BOT融資項目風險評估影響因素分析及風險評估管理

BOT融資項目風險評估影響因素分析及風險評估管理BOT融資項目風險評估影響因素分析及風險評估管理PAGE1BOT融資項目風險評估影響因素分析及風險評估管理本標題：BOT融資項目風險影響因素分析及風險管理關(guān)鍵詞：BOT項目，項目融資，因素分析，風險管理來源：報送稿件分類欄目：交流園地報送部門：省人大常委會環(huán)資工委辦公室報送人姓名：陳斌本文字數(shù)：43213正文：BOT融資項目風險影響因素分析及風險管理摘要BOT方式是自20世紀80年代發(fā)展起來的一種重要的項目融資模式，目前正以其獨特的優(yōu)勢在我國越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮作用。如何做好BOT融資項目的風險管理、盡可能減少風險和合理分擔風險是BOT融資項目成功的關(guān)鍵。本文以BOT融資項目風險影響因素及風險管理為研究主題進行了較為系統(tǒng)的研究。本文界定了BOT融資項目的基本概念并闡述了其基本運行方式，同時對BOT融資項目涉及的主要合同內(nèi)容及其特點進行了分析；結(jié)合BOT融資項目的特征，對BOT融資項目的風險進行了分類和分析，并構(gòu)建了一個基于模糊評判方法的BOT融資項目風險影響因素影響度評價體系。本文采用理論和實際相結(jié)合的漸進式論述方法，在分析了BOT融資項目風險管理一般策略的基礎(chǔ)上，逐步深入地對我國三個BOT融資項目典型案例進行了實證分析，較為系統(tǒng)地總結(jié)了其成功的風險管理經(jīng)驗，同時也闡明了我國在BOT融資項目風險管理方面存在的主要問題，并針對性地提出了具有一定實際價值的相關(guān)對策建議，以期對BOT融資項目的風險管理起到一定借鑒作用。關(guān)鍵詞：BOT項目，項目融資，因素分析，風險管理1緒論1.1問題的提出基礎(chǔ)設(shè)施是國家經(jīng)濟和各項社會事業(yè)發(fā)展的先決條件。1978年以來，我國實行了改革開放政策，中國經(jīng)濟取得了舉世矚目的成就。但由于基礎(chǔ)建設(shè)投資的長期不足和基礎(chǔ)設(shè)施營運的非市場化，造成了我國基礎(chǔ)設(shè)施長期落后的局面，成為我國經(jīng)濟發(fā)展的制約因素。在2005年亞洲開發(fā)銀行、日本國際協(xié)力銀行和世界銀行聯(lián)合發(fā)布的《連接東亞：基礎(chǔ)設(shè)施的新框架》研究報告中顯示，在未來五年，東亞發(fā)展中國家將需要超過一萬億美元投資修建道路、供水、通訊、電力和其他基礎(chǔ)設(shè)施，而中國預計將需要全部投資中的80%。如此龐大的基建資金，完全靠國家財政顯然是無法承擔的。以水利方面而言，2006年重慶遭遇特大干旱，來自國家防總辦公室的數(shù)字顯示，重慶市因旱直接經(jīng)濟損失超過80億元。而暴露出的一大問題就是水利設(shè)施配套建設(shè)嚴重滯后，已有水庫嚴重老化。全市現(xiàn)有小型水庫、小型引水渠堰、小型提灌站、山坪塘、石河堰等各類微型水利工程18萬多處，但至今沒有一座主要用于灌溉的大型骨干水利工程，另外60%的已有水庫是急需整治的病險水庫。再說交通設(shè)施方面，據(jù)2004年國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，我國單位面積地域上所擁有運輸線路的長度（路網(wǎng)密度）為0.56公里/平方公里，和我國面積相近的美國的路網(wǎng)密度約為2.1公里/平方公里，與中國人口密度接近的印度路網(wǎng)密度則為1.86公里/平方公里,而在一些西部貧困城市路網(wǎng)密度僅0.02公里/平方公里。我國公路的結(jié)構(gòu)性差距更甚，從技術(shù)等級上講，我國目前二級以上公路占公路總里程的比例僅為13.5%，高級、次高級路面僅占43%，而西方發(fā)達國家一般都在60%以上[2]。在公路建設(shè)全面鋪開，資金大量投入的過程中，養(yǎng)護資金捉襟見肘，直接導致大量的現(xiàn)有公路、橋梁超期服役，通行能力下降，養(yǎng)護負擔日益加重。政府重視不夠、國家投資政策不靈活都是造成上述基礎(chǔ)建設(shè)嚴重滯后的原因，但建設(shè)資金不足是最重要的一個原因。采用BOT融資方式加強基礎(chǔ)建設(shè)，一方面有利于減輕政府的財政負擔，提高項目運作效率，通過引入新的融資方式，廣泛吸收民間資本和境外投資，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展；另一方面有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平，通過BOT方式引入市場競爭機制，為傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施運營管理提供活力，使經(jīng)營者提高服務(wù)水平，最終受益的將是廣大老百姓。BOT融資方式是我國當前最具吸引力和發(fā)展前景的基礎(chǔ)設(shè)施融資方式之一。BOT項目持續(xù)時間長，涉及面廣，投入資金量大，面臨的風險的因素多。因此，在BOT融資項目中，風險的合理分配和有效管理是其關(guān)鍵。目前，國內(nèi)外在進行BOT融資方式的探索過程中，取得了一些成功范例，積累了寶貴的經(jīng)驗，但也暴露出不少問題，例如，1987年，在伊朗投資總額45億美元的BarderKhomneml石油化工綜合工廠項目中，由于項目所在地經(jīng)常遭到戰(zhàn)機不斷的空襲，投資者只好放棄項目，導致日本三菱銀行為該項目直接損失達10億美元。加拿大政府曾經(jīng)為了限制國外資本直接投資其資源項目，在修改外資政策的同時頒布了新的國家能源政策，先后對國外投資者增稅并買斷其投資，最后導致政府不得不取消1000多億美元的能源項目。1999年開始運作的武漢湯遜湖污水處理廠由于政府要求提前移交而失敗，導致投資方――武漢凱迪電力股份有限公司損失進千萬。從上述失敗BOT案例中可以看出BOT融資項目風險管理的重要性?？梢哉f，風險管理是BOT融資項目的核心問題[1]。在實施BOT融資項目的過程中，政府、項目公司、承包商等各個參與方都要承擔較大的風險。如果BOT融資項目風險管理不當，則勢必損害國家的利益，影響投資者的積極性，最終導致BOT融資項目的失敗。而且，由于BOT融資項目的特殊性，其由于風險管理失誤造成的損失遠遠大于一般項目。因此，有必要對BOT融資項目的風險及風險管理進行深入的研究，以保證BOT融資項目的成功。1.2國內(nèi)外理論研究和實踐現(xiàn)狀自BOT的概念被正式提出以來，世界各國紛紛開始了對BOT項目的探索和研究。經(jīng)過二十多年的實踐和運用，BOT項目在世界各國的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到了非常廣泛的應(yīng)用。不過由于世界各國在經(jīng)濟發(fā)展水平、法律制度等多方面存在差異，因而在運用BOT項目方面也存在許多不同的地方。一般而言，發(fā)達國家各類經(jīng)濟法規(guī)健全，政策透明度高，政府充分考慮BOT項目投資者的利益，雙方形成良好的合作關(guān)系，市場競爭有序而高效，為BOT的發(fā)育提供了良好的環(huán)境。而發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展水平較低，與經(jīng)濟相關(guān)的立法不完善，市場的秩序與效率都比不上發(fā)達國家，政府部門在履行合同義務(wù)方面缺乏良好的信譽，所以BOT風險管理尚不規(guī)范，BOT項目成功率較低。例如，泰國、菲律賓和印度等發(fā)展中國家的政府由于急于解決基礎(chǔ)設(shè)施嚴重落后的問題而開展BOT融資項目，其共同問題是以政府名義做出的承諾太多，這種實踐既不能普遍推廣，又遺留了許多問題。中國發(fā)展BOT項目是國家計委在制定“八五”吸收外資計劃中最早提出來的。廣東沙角B電廠項目是我國第一個事實上利用BOT方式吸收外資的項目，它的建設(shè)是完全參照BOT方式的國際運作慣例進行的。我國進入90年代后，BOT方式開始在我國迅速發(fā)展。1994年，上海浦東新區(qū)有關(guān)方面推出了包括新區(qū)垃圾焚燒廠、集中供熱系統(tǒng)等在內(nèi)的一批BOT項目向海內(nèi)外招商。同年，由北京市政工程局與在美國注冊的林同炎中國公司簽約籌建的北京京通快速公路成為了我國第一個以規(guī)范化方式進行的BOT公路項目。1995年8月，國家計委、前電力工業(yè)部和交通部聯(lián)合頒布了《關(guān)于試辦外商投資特許項目審批管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），確定將采用BOT方式試辦外商投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目。該《通知》和對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部頒布的《關(guān)于BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題通知》是目前我國最早的專門針對BOT方式的法律文件。同年，廣西來賓電廠B廠BOT項目作為國內(nèi)首例中央政府直接指導下的BOT試點開始實施。特別是近年來，隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)嚴重滯后，政府開始大力推廣該模式的應(yīng)用。2003年8月，奧運主體“鳥巢”體育場以特許經(jīng)營方式發(fā)包，隨后建設(shè)部于2004年5月1日開始實施《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，BOT融資模式進一步發(fā)展。目前，30多個奧運場館建設(shè)項目中的近三分之二以特許經(jīng)營的方式進行。另一方面，對于BOT項目的研究也隨著項目不斷發(fā)展而逐漸深入。我國學術(shù)界對BOT融資方式的研究有三個較為明顯的階段。1994年以前是對BOT投融資方式的概念引入階段，1994年初到1995年末是對BOT投融資方式在我國推廣和運用的目的和意義的探索階段和運作方式介紹，從1996年開始，隨著BOT試點項目的實施，對運行中的一些具體問題開始有了較深入的探討。國內(nèi)對于BOT融資項目的風險研究主要體現(xiàn)在：（1）在風險識別方面，關(guān)于風險識別的技術(shù)和工具的應(yīng)用和研究很多，主要包括頭腦風暴法（BrainStorming）、德爾菲法（Delphi）、檢查表法（CheckLists）、情景分析法（Scenarios）、事件樹法（EventTrees）、專題討論會法等等[4、5]。此外，可以借鑒項目管理中的工作分解結(jié)構(gòu)（WBS），通過類比，運用風險分解結(jié)構(gòu)來系統(tǒng)地識別建設(shè)項目的風險[6]。近年來，國內(nèi)也有學者提出表上作業(yè)方法[7]，按照風險特征來對工程項目風險因素進行識別。（2）在風險評價方面，有學者引入工程可靠性分析中的故障樹分析法[8]，應(yīng)用圖形演繹方法建立了BOT項目的風險分析模型，對風險的不確定性及概率進行了初步研究，找出了項目風險的主要風險模式。還有學者結(jié)合重大工程項目風險的特點，以系統(tǒng)論為基礎(chǔ)，研究了風險管理的可行性和基本過程。[8]（3）在BOT風險項目分擔方面，有學者認為，BOT融資方式的研究應(yīng)圍繞BOT的前期工作展開，特別是要抓住項目融資和風險管理這兩個關(guān)鍵因素，強調(diào)風險管理的成敗是BOT融資項目能否獲得成功的關(guān)鍵，因此應(yīng)在BOT融資項目的前期研究階段全面識別項目風險，加強風險管理。[9]可以看出，目前我國關(guān)于BOT項目風險管理的研究主要限于學術(shù)界和理論分析等方面。如何在項目建設(shè)前期的開發(fā)與策劃階段，系統(tǒng)地應(yīng)用風險管理的決策與技術(shù)為項目決策提供依據(jù)仍處于發(fā)展的初期。關(guān)于風險評價的理論和方法研究，也主要局限單一方法和工具的定性分析方面。全方面的風險管理理論和方法研究成果較少，定性和定量分析的結(jié)合也處于起步階段。而國外目前主要研究方向是風險的定量分析，如美國航天局的專家就提出了風險全息層次模型（HierarchicalHolographicModel）和風險過濾、排序和管理框架（TheRiskFiltering，Ranking，andManagementFramework），并以風險矩陣的理論和方法為主要工具，提出了集成化定量風險管理理論（IntegratedQuantitativeRiskManagement）[10、11]。這些理論都以風險矩陣的理論和方法為主要工具，對風險進行量化分析，說明風險矩陣的理論和方法是當前風險研究的前沿方向。在風險量化方面，還有學者提出了能力成熟度模型（MaturityModels）、任務(wù)模型（MissionModels）、運籌規(guī)劃模型（OperationsModels）、費用模型（CostModels）[10、11]等較為有效的風險量化模型和方法?？梢钥闯?，國外關(guān)于風險管理的研究仍然主要以定性研究為主，涉及到風險定量分析方面的研究成果比較少。國外多數(shù)風險研究仍然側(cè)重于某一個技術(shù)側(cè)面，例如投標報價策略、項目決策分析等等。關(guān)于工程和風險的系統(tǒng)分析和管理方法仍將是將來風險管理研究的發(fā)展方向。另外，隨著計算機技術(shù)的不斷發(fā)展，關(guān)于BOT項目風險的系統(tǒng)分析和管理方面的定量和定性結(jié)合將是今后風險研究的主要方面和發(fā)展方向。[13]綜合國內(nèi)外對于風險管理的實踐和研究現(xiàn)狀分析，當前在風險管理的技術(shù)、手段和實踐經(jīng)驗等方面有較多的成果，但結(jié)合BOT融資項目的特點，對于BOT融資項目的風險管理研究成果還不全面?；谶@一點，本文將結(jié)合BOT融資項目的特殊性，重點從BOT融資項目風險識別、評價、管理等方面入手，結(jié)合典型案例，討論BOT融資項目風險管理策略并提出合理建議。1.3研究方法和研究內(nèi)容1.3.1研究方法本文在前人研究的基礎(chǔ)上，采用綜合歸納和分類研究法，系統(tǒng)地對BOT融資項目面臨的風險進行分類，并分析其影響因素。運用定性和定量相結(jié)合的方法，建立一個基于模糊評判方法的BOT融資項目風險影響因素影響度評價體系，并以全面風險管理思想為基礎(chǔ)，結(jié)合我國三個典型的BOT融資項目的成功經(jīng)驗，研究BOT融資風險管理策略，提出其存在的主要問題。最后，運用綜合歸納和系統(tǒng)思想針對我國BOT融資項目風險管理中的問題提出了具有一定實際價值的建議。1.3.2研究內(nèi)容本文將重點從以下幾個方面對BOT融資項目的風險及其影響度進行研究：①BOT融資項目風險分類；②BOT融資項目風險影響度的量化分析；③BOT融資項目典型案例風險管理實證分析；④針對BOT融資項目風險管理實踐中存在問題的對策建議。2BOT融資項目的風險及其主要影響因素分析2.1BOT融資項目的概念、基本運行方式、涉及的主要合同2.1.1BOT融資項目的概念BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，即“建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓”，又稱為“公共工程特許權(quán)”。BOT實質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式。聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織將其定義為：“政府部門通過與私營機構(gòu)簽訂特許權(quán)協(xié)議，特許該機構(gòu)所屬項目公司承擔公共性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投融資、建造、經(jīng)營和維護，在協(xié)議規(guī)定的特許權(quán)期限內(nèi)，項目公司可將產(chǎn)品出售或通過收費以償還投資成本和獲得合理利潤，政府部門則擁有對這一基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)督權(quán)和調(diào)控權(quán)，特許期限屆滿，項目公司將設(shè)施無償轉(zhuǎn)讓給簽約方的政府部門”。[14]BOT的具體形式包括以下幾種：（1）標準BOT（Build-Operate-Transfer），即建造－經(jīng)營－移交。是指私人財團或國外財團自己融資，建設(shè)某項基礎(chǔ)設(shè)施，并在項目所在國授予的特許期內(nèi)經(jīng)營該公共設(shè)施，以經(jīng)營收入抵償建設(shè)投資，并獲得一定收益，經(jīng)營期滿后將該設(shè)施移交給政府。（2）BOOT（Build-Owen-Operate-Transfer），即建設(shè)－擁有－經(jīng)營－移交。是指私人財團或國外財團融資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目后，在規(guī)定期限內(nèi)擁有所有權(quán)并進行經(jīng)營，經(jīng)營期滿后將該設(shè)施移交給政府。BOOT與BOT的區(qū)別在于：BOOT在特許期內(nèi)既擁有經(jīng)營權(quán)，又擁有所有權(quán)。此外，BOOT的特許期都要比BOT的長一些。（3）BOO（Build-Owen-Operate），即建設(shè)－擁有－經(jīng)營。是指私人財團或國外財團根據(jù)政府的特許權(quán)建設(shè)并擁有某項基礎(chǔ)設(shè)施，但最終并不一定將該設(shè)施移交給政府。（4）BLT（Build-Lease-Transfer），即建設(shè)－租賃－移交。是指工程完工后，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的私人財團或國外財團將項目出租給第三者，通過分期收取租賃款的方式收回工程投資和合理利潤，在特定期限之后，再將所有權(quán)移交給政府。（5）BTO（Build-Transfer-Operate），即建設(shè)－移交－經(jīng)營。是指由于私營機構(gòu)不宜在運營期間享有某些公共性強的項目（如發(fā)電廠、機場、鐵路等）所有權(quán)，因而項目完工后移交所有權(quán)，其后再由項目公司進行經(jīng)營維護，而所有權(quán)歸政府。（6）BT（Build-Transfer），即建設(shè)－移交，是指項目公司不享有經(jīng)營權(quán)，政府按協(xié)議向項目投資者支付項目總投資和合理的利潤率。此形式適合任何基礎(chǔ)設(shè)施或開發(fā)項目，特別適用于有安全和戰(zhàn)略的需要的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（如核電站、大型水庫等）。（7）TOT（Transfer-Operate-Transfer），即移交－經(jīng)營－移交。是指政府與私人財團或國外財團簽訂特許權(quán)協(xié)議后，把已經(jīng)投產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施項日移交給其經(jīng)營，憑借該設(shè)施項目在未來若干年的收益，一次性地從私營機構(gòu)手中獲得一筆資金，用于建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施項目。特許期滿后，私人財團或國外財團再把該設(shè)施無償移交給政府。除此之外，還有DBFO（Design-Build-Finance-Operate）DBOT（Design-Operate-Transfer）IOT（Investment-Operate-Transfer）等形式。在上述各種形式中，前三種是BOT的基本形式。由于時間、地點、政府的要求等項目實際情況的不同而派生出的以上所有形式中，雖然各自提法不同，具體操作也有一些不同，但在實際運作中與標準BOT沒有實際差異，所以在進行研究時以標準BOT形式為代表。2.1.2BOT融資項目的基本運行方式（1）項目確定和前期可行性研究BOT融資項目主要由政府根據(jù)本國經(jīng)濟發(fā)展需求確定，同時鼓勵投資者在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上對項目確定提出建議，并在項目構(gòu)想和設(shè)計方面提出觀點。對項目進行可行性研究時，政府或投資方可以委托專業(yè)咨詢機構(gòu)確定項目技術(shù)參數(shù)并進行方案比較。（2）招投標階段在政府確定了擬建的BOT融資項目后，政府或其委托機構(gòu)發(fā)布招標公告，準備招標文件，提出招標的有關(guān)條件，邀請有興趣參與的私人企業(yè)、金融機構(gòu)或國外財團提出項目建設(shè)經(jīng)營及貸款等方案。政府通過綜合分析的方法對所得到的標書進行評價和排序，選擇具有經(jīng)驗和能力的承建商以及信譽良好的貸款機構(gòu)進行談判。（3）合同談判階段定標后，政府與中標者就該項目的具體合同條款進行談判。這個階段是關(guān)系到今后項目能否順利進行的關(guān)鍵階段，談判內(nèi)容包括項目的特許權(quán)范圍、雙方各自的權(quán)利和義務(wù)。其中風險的分配是最重要的內(nèi)容之一，它關(guān)系到項目各參與方承擔的風險和實際的利益。（4）成立項目公司特許協(xié)議生效后，中標人立即組建項目公司，并負責籌集資金。成立項目公司的主要目的是能有一個可以獨立承擔民事法律責任的責任主體來承擔該項目的建設(shè)和經(jīng)營。BOT融資項目的資金籌集是項目實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，項目籌資由項目公司具體負責，多采用項目發(fā)起人提供的股本與銀行、金融機構(gòu)等提供的貸款結(jié)合的方式。（5）建設(shè)階段項目公司在得到政府授權(quán)后，根據(jù)BOT合同的要求，對項目進行規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)和采購等工作。由于BOT融資項目的復雜性，其建設(shè)一般采用總承包方式。承包商在工程建設(shè)完工、設(shè)備安裝完畢后，并在BOT項目質(zhì)量、產(chǎn)量、原材料消耗等方面均達到合同規(guī)定的條件下，將項目移交給項目公司。（6）營運階段項目公司根據(jù)與政府所簽訂的合同在營運期內(nèi)，全權(quán)負責項目的運行并維護和管理項目的設(shè)施，所產(chǎn)生的全部或部分收入即成為項目公司的收益來源，用以償還貸款及作為盈利收入。項目公司如果缺乏運營經(jīng)驗，在合同允許的情況下，可以將運營和維護工作分包給專業(yè)的運營維護商，以保證項目有效運行并獲得利潤。（7）轉(zhuǎn)讓階段（BOO方式除外）當合同規(guī)定的特許期滿后，項目公司將該BOT融資項目所有權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給政府。轉(zhuǎn)讓除按合同約定正常進行外，還會遇到如違約、不可抗力等特殊情況。項目的轉(zhuǎn)讓標志著BOT融資項目的結(jié)束。2.1.3BOT融資項目涉及的主要合同BOT融資項目是一個相當復雜的系統(tǒng)工程，不僅參與方多，關(guān)系復雜，而且其運作周期長，面臨的不確定性因素多，風險大，這就要求在項目前期簽訂一系列的協(xié)議或合同，來保證和協(xié)調(diào)各當事方之間的權(quán)利和義務(wù)，將各種可能預見的項目風險在參與者之間進行合理分配，實現(xiàn)各參與方之間權(quán)利義務(wù)的對等和利益平衡，以確保BOT融資項目的順利實施。因此BOT融資方式在某種意義上是一種復雜的合同系統(tǒng)，其所涉及的各項合同、協(xié)議對于權(quán)利、義務(wù)和風險分配的定義必須保持一致，各個合同之間及每個合同的前后條款，都應(yīng)保持連續(xù)性和互補性，共同構(gòu)成完整協(xié)調(diào)的BOT融資項目運行的法律框架。BOT融資項目的主要合同及其相互關(guān)系如下：（1）特許權(quán)協(xié)議是由政府部門與項目公司簽訂的，規(guī)定和規(guī)范其兩者之間的相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系的具有法律約束力的文件，是BOT融資項目的核心文件，BOT項目其他合同如設(shè)計合同、建設(shè)合同等都是在遵循特許協(xié)議確定的原則上衍生的。由于其主合同的地位，特許權(quán)協(xié)議必須授權(quán)明確，其內(nèi)容的關(guān)鍵是嚴格界定BOT項目公司和當?shù)卣陧椖块_發(fā)和運營過程中的權(quán)利與責任：政府授予項目公司在一定期限內(nèi)（特許期內(nèi)）建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)利，而項目公司同意為項目進行融資、建設(shè)、運營和維護。特許權(quán)協(xié)議還確定了協(xié)議各方分擔風險的方式和范圍，明確了BOT融資項目的范圍、期限和生效條件，是統(tǒng)管整個BOT融資項目的建設(shè)、運營和移交的基礎(chǔ)。（2）股東協(xié)議。在項目公司股東之間簽訂的合同，規(guī)定了有關(guān)招股條件和股份分配的條款，約定各股東按比例認購股份。政府未出資時，也可以根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的規(guī)定成為股東，同時也必須承擔項目的義務(wù)。（3）貸款協(xié)議。項目公司與貸款人之間的貸款協(xié)議是BOT項目的主要協(xié)議之一，其借款人為項目公司，貸款人一般為由多個銀行或金融機構(gòu)組成的財團，可達到分散風險的作用。BOT融資項目的貸款協(xié)議的結(jié)構(gòu)與通常的貸款協(xié)議基本相同，都確定了貸款的基本條件，如金額、利率、費用、期限等。但由于BOT的融資方式和貸款方式千變?nèi)f化，實踐中的BOT貸款協(xié)議沒有統(tǒng)一的模式。協(xié)議中對還貸風險的規(guī)避除采用傳統(tǒng)擔保措施（如提供履約保函、建立違約金制度等）外，還采用一系列擔保文件（如有條件的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議）和支持性協(xié)議（如股東對項目的支持協(xié)議等）。同時由于項目公司并不擁有項目的所有權(quán)，其可供抵押財產(chǎn)只能是項目公司按合同規(guī)定范圍內(nèi)的特許權(quán)。（4）產(chǎn)品或服務(wù)銷售協(xié)議。為了保證項目建成后市場對項目產(chǎn)品或服務(wù)的需求，項目公司必須與政府機構(gòu)或?qū)I公司簽訂產(chǎn)品或服務(wù)銷售協(xié)議，明確規(guī)定政府最低采購數(shù)額和價格結(jié)構(gòu)，將BOT項目的產(chǎn)品銷售風險成功轉(zhuǎn)移到政府身上。只要政府機構(gòu)或?qū)I公司履約并按時付款，項目公司就有充足的資金承擔項目成本，償還債務(wù)并獲取利潤。（5）項目運營與維護協(xié)議。當項目公司實際營運經(jīng)驗不足時，項目公司可以與專業(yè)的運營管理公司簽訂合同，以保證項目的運營效果。合同主要規(guī)定運營方特定期限內(nèi)的經(jīng)營范圍、設(shè)備維護標準、經(jīng)營成本和獎勵等。（6）項目工程建設(shè)協(xié)議。是項目公司與項目工程建設(shè)承包商簽訂的合同。BOT項目工程建設(shè)一般采取固定價格總承包合同，工程建設(shè)階段的完工風險由項目公司轉(zhuǎn)嫁給建設(shè)承包商。BOT建設(shè)協(xié)議的形式和條款與傳統(tǒng)工業(yè)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)議相似。（7）保險協(xié)議。BOT項目需要廣泛的保險參與。BOT項目保險涉及事故、第三者責任險及其他商業(yè)保險。項目公司通過同保險公司簽訂保險協(xié)議，可以確保在意外事故發(fā)生后從保險公司得到相應(yīng)的補償，從而有效地轉(zhuǎn)嫁和避免部分風險。（8）擔保協(xié)議擔保合同是貸款協(xié)議的一個重要支持性文件，是增強貸款人信心的重要手段包括銀行擔保、接管試擔保、合同保證金擔保、股東擔保等。（9）其他協(xié)議。包括工程咨詢協(xié)議、項目公司協(xié)議等等。BOT項目的合同關(guān)系示意圖如下：特許權(quán)特許權(quán)協(xié)議項目發(fā)起人經(jīng)營公司保險公司分包商供應(yīng)商擔保信托方銀行政府項目公司總承包商股東協(xié)議擔保協(xié)議貸款協(xié)議產(chǎn)品銷售或服務(wù)協(xié)議項目建設(shè)合同項目經(jīng)營與維護協(xié)議保險合同2.2BOT融資項目的風險及其主要影響因素風險指的是在特定情況下和特定時間內(nèi)，那些主觀預料和將來實際發(fā)生結(jié)果間的差異。之所以存在風險，是因為人們對任何未來的結(jié)果不可能完全預料，所以風險存在于人類的一切社會經(jīng)濟活動之中，這當然也包括BOT融資項目的運行中。BOT融資項目的風險是指在BOT融資項目運行中，項目發(fā)生損失的時間、原因、程度等的不確定性。每個BOT項目都存在風險，而且遠遠大于一般融資項目的風險。這一方面是因為BOT融資項目的投資規(guī)模大，時間跨度長，所涉及當事人之間的關(guān)系錯綜復雜，使得各種不確定、不穩(wěn)定的因素大大增加；另一方面也是由于每個BOT融資項目的具體實施條件各不相同，常常無先例可循，增大了其風險。在我國，由于BOT融資方式興起時間相對較短、企業(yè)信用制度建立不完善、政府審批程序緩慢、貪污腐敗情況未得到有效根治等等特殊原因，BOT融資項目的風險更是被增大。可以說，風險貫穿于BOT項目運作的全過程，而在中國又有其獨特性。BOT項目風險除具有一般風險的典型特征，即客觀性、潛在性、可測性、相對性和隨機性以外，也呈現(xiàn)出以下顯著的特點：①由于BOT項目每個參與者眾多，包括項目發(fā)起人、項目公司、貸款銀行、建設(shè)商、營運商和政府等，他們各自的利益預期不同，所以，BOT項目的另一特點就是，風險具有針對性。對項目投資者而言，BOT項目的預期結(jié)果主要是他們在項目上的投資能得到足夠的回報，由此他們所承擔的風險最多，時間也最長，主要包括不能取得滿意的投資回報；項目進行中政策和法規(guī)發(fā)生變化，使成本提高，收入降低；所在國金融環(huán)境發(fā)生變化，從而對外匯交易、貨幣供應(yīng)及匯款程序造成消極影響等等。對于貸款銀行而言，由于他們的預期就是要收回全部貸款，獲得貸款利息，因此這種預期結(jié)果的風險包含了項目的所有不確定因素。對政府而言，由于他們預期通過BOT方式，能夠在不需要直接投資，或只需投入很少資金的情況下，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率，并在BOT特許期結(jié)束時，無償獲得一份可繼續(xù)使用的資產(chǎn)。因此，他們可能承擔的風險有：由于投資人選擇不善，造成基礎(chǔ)設(shè)施在融資過程中延誤或失?。籅OT項目運作過程需要的高額費用；在BOT合同結(jié)束時，因基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)過長期使用或其他原因，達不到質(zhì)量標準，必須付出一筆數(shù)量不定的額外維修費用，特別是政府有可能在接受項目的同時，也承接了項目公司的經(jīng)濟虧損。②BOT項目的風險具有階段性，可分為相對高風險的項目準備階段、建設(shè)階段和相對低風險的項目運營階段。在項目建設(shè)階段，大量的資金投入到購買工程用地、購買工程設(shè)備、支付工程施工費用當中，隨著貸款資金的不斷投入，項目的風險也隨之增加，在項目建設(shè)完工時項目的風險也達到或接近了最高點。這一階段，如果由于任何因素造成項目無法完成，那么對所有項目參與人的損失都是巨大的。在項目的運營階段，項目進入正常的運轉(zhuǎn)，只要能保證內(nèi)部生產(chǎn)條件正常和外部環(huán)境穩(wěn)定，就能產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流量支付生產(chǎn)經(jīng)營費用，償還債務(wù)，并為投資者提供預期的收益和利潤，項目的風險就會隨著債務(wù)的償還逐步降低。BOT融資項目的風險分類有多種方法，可以根據(jù)風險因素與項目的相互關(guān)系分類、根據(jù)風險發(fā)生作用的影響程度分類、根據(jù)風險因素的來源分類等等。但根據(jù)BOT項目風險所具有的特征，從項目公司對其控制力強弱的角度出發(fā)，對BOT項目的風險因素進行分類更有利于對風險管理決策的研究，并且BOT融資項目的風險具有上述特征，在風險識別中應(yīng)充分利用這些特征，使得能使風險因素的識別更客觀、準確。所以，本文將風險因素劃分為不可控制風險和可控制風險。不可控制風險是指由于受到超出項目公司可以控制范圍以內(nèi)的因素的影響，而可能遭受的損失，這類風險一般與宏觀市場的客觀環(huán)境有關(guān)，只能采取一定措施來降低或轉(zhuǎn)移，主要包括：政治風險、法律環(huán)境風險、金融風險、價格風險、不可抗力風險等；可控制風險是指可以由項目公司在項目建設(shè)和營運過程中自行控制和管理的風險，主要包括：資本風險、完工風險、原材料供應(yīng)風險、市場風險、技術(shù)風險、組織管理風險和環(huán)保風險等。（1）政治風險由于所在國政治條件發(fā)生變化，導致項目失敗、項目信用結(jié)構(gòu)改變、項目債務(wù)償還能力改變等方面的風險就是政治風險。政治風險可分為兩大類：一類表現(xiàn)為政局的穩(wěn)定性，當政權(quán)更換時或國家處于戰(zhàn)爭、混亂狀態(tài)，項目建設(shè)所依賴的法規(guī)可能被廢除，原政府的承諾可能會被取消，項目財產(chǎn)可能被征收國有等，這類風險往往導致項目根本性的終結(jié)；另一類表現(xiàn)為政策的穩(wěn)定性，即所在國的土地政策、稅收政策、關(guān)稅政策和價格政策等與項目有關(guān)的敏感性問題方面的管理是否完善、是否經(jīng)常變動，產(chǎn)業(yè)政策和投資導向是否經(jīng)常變更。另外，項目所在國對BOT投資意識的強弱，也會影響實際的投資行為。政治風險是國際BOT項目所面臨的重要風險，因為它會對所有其他項目風險產(chǎn)生重要的影響。（2）法律環(huán)境風險法律風險是指項目所在國法律變更的風險，包括外匯管理、法律制度、稅收制度、勞資關(guān)系等項目有關(guān)敏感性問題的立法是否健全，發(fā)生糾紛或違約行為時是否有完善的法律體系來進行仲裁，是否有獨立的司法制度和嚴格的法律執(zhí)行體系執(zhí)行仲裁結(jié)果。BOT融資項目在很大程度上依賴于政府給予的特許經(jīng)營權(quán)限、特定的稅收政策和外匯政策等，并以特許權(quán)協(xié)議和相關(guān)的政策作為項目融資的重要信用支持。因此投資者必須對法律風險可能給BOT融資項目帶來的影響給予充分重視。（3）金融風險金融風險一般是指由于利率、匯率變化以及通貨膨脹所導致的風險。匯率和貨幣兌換在外匯管理措施較為嚴格的國家尤為突出。1）外匯風險：包括項目所在國貨幣的自由兌換、經(jīng)營收益的自由匯出及匯率波動所造成的貨幣貶值等問題。匯率的波動會影響項目的生產(chǎn)成本，如果項目所在國貨幣貶值，進口材料的價格就會上身，進而影響整個項目的造價。BOT融資項目的收入一般是單一貨幣，而銀行的貸款可能是幾種貨幣，這樣，其中任何一種匯率變化都會影響項目的償債能力和實際收入。此外，由于項目的投資回收期、內(nèi)部收益率、股本回報率、稅后凈現(xiàn)值等的分析均基于設(shè)定的匯率與貼現(xiàn)率，匯率風險也會對項目的財務(wù)基礎(chǔ)產(chǎn)生不利影響。因此，項目融資各方都十分關(guān)心外匯風險，外國的項目發(fā)起方希望將項目產(chǎn)生的利潤以自己本國貨幣或硬通貨匯回國內(nèi)，避免因為項目所在國貨幣貶值而蒙受損失。同樣，貨款方也希望項目能以本國貨幣償還貸款。2）通貨膨脹風險：指由于項目所在國宏觀經(jīng)濟政策的變化，引起本國貨幣貶值，使得項目所在國的工資和物價水平大幅上漲、建設(shè)運營成本上升，從而使投資者在特許權(quán)協(xié)議確定的項目收費標準下無法按期收回預期投資所帶來的風險。如果在合同中沒有調(diào)價條款或調(diào)價條款寫得太籠統(tǒng)，對于項目公司是一個很大的風險因素。3）利率風險：指項目在經(jīng)營過程中，由于利率變動直接或間接地造成項目價值降低或收益受到損失。目前主要匯率有浮動匯率和固定匯率兩種。利用浮動利率融資，利率上升會導致項目生產(chǎn)成本提高；采用固定利率融資，市場利率降低會造成項目機會成本的提高。（4）價格風險BOT融資項目的價格風險主要體現(xiàn)在兩個方面：一是生產(chǎn)建設(shè)階段，生產(chǎn)投入要素的價格變化引起的BOT融資項目成本的不確定性，其造成的影響將直接關(guān)系到項目的成本控制；二是運營階段，BOT融資項目提供產(chǎn)品或服務(wù)的價格的不確定性，是影響產(chǎn)品市場競爭力和盈利能力的重要決定因素。（5）不可抗力風險不可抗力是指項目參與方不能預見或無法克服的而使項目造成很大損害以至不能實施的風險，包括因火災、洪災和地震等引起的傷亡損失和由罷工、戰(zhàn)爭和動亂引起的非傷亡損失等。由于這種風險具有不可預測性和損失額的不確定性，政府和私人機構(gòu)都無能為力。（6）資本風險資本風險包括兩方面：項目貸款方或其他出資方不能按照合同規(guī)定足額按時的提供資金，造成項目延誤或停止的風險；BOT項目融資后因資本結(jié)構(gòu)不合理而無法清償債務(wù)或無法盈利的風險。（7）完工風險超支風險、延誤風險以及質(zhì)量風險均屬于影響項目竣工的風險因素，通稱為完工風險。另外，項目雖然建成投產(chǎn)，但達不到“商業(yè)完工”標準，也是完工風險的一種表現(xiàn)[15]。完工風險的大小取決于以下因素：項目設(shè)計技術(shù)要求、承建商的建設(shè)開發(fā)能力和資金運作能力、承建商所作承諾的法律效力及其履行承諾的能力等。（8）原材料供應(yīng)風險原材料的供應(yīng)主要由價格的穩(wěn)定性和供應(yīng)的可靠性兩個方面組成。由于原材料的成本在整個生產(chǎn)成本中占很大的比重，原材料的價格如果發(fā)生變化，則項目產(chǎn)品的成本就會隨之變化，所以原材料的價格波動和供應(yīng)受阻都可能會影響整個項目的正常運營。另一方面，BOT項目一般都是大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要投入大量的物料進行建設(shè)，在施工過程中，施工材料供應(yīng)商的材料供應(yīng)能力，會影響到施工的進度和質(zhì)量。由于原材料的供應(yīng)影響到BOT項目的成本，在項目決策時必須考慮供應(yīng)商、配套產(chǎn)品、能源等方面是否對生產(chǎn)形成阻礙。（9）市場風險由于BOT項目特許期長，市場又總是處于變化之中，從而造成項目產(chǎn)品或服務(wù)的市場需求和價格的不確定性，這就是市場風險。它主要包括：市場競爭風險、市場需求風險和市場預測風險等。1）市場競爭的風險：同業(yè)競爭愈多，企業(yè)獲得利潤就愈加困難，進而加劇競爭；當有新企業(yè)進入時，就意味著該行業(yè)的供應(yīng)量會增加，一般情況下新企業(yè)提供產(chǎn)品的價格會更低、更具競爭力；而替代品會使企業(yè)產(chǎn)品的競爭力減弱甚至消失，因此，替代品增多會加劇競爭并加大市場風險。2）市場需求風險：消費者需求受各種不確定性因素的影響，例如：產(chǎn)品、服務(wù)本身的價格、消費者收入水平及收入分配平等程度、人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)的變動、政府的消費政策、消費者的預期。3）市場預測風險：市場預測是BOT項目前期決策的主要依據(jù)，因為市場預測不準帶來的經(jīng)營困難，是BOT項目常見的問題之一，是BOT項目在決策過程中應(yīng)該盡量避免的風險。（10）技術(shù)風險技術(shù)風險是指項目有關(guān)各方由于技術(shù)原因而給項目造成損失的風險，它主要包括以下三方面：1）技術(shù)的可靠性?？煽啃允侵干a(chǎn)過程中，在規(guī)定條件下和規(guī)定時間內(nèi)無故障地發(fā)揮其特定功能的概率。有些BOT融資項目投資失敗，是由項目本身的技術(shù)還不夠成熟，有待完善，一旦投入投資規(guī)模巨大的BOT融資項目，產(chǎn)生的可靠性問題將會是致命的。因此投資者必須確認其配套的工程技術(shù)和產(chǎn)品技術(shù)已經(jīng)完善，達到可靠性標準。2）技術(shù)的適用性和匹配性。技術(shù)的適用性表現(xiàn)在項目中人力、物力、信息等相關(guān)資源的配合程度，與項目過程的效率和質(zhì)量要求的匹配程度。BOT項目的技術(shù)適用性還要考慮當?shù)氐淖匀粭l件和資源狀況，要盡量發(fā)揮技術(shù)特長，發(fā)揮當?shù)貎?yōu)勢，確保項目的效率與效用發(fā)揮最大限度。3）技術(shù)穩(wěn)定性。技術(shù)的穩(wěn)定性是指在運營過程中，在正確使用和操作的情況下，相關(guān)的儀器設(shè)備所表現(xiàn)出來的工作性能的一致性。設(shè)備在運營過程中出現(xiàn)質(zhì)量、事故情況少，就說明其技術(shù)穩(wěn)定性好。（11）組織管理風險組織管理風險是由于BOT融資項目組織結(jié)構(gòu)不合理和管理溝通不流暢所帶來的風險。BOT融資項目具有規(guī)模大、參與方多、組織結(jié)構(gòu)復雜的特點，隨著BOT融資項目的進展，如果不進行組織結(jié)構(gòu)的相應(yīng)調(diào)整，往往會造成BOT融資項目的潛在危機。其中管理體制的不暢是主要原因之一。BOT融資項目面臨的最大問題往往是企業(yè)管理體制的不健全、不完全，特別對參股合作企業(yè)而言，管理不善、管理混亂是造成企業(yè)虧損、合作關(guān)系破裂，是以至導致BOT融資項目失敗的主要原因。（12）環(huán)保風險隨著公眾愈來愈關(guān)注工業(yè)化進程對自然環(huán)境和人類生存的影響，許多國家頒布了日益嚴厲的法令來限制工業(yè)污染，保護環(huán)境。對BOT融資項目而言，其建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境的聯(lián)系更加緊密，如水庫、電站等，更受到環(huán)境風險的影響。要滿足環(huán)保法令的各項要求，就可能意味著成本支出的增加或生產(chǎn)運營效率的降低，從而導致項目喪失原有的經(jīng)濟強度，甚至有可能迫使項目終止，尤其是對那些利用自然資源或生產(chǎn)運營過程中污染較為嚴重的項目來說更是如此。上述兩大類風險的劃分不是絕對的，在特定條件下，不可控制風險可以通過一定的手段予以控制，而可控制風險可能變得無法控制。隨著信息交流程度的加深和現(xiàn)代金融市場的法制化，不可控制風險與可控制風險也變得更加模糊。政府保證制度是BOT融資項目的一個重要成功因素，它有利于優(yōu)化投資環(huán)境、平衡政府和投資方的權(quán)利和義務(wù)。由于BOT融資項目的特殊性，政府有必要做出一定的保證，以增強投資者的信心。而政府保證制度中既涉及到不可控制風險中的法律環(huán)境風險，又涉及到可控制風險中的市場風險，所以政府保證制度的風險應(yīng)著重研究。2.3BOT融資項目的關(guān)鍵因素—政府保證制度及其風險2.3.1政府保證制度的種類由于BOT融資項目的運作伴隨著各種風險，因此投資者在實施項目之前必然會要求項目所在國給予盡可能多的保證，以抵御項目建設(shè)和運營中可能出現(xiàn)的各種風險，這種保證通常是由特許協(xié)議做出的。在一個BOT特許協(xié)議中一般會涉及以下幾種政府保證：①外匯保證：它包括外匯管制保證和外匯利率保證[16]。外匯管制保證指如果一個項目產(chǎn)生的收入不是與貸款貨幣相同的幣種，項目所在國政府應(yīng)提供外匯可兌換性和可獲得性的保證。外匯利率保證指項目所在國政府承擔因利率變化而造成投資者的損失。②后勤服務(wù)保證：由于絕大多數(shù)發(fā)展中國家都實施不同程度的政府價格管制或市場管制（例如能源供應(yīng)及土地供應(yīng)），所以政府保證向項目公司提供建設(shè)項目所需用地，以合理價格提供原材。③稅收優(yōu)惠保證：承包商往往要求政府給予各種稅收方面的優(yōu)惠，包括建設(shè)期間進口設(shè)備的關(guān)稅和其它稅款及營運期間的所得稅優(yōu)惠。④不競爭保證：為了避免同類項目競爭而引起經(jīng)營效益下降，投資者常常要求項目所在國政府做出在同一地區(qū)不設(shè)立過多的同類設(shè)施的保證。⑤收益保證：為保證項目利潤，讓政府來保證對項目的最低運營收入，如果一定期限內(nèi)的收入在最低限額以下，則有權(quán)要求政府給予補償。例如，在交通項目中，如果用戶嚴重不足，政府將保證支付某種津貼；在發(fā)電廠項目中，政府按最低購買量向項目公司支付電費，超出部分另計。⑥經(jīng)營期限保證。BOT融資項目的經(jīng)營期限確定后，政府必須保證主辦者在經(jīng)營期內(nèi)的合法經(jīng)營權(quán)，不可因為投資者獲得豐厚的利潤而提前收回項目設(shè)施或者采取其它有損其權(quán)益的行為。⑦保護知識產(chǎn)權(quán)或其它秘密信息的保證。在BOT融資項目中，政府鼓勵投資者以最先進的技術(shù)和創(chuàng)造性的知識參與項目的競爭、建設(shè)，所以，如果投標人或項目實施人在向政府提交的方案、標書或者項目建設(shè)和經(jīng)營過程中應(yīng)用了含有法律保護的知識產(chǎn)權(quán)或其它秘密信息，除了做出經(jīng)濟上的安排外，還應(yīng)當防止其無償流失，采取相應(yīng)的保護措施[17]。2.3.2政府保證制度的法律性質(zhì)關(guān)于政府保證制度的法律性質(zhì)，在理論上和實踐上一直存在著爭議，主要有三個問題：一是政府保證是國際契約還是國內(nèi)契約；二是政府保證是私法契約還是公法契約；三是政府保證是否是一般民事保證。關(guān)于第一個問題，發(fā)達國家認為政府保證制度是國際契約（Internationalagreements）。因為，一方面，政府保證制度的特許協(xié)議中通常選擇國際法原則為準據(jù)法的條款，或附有國際仲裁條款，事實上把協(xié)議“國際化”了；另一方面，協(xié)議一方為主權(quán)國家，作為國際法主體的國家將承認外國投資者為國際法主體，從而使協(xié)議具有國際協(xié)議的性質(zhì)。而發(fā)展中國家學者則大多認為特許協(xié)議為國內(nèi)協(xié)議。因為，擁有國際法主體資格必須具備法定的要素，私人和公司不可能成為國際法的主體，不存在默示承認之理由。[18]且BOT融資項目一般都由外國投資者成立項目公司進行建設(shè)經(jīng)營，而項目公司的成立是基于項目所在國國內(nèi)法的規(guī)定的，因此項目公司應(yīng)當屬于項目所在國國內(nèi)法人。所以項目公司與項目所在國政府簽訂的特許協(xié)議屬于國內(nèi)契約。關(guān)于第二個問題，大陸法系國家和英美法系國家在立法實踐中有不同規(guī)定。如法國、德國等，把BOT政府保證作為一種行政合同，屬于公法契約的范疇。而英美法系國家如美國、英國等，認為政府契約原則上適用普通合同法的規(guī)定，一般傾向于認為它是一種私法意義上的契約[19]。關(guān)于第三個問題，有人認為，我國的法律、法規(guī)對政府保證是限制甚至禁止的：《中華人民共和國擔保法》第8條規(guī)定：“國家機關(guān)不得為擔保人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外?！绷硪徊糠秩苏J為，在BOT政府保證中，政府的身份是社會經(jīng)濟事務(wù)的管理者，保證的成立是基于管理與被管理的關(guān)系，所針對的事項是項目公司無法控制的風險，當項目風險發(fā)生時，政府是提供政策支持，而非承擔民事責任[19]。此外，政府在BOT政府保證中的雙重角色、政府保證在特許協(xié)議中的特殊地位、政府承擔責任的性質(zhì)等等，都與民法上的履約擔保有顯著的區(qū)別。綜合分析以上內(nèi)容，著者認為目前對政府保證制度的法律性質(zhì)的普遍定義為：政府保證是項目所在國對自己行為的一種承諾，它是基于國內(nèi)法而訂立的國內(nèi)契約，且為行政合同，因此政府保證是項目所在國政府對投資者的公法行為，屬于行政合同的內(nèi)容，又是追究政府違約責任的依據(jù)。2.3.3政府保證制度的風險政府保證制度在整個BOT法律關(guān)系中至關(guān)重要，也是BOT融資項目實施能否成功的關(guān)鍵，因而受到廣泛的關(guān)注。政府保證制度除了包括前面提到的市場風險、政治風險等，還具有它自身的風險，而政府保證制度的法律風險又與前面提到的法律風險存在差別，有必要詳細分析。①濫用風險政府保證的濫用會給政府帶來不必要的或過多的訴訟，增大財政支出，過度的政府保證甚至危及整個國家利益。地方政府不能盲目地著眼于眼前利益，應(yīng)在充分的前期調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，與項目投資者簽訂“雙贏”的政府保證協(xié)議。具體分析政府保證，容易出現(xiàn)濫用現(xiàn)象的有：1）關(guān)于不競爭保證政府作這個保證有可能造成行政壟斷，這將違反我國的《反不正當競爭法》和其他有關(guān)限制政府壟斷行為的規(guī)范，影響市場的正常發(fā)展。2）關(guān)于后勤保證：這個保證與市場化原則相悖，因為隨著我國經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟的過渡，政府將放松對原材料、燃料的價格控制。當政府作這樣的保證時，就可能造成與市場形成價格機制的矛盾，進而引發(fā)與投資者之間的爭議。3）關(guān)于投資回報率保證如果承諾給予投資者固定的投資回報率，勢必將項目風險轉(zhuǎn)移到政府身上，而投資者沒有任何的風險壓力，這種做法雖然會吸引更多的投資BOT項目，但最終會損害國家利益。②法律風險雖然目前已頒布一些規(guī)章制度，但仍缺乏綜合性的專門立法，政府保證制度仍存在很大的法律風險。1）對政府保證的法律性質(zhì)未定論正如前面關(guān)于其法律性質(zhì)的分析，目前法律未對政府保證制度的性質(zhì)和效力做出特別規(guī)定，甚至相互矛盾。由于本身具有很大的不確定性，一旦發(fā)生爭議，將很難解決。例如，當政府違反承諾時，投資者究竟是以違約為由提起民事訴訟還是行政訴訟？法院是否受理？2）有關(guān)政府保證的規(guī)定相互矛盾BOT融資方式的實施需要多個政府部門的共同參與，但我國目前尚無一個協(xié)調(diào)各部門的機構(gòu)。因此各部門發(fā)布的一些規(guī)章就很難做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在不同的部門規(guī)定中，有時甚至會出現(xiàn)相互矛盾之處。3）未對投資者關(guān)心的實質(zhì)問題做出規(guī)定雖然國家計委等三部委的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》中允許直接提供外匯兌換和匯出的保證，但是其中涉及政府保證的內(nèi)容僅僅只局限于項目公司外匯兌換與匯出等方面的保證，但對于其他一些私人投資者所關(guān)心的諸如限制競爭保證、后勤保證、外匯保證、經(jīng)營期限保證等政治風險或決定性的問題，都沒有做出具體規(guī)定。這就給地方政府與私人投資者進行BOT融資項目的談判帶來很大困難。對私人投資者而言，還意味著項目的法律風險仍然較大，因為即使地方政府為有關(guān)項目提供了相關(guān)保證與承諾，也有可能會被上級政府部門按照其他法律、法規(guī)撤銷。綜上所述，由于BOT融資項目中涉及資金數(shù)額巨大，項目參與方眾多，合同關(guān)系復雜，再加上以上風險及其影響因素的變化，使得項目風險管理難度加大。在實施過程中，要全面地了解、分析BOT融資項目的風險及其影響因素需要更多的技術(shù)和手段。在對項目風險進行合理分類的基礎(chǔ)上進行綜合評價和量化，是風險管理的一個重要手段，也是BOT融資項目取得成功的一個關(guān)鍵。因此有必要將定性分析與定量分析結(jié)合起來，建立一個BOT分析融資項目風險影響因素的影響度的模型，以保證項目的成功。3BOT融資項目風險影響因素的影響度分析3.1BOT融資項目風險影響因素量化分析的理論風險影響因素的量化是衡量風險發(fā)生概率和風險對項目目標影響程度的過程。BOT融資項目可量化風險的大小主要是分析上述各種風險各自的發(fā)生概率與對項目目標影響程度的乘積的累加，由于可控制風險的數(shù)據(jù)積累和分析的可靠性較大，結(jié)論更可信，在實際運用中又以可控制風險的量化為主。在投資項目的風險評價中，目前已形成了四種思路：一是概率法，即把投資收益率小于某一基準收益率的概率作為投資項目風險評價的指標；二是方差法，即把投資項目的投資收益率的均方差或標準差作為投資項目的風險評價指標；三是平均值均方差法，即以均方差與平均值的比值作為投資項目的風險評價指標；四是均方差損失法，。即以投資項目的均方差與預期損失之乘積作為投資項目的風險評價指標。按照美國PM工業(yè)發(fā)展組織有關(guān)項目管理知識體系的框架，提出了項目管理常用的技術(shù)和工具。以專家評估法為主體的風險定性評估分析方法，其原理是對無法量化風險的諸多因素，通過專家主觀評分，為每一個風險賦予一個權(quán)值，然后把各個風險的權(quán)值加起來，同風險評價基準進行比較來評估風險，此類方法如主觀評分法（Delphi方法）、層次分析法等。風險評估定量分析方法主要有預計貨幣值、統(tǒng)計和、模擬（蒙特卡洛數(shù)字仿真）、決策樹和PERT方法等。3.2BOT融資項目風險影響因素影響度分析的方法為了能夠準確、有效、綜合地量化BOT融資項目風險，使量化結(jié)果能夠為項目參與各方提供談判、決策參考，建立如圖3.1所示的風險分析模型：項目相關(guān)管項目相關(guān)管理人員打分專家打分評價方法選用指標指標權(quán)重綜合評價值項目決策圖3.1BOT項目風險分析模型Fig3.1BOTProjectRiskAssessmentModel從指標定性與定量相結(jié)合的角度量化BOT融資項目風險，必須綜合考察BOT融資項目的所有主要風險，由于各指標的影響因素各不相同，除少數(shù)可以通過統(tǒng)計方法獲得，大量的指標則只能采用專家評分法。對于這樣的量化問題，運用模糊數(shù)學的方法，即模糊綜合量化法可以得到較好的解決。模糊量化方法的特點主要表現(xiàn)在：第一，模糊量化方法可以不直接依賴于某一項指標，也不過分地依賴于絕對指標，而是采取比較的方法，這樣可以避免一般數(shù)學量化方法中，由于標準選用不盡合理而導致的量化結(jié)果的偏差。第二，量化指標的重要程度通過權(quán)數(shù)加以體現(xiàn)，但允許在權(quán)數(shù)選擇上有一定的出入，而不至于改變最終的量化結(jié)果。另外，在技術(shù)處理上，有效地避免了累計誤差的影響。第三，模糊量化中算子的選擇和隸屬函數(shù)關(guān)系的確立，使各項參與量化的非量化指標間建立了有機聯(lián)系，使量化結(jié)果能夠更好地反映出量化對象的整體特征和一般趨勢。模糊量化方法能夠使項目各參與方根據(jù)其對應(yīng)的風險量化指標體系對BOT項目中的風險進行模糊量化，量化的結(jié)果能夠給出各個參與方關(guān)于項目的風險情況的狀態(tài)描述。根據(jù)前面對BOT項目風險的劃分，論文中將使用二級綜合量化評判方法。用模糊數(shù)學綜合評判法對項目風險進行量化的內(nèi)容及步驟如下：①確定影響因素及其層次設(shè)影響因素集為U={u1,u2,…,un},ui（i=1,2,…,n）為第一層次（最高層次）因素中的第i個因素，它又是由第二層次中的幾個因素決定，即ui={ui1,ui2,…,uim}，uij（j=1,2,…,m）為第二層次的評估因素。從圖2.1可以看出，本文的風險量化指標體系為二個層次。②建立量化因素的權(quán)重集，并修正指標的權(quán)重如果直接請專家給出各項指標的權(quán)值，結(jié)果可能受專家們的主觀因素影響太大，從而影響科學性，為了弱化主觀因素的影響，本文首先用層次分析法確定專家給定的指標權(quán)重值。根據(jù)每一層次中各個影響因素的重要程度，分別賦予相應(yīng)的權(quán)數(shù)。第一層次量化指標的權(quán)重集W={w1,w2,…,wm}，wi（i=1,2,…,m）是第一層次第i個因素的權(quán)數(shù)，且滿足：（3.1）第二層次量化指標的權(quán)重集A=（ai1,ai2,…,ain），aij（j=1,2,…,n）是第二層次中決定因素u1的第i個因素uij的權(quán)數(shù)，且滿足：（3.2）為了使專家意見的篩選更為科學，從而使指標權(quán)重確定的更為合理，對多個專家所分配的權(quán)重進行聚類分析與權(quán)重修訂，過程如下：用層次分析法處理后得出來的權(quán)重矩陣如下，其中W是指第i位專家對第j個指標判斷后經(jīng)層次分析法處理后得到的權(quán)重和重要程度。m表示專家的人數(shù)，n表示指標的個數(shù)。（3.3）為了判斷矩陣中各專家所得權(quán)重的離散程度，故需計算各權(quán)重間的相似系數(shù)并由此組成相似系數(shù)矩陣。相似系數(shù)Rij和相似矩陣R如下：（3.4）（3.5）其中Rij指專家i與專家j權(quán)重結(jié)果的相似程度：由式3.4可知，Rij越小，則相似程度越小。n表示指標權(quán)重的維數(shù)，即所量化指標的個數(shù)。m表示專家意見的總數(shù)，即參加權(quán)重評估的專家總?cè)藬?shù)。顯然，Rij＝1,Rij=Rji。用聚類分析剔除離異點集中離異程度大的權(quán)重，如下：（3.6）（3.7）其中，Pi表示相似系數(shù)矩陣中每一行之和，它表示第i個專家判斷所得出的權(quán)重意見與其他專家群體（包括他自己）評估所得權(quán)重意見的偏離程度，相似系數(shù)之和越小，則此專家意見距離其他專家意見越“遠”，偏離程度越大。P表示相似系數(shù)對行求和形成的一列，可以找出偏離專家群體綜合意見程度最大的“離異”專家意見。最后用偏離程度的量化指標來衡量各個專家意見，通過式3．8確定偏離程度。也就是說，當Di大于某一定值時，這個意見應(yīng)該被排除掉。（3.8）其中：Di――第i個專家的相似系數(shù)與最大相似系數(shù)的偏離程度Pmax――相似系數(shù)矩陣中的最大值在BOT項目風險量化的實踐中，淘汰的專家太多，就失去了群體決策量化的作用。淘汰專家太少，則又使個別與群體量化權(quán)重偏離程度大的專家意見影響量化結(jié)果。根據(jù)經(jīng)驗，應(yīng)用聚類分析淘汰專家的比例在20-30%為好。③建立量化集不論因素層次有多少，量化集只有一個，這個量化集適用于全部BOT項目風險因素。通過量化集給定量化的基準，表示為：V＝{v1，v2，…，vp}其中vk（k=1,2,…,p）為總評判的第k個可能的結(jié)果。選擇因素集和量化集的原則是：既要全面又要抓住主要矛盾。這樣既可以更好的模擬人們的思維，又可以避免一些不必要的麻煩。量化等級根據(jù)風險發(fā)生概率劃分為高風險、較高風險、一般風險、較低風險、低風險五個等級。④建立模糊量化矩陣請專家和相關(guān)管理人員組成的風險量化小組，根據(jù)給定的量化基準對項目風險進行量化。這種量化是一種模糊映射，即使對同一個風險的評定，由于不同量化人員可以作出不同的評定，所以量化結(jié)果只能用對第i個因素做出第j量化尺度的可能程度的大小來表示。這種可能程度稱為rij。rij＝對第i個因素做出第j量化尺度的專家人數(shù)/參加量化的專家人數(shù)由此得到模糊量化矩陣如下：⑤模糊綜合評判根據(jù)模糊量化矩陣，模糊綜合評判集為：（4.9）B為U中所有因素的綜合評判結(jié)果，它表示評判對象按所有因素評判時，對評判集中第k級的隸屬度。再由最大隸屬度原則或加權(quán)平均法定出最終結(jié)論。⑥按照己經(jīng)制定的量化尺度，進行計算，這種評定也是一種模糊映射。將量化等級取成列矩陣V，風險量化結(jié)果最后數(shù)值結(jié)果為：U=B×V（4.10）其量化分值能夠更清晰地度量風險程度并使結(jié)果可以相互比較。專家意見的采集可以通過專題會議集中采集或郵件、傳真、信函等方式完成，專家不得少于10人。在選取專家意見時，充分考慮到意見的代表性，所選專家應(yīng)是本領(lǐng)域內(nèi)經(jīng)驗豐富的企業(yè)管理、技術(shù)人員、政府官員或有實踐經(jīng)驗的學者。專家對BOT項目風險進行綜合評價時，評價指標的評價標準的確定是一個重要環(huán)節(jié)。評價標準是進行評價的依據(jù)，標準的制定是否科學、合理，對評價結(jié)果有很大影響。在確定各評價指標的標準時一般應(yīng)注意以下幾點：1）評價標準的客觀性。針對BOT項目的一般過程進行的風險評價的問題，制定的評價指標的評價標準要切實符合全過程的實際情況，不能同現(xiàn)實脫節(jié)。2）評價標準的全面性。針對風險評價問題所處在國內(nèi)外的發(fā)展情況，評價標準要包含該領(lǐng)域從最高水平到最低水平的整個情況，反映出各個不同發(fā)展階段的情況。3）評價標準等級劃分的合理性。評價標準等級的數(shù)量以及各等級的范圍要科學、合理、符合人們判斷的邏輯思維習慣。按風險程度劃分，如前提到的，評價等級標準可分為五個等級：高風險、較高風險、一般風險、較低風險、低風險。4）評價標準的定量化。確定指標標準時，要盡可能將標準等級的分數(shù)確定，用具體的數(shù)值標度出各等級的范圍，這樣便于判斷和評價。在BOT項目的風險評價中，大部分的指標不能通過某些具體的數(shù)值來直接進行定量考核。這些指標只有通過向有經(jīng)驗的人員進行咨詢后，根據(jù)他們的經(jīng)驗，對這些指標進行量化處理，并確定出相應(yīng)的評價標準。但由于較難獲得專家對BOT融資項目的評價分數(shù)，本文暫不對上述模型進行驗證，有待后續(xù)研究。進行BOT融資項目風險的量化，是為了更好地進行BOT融資項目的風險管理，促進風險管理決策的正確性和有效性。BOT融資項目中存在著多種多樣的風險，全面了解、分析這些風險并采取相應(yīng)的措施和辦法來避免和減少風險，以及發(fā)生風險后有妥善的辦法加以解決，是使BOT融資項目得以順利實施的一個至關(guān)重要的方面。如果沒有一個合理的風險分擔結(jié)構(gòu)，一方面會影響投資者對項目的興趣，另一方面也可能損害政府的利益，從而降低BOT融資項目成功的機率?？梢哉f，BOT融資項目的成功是建立在風險的合理確定和分擔之上的。本文將在風險影響因素量化的基礎(chǔ)上，對BOT融資項目的風險管理作進一步的研究。4BOT融資項目的風險管理4.1BOT融資項目風險管理的基本原則BOT融資項目的風險管理，指BOT融資項目的各參與方通過協(xié)商和共同努力，將引起項目損失的不確定性減至一個可以接受的程度，然后將承建商所作承諾的法律效力及其履行承諾的能力、政府剩余不確定性的責任分配給最適合承擔它的一方的過程[20]。BOT融資項目風險管理的主要策略包括：①風險回避，指事先預料風險發(fā)生的可能性，判斷產(chǎn)生風險的條件和因素，盡可能避免或消除某些風險。②風險抑制，采取各種措施減少風險發(fā)生的概率及風險發(fā)生后經(jīng)濟損失的程度，制定降低某些風險可發(fā)生性和嚴重性程度的方案。③風險轉(zhuǎn)嫁，通過風險承擔者通過若干技術(shù)和經(jīng)濟手段將風險損失轉(zhuǎn)移第三方（如保險公司、風險管理公司、信托投資機構(gòu)或擔保銀行等）。④風險集合，指在可能發(fā)生大量同類風險的環(huán)境下，投資者聯(lián)合行動以分散風險損失，從而降低防范風險發(fā)生的成本。⑤風險自留，指對于一些無法回避和轉(zhuǎn)移的風險，在不影響其他投資者根本利益或大多數(shù)投資者共同利益的情況下，將其承擔下來。綜合分析上述策略，著者認為在進行風險策略決策時，應(yīng)注意以下幾點：①根據(jù)帕累托原理[21]，占項目風險少數(shù)的高風險對項目威肋最大，另一方面，不同風險之間具有聯(lián)動性，高風險的加劇往往能引發(fā)更多的分險，同樣高風險減輕隨之一系列風險也減輕。因此項目風險管理措施應(yīng)著重于威脅最大的風險。②風險與經(jīng)濟狀況密切相關(guān)。減少風險可以增強項目各方的信心，保證項目順利實施。而過渡降低風險則可能導致過于約束項目各方，使項目增加投資或減小收益。所以，風險管理需全面綜合量化，不能簡單地認為風險越小越好，或沒有風險最好。③風險管理決策是風險管理中比較復雜和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它與決策者主觀因素的影響很大，最終方案的確定由決策者全面考慮后確定。這就要求決策者具有足夠的知識水平和全面的分析判斷能力，它也為專業(yè)的風險管理公司提供了發(fā)展的可能性。④風險管理在很大程度上是針對控制已知風險和可預測風險[22]，而對不可預測風險很少或根本不能夠控制。不可預測風險的發(fā)生概率會隨著項目的實施逐步減少，考慮時間因素將其轉(zhuǎn)移為已知風險或可預測風險。因此，決策者可以主動增強風險發(fā)生的概率，以便與更早采取措施。如將地震區(qū)待建的高層建筑模型放在振動臺上的強震模擬試驗，就是設(shè)法提高其發(fā)生的頻率，將嚴重的后果盡早暴露出來而采取的措施。⑤上述風險管理策略都有其局限性。如風險回避管理措施，由于對風險事件具體狀況估計的不準確性，不能確定風險事件是否應(yīng)實施回避；而風險與收益并存，因此風險回避是一種消極的處理方式，在實踐中很難實現(xiàn)。再如自留風險管理措施，自留風險使項目班子面臨更大風險，增加經(jīng)營危險性；它還要求投資者預留更多資金，這樣會影響項目的正常經(jīng)營。因此，應(yīng)將各種風險管理策略有機結(jié)合，揚長避短，使其發(fā)揮最好的作用。BOT融資項目風險管理的基本原則是：在項目參與者中，誰最有能力控制風險，該風險就由誰來承擔，如雙方都無能力控制風險，則由雙方共同來分擔，具體通過談判解決。在這一基本原則的指導下，BOT融資項目中的風險又有不同的分配和解決手段。4.2BOT融資項目的風險管理4.2.1政治風險的管理政治風險是BOT融資項目首先面臨的風險，對跨國投資BOT項目公司影響更大，因為跨國公司對項目所在國的政治環(huán)境不熟悉，使得政治風險更加難于預料。由于項目所在國政府最有能力承擔政治風險，因此該風險最好由項目所在國政府來承擔。同時，在具有潛在政治風險或政局不穩(wěn)定的國家內(nèi)投資BOT項目時，投資方也應(yīng)主動采取措施保護自己。①項目所在國政府出面與投資方簽訂特許權(quán)協(xié)議，避免將項目國有化、沒收、征用等風險。投資者要求政府提供擔保協(xié)議或做出履約保證，這樣當項目發(fā)生不可抗力風險或出現(xiàn)必須收購的情況時，政府可事先承諾給予投資者一定補償。要注意的是，首先，政府保證是為政府的“自身保證”，區(qū)別于第三者擔保；其次，政府保證是保證政府以平等主體的身份履行BOT融資項目簽訂的合同中規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。但正如前面提到的，在我國，政府保證制度還存在很多問題，風險較大。②投資者應(yīng)與國際投資者和貸款人合作，建立一個多邊集團，或與國內(nèi)強大的合作者合作參與項目，使得項目所在國在對該項目采取不利措施時謹慎從事，降低項目所在國的強制收購風險。③投保政治風險保險。一些國家設(shè)有專門的出口信貸機構(gòu)，提供政治風險保險。如英國出口信用擔保公司（ECGD）、德國的海爾梅斯出口信貸保險公司（Hermes）、意大利的國家信貸保險公司（SAGE）等。此外，為將國際私人資本引向發(fā)展中國家，包括世界銀行和亞洲開發(fā)銀行在內(nèi)的幾家跨國發(fā)展銀行也開發(fā)了有關(guān)的擔保方案。進行BOT融資項目的國際投資者應(yīng)積極參加海外政治風險的投保，以分擔或轉(zhuǎn)移政治風險。4.2.2法律風險的管理為規(guī)避BOT融資項目的法律風險，項目公司和政府都應(yīng)采取措施。一方面，項目公司在項目前期準備階段就應(yīng)聘請有關(guān)法律顧問，以得到專業(yè)的支持。在合同談判過程中，項目公司應(yīng)爭取與政府簽訂一系列政府保證協(xié)議，為項目的建設(shè)和運營提供法律保護。項目公司還可以利用多邊法律保護措施，在BOT融資項目合同中選擇以外國法或國際法為準據(jù)法，以避免項目所在國法律變動的影響。另一方面，項目所在國政府應(yīng)積極建立和完善關(guān)于BOT項目融資關(guān)系的國內(nèi)法律制度，制定統(tǒng)一的BOT法，在以后的招商引資過程中發(fā)揮更加積極的作用。4.2.3金融風險的管理金融風險的管理應(yīng)從以下三個方面進行分析：①利率風險的管理。主要由項目公司和政府共同承擔。項目公司和政府在簽訂合同時約定在一定比例內(nèi)的利率變化由項目公司承擔，但超過這一比例就由政府補償項目公司的相關(guān)損失。項目公司可以根據(jù)對未來現(xiàn)金流量的預測，采用貨幣期權(quán)等工具將浮動利率轉(zhuǎn)換成固定利率，或者采用帶有一系列逐步遞增的利率上限的利率期權(quán)，降低利率風險。②匯率風險的管理。與利率風險類似，防范匯率風險可以采用與政府簽訂遠期兌換合同的方式，事先將匯率鎖定在一個雙方可以接受的范圍內(nèi)，一旦在項目實施過程中匯率發(fā)生劇烈波動，就由政府補貼投資者。規(guī)避匯兌風險的最有效辦法，是從項目所在國政府得到自由兌換硬通貨的承諾協(xié)議，以保證基本交易的進行和項目收入的自由匯出。但目前，我國對外匯保證的規(guī)定還未完全放開。③通貨膨脹風險的管理。在發(fā)展中國家的BOT融資項目中，項目的貸款者和股本投資者通常要求項目所在國政府提供某種機制來規(guī)避貨幣貶值帶來的風險。國際上規(guī)避通貨膨脹風險的通行做法是：在BOT融資項目的長期承購合同中，規(guī)定項目公司可以根據(jù)某種有關(guān)當?shù)赝ㄘ浥蛎浀闹笖?shù)定期調(diào)整項目產(chǎn)品或服務(wù)的價格。4.2.4價格風險的管理在項目建設(shè)階段和運營階段，價格風險的管理分別與原材料供應(yīng)風險管理及市場風險管理緊密聯(lián)系，均為通過簽訂長期合同達到轉(zhuǎn)移風險的目的。價格風險的管理還要求在項目整個實施過程中，通過長期對價格變化趨勢的研究，項目公司能準確預測價格未來發(fā)展方向，減少因價格波動帶來的損失。4.2.5不可抗力風險的管理由于這種風險的不可預測性和可能帶來的毀滅性損失，BOT融資項目的各參與方均無能為力。對付不可抗力風險的主要方法是將風險貨幣化，通過投保將風險轉(zhuǎn)移給第三方，許多國家的出口信貸機構(gòu)可以提供保險，承保部門或全部不可抗力風險。保險成本可以成為BOT項目融資成本的一部分。4.2.6資本風險的管理為了防范資本風險，項目公司應(yīng)靈活安排項目資金構(gòu)成比例，選擇適當?shù)馁Y金形式，以減少投資者自有資金的直接投入，提高項目的綜合經(jīng)濟效益。項目公司在決定項目資金結(jié)構(gòu)時，應(yīng)綜合考債務(wù)資本與權(quán)益資本的比例、資本使用結(jié)構(gòu)及稅務(wù)安排等因素造成的影響，選取能使籌資成本最低、股本收益率最高的資本結(jié)構(gòu)。對于資金來源風險，BOT融資項目一般是以銀行貸款、產(chǎn)權(quán)資本及其他形式的貸款等方式籌集資金，項目公司與貸款方共同承擔風險，并以有限追索的方式分散風險，即當項目失敗或出現(xiàn)其他問題時，投資各方只能以項目自身收入和資產(chǎn)償還債務(wù)，不能依靠其他資金來源償還各自投資。所以，對項目公司的產(chǎn)權(quán)比例要求比其他貸款低，只要項目公司對項目的收益評估準確，使得貸款人對項目充滿信心，就容易獲得貸款。4.2.7完工風險的管理為減少完工風險，項目公司首先應(yīng)通過公開招標選擇有資質(zhì)和實力的承建商，然后完工風險由項目公司通過固定價格總承包合同（又稱為“交鑰匙”承包合同）轉(zhuǎn)移給承建商來承擔。在這種行式中，項目公司通常都會對建設(shè)承包商提前完工給予獎勵，同時也規(guī)定不能按期完工的罰金，根據(jù)建設(shè)工程的復雜程度，還可以在項目的不同階段或不同部分應(yīng)用不同的合同方式。如：英法海峽隧道建設(shè)合同含兩個部分，岸上工程，即英國和法國岸上的建設(shè)工程實行固定價格合同，由承建商承擔風險；海底部分實行成本目標控制，項目發(fā)起人——歐洲隧道公司承擔此段建設(shè)風險。另外，項目公司也可以通過投保，從承建商以外的第三方來尋求完工的保證。4.2.8原材料供應(yīng)風險的管理如果原材料的成本在整個生產(chǎn)成本中占很大的比例，那么原材料的價格波動將嚴重影響項目的正常經(jīng)營。因此，在原材料供應(yīng)環(huán)節(jié)，項目公司可以通過簽訂長期的原材料供應(yīng)協(xié)議，采取固定價格或購買協(xié)議的方式，將原材料市場所有未來價格上漲風險轉(zhuǎn)嫁給供應(yīng)商，從而固定項目的生產(chǎn)成本。如果無法得到長期合同，項目公司應(yīng)考慮建立完善的供應(yīng)和儲備體系。4.2.9市場風險的管理市場風險存在于產(chǎn)、供、銷三個階段，因此產(chǎn)、供、銷三方均應(yīng)承擔市場風險。BOT項目公司通常與政府簽署“或取或付”的產(chǎn)品或服務(wù)銷售協(xié)議，將市場需求量和需求價格風險有效地轉(zhuǎn)移給政府。產(chǎn)品或服務(wù)銷售協(xié)議是一種長期的無條件的供銷協(xié)議，它與傳統(tǒng)的銷售合同的本質(zhì)區(qū)別是項目產(chǎn)品購買者對購買義務(wù)的絕對性和無條件性，即購買方必須按照事先確定的價格和數(shù)量，在至少不短于特許權(quán)期間內(nèi)無條件地承擔購買產(chǎn)品的責任?！盎蛉』蚋丁碑a(chǎn)品購買協(xié)議實質(zhì)上是由政府對項目公司提供的一種間接財務(wù)擔保。當然，項目公司也要承擔市場風險，這主要是在制定價格方案時，要求項目公司進行充分的市場分析和預測，確保產(chǎn)品價格能滿足公司預期的投資回報率，實現(xiàn)穩(wěn)定的項目收益。4.2.10技術(shù)風險的管理完工的BOT項目在生產(chǎn)、運營過程中可能會出現(xiàn)技術(shù)故障和技術(shù)老化的風險，為防范此類風險，項目公司應(yīng)鼓勵承建商采用成熟和先進的技術(shù)。如果技術(shù)風險是由承建商造成的，項目公司可以用承建商的履約保證來轉(zhuǎn)移風險，因為承建商的履約保證一般要延續(xù)到項目完工后的幾個月或幾年。在項目建成并投入使用后，項目技術(shù)風險一般由負責項目運營的一方通過備用款承擔。4.2.11組織風險的管理建立良好的溝通機制能夠有效的傳遞信息、減少各方之間的摩擦，消除不必要的經(jīng)濟分歧，提高項目整體的運營效率。項目公司的組織結(jié)構(gòu)通常是參股合作企業(yè)，這對管理的要求更高。因此項目公司管理層的選擇至關(guān)重要，要求他們具有全面的BOT知識和良好的管理能力，對其選擇必須包括豐富的相關(guān)行業(yè)經(jīng)驗、管理業(yè)績、專業(yè)知識、公眾關(guān)系、信用記錄和對危機的處理能力等。4.2.12環(huán)保風險的管理環(huán)保風險的管理主要依賴于詳細的可行性研究和周全的設(shè)計方案，并進行相應(yīng)的保險。在項目建設(shè)和營運過程中，項目公司應(yīng)隨時接受各方的環(huán)境監(jiān)督，同時做好自身的環(huán)境保護工作。除此之外，還應(yīng)做到熟悉與環(huán)境保護有關(guān)的法律，并將其納入可行性研究之中；估計項目參與各方的環(huán)境責任風險，以便合理分配。4.3對政府保證制度風險的管理從第二章關(guān)于政府保證制度風險的分析可以看出，政府保證制度的風險中包含了可控風險和不可控風險，較一般風險更為復雜，且政府保證制度是BOT融資項目成功的一個關(guān)鍵因素，所以政府保證制度的風險管理應(yīng)著重分析。關(guān)于濫用風險的管理，政府首要應(yīng)健全BOT項目審批監(jiān)督機制。目前我國的項目審批制度主要是根據(jù)資金來源分類，由政府直接投資方式的項目必須審批項目建議書、可行性研究報告等，但沒有專門關(guān)于BOT融資項目審批監(jiān)督的規(guī)定。BOT融資項目周期長、風險多，往往涉及外國資金，對于其投資決策應(yīng)較其它項目更加謹慎嚴密。其次，在政府做出保證的時候，必須掌握度的問題，例如稅收優(yōu)惠，過少不能吸引投資者，過多則會造成國家利益的損壞。這就要求政府應(yīng)盡快制定獨立的BOT法，設(shè)立專門的部門或機構(gòu)管理BOT融資項目，大量培養(yǎng)BOT管理的專業(yè)人才，以減少濫用政府保證的風險。關(guān)于政府保證制度的法律風險