南水北調(diào)水資源環(huán)境保護(hù)法律問題

PAGE南水北調(diào)水資源環(huán)境保護(hù)法律問題北京市中倫文德律師事務(wù)所陳文律師水資源嚴(yán)重短缺的問題已經(jīng)困擾了北京及周邊地區(qū)長達(dá)多年，隨著北京地區(qū)人口的不斷增長和經(jīng)濟(jì)水平的持續(xù)發(fā)展以及2008年奧運(yùn)會的舉辦所帶來的社會經(jīng)濟(jì)在較短時期的急劇擴(kuò)張，北京地區(qū)本來就嚴(yán)重的缺水問題將更是雪上加霜。最近水的價格接連攀升，除此之外，北京地區(qū)的水資源環(huán)境的污染問題也越來越引起人們的關(guān)注。盡管政府曾經(jīng)頒布過有關(guān)水資源保護(hù)的法規(guī)與規(guī)定，并曾投入過數(shù)十億元人民幣的資金治理過京密引水渠，小月河、西壩河、亮馬河和通惠河等，但上述河流的污染狀況并未從根本上得到改善。北京的水資源環(huán)境污染狀況據(jù)2000年監(jiān)測的河流污染資料表明，北京市境內(nèi)2049.6公里長的79條河段中，872.1公里長的河段符合相應(yīng)功能的水質(zhì)要求，占實測河流長度的41.6%。監(jiān)測的17座大、中型水庫中只有9座達(dá)標(biāo)；城區(qū)的19個湖泊中僅有7個達(dá)標(biāo);飲用水源中，密云水庫，懷柔水庫及供水渠道均符合Ⅱ類功能水體水質(zhì)集中飲用水源地標(biāo)準(zhǔn)，官廳水庫現(xiàn)狀水質(zhì)為Ⅳ類，不符合Ⅱ類功能水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。（1）南水北調(diào)工程的緣由為了解決北京地區(qū)及至北方區(qū)域長期的水資源嚴(yán)重短缺，從長期戰(zhàn)略發(fā)展的角度考慮同時也有利于解決當(dāng)前北京缺水的現(xiàn)實問題，國務(wù)院決定啟動工程浩大的南水北調(diào)工程，將位于湖北河南交界的丹江口水庫及長江流域的清水不遠(yuǎn)千里引入北京。這個工程將是建國以來繼三峽工程和小浪底工程之后又一個里程碑式的工程。國家對該工程投入的建設(shè)資金將高達(dá)數(shù)百億元。該工程要經(jīng)過數(shù)年的建設(shè)才能得以竣工，政府期望這一宏大的工程能有效地解決北京及北京周邊地區(qū)和城市的嚴(yán)重缺水問題。南水北調(diào)工程分幾條干線將清澈的水從千里之外以明渠的方式引入北京，類似京密引水渠或京杭大運(yùn)河，但其工程量要比京杭大運(yùn)河大得多。南水北調(diào)引入北京的水主要用以解決北京及周邊地區(qū)人民的生活用水，所以對水質(zhì)量的要求非常高，因為這關(guān)系到成千上萬人民的身體健康和生命安全問題。如何能確保從上千公里外引入的明渠水保持清潔的確不是一件容易的事。水資源環(huán)境保護(hù)一定要放在首位，否則國家投入的數(shù)百億的巨額資金便會付之東流，最后引入北京的水會變成混濁的污染的水。水資源與環(huán)境遭到破壞的特點(diǎn)通常環(huán)境和水資源遭到破壞往往是漸進(jìn)的或遲緩的，受害者是眾多的或不確定的。有時受害的程度不是一時就可以顯現(xiàn)的。有的情況是在一個時期內(nèi)一個地區(qū)的居民都是受害者。例如水資源環(huán)境的污染、空氣的污染、聲音及光的污染等。由于污染源的廣泛性和漸近性，又由于受害者的不確定性，使得受害人很難去追查污染源的肇事者。水資源的污染便是最典型的例子。可能每個人或眾多的企業(yè)都是污染的制造者并且同時又都是水污染結(jié)果的受害者。之所以會出現(xiàn)這種看似矛盾的現(xiàn)象，其最重要的原因便是政府對水資源環(huán)境進(jìn)行保護(hù)立法與與執(zhí)法和監(jiān)督的缺位。由于沒有相應(yīng)的法律，人們的行為不能得到具體的的規(guī)范，其結(jié)果便是大家都是污染行為和結(jié)果的犧牲品。水資源環(huán)境受到嚴(yán)重污染后其結(jié)果是嚴(yán)重的，例如云南的滇池便是典型的例子。在污染后多少年的治理都是不易見效果的。南水北調(diào)水資源環(huán)境的法律保護(hù)水資源與環(huán)境的保護(hù)關(guān)系著一個地區(qū)，一個國家乃至整個地球人類及各種生物和動植物的生存環(huán)境問題。環(huán)境與水資源的保護(hù)法的制定、監(jiān)督與實施標(biāo)志著一個國家的社會進(jìn)步和物質(zhì)文明、精神文明及政治文明的程度。只有當(dāng)一個國家的經(jīng)濟(jì)水平、法制水平和文明程度達(dá)到一定的高度時環(huán)境保護(hù)的立法才會真正被提到議事日程上來。世界發(fā)達(dá)國家普遍重視關(guān)于水的立法和環(huán)境立法，并認(rèn)為立法與實現(xiàn)人權(quán)有密切聯(lián)系。俄羅斯的環(huán)境保護(hù)法第1條規(guī)定：以保護(hù)自然資源和個人生活方式為目標(biāo)，調(diào)整自然的關(guān)系，是俄羅斯環(huán)境立法的首要任務(wù)之一，環(huán)境立法的目標(biāo)是加強(qiáng)今世與后代的利益平衡。（2）2002年，聯(lián)合國人權(quán)委員會發(fā)表了關(guān)于水問題的報告，支持獲得安全飲水和衛(wèi)生條件是一項人權(quán)的觀點(diǎn)。聯(lián)合國在解釋《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的國際公約》的一個文件中明確宣布：“飲水的人權(quán)是一項生活和健康的基本權(quán)利。足夠的安全飲水是實現(xiàn)所有人權(quán)的一個先決條件”。法國環(huán)境法第210.1條規(guī)定“水體為全民族的共同財產(chǎn)”?！叭巳司袡?quán)遵照法律、法規(guī)及已經(jīng)制定的法律、法規(guī)的規(guī)定使用水”（3）。聯(lián)合國制定的《21世紀(jì)議程》主張、為統(tǒng)一淡水的質(zhì)量和水資源管理，需要同時追求三個目標(biāo)；以流域為基礎(chǔ)保持生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一，保護(hù)公共健康，實施水資源管理發(fā)展人力資源。通過聯(lián)合國的法律文件和法國及俄羅斯的有關(guān)法律，我們可以看到國際社會把對水的立法和管理置于一個相當(dāng)?shù)母叨取Ｎ覈P(guān)于水的立法頒布較晚并且較為宏觀，并且這些法律條款較為簡單。我國水資源方面現(xiàn)行法律是《水法》（1988年頒布，2002年修訂）《水污染防治法》（1984年頒布，1996年修訂），《防洪法》（1997年頒布），《水土保持法》（1991年頒布）；據(jù)說我國將要制定《黃河法》和《長江法》。但針對南水北調(diào)這一宏大工程，目前尚無跡象表明國家要制定出相應(yīng)水資源特別保護(hù)法。由于南水北調(diào)引水干線長達(dá)數(shù)千公里，明渠引水干線穿過許多鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)，有的部分還要穿過城市的中心。在這數(shù)千公里的引水過程中，由于地區(qū)的環(huán)境污染或因為引水渠等某段區(qū)域城鎮(zhèn)為其商業(yè)目的而開發(fā)某段水域的水上旅游觀光資源或從事養(yǎng)殖水產(chǎn)品，或由于城市和村鎮(zhèn)為防洪泄洪的地區(qū)利益而采取一些行為等都會不斷地影響和污染水的質(zhì)量。同時也會出現(xiàn)引水干渠沿途某一地區(qū)在某一時間對水的大量需求而采取的截水行為所導(dǎo)致的引水干線水資源缺失或涸渴?？傊谝^程中會出現(xiàn)各種各樣我們難以想象的問題，從而對南水北調(diào)水資源的質(zhì)量造成污染。我們國家早已飽嘗了先建設(shè)后保護(hù)的苦頭，我們認(rèn)為對待環(huán)境問題尤其是水資源環(huán)境的保護(hù)應(yīng)該從最初就要重視，這樣我們付出的代價將是最小的。對于南水北調(diào)水資源的保護(hù)國家應(yīng)該把其置于重中之重的地位。國家要制定特殊的法律與法規(guī)，重點(diǎn)特殊保護(hù)南水北調(diào)幾條干線的水資源。國家要通過各種媒體和渠道宣傳并著重強(qiáng)調(diào)南水北調(diào)的重大戰(zhàn)略意義。南水北調(diào)引水干線沿途的河堤、綠地、植物保護(hù)、生態(tài)林的種植，引水渠兩邊生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等問題都要在南水北調(diào)水資源環(huán)境保護(hù)法規(guī)中體現(xiàn)出來。法律還應(yīng)嚴(yán)禁在引水干線中排污、養(yǎng)殖、從事水上旅游觀光以及其他各類可能對水質(zhì)量造成污染的商業(yè)性經(jīng)營活動。4、南水北調(diào)水資源環(huán)境法的監(jiān)督與實施任何一部法律不管制定的多么完善，如果不能有效地進(jìn)行實施或在實施的過程中不能被有效地予以監(jiān)督，這部法律的效果就不能充分地發(fā)揮出來。我們國家的一個普遍現(xiàn)象是我們有法可依但是在執(zhí)法時往往不是那么有效，在法的實施過程中缺少有效的監(jiān)督。這里既缺少監(jiān)督的主體又缺乏監(jiān)督的依據(jù)，如此就造成了我們國家的法律有效實施和執(zhí)行的虛無狀態(tài)。針對這種現(xiàn)狀我們在制定南水北調(diào)水資源環(huán)境特別保護(hù)法時應(yīng)該盡可能詳細(xì)地規(guī)范各種與引水干線有關(guān)的行為，同時國家還應(yīng)及時制定配套的南水北調(diào)水資源環(huán)境保護(hù)法的監(jiān)督實施管理法。對于管理的主體、客體、處罰與獎勵給予明確的規(guī)定。南水北調(diào)水資源保護(hù)法的制定僅靠中央一級立法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尚不能有效地解決問題，只有打一場人民戰(zhàn)爭才能真正地解決水資源的保護(hù)。因此引水干線沿途的有關(guān)省份或城市及地區(qū)也要加強(qiáng)相應(yīng)的地方立法，明確引水干線沿途有關(guān)水資源保護(hù)的各類問題，除此之外國家對于引水干線應(yīng)建立健全強(qiáng)有力的水務(wù)管理機(jī)構(gòu)。政府的配套鼓勵措施國家不僅要及時制定南水北調(diào)水資源環(huán)境保護(hù)法和監(jiān)督管理法，而且還應(yīng)通過各種傳播媒體宣傳南水北調(diào)的重要戰(zhàn)略意義和經(jīng)濟(jì)意義及現(xiàn)實意義。除了制定法規(guī)之外，政府還應(yīng)制定鼓勵民營企業(yè)和個人有償保護(hù)引水干線及周邊環(huán)境的政策規(guī)定，鼓勵和促進(jìn)個人認(rèn)養(yǎng)堤岸綠地，例如在百米寬的引水干渠兩邊綠化種植各類綠色植物或具有經(jīng)濟(jì)價值的果樹，保持兩岸的植被和水分。對于水資源的保護(hù)不但要有國家的立法，而且還要有政府的政策號召及全民的普遍守法意識。南水北調(diào)工程對我們的水資源環(huán)境保護(hù)提出了新的課題，此次的開渠引水與開通京杭大運(yùn)河性質(zhì)絕對不一樣，京杭大運(yùn)河主要是用于水上運(yùn)輸，而南水北調(diào)干線主要解決北京及北方地區(qū)的生活