政府績(jī)效評(píng)估 教案 （蔡立輝） 第1-4章 導(dǎo)論 -政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)過(guò)程及方法

PAGEPAGE148第一章政府績(jī)效評(píng)估的基本理論謀求政府公共管理的高效率和對(duì)公眾負(fù)責(zé)是經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)化與政治民主化發(fā)展趨勢(shì)的必然結(jié)果，也是西方國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)（newpublicmanagementmovement）的中心目標(biāo)。20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，西方國(guó)家為應(yīng)對(duì)科技進(jìn)步、全球化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境條件，解決財(cái)政赤字和公眾信任問(wèn)題，普遍實(shí)施了以強(qiáng)化政府責(zé)任和顧客至上為理念的政府績(jī)效評(píng)估措施。西方國(guó)家的實(shí)踐表明，推行政府績(jī)效管理、實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估是實(shí)現(xiàn)政府再造、構(gòu)建績(jī)效型政府和完善政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的有效途徑。從國(guó)際上說(shuō)，在當(dāng)今信息化時(shí)代，在公共行政民主化、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的影響下，政府績(jī)效評(píng)估對(duì)世界上許多國(guó)家的政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，都是一個(gè)極合時(shí)勢(shì)的話(huà)題。行政權(quán)和立法創(chuàng)制權(quán)對(duì)政府部門(mén)的管理已提出了新的要求，要求他們確定績(jī)效目標(biāo)、進(jìn)行績(jī)效管理和績(jī)效測(cè)定，并且不斷地報(bào)告他們工作的進(jìn)展情況以便使他們的工作符合績(jī)效目標(biāo)的要求；納稅人要求政府部門(mén)對(duì)他們所提供的經(jīng)費(fèi)及其使用負(fù)責(zé)，并報(bào)告其工作績(jī)效。因此，在這種社會(huì)歷結(jié)果法案”（governmentperformanceandresultsactof1993）要求到2000年聯(lián)邦政府的各個(gè)機(jī)構(gòu)都在實(shí)際上使用績(jī)效評(píng)估制度，進(jìn)行績(jī)效管理。這個(gè)“法案”在美國(guó)己成為政府部門(mén)“全職職員工作績(jī)效的評(píng)估器”（thefullemploymentactforprogramevaluators）。這個(gè)評(píng)估器提供了公共管理中許多通用的績(jī)效評(píng)估方法。從我國(guó)社會(huì)發(fā)展上說(shuō)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展，樹(shù)立服務(wù)型政府的理念、更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能、謀求建立績(jī)效型政府也必然是當(dāng)代中國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期深化行政體制改革的根本任務(wù)與目標(biāo)。政府績(jī)效評(píng)估作為政府管理創(chuàng)新和深化行政體制改革的重要內(nèi)容和根本性措施，也是當(dāng)代中國(guó)公共行政理論與實(shí)踐的前沿性課題。因此，從理論與實(shí)踐相結(jié)合、西方實(shí)踐與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合、企業(yè)經(jīng)驗(yàn)與政府部門(mén)實(shí)際相結(jié)合的多種視角上，加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估的理論、方法與應(yīng)用研究，就具有了非常重大的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。這就需要我們以科學(xué)的態(tài)度，按照“分步實(shí)施，逐步推進(jìn)”的原則，在總結(jié)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。施行政府績(jī)效評(píng)估措施本身也必須符合科學(xué)發(fā)展觀精神，而不能盲目。政府績(jī)效評(píng)估的基本理論是關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的概念內(nèi)涵、基本特征與價(jià)值、評(píng)估指標(biāo)體系的建立與運(yùn)用、績(jī)效評(píng)估方法與評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用等方面的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)和說(shuō)明，以促進(jìn)政府管理理論創(chuàng)新，形成政府績(jī)效評(píng)估的正確理念和樹(shù)立科學(xué)政績(jī)觀，并推進(jìn)我國(guó)政府管理現(xiàn)代化、科學(xué)化和民主化發(fā)展的歷史進(jìn)程。績(jī)效是一個(gè)多義的概念，在不同的情景之下有不同的解釋。從管理實(shí)踐的發(fā)展歷程來(lái)看，人們對(duì)于績(jī)效的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展的過(guò)程：從單純地強(qiáng)調(diào)數(shù)量到強(qiáng)調(diào)質(zhì)量再到強(qiáng)調(diào)滿(mǎn)足顧客需要；從強(qiáng)調(diào)“即期績(jī)效”發(fā)展到強(qiáng)調(diào)“未來(lái)績(jī)效”。這說(shuō)明，不論是對(duì)組織整體還是對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，都應(yīng)該以系統(tǒng)和發(fā)展的眼光來(lái)認(rèn)識(shí)和理解績(jī)效的概念，包括綜合考慮績(jī)效產(chǎn)生的過(guò)程、方式、時(shí)間以及結(jié)果等因素。這樣，我們就可以從以下幾個(gè)方面來(lái)理解績(jī)效的含義：1．從績(jī)效的本質(zhì)規(guī)定性來(lái)看，績(jī)效反映的是組織整體或者個(gè)人在履行其職能或崗位職責(zé)的過(guò)程中、在一定時(shí)間內(nèi)以某種方式實(shí)現(xiàn)某種結(jié)果的過(guò)程；在職能或職責(zé)履行以外所產(chǎn)生的結(jié)果不能視為績(jī)效。2．從行使職能或職責(zé)、產(chǎn)生績(jī)效的主體來(lái)看，績(jī)效包括組織整體績(jī)效或部門(mén)績(jī)效、項(xiàng)目績(jī)效、個(gè)人績(jī)效。3．從績(jī)效的質(zhì)與量的規(guī)定性來(lái)看，績(jī)效并不等于產(chǎn)出本身，也不等于任務(wù)或產(chǎn)品本身，績(jī)效不僅有數(shù)量的規(guī)定性，而且也有質(zhì)的規(guī)定性。4．從績(jī)效形成的過(guò)程來(lái)看，績(jī)效具有一定的周期，具有從投入——到獲得中期結(jié)果——再獲得最終結(jié)果的周期性發(fā)展過(guò)程；時(shí)間對(duì)績(jī)效形成具有影響作用。綜上所述，政府績(jī)效就是指政府部門(mén)及其公務(wù)人員在依法履行職能或崗位職責(zé)過(guò)程中投入所獲得的初期的和最終的結(jié)果及其社會(huì)影響，一般包括了政府部門(mén)績(jī)效、項(xiàng)目績(jī)效和公務(wù)人員個(gè)人績(jī)效。（二）政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵的理解與分析從歷史的觀點(diǎn)來(lái)看，績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)估并不是一個(gè)新鮮的概念，可以追溯到20世紀(jì)初期泰勒（FrederickW.Taylor）《科學(xué)管理原理》的時(shí)間研究、動(dòng)作研究與差異工資制。后來(lái)法約爾的《工業(yè)管理與一般管理》以更宏觀的視野把這種績(jī)效管理從工商企業(yè)推廣到各種社會(huì)組織。從此，績(jī)效管理的理論與方法成為了適用于包括經(jīng)濟(jì)、行政、軍事和宗教組織在內(nèi)的一般的管理理論與方法。但績(jī)效評(píng)估真正運(yùn)用到政府公共管理中來(lái)，則是始于20世紀(jì)50年代美國(guó)的績(jī)效預(yù)算制度（performancebudgets）?？巳R倫斯·雷德和赫伯特·西蒙兩人合著的《政府工作衡量——行政管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》著作，是早期研究政府績(jī)效評(píng)估的力作。當(dāng)代政府績(jī)效評(píng)估所指的就是在20世紀(jì)70年代以來(lái)西方國(guó)家政府改革過(guò)程中產(chǎn)生并發(fā)展起來(lái)的一項(xiàng)政府改革措施。從歷史發(fā)展的觀點(diǎn)和學(xué)術(shù)研究視野來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐與理論研究歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)。隨著社會(huì)環(huán)境和人們認(rèn)識(shí)水平的不斷發(fā)展變化，人們對(duì)政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)也進(jìn)一步豐富起來(lái)。1．西方國(guó)家關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵的理解第一類(lèi)是西方國(guó)家學(xué)者關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵的理解所形成的政府績(jī)效評(píng)估理論，具有代表性的包括：謝爾登·西爾弗（SheldonSilver）和馬蒂·盧斯特（MartyLuster）認(rèn)為，“政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)適用于為評(píng)估政府活動(dòng)、增強(qiáng)為進(jìn)展和結(jié)果負(fù)責(zé)的一切有系統(tǒng)的努力的術(shù)語(yǔ)”。保羅·D·埃普斯得恩認(rèn)為，績(jī)效評(píng)估是政府決定是否以某一合理的成本提供一定質(zhì)量產(chǎn)品的方式。詹姆斯·Q·威爾遜（JamesQ.Wilson）認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估意味著這樣一種制度設(shè)計(jì)：在該制度框架下以取得的結(jié)果而不是以投入要素作為判斷政府部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)。奧斯本（OsbomD.）與蓋布勒（T.Gaebler）認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估就是改變照章辦事的政府組織，謀求有使命感的政府；就是改變以過(guò)程為導(dǎo)向的控制機(jī)制，謀求以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制。第二類(lèi)是以美國(guó)為代表頒布的一系列政府報(bào)告、法案對(duì)政府績(jī)效評(píng)估所作的具體規(guī)定，由此形成的政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵，具有代表性的包括：輸出的質(zhì)量（提供給顧客的效果，顧客滿(mǎn)意程度）和結(jié)果（與所望目的相比項(xiàng)目活動(dòng)的后果），政府在對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)特定貢獻(xiàn)方面運(yùn)作的有效性”。1993年美國(guó)“國(guó)家績(jī)效評(píng)論”把政府績(jī)效評(píng)估界定為政府官員對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，而不僅僅是對(duì)過(guò)程負(fù)責(zé)；其目的在于把政府部門(mén)及公務(wù)人員從繁文縟節(jié)和過(guò)度規(guī)制中解脫出來(lái)，發(fā)揮他們的積極性和主動(dòng)性，以便他們對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，而不再僅僅是對(duì)規(guī)則負(fù)責(zé)。1993年美國(guó)頒布的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》指出，進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估和頒布該法案的目的就是為了在提高政府效率和管理能力的同時(shí)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，建立和發(fā)展公共責(zé)任機(jī)制，提高社會(huì)公眾的滿(mǎn)意程度，改善社會(huì)公眾對(duì)政府部門(mén)的信任。政府績(jī)效評(píng)估是社會(huì)公眾表達(dá)意志的一種方式，其內(nèi)涵是以任務(wù)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向、以顧客為導(dǎo)向、以社會(huì)為導(dǎo)向和以市場(chǎng)為導(dǎo)向，就是要將顧客的需求作為政府部門(mén)存在發(fā)展的前提和政府部門(mén)改革、組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的目標(biāo)。一套全新的預(yù)算及績(jī)效預(yù)算報(bào)告制度，解決政府在使用積極財(cái)政政策、實(shí)行反周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的同時(shí)加強(qiáng)公共支出管理的問(wèn)題，并對(duì)政府各部門(mén)的工作進(jìn)行徹底的績(jī)效評(píng)估。由此形成了政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵，具有代表性的包括：美國(guó)審計(jì)總署發(fā)布的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》，將政府績(jī)效審計(jì)（或評(píng)估）定義為：“客觀、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府組織、項(xiàng)目、活動(dòng)和功能進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估的目標(biāo)，從而增強(qiáng)公共責(zé)任性，為實(shí)施監(jiān)督和采取糾正措施的有關(guān)各方?jīng)Q策提供信息。政府績(jī)效審計(jì)包括經(jīng)濟(jì)性和效率性審計(jì)以及項(xiàng)目評(píng)估”。英國(guó)1983年公布的《英國(guó)國(guó)家審計(jì)法》將政府績(jī)效評(píng)估定義為：“檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經(jīng)濟(jì)（Economic）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）情況”。具體來(lái)說(shuō)，英國(guó)績(jī)效評(píng)估是檢查公共資金使用情況的方式與效果，其中對(duì)經(jīng)濟(jì)的評(píng)估主要是關(guān)注在保證質(zhì)量的前提下降低資源消耗量，將政府支出降到最低水平；對(duì)效率的評(píng)估主要是對(duì)比產(chǎn)出或服務(wù)與資源投入的關(guān)系，以一定的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出或?qū)崿F(xiàn)一定的產(chǎn)出應(yīng)使用最少的必要投入，保證資金支出的合理性；對(duì)效益狀況的評(píng)估，則主要是通過(guò)對(duì)比資金支出后所實(shí)現(xiàn)的實(shí)際效果和預(yù)期效果之間的關(guān)系，保證資金支出達(dá)到理想效果。值得指出的是，“3E”評(píng)價(jià)法是政府績(jī)效評(píng)估在方法探索上的開(kāi)端，是美國(guó)會(huì)計(jì)總署于但由于政府在社會(huì)中所追求的價(jià)值理念和“3E”評(píng)價(jià)法單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率之間存在矛盾與沖突，“3E”評(píng)價(jià)法在實(shí)踐中暴露出一系列的不足。隨著管理民主化的發(fā)展，在“3E”評(píng)價(jià)法的基礎(chǔ)上逐漸形成了“4E”評(píng)價(jià)法，增加了第4個(gè)“E”，即公平（equity）?！肮健敝笜?biāo)關(guān)注的是接受服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢(shì)群體是否能夠享受到更多的服務(wù)。以此為基礎(chǔ)，各國(guó)制定了相對(duì)比較具體的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。加拿大審計(jì)署將政府績(jī)效評(píng)估定義為：對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行有組織、有目的、系統(tǒng)的檢查，并對(duì)上述政府活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果報(bào)告議會(huì)，以促進(jìn)加拿大政府活動(dòng)的透明度，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容包括政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率、效果、成本效益、對(duì)環(huán)境的影響、對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，以及政府活動(dòng)的合法性等。澳大利亞審計(jì)署將政府績(jī)效評(píng)估定義為：“政府績(jī)效審計(jì)是通過(guò)檢查和評(píng)估資源使用、信息系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)管理、提供產(chǎn)品和服務(wù)、遵守法規(guī)和職業(yè)道德、監(jiān)督控制和報(bào)告系統(tǒng)以及運(yùn)營(yíng)考核，來(lái)衡量政府部門(mén)管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性”。從澳洲政府投入產(chǎn)出（數(shù)量）、質(zhì)量以及結(jié)果（實(shí)際效果）三大類(lèi)評(píng)估指標(biāo)，我們可以明確公共財(cái)政中的“質(zhì)”和“量”，前者是通常所說(shuō)的最終成果，表明這筆財(cái)政支出是用來(lái)做什么的，人們從中能得到什么好處；后者是指公共財(cái)政支出的效率如何?？傊?，當(dāng)代西方國(guó)家關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，是與“政府再造運(yùn)動(dòng)”密切相連的，是實(shí)現(xiàn)既放松規(guī)制、調(diào)動(dòng)政府部門(mén)及公務(wù)人員積極性和主動(dòng)性又強(qiáng)化政府責(zé)任的行政改革的重要措施，并共同構(gòu)成了西方國(guó)家行政改革理論與具體措施的重要組成部分。2．我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵的理解我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的理論研究，具有起步晚、研究熱烈的特點(diǎn)。我國(guó)具有代表性的關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估含義的提法有如下幾種：中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組在《關(guān)于政府機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報(bào)告》（參見(jiàn)《中國(guó)行政管理》2003年第3期）一文中，將政府績(jī)效評(píng)估定義為運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際工作作出盡可能準(zhǔn)確的評(píng)估，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行改善和提高。效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力；并認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估是指以一定的時(shí)段為界限，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估以期改善政府行為績(jī)效和增強(qiáng)控制的活動(dòng)。政府行為是一項(xiàng)高投入、高產(chǎn)出的社會(huì)管理活動(dòng)。政府運(yùn)行要投入包括制度、人力、物力、財(cái)力等在內(nèi)的大量資源，而消耗資源所產(chǎn)出的效果以及這種生產(chǎn)過(guò)程，人們并沒(méi)有給予足夠的關(guān)注。政府績(jī)效評(píng)估的目的正是對(duì)其產(chǎn)出所進(jìn)行的監(jiān)測(cè)和促進(jìn)。臧乃康在《政府績(jī)效的復(fù)合概念與評(píng)估機(jī)制》（參見(jiàn)《南通師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第3期）一文中認(rèn)為，政府績(jī)效是評(píng)判政府治理水平和運(yùn)作效率的重要依據(jù)。政府績(jī)效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作業(yè)績(jī)。政府績(jī)效不單純是一個(gè)政績(jī)層面的概念，還包括著政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。從框架上而言，政府績(jī)效主要包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和政治績(jī)效。（1）經(jīng)濟(jì)績(jī)效。經(jīng)濟(jì)績(jī)效表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展上，國(guó)民經(jīng)濟(jì)不僅僅在量上擴(kuò)張，而且在結(jié)構(gòu)合理的前提下有質(zhì)的提升?？疾旖?jīng)濟(jì)績(jī)效要以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、通貨膨脹率、就業(yè)率、利率和匯率作為重要衡量指標(biāo)。良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效還包括經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展程度較高、政府能供應(yīng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。（2）社會(huì)績(jī)效。社會(huì)績(jī)效是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的社會(huì)全面進(jìn)步。社會(huì)全面進(jìn)步內(nèi)涵豐富，包括人們的生活水平和生活質(zhì)量的普遍改善和提高；社會(huì)公共產(chǎn)品供應(yīng)及時(shí)到位，社會(huì)治安狀況良好，人們安居樂(lè)業(yè)；社會(huì)和諧有序，社會(huì)群體、民族之間和諧發(fā)展，沒(méi)有明顯的對(duì)抗和尖銳的沖突。（3）政治績(jī)效。政治績(jī)效是政府績(jī)效的集中表現(xiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政治績(jī)效最經(jīng)常地表現(xiàn)為制度安排和制度創(chuàng)新。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則的制定或社會(huì)秩序的維護(hù)是一種政府制度安排，這是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越強(qiáng)，政治績(jī)效就越容易凸顯。在政黨政治的條件下，執(zhí)政黨的思想一般通過(guò)國(guó)家意志來(lái)表達(dá)和體現(xiàn)。廉潔高效并代表人民的利益是執(zhí)政黨在政治績(jī)效上的表現(xiàn)；依法行政則是政治績(jī)效對(duì)政府的要求。在政府績(jī)效體系中，經(jīng)濟(jì)績(jī)效是政府績(jī)效的主要內(nèi)涵和外在表現(xiàn)，在整個(gè)體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)績(jī)效，社會(huì)績(jī)效和政治績(jī)效就會(huì)缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)和物質(zhì)支撐，社會(huì)績(jī)效和政治績(jī)效也不會(huì)長(zhǎng)久持續(xù)。社會(huì)績(jī)效是政府績(jī)效體系中的價(jià)值目標(biāo)，沒(méi)有社會(huì)績(jī)效，經(jīng)濟(jì)績(jī)效就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的意義和價(jià)值，政治績(jī)效會(huì)失去社會(huì)基礎(chǔ)。社會(huì)全面進(jìn)步是社會(huì)績(jī)效的主要內(nèi)容。政治績(jī)效是整個(gè)政府績(jī)效的中樞和核心，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效需要政治績(jī)效作為法律和制度的保證和保障。政治績(jī)效也是政府決策、政府行政的直接結(jié)果。經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、政治績(jī)效僅僅是政府績(jī)效的基本框架，而非政府績(jī)效的全部。政府績(jī)效體現(xiàn)在政府行政管理的每一個(gè)層面和領(lǐng)域。這種績(jī)效既不是政府短期投入的回報(bào)，也不是政府終端產(chǎn)品的累積，而應(yīng)該是較長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、政治文明的總成果。林瓊、凌文輇在《試論社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府績(jī)效的價(jià)值選擇》（參見(jiàn)《學(xué)術(shù)研究》2002年第3期）一文中認(rèn)為，政府績(jī)效也就是政府行政管理活動(dòng)中所取得的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際效果，其價(jià)值選擇是指以一定的價(jià)值觀念去衡量、評(píng)估政府體制的優(yōu)劣，政府組織和政府行為的效率高低、效果好壞等，是改造政府、重塑政府的主要?jiǎng)恿突緝?nèi)容之一。政府績(jī)效的價(jià)值選擇中必然包含著政府行政主體績(jī)效的價(jià)值追求，政府績(jī)效的價(jià)值追求在本質(zhì)上就是行政主體服務(wù)于國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理的愿望、意志和行為的總和，具體表現(xiàn)為主動(dòng)地履行行政職能和提高行政管理的社會(huì)效應(yīng)。政府績(jī)效的價(jià)值追求是政府行政價(jià)值觀念轉(zhuǎn)化為政府行政實(shí)踐的趨向和動(dòng)力，表現(xiàn)出了政府行政主體回應(yīng)和實(shí)現(xiàn)行政客體的價(jià)值期望的主觀努力的結(jié)果。馬寶成在《試論政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向》（參見(jiàn)《中國(guó)行政管理》2001年第5期）一文中認(rèn)為，所謂政府績(jī)效評(píng)估就是對(duì)政府的實(shí)際政治行為進(jìn)行全面的衡量和評(píng)估，這種政治評(píng)估應(yīng)當(dāng)將主要注意力集中于政治行為所產(chǎn)生的各種各樣的政治產(chǎn)品。由于政府行為的結(jié)果包羅萬(wàn)象，多種多樣，要面面俱到地對(duì)每一項(xiàng)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估是難以勝任的。政府績(jī)效評(píng)估主要以增長(zhǎng)與公平、民主與秩序這兩對(duì)變量為價(jià)值取向，在增長(zhǎng)與公平的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持增長(zhǎng)這個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的前提下，以公平作為內(nèi)在的必要約束；在民主與秩序的關(guān)系問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持民主這個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的前提下，以秩序作為民主的內(nèi)在的必要的約束。蔡立輝在《政府績(jī)效評(píng)估的理念與方法分析》（參見(jiàn)《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第5期）一文中認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估就是根據(jù)績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用評(píng)估指標(biāo)對(duì)政府公共部門(mén)履行行政職能所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響進(jìn)行評(píng)估(evaluating)、劃分績(jī)效等級(jí)(grading)、提出績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃和運(yùn)用評(píng)估結(jié)果來(lái)改進(jìn)績(jī)效的活動(dòng)過(guò)程。政府績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為本；評(píng)估活動(dòng)過(guò)程謀求信息溝通機(jī)制在政府部門(mén)之間、政府部門(mén)與公眾之間的建立與完善；評(píng)估結(jié)果的使用謀求政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的加強(qiáng)與完善；評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包含效率、行政能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿(mǎn)意程度等方面的績(jī)效要求；評(píng)估目的就是要規(guī)范行政行為，提高行政效能，使政府部門(mén)在管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)和改善公眾生活質(zhì)量等方面具有競(jìng)爭(zhēng)力。3．關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵的闡釋綜合分析以上國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵的理解，我認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估的含義有兩個(gè)方面：一是作為政府內(nèi)部改革措施，體現(xiàn)了放松規(guī)制和市場(chǎng)化的改革取向，是一種以結(jié)果為本的控制；二是作為改善政府部門(mén)與公眾的關(guān)系、改善公眾對(duì)政府部門(mén)的信任的措施，體現(xiàn)了發(fā)展政府責(zé)任機(jī)制和顧客至上的管理理念。（1）當(dāng)代西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估是作為放松規(guī)制的政府內(nèi)部改革措施。這表明了政府績(jī)效評(píng)估首要的功能目標(biāo)和作用性質(zhì)。以規(guī)制控制、過(guò)程控制為特征的政府管理又在后來(lái)的歷次行政改革和公務(wù)員制度改革中得到了強(qiáng)化和補(bǔ)充。到20世紀(jì)70年代，美國(guó)政府的有關(guān)規(guī)章制度之多幾乎達(dá)到泛濫的地步。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代的到來(lái)，隨著政府公務(wù)員素質(zhì)的普遍提高以及獨(dú)立決策和經(jīng)辦能力的增強(qiáng)，這種規(guī)制管理越來(lái)越表現(xiàn)出與時(shí)代發(fā)展要求的不相適應(yīng)性，甚至壓制了政府部門(mén)及公務(wù)人員的積極性和創(chuàng)造性。在這種社會(huì)背景條件下，以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家在放松規(guī)制（deregulation）理論指導(dǎo)下，采取了政府績(jī)效評(píng)估的改革措施，以求改變政府部門(mén)自身的規(guī)制模式：從單純的法律規(guī)則控制轉(zhuǎn)變?yōu)榉芍湎碌目?jī)效控制、從過(guò)程控制轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果控制，大力推行以結(jié)果為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估措施。從政府績(jī)效評(píng)估的這一含義出發(fā)，就我國(guó)而言，一方面，我們不能像西方國(guó)家那樣通過(guò)施行政府績(jī)效評(píng)估來(lái)實(shí)現(xiàn)放松規(guī)制，因?yàn)殚L(zhǎng)官意志、特權(quán)意識(shí)在我國(guó)行政文化中根深蒂固，我國(guó)政府自身的法制建設(shè)還極不完善；另一方面，我們又要從西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估中吸取完善政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的理念，并加以創(chuàng)新，使之成為符合我國(guó)國(guó)情的行政監(jiān)督機(jī)制，以此來(lái)加強(qiáng)政府效能監(jiān)督、規(guī)范政府行政行為。因此，在我國(guó)，突出政府績(jī)效評(píng)估在轉(zhuǎn)變和有效行使職能、強(qiáng)化和完善行政監(jiān)督機(jī)制、規(guī)范行政行為，促進(jìn)形成黨領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局等方面的功能作用就顯得非常重要。制度、措施可以移植，但制度、措施的社會(huì)效果則是不可以移植的。在我國(guó)推行政府績(jī)效評(píng)估措施，應(yīng)當(dāng)注重西方實(shí)踐與我國(guó)國(guó)情的有機(jī)結(jié)合。這應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)研究與施行政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)基本共識(shí)。（2）當(dāng)代西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估作為政府內(nèi)部改革措施，體現(xiàn)了市場(chǎng)化的改革取向。政府績(jī)效評(píng)估直接指向政府部門(mén)應(yīng)具有的職能。這決定了政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵中必然要包含重塑政府角色和界定其職能的內(nèi)容。因?yàn)椋豢茖W(xué)、合理地界定政府職能，就會(huì)把本來(lái)不屬于政府職能活動(dòng)及其履行所產(chǎn)生的“績(jī)效”當(dāng)成是政府的績(jī)效來(lái)加以評(píng)估，而把應(yīng)屬于履行政府職能所產(chǎn)生的績(jī)效卻沒(méi)有納入到政府績(jī)效的范圍加以評(píng)估，就會(huì)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估與職能行使之間的嚴(yán)重脫節(jié)。在市場(chǎng)化條件下，根據(jù)社會(huì)的發(fā)展要求和公眾的需要提供公共服務(wù)是政府最重要、最廣泛的職能和最根本的任務(wù)；政府是公共服務(wù)的供給者（roleasapublicserviceprovider）、公共服務(wù)有效供給的保證者和監(jiān)管者，而不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)和與社會(huì)相脫離的“力量”。對(duì)政府職能范圍內(nèi)行政活動(dòng)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定，也就是要對(duì)政府在確定公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、抓好績(jī)效管理、把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，以保證公共服務(wù)的供給者無(wú)法利用提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)謀取不正當(dāng)?shù)睦?、保障社?huì)公平、提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量、增加顧客選擇的機(jī)會(huì)、更好地滿(mǎn)足顧客需要等活動(dòng)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定。這樣，政府績(jī)效評(píng)估既有助于強(qiáng)化政府行使公共行政權(quán)力以實(shí)現(xiàn)公共利益、有效提供公共服務(wù)的責(zé)任意識(shí)，有助于責(zé)任政府和績(jī)效政府的建設(shè)，同時(shí)，也有助于根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要對(duì)政府職能重新定位，打破原有政府對(duì)公共事務(wù)管理與公共服務(wù)供給的壟斷。通過(guò)采用合同出租和非國(guó)有化等多種形式，把原先由政府壟斷的部分職能市場(chǎng)化，由市場(chǎng)企業(yè)主體通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提供；或者通過(guò)合同與政府采購(gòu)等形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)方式交由社會(huì)承擔(dān)。用戈?duì)枺ˋlGore）的話(huà)來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效評(píng)估所包含的重塑政府角色、合理界定政府職能就是要為公共服務(wù)供給部門(mén)，包括政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)和非盈利部門(mén)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)造市場(chǎng)動(dòng)力、利用市場(chǎng)機(jī)制解決政府管理低效率問(wèn)題提供了有力途徑。（3）當(dāng)代西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估是作為改善政府部門(mén)與公眾關(guān)系的根本措施。作為改善政府部門(mén)與公眾的關(guān)系、改善公眾對(duì)政府部門(mén)信任的措施來(lái)說(shuō)，當(dāng)代西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估體現(xiàn)了發(fā)展政府責(zé)任機(jī)制的憲政理念和顧客至上的管理理念，極大地促進(jìn)了公共行政學(xué)說(shuō)史上憲政主義與管理主義的有機(jī)融合。正是在這個(gè)意義上，政府績(jī)效評(píng)估適應(yīng)了管理民主化、績(jī)效化的要求，有助于民主責(zé)任政府和績(jī)效政府的建設(shè)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不僅是公共治理者，同時(shí)還是公共服務(wù)的提供者；但作為公共服務(wù)的提供者，政府部門(mén)的核心任務(wù)并不是要致力于直接向社會(huì)提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，而是要致力于提供一種保證公共服務(wù)與公共產(chǎn)品有效供給的環(huán)境。從強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)直接向社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)到強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)保證公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的有效供給的發(fā)展，表明了政府職能和角色定位的變化，前者體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理的屬性；后者體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府管理的屬性。因此，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，政府公共管理者同時(shí)也是公共服務(wù)的提供者、公共服務(wù)有效供給的保證者與監(jiān)管者；公眾是政府服務(wù)的消費(fèi)者、是顧客，也是政府公共管理的參與者和評(píng)判者。這樣，“權(quán)力是對(duì)公共服務(wù)供給的直接控制”的客觀事實(shí)使政府績(jī)效評(píng)估蘊(yùn)含了以公眾為導(dǎo)向、通過(guò)公眾對(duì)政府績(jī)效的評(píng)判來(lái)改善政府部門(mén)與公眾的關(guān)系、增強(qiáng)公眾對(duì)政府部門(mén)信任的民主行政內(nèi)涵。服務(wù)水平的高低來(lái)自于顧客（消費(fèi)者）的評(píng)判。提高服務(wù)水平的最有效的方法就是傾聽(tīng)顧客的聲音——按照顧客的要求提供服務(wù)、讓顧客做出選擇。為此，政府績(jī)效評(píng)估在“3E”評(píng)估方法的基礎(chǔ)上，隨著管理民主化的發(fā)展，逐漸形成了“4E”評(píng)估方法，增加的第4個(gè)“E”就是公平。公平指標(biāo)關(guān)注的是接受服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢(shì)群體是否能夠享受到更多的服務(wù)。為了保證公共服務(wù)供給的有效性和提高回應(yīng)社會(huì)需求的能力，1993年9月，美國(guó)克林頓總統(tǒng)簽署了《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》（settingcustomerservicestandards）第12862號(hào)行政命令（executiveorder）。這個(gè)行政命令責(zé)令聯(lián)邦政府部門(mén)制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、提供顧客選擇公共服務(wù)的資源和手段，包括：①分辨誰(shuí)是或應(yīng)該是聯(lián)邦政府部門(mén)服務(wù)的顧客；②調(diào)查和審視顧客所希望的服務(wù)種類(lèi)、服務(wù)質(zhì)量以及他們對(duì)服務(wù)的滿(mǎn)意程度；③將服務(wù)水平和評(píng)估結(jié)果告訴給顧客；④為顧客提供選擇公共服務(wù)的資源和選擇服務(wù)供給的各種手段；⑤建立信息系統(tǒng)、服務(wù)系統(tǒng)和有利于顧客抱怨及其意見(jiàn)反饋的系統(tǒng)；⑥提供各種有效的途徑讓顧客表達(dá)抱怨與意見(jiàn)。根據(jù)該行政命令，顧客至上意味著聯(lián)邦政府為美國(guó)人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務(wù)。1993年頒布的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》也明確了政府部門(mén)在提高行政效率、提高服務(wù)質(zhì)量、建立和發(fā)展政府責(zé)任機(jī)制方面的具體要求。1994年，美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)論專(zhuān)門(mén)出版了《顧客至上：為美國(guó)人民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)》。政府績(jī)效評(píng)估為改善政府部門(mén)與公眾的關(guān)系、加強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任，為政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)“更有回應(yīng)性、更有責(zé)任心和更富有效率”的改革目標(biāo)提供了根本性措施。因此，政府績(jī)效評(píng)估所蘊(yùn)含的以公眾為導(dǎo)向的理念，就是要突出政府部門(mén)滿(mǎn)足公眾需求的實(shí)質(zhì)就是政府行為要完全遵循反應(yīng)公眾利益和意志要求的法律規(guī)范，在政府的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量中要充分體現(xiàn)公眾的利益和意志要求，并上升為國(guó)家意志的法律規(guī)范。公眾作為評(píng)估主體對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的時(shí)候，是以政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量為主要內(nèi)容的法律規(guī)范作為評(píng)價(jià)尺度，不是以公眾個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)程度作為評(píng)價(jià)尺度。實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估必然首先就要進(jìn)行政府績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)質(zhì)量立法。效率邏輯和公共責(zé)任邏輯是政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵中所具有的兩個(gè)內(nèi)在統(tǒng)一的、互動(dòng)的方面。政府部門(mén)在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中提供公共服務(wù)，既有助于提高效率、打破壟斷和降低成本；又以嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效管理保證其在競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)公眾負(fù)責(zé)、提高服務(wù)質(zhì)量。這兩個(gè)方面的關(guān)系，公共責(zé)任和顧客至上是第一位的，效率則是第二位的，效率只有用來(lái)滿(mǎn)足公眾的需要和實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)才有意義。政府績(jī)效評(píng)估包括內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估。政府績(jī)效內(nèi)部評(píng)估主要表現(xiàn)為上級(jí)政府及部門(mén)對(duì)下級(jí)政府及部門(mén)以及分支機(jī)構(gòu)和所屬公務(wù)人員績(jī)效的評(píng)估。政府績(jī)效內(nèi)部評(píng)估方式對(duì)促進(jìn)政府全面履行職能、促進(jìn)政府部門(mén)行為規(guī)范、提高行政效率與效能、提高服務(wù)質(zhì)量；對(duì)于謀求結(jié)果的實(shí)現(xiàn)、公務(wù)人員自主性的提高、行政效率與服務(wù)質(zhì)量的提高，從而保證公務(wù)員對(duì)公眾負(fù)責(zé)、對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)效率政府、責(zé)任政府和法治政府的內(nèi)在統(tǒng)一，都有十分重要的意義。但也有局限性。這種內(nèi)部評(píng)估的自我監(jiān)督力度的有限性和公共責(zé)任的缺失，特別是存在著對(duì)上不對(duì)下、對(duì)內(nèi)不對(duì)外的責(zé)任缺位現(xiàn)象。由政府主管部門(mén)、上級(jí)部門(mén)設(shè)立績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，并組織對(duì)所管轄的下級(jí)部門(mén)及分支機(jī)構(gòu)和所屬公務(wù)人員進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，具有自上而下的單向性特征和長(zhǎng)官意志色彩，績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性、發(fā)展和完善公共責(zé)任的特點(diǎn)與要求難以發(fā)揮與體現(xiàn)。政府績(jī)效外部評(píng)估主要表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨和社會(huì)公眾對(duì)政府部門(mén)及其所屬公務(wù)人員績(jī)效的評(píng)估，體現(xiàn)了以結(jié)果為本和以顧客至上的公共行政理念，以最大限度滿(mǎn)足公眾的需求為第一位的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化和完善政府績(jī)效外部評(píng)估，是加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的重要方式，是吸收公眾參與政府管理、參與決策的重要途徑與形式，也是公眾表達(dá)利益與意志的重要方式，評(píng)估結(jié)論對(duì)政府行政管理起著重要的咨詢(xún)和參考作用。政府績(jī)效評(píng)估采用以結(jié)果為導(dǎo)向的管理方法，能夠使政府部門(mén)及其公務(wù)人員明確知道其行為要達(dá)到什么樣的結(jié)果，如何調(diào)整行政行為以實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果，如何評(píng)估這些結(jié)果以及所取得的進(jìn)步，決策的做出都需要收集什么樣的資料，使用什么樣的激勵(lì)手段和責(zé)任機(jī)制以確保成功。政府績(jī)效評(píng)估作為一種制度設(shè)計(jì)與管理創(chuàng)新，所謀求的是現(xiàn)代信息技術(shù)在政府公共管理中的廣泛運(yùn)用以及公眾作為政府服務(wù)的消費(fèi)者通過(guò)公共責(zé)任機(jī)制對(duì)政府部門(mén)的直接監(jiān)督，是一種委托——代理制關(guān)系。政府績(jī)效評(píng)估以顧客至上和最大限度滿(mǎn)足公眾的需求為第一位的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；以加強(qiáng)與完善公共責(zé)任機(jī)制、提高公共管理的效率和能力、提高公眾的滿(mǎn)意程度為評(píng)估目的。當(dāng)代政府績(jī)效評(píng)估所蘊(yùn)含的科學(xué)內(nèi)涵，包括政府部門(mén)要以上升為國(guó)家意志的公眾需求為導(dǎo)向而不以自己訂立的辦事規(guī)則為依歸的理念、公眾為政府部門(mén)有實(shí)際意義的績(jī)效結(jié)果納稅而不是為政府部門(mén)所做的工作而納稅的理念；要建立和完善以改變公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（structureofpublicservicenetworks）、關(guān)注顧客服務(wù)（customerservices）、建造高績(jī)效體系（high-performancesystem）、合理配置政府職能為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度建構(gòu)；要建立健全政府部門(mén)與公眾之間的信息溝通機(jī)制；要改善權(quán)力制約形式，權(quán)力制約不再局限于刻板的法律條文，而是寓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)制于政府公共管理之中。政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)質(zhì)就是在加強(qiáng)和完善政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，來(lái)建立和發(fā)展社會(huì)公共責(zé)任機(jī)制、促進(jìn)社會(huì)管理格局和機(jī)制的形成；就是通過(guò)促進(jìn)政府部門(mén)自身切實(shí)承擔(dān)和履行行政職責(zé)，來(lái)促進(jìn)公眾完完全全地履行其應(yīng)履行的社會(huì)義務(wù)；就是通過(guò)實(shí)現(xiàn)公共利益來(lái)加強(qiáng)與維護(hù)現(xiàn)有的基本社會(huì)秩序、增強(qiáng)政府部門(mén)的動(dòng)員能力和公眾的凝聚力。（一）政府績(jī)效評(píng)估的特征政府績(jī)效評(píng)估所蘊(yùn)含的理念是通過(guò)它的性質(zhì)特征和價(jià)值取向體現(xiàn)出來(lái)的。政府公共管理既包括了政府公共部門(mén)對(duì)國(guó)家公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理，也包括了政府公共部門(mén)內(nèi)部自身事務(wù)的管理；既有對(duì)事務(wù)的管理，也有對(duì)人和組織的管理?？?jī)效評(píng)估盡管不是一個(gè)新鮮名詞，它在政府公共部門(mén)中得到了廣泛運(yùn)用；但它作為政府再造的重要內(nèi)容與根本性措施，其特別之處在于它對(duì)基本任務(wù)和目標(biāo)的定位、對(duì)行動(dòng)結(jié)果的鑒定已經(jīng)推動(dòng)政府部門(mén)及其所屬公務(wù)人員用一種新的眼光去思考和判定行政目標(biāo)的完成情況。這都使得政府績(jī)效評(píng)估具有了復(fù)雜性、多層次性、難量化性、利益性、評(píng)估主體的多元性和客觀性等特征。1．政府績(jī)效評(píng)估的市場(chǎng)責(zé)任機(jī)制（marketaccountabilitysystem）特征菲利普·J·庫(kù)珀（PhillipJ.Cooper）將政府績(jī)效評(píng)估所具有的市場(chǎng)責(zé)任機(jī)制性質(zhì)概括為：一是“經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率假設(shè)”；二是“采取成本——收益的分析方式”；三是“按投入和產(chǎn)出的模式來(lái)確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，注重對(duì)產(chǎn)出的評(píng)估”；四是“以顧客滿(mǎn)意為基礎(chǔ)來(lái)定義市場(chǎng)責(zé)任機(jī)制，這種定義方法是把公民視為消費(fèi)者”。因此，簡(jiǎn)而言之，政府績(jī)效評(píng)估所體現(xiàn)的市場(chǎng)責(zé)任機(jī)制就是消費(fèi)者對(duì)公共服務(wù)的直接控制和直接選擇，政府部門(mén)對(duì)消費(fèi)者——公眾負(fù)責(zé)。沒(méi)有消費(fèi)者的選擇就難以形成市場(chǎng)機(jī)制，就不能激發(fā)公共服務(wù)供給者的競(jìng)爭(zhēng)，最終也就難以使得公共服務(wù)的供給者對(duì)公眾負(fù)責(zé)。政府績(jī)效評(píng)估這種市場(chǎng)責(zé)任機(jī)制就是消費(fèi)者對(duì)公共服務(wù)的直接控制和選擇，政府部門(mén)對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)，體現(xiàn)了委托——代理制關(guān)系。在當(dāng)代民主制的委托——代理理論看來(lái)，政府由公眾選舉產(chǎn)生，政府活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)來(lái)自于國(guó)家稅收；政府是公眾事務(wù)和公眾服務(wù)的受托人。在這種委托代理關(guān)系下，政府作為受托人，同時(shí)又是執(zhí)行人，必須忠實(shí)于委托人（公眾）的利益，在委托范圍內(nèi)（職責(zé)范圍內(nèi)）按照委托人的需求切實(shí)履行各種受委托的職責(zé)，包括維護(hù)公共秩序和對(duì)不良行為的治理、最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益等。同時(shí)，受托人履行職責(zé)的情況如何、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量如何，委托人具有評(píng)判的權(quán)利。正是基于這種評(píng)判權(quán)利所形成的監(jiān)督機(jī)制，來(lái)保證受托人——政府部門(mén)按照委托人的需求切實(shí)履行各種受委托的職責(zé)。因此，政府部門(mén)及公務(wù)人員需要處理委托代理過(guò)程中面臨的各種問(wèn)題，包括信息不對(duì)稱(chēng)、利益沖突、公共責(zé)任、逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。只有正確處理這些問(wèn)題，才能建立良好的責(zé)任關(guān)系，建立負(fù)責(zé)任的政府。政府績(jī)效評(píng)估強(qiáng)化了政府的責(zé)任意識(shí)，有助于建設(shè)責(zé)任政府，特別是有助于建立和完善中國(guó)特色的“問(wèn)責(zé)制”。2．政府績(jī)效評(píng)估意味著政府職能的具體化查利斯·K·科克（CharlesK.Coe）認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估還具有使政府職能具體化的性質(zhì)，政府績(jī)效評(píng)估都指向每一部門(mén)所具有的特殊職能。政府績(jī)效評(píng)估具有使政府職能進(jìn)一步具體化的特征。每一個(gè)績(jī)效評(píng)估都是指向一級(jí)政府或一個(gè)政府部門(mén)所具有的特殊職能。因此，任何一種績(jī)效評(píng)估都會(huì)有自己的評(píng)估指標(biāo)體系和績(jī)效等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)指標(biāo)體系所包含的量的規(guī)定性，即政府在其職能范圍內(nèi)做了多少（是不是職能范圍內(nèi)應(yīng)做的事都做了）和質(zhì)的規(guī)定性，即政府是如何提供公共服務(wù)的、提供公共服務(wù)的結(jié)果如何（是否符合職能的規(guī)定性，符合公眾的要求），兩方面內(nèi)容都是政府職能的具體化與具體體現(xiàn)。政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的建立，都離不開(kāi)政府部門(mén)的具體職能。合理界定政府職能、科學(xué)進(jìn)行工作分析是確定政府績(jī)效目標(biāo)、設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的前提與基礎(chǔ)。否則，就會(huì)把本來(lái)不屬于政府部門(mén)職能和崗位職責(zé)及其履行所產(chǎn)生的“績(jī)效”當(dāng)成是政府績(jī)效來(lái)加以評(píng)估、而把應(yīng)屬于政府部門(mén)職能和崗位職責(zé)及其履行所產(chǎn)生的績(jī)效卻沒(méi)有納入到績(jī)效的范圍加以評(píng)估，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估與職能行使之間的嚴(yán)重脫節(jié)。例如，人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)。如果某公民因時(shí)間匆忙可能趕不上飛機(jī)而希望警察為其開(kāi)道，這時(shí)會(huì)出現(xiàn)：①警察為其開(kāi)道，該公民按時(shí)乘上了飛機(jī)；②警察拒絕為其開(kāi)道，該公民沒(méi)有按時(shí)乘上飛機(jī)。在這兩種情況下，該公民對(duì)警察所作出的任何績(jī)效評(píng)估結(jié)論都是沒(méi)有依據(jù)的。因?yàn)椋瑸橼s不上飛機(jī)的人開(kāi)道并不是警察的職責(zé)。政府績(jī)效評(píng)估直接指向政府職能，意味著政府職能的具體化。確定績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、建立評(píng)估指標(biāo)體系是有效施行政府績(jī)效評(píng)估的核心環(huán)節(jié)；而確定績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、建立績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是與政府部門(mén)和崗位的具體職能、崗位職責(zé)密切聯(lián)系的。不同部門(mén)、不同崗位的績(jī)效評(píng)估雖然存在著許多相同的地方；但是，由于每一個(gè)部門(mén)、每一個(gè)崗位的具體職能和具體工作內(nèi)容、提供的公共服務(wù)種類(lèi)和管理的公共事務(wù)性質(zhì)都不盡相同，這就必然要求績(jī)效評(píng)估既要有反應(yīng)共性的評(píng)估指標(biāo)，又要有根據(jù)職能、職責(zé)的不同來(lái)確定具體不同的績(jī)效目標(biāo)、評(píng)估指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。離開(kāi)了具體職能和崗位職責(zé)，就不可能有科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估。政府績(jī)效評(píng)估直接指向政府職能和崗位職責(zé)的特征，使政府績(jī)效評(píng)估的施行不僅有助于發(fā)現(xiàn)績(jī)效問(wèn)題、規(guī)范行政行為和為政府決策提供科學(xué)依據(jù)，而且還有助于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、科學(xué)設(shè)置崗位和進(jìn)行編制管理。界定政府職能和進(jìn)行工作分析是政府績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)；政府績(jī)效評(píng)估反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步檢驗(yàn)政府職能定位和崗位設(shè)置的科學(xué)性、合理性。政府績(jī)效評(píng)估直接指向政府職能和崗位職責(zé)的特征，導(dǎo)致了政府績(jī)效評(píng)估不存在一個(gè)普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)。因此，政府績(jī)效評(píng)估并不存在適應(yīng)于所有不同部門(mén)和不同崗位的、完全一樣的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，否則，績(jī)效評(píng)估的結(jié)果就會(huì)失去科學(xué)性和準(zhǔn)確性。這就使政府績(jī)效評(píng)估具有了復(fù)雜性、多層次性、難量化性、利益性、客觀性和評(píng)估主體的多元性等特征。我國(guó)以往運(yùn)用一套評(píng)估指標(biāo)來(lái)評(píng)估所有政府部門(mén)和崗位工作績(jī)效的做法，本身就違背了科學(xué)化的原則和政府績(jī)效評(píng)估直接指向政府職能和崗位職責(zé)的特性。具體的評(píng)估指標(biāo)雖然不同，但每個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系都包含了這兩方面的內(nèi)容：一是量的規(guī)定性，即公共管理主體在其職能范圍內(nèi)做了什么、做了多少（是不是職能范圍內(nèi)的事都做了）；二是質(zhì)的規(guī)定性，即公共管理主體己提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的效果如何（是否符合職能的規(guī)定性，符合公眾的要求）。政府績(jī)效評(píng)估針對(duì)的是每一個(gè)政府部門(mén)所具有的職能，評(píng)估過(guò)程實(shí)際上成為了每一個(gè)政府部門(mén)職能進(jìn)一步具體化的措施和手段。職能是一種制度的規(guī)定性，績(jī)效評(píng)估也就是制度轉(zhuǎn)化為具體的公共管理行為、具體的公共管理秩序和社會(huì)生活秩序過(guò)程中的一種評(píng)判、控制和監(jiān)督的活動(dòng)。因此，在性質(zhì)上，政府績(jī)效評(píng)估是使制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)秩序、提高效率和管理能力的一種活動(dòng)和有效手段，是吸收公眾參與公共管理、加強(qiáng)和完善公共責(zé)任機(jī)制的有效途徑，也是政府公共管理民主化的重要體現(xiàn)。沒(méi)有充分的信息溝通就不可能獲得充分的信息，就不可能解決信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，也就難以得到準(zhǔn)確、客觀的績(jī)效評(píng)估結(jié)果。政府部門(mén)與公眾之間的信息溝通機(jī)制包括政府信息傳遞機(jī)制、公眾信息反饋機(jī)制、政府回應(yīng)機(jī)制三個(gè)層面；在內(nèi)容上主要包括政府部門(mén)向公眾傳遞的各類(lèi)信息，如政府機(jī)構(gòu)的組成、職能、辦事規(guī)程、行政流程、政策與法規(guī)、服務(wù)承諾、服務(wù)種類(lèi)及質(zhì)量、工作計(jì)劃與方案、工作報(bào)表、重大決策過(guò)程、物質(zhì)投入與消耗、績(jī)效評(píng)估結(jié)果等；公眾向政府部門(mén)反饋的各類(lèi)信息，如對(duì)服務(wù)種類(lèi)和服務(wù)質(zhì)量的要求、對(duì)服務(wù)的滿(mǎn)意程度、抱怨、建議、對(duì)公共服務(wù)與資源的選擇；政府部門(mén)對(duì)公眾的回應(yīng)，如問(wèn)題解答的信件、電話(huà)記錄及統(tǒng)計(jì)、會(huì)議記錄、管理方法的改進(jìn)及程度等。正是這三類(lèi)信息組成了完整的信息傳遞機(jī)制、信息反饋機(jī)制與政府回應(yīng)機(jī)制，這是施行政府績(jī)效評(píng)估所必需的。信息資料是確定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系、選定評(píng)估內(nèi)容和進(jìn)行績(jī)效評(píng)定的關(guān)鍵因素。沒(méi)有完善的信息交流與溝通機(jī)制也就沒(méi)有政府績(jī)效評(píng)估。為此，西方國(guó)家在推行績(jī)效評(píng)估措施的同時(shí)，提出了構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府（customer-orientede-government）和政府在線(xiàn)服務(wù)（governmentservicesonline）的發(fā)展目標(biāo)，以提高政府收集、處理信息的能力和對(duì)公眾的回應(yīng)力。為顧客提供選擇服務(wù)供給的各種手段，提供各種有效的途徑讓顧客表達(dá)抱怨、意見(jiàn)與利益要求。這些措施成為西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估措施的重要組成部分。因此，政府績(jī)效評(píng)估提高了政府工作的透明度，有利于實(shí)現(xiàn)建設(shè)“透明政府”的目標(biāo)，使行政過(guò)程嚴(yán)格置于社會(huì)的監(jiān)督之下。（二）政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向當(dāng)然，政府績(jī)效評(píng)估對(duì)公眾需求的滿(mǎn)足，并不是表現(xiàn)為對(duì)公眾個(gè)體的個(gè)性化需求的滿(mǎn)足，而是表現(xiàn)為充分反應(yīng)公眾需求并上升為國(guó)家意志的法律規(guī)范，表現(xiàn)為以服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為內(nèi)容的行政法律規(guī)范。公眾作為政府評(píng)判者就是評(píng)判政府實(shí)際行為是否符合法律規(guī)范的規(guī)定、是否符合服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這樣，政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程必然包含了對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)立法等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。從歷史的觀點(diǎn)來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估作為當(dāng)代政府公共管理的一個(gè)重要內(nèi)容和方法，它在政府部門(mén)中的廣泛運(yùn)用并不是偶然的，它是當(dāng)今信息時(shí)代民主化、市場(chǎng)化和全球化發(fā)展趨勢(shì)的產(chǎn)物和社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的結(jié)果，是從當(dāng)代西方國(guó)家“新公共管理運(yùn)動(dòng)”（newpublicmanagementmovement）中發(fā)展起來(lái)的，并成為了政府再造的一項(xiàng)根本性措施。（一）緣自政府公共管理理論研究的發(fā)展歷史地看，西方公共行政學(xué)作為獨(dú)立學(xué)科的發(fā)展，從19世紀(jì)末產(chǎn)生開(kāi)始，經(jīng)歷了從政治與行政分離到政治與行政有效配合、從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)、從以事為中心到以人為中心、從機(jī)械效率觀到社會(huì)效益觀、從管理主義與憲政主義的分離到強(qiáng)調(diào)二者的有機(jī)結(jié)合、從單一學(xué)科取向到多學(xué)科交叉與相互滲透的發(fā)展演進(jìn)過(guò)程。從19世紀(jì)末到20世紀(jì)60年代，西方公共行政學(xué)理論著重研究的是行政組織的內(nèi)部取向、機(jī)構(gòu)組成、活動(dòng)程序、行政原則等行政組織和官僚體制；理論研究以管理學(xué)為理論依據(jù)，政府管理以技術(shù)為基礎(chǔ)（technologybasedmanagement）。以效率為導(dǎo)向的技術(shù)視野是這個(gè)時(shí)期公共行政的標(biāo)志，追求行政效率是這個(gè)時(shí)期公共行政理論與實(shí)踐的最高目標(biāo)。20世紀(jì)60年代以前的西方公共行政以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，堅(jiān)持六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開(kāi)的假定；（2）強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度，采用官僚體制模式；（3）公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對(duì)文官實(shí)行外部規(guī)制；（6）要求結(jié)果的公平。在方法論上，這個(gè)時(shí)期的公共行政采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制及其結(jié)構(gòu)的分析，忽視了對(duì)行政行為及行政過(guò)程的研究；它將政治與行政（也就是政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開(kāi)，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富的行政現(xiàn)象及過(guò)程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^(guò)分推崇，而價(jià)值因素以及公平與效率的關(guān)系問(wèn)題被忽視，忽視了公共行政所應(yīng)負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任。其結(jié)果是在經(jīng)濟(jì)獲得前所未有發(fā)展的同時(shí)，還存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望。這構(gòu)成了對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅，導(dǎo)致了各種社會(huì)危機(jī)和公眾對(duì)政府的不信任。社會(huì)科學(xué)，尤其是政治科學(xué)和公共行政學(xué)集合在一起，以塔爾科特·柏森斯、卡斯特、羅森茨韋克、高斯、雷格斯等為代表采用系統(tǒng)分析方法，從整個(gè)公共行政活動(dòng)及其與環(huán)境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內(nèi)部各個(gè)部分之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)公共行政適應(yīng)環(huán)境的權(quán)變觀念與生態(tài)觀念，謀求公共行政與其環(huán)境之間及公共行政內(nèi)部各部分之間動(dòng)態(tài)的、具體的一致性，以保證公共行政的高效能和高效率。20世紀(jì)60年代后期，以弗雷德里克森（H.G.Friderickson）為代表的“新公共行政學(xué)（newpublicadministration）”發(fā)展了社會(huì)公平理論，認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值是社會(huì)公平（socialequity），主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”；強(qiáng)調(diào)公共行政變革的終極目標(biāo)是建立民主行政之模型；強(qiáng)調(diào)公共行政的顧客導(dǎo)向（customer-driven），將顧客的需求作為政府部門(mén)存在、發(fā)展的前提和政府部門(mén)組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的目標(biāo)。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“公平”為核心，實(shí)際上是一種憲政主義的行政理論，對(duì)西方國(guó)家政府改革實(shí)踐產(chǎn)生了廣泛的影響；特別是顧客導(dǎo)向的理論觀點(diǎn)奠定了當(dāng)代公共管理基本理念的雛形。70年代，政策科學(xué)（policyscience）和公共政策分析（publicpolicyanalysis）興起并發(fā)展成為公共行政的主流學(xué)派。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過(guò)分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門(mén)以政策制定系統(tǒng)和政策過(guò)程作為研究對(duì)象，并以端正社會(huì)發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科，從而形成了政策科學(xué)研究。多學(xué)科交叉、綜合研究方法還使公共管理研究由研究行政環(huán)境的變化對(duì)政府公共管理、高績(jī)效體系和顧客服務(wù)。由此形成了當(dāng)代公共管理的理論基礎(chǔ)。以普雷斯曼（JeffreyL.Pressman）和韋達(dá)夫斯基（AaronWildavsky）為主要代表，謀求政策科學(xué)、政策分析與公共行政相結(jié)合，使政策分析轉(zhuǎn)而重點(diǎn)研究政策執(zhí)行和公共項(xiàng)目（publicprograms），而不再重點(diǎn)研究機(jī)構(gòu)（institution）。研究重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移對(duì)公共管理的研究與發(fā)展具有重要意義。正如公共管理的主要代表人物凱特爾（DonaldF.Kettl）在《公共管理的現(xiàn)狀》一書(shū)中所評(píng)估的，執(zhí)行研究將問(wèn)題的焦點(diǎn)由組織，特別是由結(jié)構(gòu)與過(guò)程轉(zhuǎn)移到公共項(xiàng)目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上。這種研究重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，一方面是績(jī)效管理問(wèn)題成為了公共管理中人們所關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題；另一方面，政策執(zhí)行研究以多學(xué)科，包括政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和心理學(xué)等為基礎(chǔ)，形成了跨學(xué)科的綜合研究范式。這些不同學(xué)科的學(xué)者的共同努力和多學(xué)科交叉研究方法極大地推動(dòng)了公共管理研究的興起和發(fā)展。各學(xué)科之間相互交叉和相互滲透形成的綜合研究范式為公共管理研究提供了新的方法。這種新方法強(qiáng)調(diào)各學(xué)科之間理論與方法的互補(bǔ)，運(yùn)用各學(xué)科理論及其研究方法來(lái)解釋與解決公共管理中實(shí)際存在的問(wèn)題。羅森布盧姆（RosenbloomDavid）提出公共行政就是運(yùn)用管理的、政治的和法律的方法來(lái)履行對(duì)整個(gè)社會(huì)及其各個(gè)部分進(jìn)行規(guī)則管理和提供公共服務(wù)的職能。以?shī)W斯本和蓋布勒為代表的企業(yè)家政府理論（entrepreneurialgovernmenttheory），主張把企業(yè)或私營(yíng)部門(mén)經(jīng)營(yíng)的一些成功的管理方法移植到政府部門(mén)中來(lái)，主張政府像企業(yè)那樣引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、樹(shù)立顧客意識(shí)、視服務(wù)對(duì)象為上帝。胡德（Hood）等為代表的新公共管理理論（newpublicmanagement），從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)管理理論及方法中吸取要素，以公共選擇和交易成本理論為依據(jù)，提出了政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性；以“理性人”的假定為依據(jù)，提出政府公共行政應(yīng)實(shí)行績(jī)效管理；以成本——效益分析為依據(jù)，提出對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量與評(píng)估。會(huì)后，波齊曼編輯出版了《公共管理：藝術(shù)的現(xiàn)狀》（PublicManagement:TheStateofthe什么是公共管理？布賴(lài)頓·米勒德認(rèn)為，公共管理與社會(huì)科學(xué)理論有著、而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系；它研究的是基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的方法（experience-basedprescription）和管理技術(shù)。公共管理中的所有問(wèn)題都與績(jī)效和管理有關(guān)，績(jī)效的意義在于公共組織或非盈利組織如何在各種形勢(shì)背景條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性；管理則是指在一個(gè)賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動(dòng)領(lǐng)域中，對(duì)公平、關(guān)心和責(zé)任產(chǎn)生作用的一種新的安排，包括采取私有化、公私合伙和承包等方式。詹姆斯·佩里（JamesL.Perry）認(rèn)為，“簡(jiǎn)而言之，公共管理理論應(yīng)該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢(shì)條件下如何做出行為和實(shí)用的’這個(gè)詞是表示公共管理理論必須是有實(shí)用價(jià)值和以問(wèn)題為導(dǎo)向”。的問(wèn)題，以及政府行政部門(mén)的細(xì)微工作。”公共管理理論研究的發(fā)展使其成為了當(dāng)代西方公共行政中重視政府部門(mén)實(shí)施管理的技術(shù)與方法、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別，為公共行政的研究與發(fā)展提供了新的視野。在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及公共部門(mén)管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下，在西方國(guó)家出現(xiàn)了一種“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以公共部門(mén)管理問(wèn)題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的知識(shí)和方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理知識(shí)框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來(lái)自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理之中；它在保留以往公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來(lái)研究公共管理尤其是政府管理問(wèn)題，它被人們稱(chēng)為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”；在處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場(chǎng)、企業(yè)與社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套不同于以往行政學(xué)的新思路，大大地改變了以往公共行政學(xué)的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式；在目的上強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)施政的價(jià)值和努力都是為了實(shí)現(xiàn)“3E”：經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficiency）與效能（effectiveness）。因此，公共行政理論研究及其發(fā)展使政府公共管理愈加重視公共項(xiàng)目、績(jī)效評(píng)估、建立和發(fā)展新的公共責(zé)任機(jī)制等管理方法與技能。政府績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)估成為了公共管理理論中公共選擇理論、管理主義、新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)、企業(yè)家政府理論、放松規(guī)制理論、新公共管理理論等理論派別的共同主張。（二）緣自西方國(guó)家社會(huì)發(fā)展和行政改革實(shí)踐自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義，自由競(jìng)爭(zhēng)的極端化制造了可以摧毀自由競(jìng)爭(zhēng)制度本身的社會(huì)矛盾和沖突。這在客觀上需要有一個(gè)超脫于所有競(jìng)爭(zhēng)主體來(lái)扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官，需要有一個(gè)維持基本社會(huì)公正而免于社會(huì)崩潰的社會(huì)公共產(chǎn)品的分配者。生產(chǎn)高度社會(huì)化和科技進(jìn)步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一動(dòng)力，又需要有一個(gè)執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)的組織者。正如日本社會(huì)學(xué)家真田足教授所說(shuō)：“國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的出場(chǎng)是壟斷資本主義的資本積累和集中，比資本主義積累的發(fā)展速度更快、規(guī)模更大、競(jìng)爭(zhēng)更劇烈，從而越發(fā)增強(qiáng)了資本增殖的沖動(dòng)，為此就必然要?jiǎng)訂T一切方法和手段，其中最有利的是實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的動(dòng)員?！币虼?，從維護(hù)資本主義生產(chǎn)關(guān)系和正常社會(huì)秩序的客觀需要出發(fā)，西方國(guó)家不得不采用對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的積極干預(yù)主義。壟斷資本和國(guó)家政權(quán)緊密結(jié)合在一起，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)服務(wù)職能均擴(kuò)大和加強(qiáng)了。政府通過(guò)行政手段和法律手段來(lái)保證市場(chǎng)秩序的維持，通過(guò)預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)起某些社會(huì)公共事務(wù)的管理。在收入再分配領(lǐng)域內(nèi)采取一系列福利措施等，以維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治穩(wěn)定。因此列寧說(shuō)“資產(chǎn)階級(jí)從一種方法轉(zhuǎn)而采用另一種方法，并不是由于個(gè)別人的惡意，也不是由于什么偶然的原因，而是由于它本身地位的根本矛盾性”。政府行政權(quán)力就是在這種社會(huì)背景下日益強(qiáng)化。政府職能急劇擴(kuò)張、政府涉足的領(lǐng)域急劇擴(kuò)大、政府干預(yù)社會(huì)公共事務(wù)的程度也急劇加深，并導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)規(guī)模急劇膨脹和政府體制的變化：議會(huì)權(quán)力削弱，行政權(quán)力擴(kuò)大；政府變成了集中主要權(quán)力的“萬(wàn)能政府”，政府的官僚機(jī)構(gòu)和軍事機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大，并大有使權(quán)力過(guò)分集中到政府首腦個(gè)人身上的趨勢(shì)。英國(guó)在20世紀(jì)70年代后期推行的以效率為中心的公共管理體制改革，包括了組織結(jié)構(gòu)、工作程序、監(jiān)督機(jī)制、公共責(zé)任機(jī)制、管理方法等方面。其中所包括的雷納斯效率評(píng)估分析小組的改革方案：執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)工作結(jié)果承擔(dān)責(zé)任、執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部奉行以結(jié)果為本，而不是以規(guī)則為本等改革措施，極大地推動(dòng)了政府績(jī)效評(píng)估的開(kāi)展。在人事制度改革方面所推行的以工作結(jié)果確定工資及獎(jiǎng)勵(lì)代替統(tǒng)一的等級(jí)工資制，推動(dòng)了績(jī)效工資制的實(shí)行。西方國(guó)家普遍推行的績(jī)效評(píng)估措施包括政府圍繞其使命采用目標(biāo)管理（MBO）、全面質(zhì)量管理（TQM）等手段進(jìn)行績(jī)效管理，強(qiáng)化政府對(duì)議會(huì)和顧客的雙重責(zé)任；實(shí)行成本核算，加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制，完善信息反饋，實(shí)行以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度；改革公務(wù)員制度，打破統(tǒng)一的薪酬體系，推行績(jī)效工資制和業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)制。正是這些改革措施的實(shí)行推動(dòng)了以公共責(zé)任和顧客至上為理念的績(jī)效評(píng)估制度的運(yùn)用與發(fā)展。隨之而來(lái)，公共項(xiàng)目及其產(chǎn)生的結(jié)果成為了公共管理活動(dòng)的核心和關(guān)注的焦點(diǎn)；績(jī)效管理、顧客至上與服務(wù)意識(shí)、在政府部門(mén)及其管理中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)機(jī)制等措施在實(shí)踐中得到了廣泛運(yùn)用；公共管理目標(biāo)也由單一地追求效率發(fā)展到全方位追求社會(huì)公平、提高效率和服務(wù)質(zhì)量、改善公共責(zé)任機(jī)制和提高公眾的滿(mǎn)意程度。（三）政府績(jī)效評(píng)估緣起的依據(jù)分析1．經(jīng)濟(jì)上的依據(jù)政府公共行政作為社會(huì)上層建筑的組成部分，它采用什么方法來(lái)實(shí)施對(duì)社會(huì)、國(guó)家公共事務(wù)和政府部門(mén)內(nèi)部事務(wù)的管理，必然要受制于經(jīng)濟(jì)體制的性質(zhì)和生產(chǎn)力發(fā)展的水平。在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)體制下，政府部門(mén)分工不明確、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、規(guī)模有限，政府公共管理主要表現(xiàn)為以政治職能為重心的保衛(wèi)性職能和統(tǒng)治性職能，管理活動(dòng)單憑習(xí)俗、慣例以及個(gè)人的學(xué)識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。人類(lèi)進(jìn)入到現(xiàn)代化的大生產(chǎn)以后，特別是隨著商品經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展和國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化、市場(chǎng)化的發(fā)展，以管理和服務(wù)為特征的政府管理主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)職能、管理職能與科技文化職能。與這種發(fā)展變化相適應(yīng)，也必然要求政府管理擯棄傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理方法，轉(zhuǎn)而采用科學(xué)方法，借助制度規(guī)范和科技手段，以實(shí)現(xiàn)政府公共管理現(xiàn)代化、科學(xué)化和專(zhuān)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)政府管理的目標(biāo)和任務(wù)。2．政治上的依據(jù)與自給自足的自然經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，在政治上采用專(zhuān)制政體，長(zhǎng)官意志支配一切，政府公共管理一般以強(qiáng)制性的行政命令方法為主，不可能以法律作為公共管理的基礎(chǔ)；不可能在人格充分尊重的基礎(chǔ)上形成上下級(jí)之間、管理者與公眾之間的雙向溝通。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以自由與平等的交換關(guān)系為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)，是建立在各市場(chǎng)主體之間具有自主性和平等性、并且承認(rèn)各自利益的基礎(chǔ)之上。利益主體多元化、產(chǎn)權(quán)明晰化、運(yùn)行機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)化、市場(chǎng)行為規(guī)范化、政府調(diào)控與公共管理科學(xué)化是它的主要特征。因此，這種具有自主、平等、誠(chéng)信、競(jìng)爭(zhēng)等屬性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)必然打破了封建等級(jí)制和人身依附關(guān)系，奠定了獨(dú)立人格的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，強(qiáng)化了人們的主體意識(shí)；分散決策必然要擴(kuò)大分權(quán)的范圍，減少政府集權(quán)的規(guī)模，從而提高公民的政治參與度。自由、平等成為了人們的基本要求，并逐漸超出經(jīng)濟(jì)生活而貫穿于人們的一切社會(huì)行為之中，構(gòu)成了主體意識(shí)的基本內(nèi)容，創(chuàng)造了獨(dú)立、平等、自由的社會(huì)關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還造就了多元的利益主體和利益結(jié)構(gòu)。這種多元的利益結(jié)構(gòu)在政治體制上，就會(huì)形成相互制約的權(quán)力關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改變了社會(huì)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以集權(quán)為核心的價(jià)值體系被打破。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了一種競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放、多變和充滿(mǎn)個(gè)體創(chuàng)新活動(dòng)的生產(chǎn)和生活方式，使集權(quán)體制賴(lài)以存在的封閉性、保守性、狹隘性基礎(chǔ)被徹底瓦解了。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的這些內(nèi)在屬性必然要求政府公共管理對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展起引導(dǎo)、規(guī)范、保障和服務(wù)作用，對(duì)市場(chǎng)主體獨(dú)立自主的平等地位、人格和能力予以充分保護(hù)；對(duì)市場(chǎng)主體的利益予以必要的尊重和有效的保護(hù)；對(duì)市場(chǎng)主體獨(dú)立自主地支配其所有物的現(xiàn)實(shí)可能性予以保障；對(duì)效率予以追求。一句話(huà)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必然強(qiáng)調(diào)政府行政對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)利的充分保護(hù)和應(yīng)有的尊重；強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的保護(hù)提供一種能充分有效地制止和排除對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)利、利益的侵害并予以切實(shí)的利益補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制和救濟(jì)的渠道；強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)公共政策過(guò)程的參與權(quán)、對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的選擇權(quán)與評(píng)判權(quán)。同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)將市場(chǎng)機(jī)制引入到公共管理之中，從過(guò)程導(dǎo)向的控制機(jī)制轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這樣，形成了權(quán)責(zé)明確、結(jié)果導(dǎo)向、合同約束、顧客至上的政府行政方式。西方公共行政理論得到了充分發(fā)展。在當(dāng)代公共管理理論的指導(dǎo)下，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍開(kāi)展的政府改革使績(jī)效評(píng)估在公共財(cái)政預(yù)算、政府人事行政管理等方面得到了廣泛應(yīng)用。同時(shí)，政府績(jī)效評(píng)估又在實(shí)際應(yīng)用中得到了不斷發(fā)展：政府績(jī)效評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)由注重經(jīng)濟(jì)與效率、只追求投入產(chǎn)出比的最大化，發(fā)展到注重綜合考慮效益、顧客滿(mǎn)意程度和政府服務(wù)質(zhì)量；在評(píng)估指標(biāo)的確立和評(píng)估方法的選定上，也呈現(xiàn)出從只注重定性評(píng)估轉(zhuǎn)向定性評(píng)估與定量評(píng)估相結(jié)合，采用科學(xué)的數(shù)學(xué)模型評(píng)估方法等方面來(lái)。政府績(jī)效評(píng)估更加注重評(píng)估策略和評(píng)估工具的選擇，評(píng)估過(guò)程更加規(guī)范化、系統(tǒng)化、程序化和民主化，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向、顧客至上。推進(jìn)績(jī)效評(píng)估法制化、制度化，重視信息化手段的充分運(yùn)用，成為了當(dāng)代西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)。政府績(jī)效評(píng)估更加趨向制度化、法制化，日益成為對(duì)政府機(jī)構(gòu)的法定要求。美國(guó)、荷蘭、日本等國(guó)家都制定了相關(guān)法律（日本為《政府政策評(píng)價(jià)法》）。英國(guó)和澳大利亞等國(guó)家主要以管理規(guī)范的形式，使組織績(jī)效評(píng)估成為重大改革方案的組成部分，憑借最高行政首長(zhǎng)的政治支持和主管部門(mén)的預(yù)算配置權(quán)來(lái)推進(jìn)組織績(jī)效評(píng)估。為了有效實(shí)施法律和制度，多數(shù)國(guó)家還確定了獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)績(jī)效評(píng)估工作進(jìn)行指導(dǎo)、督促和協(xié)調(diào)，并有選擇地獨(dú)立對(duì)一些部門(mén)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，避免部門(mén)自我評(píng)估可能產(chǎn)生的“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”和評(píng)價(jià)失準(zhǔn)現(xiàn)象。比如，英國(guó)的審計(jì)辦公室負(fù)責(zé)中央政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估，審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)地方政府的績(jī)效評(píng)估。在美國(guó)，聯(lián)邦政府的管理與預(yù)算局審批各部的年度績(jī)效計(jì)劃，總審計(jì)署自主可以說(shuō)，政府績(jī)效評(píng)估是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、管理民主化條件下政府公共管理模式發(fā)展到一定階段，進(jìn)一步加強(qiáng)政府公共管理、提高行政效能與政府服務(wù)質(zhì)量的客觀選擇。政府績(jī)效評(píng)估不僅是行政方法的一種創(chuàng)新，而且是政府管理理念的一場(chǎng)革命。政府績(jī)效評(píng)估將公眾對(duì)政府的信任度和政府權(quán)威建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了“結(jié)果導(dǎo)向”，強(qiáng)調(diào)了政府責(zé)任，增強(qiáng)了公共權(quán)力行使與政府部門(mén)績(jī)效之間的聯(lián)系，有助于提高行政行為的有效性。公眾對(duì)政府部門(mén)提供公共服務(wù)的質(zhì)量與成本的關(guān)注，有助于促進(jìn)行政行為規(guī)范化、程序化和民主化；績(jī)效目標(biāo)的確立、績(jī)效評(píng)估程序的施行以及評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)與應(yīng)用，有助于強(qiáng)化政府部門(mén)的責(zé)任，有助于促進(jìn)行政監(jiān)督方式的創(chuàng)新與變革、完善監(jiān)督機(jī)制和提高行政監(jiān)督的有效性。當(dāng)代政府績(jī)效評(píng)估作為人類(lèi)的管理文明，它既繼承了人類(lèi)優(yōu)秀的文化遺產(chǎn)，又增添了當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的新內(nèi)容。它與傳統(tǒng)的考核制度既相聯(lián)系，又相區(qū)別。（一）政府績(jī)效評(píng)估與傳統(tǒng)考核制度的聯(lián)系政府績(jī)效評(píng)估與傳統(tǒng)考核制度都是一種管理的方法和手段，都是政府部門(mén)在施行行政管理的過(guò)程中，對(duì)行政公共管理活動(dòng)的內(nèi)容與結(jié)果所進(jìn)行的績(jī)效等級(jí)評(píng)定與考核；評(píng)定與考核的結(jié)果在一定程度上都與晉升、獎(jiǎng)懲、任免、利益相聯(lián)系；都具有一定的權(quán)威性。（二）政府績(jī)效評(píng)估與傳統(tǒng)考核制度的區(qū)別1．評(píng)估與考核客體的側(cè)重點(diǎn)不同2．評(píng)估與考核對(duì)象的內(nèi)容不同3．評(píng)估與考核標(biāo)準(zhǔn)確立的依據(jù)不同4．評(píng)估與考核的程序不同5．評(píng)估、考核的結(jié)果與政府部門(mén)的關(guān)系不同（三）政府績(jī)效評(píng)估與企業(yè)績(jī)效評(píng)估的聯(lián)系與區(qū)別政府績(jī)效評(píng)估與企業(yè)績(jī)效評(píng)估之間的聯(lián)系主要表現(xiàn)為它們都是一種結(jié)果管理，體現(xiàn)了管理對(duì)顧客負(fù)責(zé)和顧客至上的理念；都是通過(guò)確定績(jī)效目標(biāo)、建立評(píng)估指標(biāo)體系來(lái)進(jìn)行績(jī)效等級(jí)的評(píng)定與劃分；在績(jī)效等級(jí)評(píng)定與劃分過(guò)程中，它們都以績(jī)效的盡可能量化和輔之以必要的定性為基礎(chǔ)；績(jī)效評(píng)估的結(jié)果都與利益直接相關(guān)。政府部門(mén)與企業(yè)由于它們管理的對(duì)象、為社會(huì)所提供服務(wù)的內(nèi)容、管理活動(dòng)的依據(jù)、管理目標(biāo)和具體流程及性質(zhì)不同，使績(jī)效評(píng)估表現(xiàn)出明顯的差異。1．績(jī)效評(píng)估的性質(zhì)不同2．可量化的程度不同3．評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)不同4．評(píng)估操作的難易程度不同5．所體現(xiàn)的以公眾需求為導(dǎo)向的具體內(nèi)容不同第二章政府績(jī)效評(píng)估的主體評(píng)估主體對(duì)政府部門(mén)的行政行為具有引導(dǎo)作用。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)條件下，由于并不是所有的人都應(yīng)該成為政府績(jī)效的評(píng)估主體。因此，在進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估體系設(shè)計(jì)時(shí)什么人（或組織）能夠作為評(píng)估主體，這對(duì)于行為者如何行為、對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的客觀性、準(zhǔn)確性都將產(chǎn)生相當(dāng)大的影響作用。誰(shuí)是政府績(jī)效評(píng)估的主體就意味著政府部門(mén)必須注意那些人（或組織）對(duì)其工作的期望與需求，并努力使政府部門(mén)的工作表現(xiàn)令他們滿(mǎn)意。例如，服務(wù)行業(yè)在考核中引入客戶(hù)作為評(píng)估主體，就能夠引導(dǎo)員工注意用更好的服務(wù)態(tài)度對(duì)待自己的客戶(hù)。又例如，在評(píng)估教師的時(shí)候?qū)W(xué)生作為評(píng)估主體，這種做法能夠在一定程度上引導(dǎo)教師將工作中的重心轉(zhuǎn)移到提高課堂教學(xué)質(zhì)量、提高學(xué)生的滿(mǎn)意度上。任何有效的監(jiān)督制度都必須要有明確的監(jiān)督主體。政府績(jī)效評(píng)估作為一種監(jiān)督制度首先需要有明確、具體的監(jiān)督主體，即由誰(shuí)來(lái)實(shí)施評(píng)估。我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估缺乏系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估主體制度安排，沒(méi)有明確的內(nèi)外主體。澳大利亞等西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估制度中都明確兩類(lèi)監(jiān)督主體：一是政府內(nèi)部的評(píng)估主體，二是外部評(píng)估主體。前者包括三類(lèi)，即內(nèi)閣支出委員會(huì)、財(cái)政部和國(guó)庫(kù)部、公共服務(wù)委員會(huì)；后者也包括三類(lèi)，即國(guó)會(huì)參眾兩院的“財(cái)政委員會(huì)”、公共賬目和審計(jì)聯(lián)合委員會(huì)、聯(lián)邦審計(jì)署。每一評(píng)估責(zé)任主體應(yīng)該負(fù)有什么樣的義務(wù)、承擔(dān)什么樣的評(píng)估對(duì)象、通過(guò)什么樣的評(píng)估方式、具體評(píng)估什么樣的內(nèi)容、評(píng)估結(jié)果有什么不同的法律效力等方面的內(nèi)容，都有明確的規(guī)定和制度安排。因此，政府績(jī)效評(píng)估的主體問(wèn)題是指由誰(shuí)對(duì)政府部門(mén)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的問(wèn)題。系統(tǒng)地闡述政府績(jī)效評(píng)估的主體構(gòu)成及其在政府績(jī)效評(píng)估中的地位和作用是發(fā)揮政府績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向作用的重要途徑。政府績(jī)效評(píng)估研究應(yīng)當(dāng)注重建構(gòu)和完善政府績(jī)效評(píng)估主體的制度研究一、政府績(jī)效評(píng)估主體構(gòu)成及其屬性（一）政府績(jī)效評(píng)估主體的構(gòu)成政府績(jī)效評(píng)估的主體問(wèn)題所要解決的是由誰(shuí)、由哪些組織或機(jī)構(gòu)來(lái)組織進(jìn)行和參與政府績(jī)效評(píng)估的問(wèn)題。廣義地說(shuō)，政府服務(wù)的消費(fèi)者（顧客），包括全體公眾、企業(yè)和其他組織都是政府績(jī)效評(píng)估的重要主體。因?yàn)?，政府?jī)效評(píng)估就是為了改善公眾對(duì)社會(huì)政府部門(mén)的信任，提高行政管理的效率、效能、服務(wù)質(zhì)量和公眾的滿(mǎn)意程度。也正因?yàn)槿绱耍?jī)效評(píng)估才具有了吸收公眾參與行政過(guò)程和監(jiān)督的功能、完善政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的功能，以及加強(qiáng)政府部門(mén)與公眾聯(lián)系和溝通的功能。政府績(jī)效評(píng)估的目的與功能決定了它的主體構(gòu)成。政府績(jī)效評(píng)估主體構(gòu)成是指組織和參與政府績(jī)效評(píng)估的機(jī)構(gòu)、組織和公眾及其資格條件的規(guī)定。它包括三大基本類(lèi)型：1．國(guó)家機(jī)關(guān)性質(zhì)的專(zhuān)門(mén)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)這是指由國(guó)家和行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律和組織原則，按法定程序建立的專(zhuān)門(mén)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，例如功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)、全國(guó)績(jī)效審查委員會(huì)等。這一類(lèi)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)是屬于政府機(jī)構(gòu)的范疇和組成部分。2．中介機(jī)構(gòu)性質(zhì)的專(zhuān)門(mén)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)這是指依據(jù)各類(lèi)社會(huì)中介組織、教學(xué)研究機(jī)構(gòu)的章程，經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)而成立的專(zhuān)門(mén)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，屬于社會(huì)組織的范疇，分屬于企業(yè)組織、事業(yè)組織和群團(tuán)組織。3．公民個(gè)人公民個(gè)人是政府服務(wù)最大、最廣泛的消費(fèi)者，因而也應(yīng)當(dāng)是政府服務(wù)、政府提供的產(chǎn)品的評(píng)判者，是政府績(jī)效的評(píng)估主體。但是，在決定公民個(gè)人是政府績(jī)效評(píng)估的主體的時(shí)候應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)問(wèn)題：（1）雖然公民個(gè)人作為政府績(jī)效評(píng)估的主體，是公民的一項(xiàng)權(quán)利；但是，在實(shí)際操作過(guò)程中應(yīng)當(dāng)考慮公民的政策水平、法律意識(shí)和公共責(zé)任意識(shí)等綜合素質(zhì)的條件限制，并不是所有公民都有能力參與政府績(jī)效的評(píng)估。（2）公民個(gè)人作為政府績(jī)效評(píng)估主體對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估時(shí)，并不是公民個(gè)人隨心所欲地完全根據(jù)自己利益的滿(mǎn)足或?qū)崿F(xiàn)程度來(lái)進(jìn)行評(píng)估；而是按照法律規(guī)范確定的政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政府行為規(guī)范來(lái)評(píng)判政府績(jī)效。公民個(gè)人作為政府績(jī)效評(píng)估主體對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的尺度是反應(yīng)了公眾利益和意志要求的政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政府行為規(guī)范等法律，而不是公民個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)程度。否則，公民個(gè)人價(jià)值最大化的“經(jīng)濟(jì)人”特性，會(huì)使政府績(jī)效評(píng)估變成凡是對(duì)實(shí)現(xiàn)自己利益有利的就是績(jī)效好、凡是阻礙自己利益實(shí)現(xiàn)的就是績(jī)效不好，從而使政府績(jī)效評(píng)估偏離了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益、發(fā)展公共責(zé)任機(jī)制的目的。我國(guó)在開(kāi)展普適性、專(zhuān)項(xiàng)性政府績(jī)效評(píng)估時(shí)，都沒(méi)有注重公民個(gè)人作為政府績(jī)效評(píng)估主體的制度建構(gòu)，導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估并不能有效發(fā)揮政府的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。（二）政府績(jī)效評(píng)估主體的屬性1．權(quán)利性。這是政府績(jī)效評(píng)估主體的基本特征。有沒(méi)有組織和參與管理國(guó)家、社會(huì)公共事務(wù)的法定權(quán)利與職權(quán)，是能否成為政府績(jī)效評(píng)估主體的前提條件和基礎(chǔ)。這種法定權(quán)利一般都是由一個(gè)國(guó)家的憲法、組織法加以規(guī)定。2．制約性?？?jī)效評(píng)估主體與政府部門(mén)之間存在著相互制約的關(guān)系。這種制約關(guān)系在政府部門(mén)內(nèi)部表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他一切政府部門(mén)的制約關(guān)系、上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)及其分支機(jī)構(gòu)的制約關(guān)系、政府部門(mén)對(duì)其所屬工作人員的制約關(guān)系。這是基于政治體制所導(dǎo)致的權(quán)力制約關(guān)系。在政府部門(mén)作為公共服務(wù)提供者時(shí)，政府部門(mén)與公眾之間的關(guān)系表現(xiàn)為公共服務(wù)提供者與消費(fèi)者、顧客之間的關(guān)系，公眾對(duì)政府部門(mén)具有監(jiān)督作用。3．多元性。當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的多元化、利益的多元性和決策的分散性，必然導(dǎo)致和決定了監(jiān)督政府的主體多元性。這些監(jiān)督主體包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨組織、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、企業(yè)組織、事業(yè)組織、群團(tuán)組織等社會(huì)組織和公眾。需要指出的是，在西方國(guó)家由于它們的政治制度和政黨制度所決定，政黨政治組織不參與公共事務(wù)的具體管理，因而也就不是政府績(jī)效評(píng)估的主體。但在社會(huì)主義國(guó)家，共產(chǎn)黨是先進(jìn)生產(chǎn)力的代表、先進(jìn)文化的代表和廣大人民根本利益的代表，人民對(duì)國(guó)家和社會(huì)實(shí)行管理的民主權(quán)利是通過(guò)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)的，一切國(guó)家機(jī)關(guān)都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。因此，政黨政治組織構(gòu)成了社會(huì)主義國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的重要主體。政府績(jī)效評(píng)估的主體問(wèn)題是指由誰(shuí)對(duì)政府部門(mén)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的問(wèn)題，不同的評(píng)估主體對(duì)行政行為的影響是不同的。我國(guó)以往開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估的一種主要形式就是采用自上而下的評(píng)估方式，也就是說(shuō)評(píng)估主體是上級(jí)政府部門(mén)或政府主管部門(mén)，評(píng)估主體過(guò)于單一。這種自上而下的評(píng)估雖然在一定程度上實(shí)現(xiàn)了工作引導(dǎo)和行政監(jiān)督，但在實(shí)踐過(guò)程中卻導(dǎo)致了一些政府部門(mén)只惟上不惟下、“政績(jī)”做給上級(jí)看、評(píng)估結(jié)果失真、評(píng)估不能達(dá)到預(yù)期的目的、不能有效地幫助政府提高績(jī)效、損害了政府形象等不良結(jié)果。近年來(lái)，在建設(shè)服務(wù)型政府的口號(hào)聲中，我國(guó)一些地方政府開(kāi)展了萬(wàn)人評(píng)政府、“滿(mǎn)意度評(píng)估”等以社會(huì)公眾作為評(píng)估主體的政府績(jī)效評(píng)估。這種評(píng)估方式體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型政府的理念，公眾是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，他們能看到政府工作最真實(shí)的一面。但是，這種評(píng)估方式也存在著一些缺陷，如公眾缺乏必要的評(píng)估知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，缺乏必要的采集政府績(jī)效信息的渠道和能力，缺乏必要的法律知識(shí)、政策水平和公共責(zé)任意識(shí)；再加上政府行為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范還不健全的情況下，這種以社會(huì)因此，單一的評(píng)估主體在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中都會(huì)導(dǎo)致種種弊端。因此，要綜合各種利益相關(guān)者組成多元化的評(píng)估主體才能開(kāi)展科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估。每一類(lèi)評(píng)估主體在價(jià)值觀、利益取向以及每個(gè)人的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)都各不相同，這決定了任何一個(gè)特定的評(píng)估主體都有自身特定的評(píng)估角度，有著不可替代的作用；但同時(shí)各單一主體也有著難以克服的局限。因此，只有綜合各種評(píng)估主體，通過(guò)各類(lèi)評(píng)估主體評(píng)估意見(jiàn)的相互應(yīng)證，才能達(dá)到獲得基本真實(shí)的評(píng)估結(jié)果的目的，從而提高評(píng)估結(jié)果的精確度。為了盡量減少評(píng)估主體主觀因素對(duì)評(píng)估結(jié)果的影響，提高評(píng)估結(jié)果的精確度，在選擇政府績(jī)效評(píng)估主體時(shí)，一方面要選擇合理的評(píng)估主體，并使其保持適度的規(guī)模；另一方面也要盡可能地讓評(píng)估主體在知識(shí)結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)以及個(gè)人的綜合素質(zhì)等方面相互結(jié)合。因此，形成政府績(jī)效評(píng)估主體的有關(guān)機(jī)制、規(guī)范評(píng)估主體的評(píng)估行為、增強(qiáng)評(píng)估主體的責(zé)任感和減小評(píng)估主體的隨意性，也是強(qiáng)化和完善政府績(jī)效評(píng)估主體制度的重要內(nèi)容。由誰(shuí)進(jìn)行評(píng)估是影響政府績(jī)效評(píng)估成敗的重要因素，包括評(píng)估主體是如何產(chǎn)生的、評(píng)估主體如何開(kāi)展評(píng)估、評(píng)估主體的權(quán)利與義務(wù)的具體內(nèi)容、評(píng)估活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中的具體行為準(zhǔn)則，以及違反準(zhǔn)則應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等，都是與評(píng)估主體制度密切相關(guān)的。綜上所述，實(shí)行評(píng)估主體多元化是保證績(jī)效評(píng)估結(jié)果的更加真實(shí)與公正、保證績(jī)效評(píng)估能更好地滿(mǎn)足不同相關(guān)利益群體的需求、特別是弱勢(shì)群體的需求的重要前提條件。評(píng)估主體多元化，使得政府機(jī)關(guān)不僅對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，更重要的是對(duì)公眾負(fù)責(zé)，形成公眾監(jiān)督和行政系統(tǒng)自身監(jiān)督相結(jié)合的政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制，構(gòu)建績(jī)效型、服務(wù)型和責(zé)任型政府。為此，就我國(guó)的實(shí)際情況而言，針對(duì)以往政府績(jī)效評(píng)估主體缺乏多元化的客觀現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府績(jī)效評(píng)估立法，鼓勵(lì)和推動(dòng)多元化的政府績(jī)效評(píng)估主體制度的構(gòu)建，包括政府機(jī)關(guān)的自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)估、政黨組織的評(píng)估和權(quán)力機(jī)關(guān)的評(píng)估、專(zhuān)家評(píng)估、中介機(jī)構(gòu)評(píng)估和公眾評(píng)估等，逐步實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估結(jié)合、官方評(píng)估與民間評(píng)估并舉的多種評(píng)估方式。通過(guò)立法來(lái)規(guī)范和指導(dǎo)公眾參與政府評(píng)估，培育民間獨(dú)立的“第三方”機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，包括獨(dú)立的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)和媒體，由不同利益群體組成的獨(dú)立評(píng)估委員會(huì)等。目前，我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)業(yè)化的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，仍需要將專(zhuān)業(yè)化中介機(jī)構(gòu)的培育作為推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估措施一項(xiàng)重要內(nèi)容來(lái)抓。二、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在政府績(jī)效評(píng)估中的作用（一）國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是依據(jù)國(guó)家權(quán)力分工的原理，行使國(guó)家立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。立法是國(guó)家意志的表達(dá)，立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家重大事項(xiàng)進(jìn)行決策和制定國(guó)家法律。在西方國(guó)家，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)稱(chēng)為國(guó)會(huì)或議會(huì)。我國(guó)憲法規(guī)定國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。（二）國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在政府績(jī)效評(píng)估中的作用國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)最主要的功能是立法和監(jiān)督。政府績(jī)效評(píng)估本身仍然是一種國(guó)家意志的表達(dá)方式?！皣?guó)會(huì)是政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估最根本的聽(tīng)眾”?！皣?guó)會(huì)在績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估方面具有雙重作用：一是通過(guò)行使政策和法律制定權(quán)，改善它的政策制定過(guò)程和糾正錯(cuò)誤的決策；二是建立一種激勵(lì)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)?！币虼耍瑖?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在政府績(jī)效評(píng)估中發(fā)揮著非常重要的作用。1．通過(guò)行使立法權(quán)，制定政府績(jī)效評(píng)估的法律法規(guī)，使政府績(jī)效評(píng)估有法可依。通過(guò)立法，使政府績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、政府服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與行為規(guī)范，以及一些績(jī)效管理措施用法律固定下來(lái)，取得一體遵行的法律效力。2．對(duì)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)，包括組織、召集和開(kāi)展有各方面代表參加的、多種形式的聽(tīng)證會(huì)和討論會(huì)，集思廣益，聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，開(kāi)展積極有效、形式多樣的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)。同時(shí)，匯總各類(lèi)評(píng)估主體的政府績(jī)效評(píng)估意見(jiàn)和指導(dǎo)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的開(kāi)展，從而促進(jìn)和監(jiān)督政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的正常進(jìn)行。3．通過(guò)對(duì)政府部門(mén)財(cái)政預(yù)算、決算和管理工作的審議監(jiān)督，建立和推行以績(jī)效為本的預(yù)算制度，使政府部門(mén)的財(cái)政撥款、財(cái)政支出和對(duì)財(cái)政的支配能力與其管理績(jī)效相聯(lián)系?？?jī)效愈佳的政府部門(mén)，撥款就愈多。改變過(guò)去那種花得越多，得到越多的不合理狀況