(zhí)行局簽訂合同，允許它們在人力和財(cái)務(wù)管理上有較大的管理靈活性，但要求它們對后果負(fù)有較大的責(zé)任。保守黨上臺執(zhí)政以后，并沒有放棄“下一步行動(dòng)”計(jì)劃，而且實(shí)行了增加績效后果的公民憲章運(yùn)動(dòng)。在美國，新公共管理運(yùn)動(dòng)是“以市場為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)”或“企業(yè)型政府”，其核心是改善政府績效。1981年里根政府成立了“總統(tǒng)正直和效率委員會(huì)”，1985年開始實(shí)施“總統(tǒng)生產(chǎn)效率計(jì)劃”。同時(shí)成立反對官僚主義“浪費(fèi)”的格雷斯委員會(huì)。1992年美國發(fā)起一場“干得更好，花得更少”的改革運(yùn)動(dòng)，成立了由副總統(tǒng)戈?duì)栘?fù)責(zé)的“國家績效評估委員會(huì)”，有29個(gè)州開展了部門績效測評。1993年9月，美國總統(tǒng)克林頓簽署《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》第12862號行政令，該行政令提出8條要求，聲稱“顧客至上意味著聯(lián)邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務(wù)?！毙姓钸€要求聯(lián)邦政府各部門