政府績效評估 教案 （蔡立輝） 第1-4章 導(dǎo)論 -政府績效評估系統(tǒng)過程及方法

PAGEPAGE148第一章政府績效評估的基本理論謀求政府公共管理的高效率和對公眾負(fù)責(zé)是經(jīng)濟(jì)全球化、市場化與政治民主化發(fā)展趨勢的必然結(jié)果，也是西方國家新公共管理運動（newpublicmanagementmovement）的中心目標(biāo)。20世紀(jì)80年代中期以來，西方國家為應(yīng)對科技進(jìn)步、全球化和國際競爭的環(huán)境條件，解決財政赤字和公眾信任問題，普遍實施了以強(qiáng)化政府責(zé)任和顧客至上為理念的政府績效評估措施。西方國家的實踐表明，推行政府績效管理、實施政府績效評估是實現(xiàn)政府再造、構(gòu)建績效型政府和完善政府責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制的有效途徑。從國際上說，在當(dāng)今信息化時代，在公共行政民主化、經(jīng)濟(jì)市場化的影響下，政府績效評估對世界上許多國家的政府部門來說，都是一個極合時勢的話題。行政權(quán)和立法創(chuàng)制權(quán)對政府部門的管理已提出了新的要求，要求他們確定績效目標(biāo)、進(jìn)行績效管理和績效測定，并且不斷地報告他們工作的進(jìn)展情況以便使他們的工作符合績效目標(biāo)的要求；納稅人要求政府部門對他們所提供的經(jīng)費及其使用負(fù)責(zé)，并報告其工作績效。因此，在這種社會歷結(jié)果法案”（governmentperformanceandresultsactof1993）要求到2000年聯(lián)邦政府的各個機(jī)構(gòu)都在實際上使用績效評估制度，進(jìn)行績效管理。這個“法案”在美國己成為政府部門“全職職員工作績效的評估器”（thefullemploymentactforprogramevaluators）。這個評估器提供了公共管理中許多通用的績效評估方法。從我國社會發(fā)展上說，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展，樹立服務(wù)型政府的理念、更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能、謀求建立績效型政府也必然是當(dāng)代中國轉(zhuǎn)軌時期深化行政體制改革的根本任務(wù)與目標(biāo)。政府績效評估作為政府管理創(chuàng)新和深化行政體制改革的重要內(nèi)容和根本性措施，也是當(dāng)代中國公共行政理論與實踐的前沿性課題。因此，從理論與實踐相結(jié)合、西方實踐與中國國情相結(jié)合、企業(yè)經(jīng)驗與政府部門實際相結(jié)合的多種視角上，加強(qiáng)政府績效評估的理論、方法與應(yīng)用研究，就具有了非常重大的現(xiàn)實意義和理論意義。這就需要我們以科學(xué)的態(tài)度，按照“分步實施，逐步推進(jìn)”的原則，在總結(jié)績效評估實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大試點范圍。施行政府績效評估措施本身也必須符合科學(xué)發(fā)展觀精神，而不能盲目。政府績效評估的基本理論是關(guān)于政府績效評估的概念內(nèi)涵、基本特征與價值、評估指標(biāo)體系的建立與運用、績效評估方法與評估程序、評估結(jié)果的運用等方面的系統(tǒng)認(rèn)識和說明，以促進(jìn)政府管理理論創(chuàng)新，形成政府績效評估的正確理念和樹立科學(xué)政績觀，并推進(jìn)我國政府管理現(xiàn)代化、科學(xué)化和民主化發(fā)展的歷史進(jìn)程?？冃且粋€多義的概念，在不同的情景之下有不同的解釋。從管理實踐的發(fā)展歷程來看，人們對于績效的認(rèn)識經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展的過程：從單純地強(qiáng)調(diào)數(shù)量到強(qiáng)調(diào)質(zhì)量再到強(qiáng)調(diào)滿足顧客需要；從強(qiáng)調(diào)“即期績效”發(fā)展到強(qiáng)調(diào)“未來績效”。這說明，不論是對組織整體還是對個人來說，都應(yīng)該以系統(tǒng)和發(fā)展的眼光來認(rèn)識和理解績效的概念，包括綜合考慮績效產(chǎn)生的過程、方式、時間以及結(jié)果等因素。這樣，我們就可以從以下幾個方面來理解績效的含義：1．從績效的本質(zhì)規(guī)定性來看，績效反映的是組織整體或者個人在履行其職能或崗位職責(zé)的過程中、在一定時間內(nèi)以某種方式實現(xiàn)某種結(jié)果的過程；在職能或職責(zé)履行以外所產(chǎn)生的結(jié)果不能視為績效。2．從行使職能或職責(zé)、產(chǎn)生績效的主體來看，績效包括組織整體績效或部門績效、項目績效、個人績效。3．從績效的質(zhì)與量的規(guī)定性來看，績效并不等于產(chǎn)出本身，也不等于任務(wù)或產(chǎn)品本身，績效不僅有數(shù)量的規(guī)定性，而且也有質(zhì)的規(guī)定性。4．從績效形成的過程來看，績效具有一定的周期，具有從投入——到獲得中期結(jié)果——再獲得最終結(jié)果的周期性發(fā)展過程；時間對績效形成具有影響作用。綜上所述，政府績效就是指政府部門及其公務(wù)人員在依法履行職能或崗位職責(zé)過程中投入所獲得的初期的和最終的結(jié)果及其社會影響，一般包括了政府部門績效、項目績效和公務(wù)人員個人績效。（二）政府績效評估內(nèi)涵的理解與分析從歷史的觀點來看，績效管理、績效評估并不是一個新鮮的概念，可以追溯到20世紀(jì)初期泰勒（FrederickW.Taylor）《科學(xué)管理原理》的時間研究、動作研究與差異工資制。后來法約爾的《工業(yè)管理與一般管理》以更宏觀的視野把這種績效管理從工商企業(yè)推廣到各種社會組織。從此，績效管理的理論與方法成為了適用于包括經(jīng)濟(jì)、行政、軍事和宗教組織在內(nèi)的一般的管理理論與方法。但績效評估真正運用到政府公共管理中來，則是始于20世紀(jì)50年代美國的績效預(yù)算制度（performancebudgets）?？巳R倫斯·雷德和赫伯特·西蒙兩人合著的《政府工作衡量——行政管理評估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》著作，是早期研究政府績效評估的力作。當(dāng)代政府績效評估所指的就是在20世紀(jì)70年代以來西方國家政府改革過程中產(chǎn)生并發(fā)展起來的一項政府改革措施。從歷史發(fā)展的觀點和學(xué)術(shù)研究視野來看，政府績效評估的實踐與理論研究歷經(jīng)半個多世紀(jì)。隨著社會環(huán)境和人們認(rèn)識水平的不斷發(fā)展變化，人們對政府績效評估內(nèi)涵的認(rèn)識也進(jìn)一步豐富起來。1．西方國家關(guān)于政府績效評估內(nèi)涵的理解第一類是西方國家學(xué)者關(guān)于政府績效評估內(nèi)涵的理解所形成的政府績效評估理論，具有代表性的包括：謝爾登·西爾弗（SheldonSilver）和馬蒂·盧斯特（MartyLuster）認(rèn)為，“政府績效評估是一個適用于為評估政府活動、增強(qiáng)為進(jìn)展和結(jié)果負(fù)責(zé)的一切有系統(tǒng)的努力的術(shù)語”。保羅·D·埃普斯得恩認(rèn)為，績效評估是政府決定是否以某一合理的成本提供一定質(zhì)量產(chǎn)品的方式。詹姆斯·Q·威爾遜（JamesQ.Wilson）認(rèn)為，政府績效評估意味著這樣一種制度設(shè)計：在該制度框架下以取得的結(jié)果而不是以投入要素作為判斷政府部門的標(biāo)準(zhǔn)。奧斯本（OsbomD.）與蓋布勒（T.Gaebler）認(rèn)為，政府績效評估就是改變照章辦事的政府組織，謀求有使命感的政府；就是改變以過程為導(dǎo)向的控制機(jī)制，謀求以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制。第二類是以美國為代表頒布的一系列政府報告、法案對政府績效評估所作的具體規(guī)定，由此形成的政府績效評估內(nèi)涵，具有代表性的包括：輸出的質(zhì)量（提供給顧客的效果，顧客滿意程度）和結(jié)果（與所望目的相比項目活動的后果），政府在對項目目標(biāo)特定貢獻(xiàn)方面運作的有效性”。1993年美國“國家績效評論”把政府績效評估界定為政府官員對結(jié)果負(fù)責(zé)，而不僅僅是對過程負(fù)責(zé)；其目的在于把政府部門及公務(wù)人員從繁文縟節(jié)和過度規(guī)制中解脫出來，發(fā)揮他們的積極性和主動性，以便他們對結(jié)果負(fù)責(zé)，而不再僅僅是對規(guī)則負(fù)責(zé)。1993年美國頒布的《政府績效與結(jié)果法案》指出，進(jìn)行政府績效評估和頒布該法案的目的就是為了在提高政府效率和管理能力的同時，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，建立和發(fā)展公共責(zé)任機(jī)制，提高社會公眾的滿意程度，改善社會公眾對政府部門的信任。政府績效評估是社會公眾表達(dá)意志的一種方式，其內(nèi)涵是以任務(wù)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向、以顧客為導(dǎo)向、以社會為導(dǎo)向和以市場為導(dǎo)向，就是要將顧客的需求作為政府部門存在發(fā)展的前提和政府部門改革、組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的目標(biāo)。一套全新的預(yù)算及績效預(yù)算報告制度，解決政府在使用積極財政政策、實行反周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的同時加強(qiáng)公共支出管理的問題，并對政府各部門的工作進(jìn)行徹底的績效評估。由此形成了政府績效評估內(nèi)涵，具有代表性的包括：美國審計總署發(fā)布的《政府審計準(zhǔn)則》，將政府績效審計（或評估）定義為：“客觀、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織、項目、活動和功能進(jìn)行獨立評估的目標(biāo)，從而增強(qiáng)公共責(zé)任性，為實施監(jiān)督和采取糾正措施的有關(guān)各方?jīng)Q策提供信息。政府績效審計包括經(jīng)濟(jì)性和效率性審計以及項目評估”。英國1983年公布的《英國國家審計法》將政府績效評估定義為：“檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經(jīng)濟(jì)（Economic）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）情況”。具體來說，英國績效評估是檢查公共資金使用情況的方式與效果，其中對經(jīng)濟(jì)的評估主要是關(guān)注在保證質(zhì)量的前提下降低資源消耗量，將政府支出降到最低水平；對效率的評估主要是對比產(chǎn)出或服務(wù)與資源投入的關(guān)系，以一定的投入實現(xiàn)最大的產(chǎn)出或?qū)崿F(xiàn)一定的產(chǎn)出應(yīng)使用最少的必要投入，保證資金支出的合理性；對效益狀況的評估，則主要是通過對比資金支出后所實現(xiàn)的實際效果和預(yù)期效果之間的關(guān)系，保證資金支出達(dá)到理想效果。值得指出的是，“3E”評價法是政府績效評估在方法探索上的開端，是美國會計總署于但由于政府在社會中所追求的價值理念和“3E”評價法單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率之間存在矛盾與沖突，“3E”評價法在實踐中暴露出一系列的不足。隨著管理民主化的發(fā)展，在“3E”評價法的基礎(chǔ)上逐漸形成了“4E”評價法，增加了第4個“E”，即公平（equity）?！肮健敝笜?biāo)關(guān)注的是接受服務(wù)的團(tuán)體或個人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務(wù)。以此為基礎(chǔ)，各國制定了相對比較具體的政府績效評估指標(biāo)體系。加拿大審計署將政府績效評估定義為：對政府活動進(jìn)行有組織、有目的、系統(tǒng)的檢查，并對上述政府活動進(jìn)行評估，將評估結(jié)果報告議會，以促進(jìn)加拿大政府活動的透明度，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。政府績效審計的內(nèi)容包括政府活動的經(jīng)濟(jì)性、效率、效果、成本效益、對環(huán)境的影響、對公共財產(chǎn)的保護(hù)，以及政府活動的合法性等。澳大利亞審計署將政府績效評估定義為：“政府績效審計是通過檢查和評估資源使用、信息系統(tǒng)、風(fēng)險管理、提供產(chǎn)品和服務(wù)、遵守法規(guī)和職業(yè)道德、監(jiān)督控制和報告系統(tǒng)以及運營考核，來衡量政府部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性”。從澳洲政府投入產(chǎn)出（數(shù)量）、質(zhì)量以及結(jié)果（實際效果）三大類評估指標(biāo)，我們可以明確公共財政中的“質(zhì)”和“量”，前者是通常所說的最終成果，表明這筆財政支出是用來做什么的，人們從中能得到什么好處；后者是指公共財政支出的效率如何?？傊?，當(dāng)代西方國家關(guān)于政府績效評估內(nèi)涵的認(rèn)識，是與“政府再造運動”密切相連的，是實現(xiàn)既放松規(guī)制、調(diào)動政府部門及公務(wù)人員積極性和主動性又強(qiáng)化政府責(zé)任的行政改革的重要措施，并共同構(gòu)成了西方國家行政改革理論與具體措施的重要組成部分。2．我國關(guān)于政府績效評估內(nèi)涵的理解我國關(guān)于政府績效評估的理論研究，具有起步晚、研究熱烈的特點。我國具有代表性的關(guān)于政府績效評估含義的提法有如下幾種：中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組在《關(guān)于政府機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報告》（參見《中國行政管理》2003年第3期）一文中，將政府績效評估定義為運用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府機(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實際工作作出盡可能準(zhǔn)確的評估，在此基礎(chǔ)上對政府績效進(jìn)行改善和提高。效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力；并認(rèn)為，政府績效評估是指以一定的時段為界限，對政府績效進(jìn)行測量和評估以期改善政府行為績效和增強(qiáng)控制的活動。政府行為是一項高投入、高產(chǎn)出的社會管理活動。政府運行要投入包括制度、人力、物力、財力等在內(nèi)的大量資源，而消耗資源所產(chǎn)出的效果以及這種生產(chǎn)過程，人們并沒有給予足夠的關(guān)注。政府績效評估的目的正是對其產(chǎn)出所進(jìn)行的監(jiān)測和促進(jìn)。臧乃康在《政府績效的復(fù)合概念與評估機(jī)制》（參見《南通師范學(xué)院學(xué)報》2003年第3期）一文中認(rèn)為，政府績效是評判政府治理水平和運作效率的重要依據(jù)。政府績效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作業(yè)績。政府績效不單純是一個政績層面的概念，還包括著政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。從框架上而言，政府績效主要包括經(jīng)濟(jì)績效、社會績效和政治績效。（1）經(jīng)濟(jì)績效。經(jīng)濟(jì)績效表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展上，國民經(jīng)濟(jì)不僅僅在量上擴(kuò)張，而且在結(jié)構(gòu)合理的前提下有質(zhì)的提升?？疾旖?jīng)濟(jì)績效要以經(jīng)濟(jì)增長率、通貨膨脹率、就業(yè)率、利率和匯率作為重要衡量指標(biāo)。良好的經(jīng)濟(jì)績效還包括經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展程度較高、政府能供應(yīng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。（2）社會績效。社會績效是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的社會全面進(jìn)步。社會全面進(jìn)步內(nèi)涵豐富，包括人們的生活水平和生活質(zhì)量的普遍改善和提高；社會公共產(chǎn)品供應(yīng)及時到位，社會治安狀況良好，人們安居樂業(yè)；社會和諧有序，社會群體、民族之間和諧發(fā)展，沒有明顯的對抗和尖銳的沖突。（3）政治績效。政治績效是政府績效的集中表現(xiàn)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政治績效最經(jīng)常地表現(xiàn)為制度安排和制度創(chuàng)新。市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則的制定或社會秩序的維護(hù)是一種政府制度安排，這是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越強(qiáng)，政治績效就越容易凸顯。在政黨政治的條件下，執(zhí)政黨的思想一般通過國家意志來表達(dá)和體現(xiàn)。廉潔高效并代表人民的利益是執(zhí)政黨在政治績效上的表現(xiàn)；依法行政則是政治績效對政府的要求。在政府績效體系中，經(jīng)濟(jì)績效是政府績效的主要內(nèi)涵和外在表現(xiàn)，在整個體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。沒有經(jīng)濟(jì)績效，社會績效和政治績效就會缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)和物質(zhì)支撐，社會績效和政治績效也不會長久持續(xù)。社會績效是政府績效體系中的價值目標(biāo)，沒有社會績效，經(jīng)濟(jì)績效就沒有實現(xiàn)的意義和價值，政治績效會失去社會基礎(chǔ)。社會全面進(jìn)步是社會績效的主要內(nèi)容。政治績效是整個政府績效的中樞和核心，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效和社會績效需要政治績效作為法律和制度的保證和保障。政治績效也是政府決策、政府行政的直接結(jié)果。經(jīng)濟(jì)績效、社會績效、政治績效僅僅是政府績效的基本框架，而非政府績效的全部。政府績效體現(xiàn)在政府行政管理的每一個層面和領(lǐng)域。這種績效既不是政府短期投入的回報，也不是政府終端產(chǎn)品的累積，而應(yīng)該是較長時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、政治文明的總成果。林瓊、凌文輇在《試論社會轉(zhuǎn)型期政府績效的價值選擇》（參見《學(xué)術(shù)研究》2002年第3期）一文中認(rèn)為，政府績效也就是政府行政管理活動中所取得的業(yè)績、成就和實際效果，其價值選擇是指以一定的價值觀念去衡量、評估政府體制的優(yōu)劣，政府組織和政府行為的效率高低、效果好壞等，是改造政府、重塑政府的主要動力和基本內(nèi)容之一。政府績效的價值選擇中必然包含著政府行政主體績效的價值追求，政府績效的價值追求在本質(zhì)上就是行政主體服務(wù)于國家和社會公共事務(wù)管理的愿望、意志和行為的總和，具體表現(xiàn)為主動地履行行政職能和提高行政管理的社會效應(yīng)。政府績效的價值追求是政府行政價值觀念轉(zhuǎn)化為政府行政實踐的趨向和動力，表現(xiàn)出了政府行政主體回應(yīng)和實現(xiàn)行政客體的價值期望的主觀努力的結(jié)果。馬寶成在《試論政府績效評估的價值取向》（參見《中國行政管理》2001年第5期）一文中認(rèn)為，所謂政府績效評估就是對政府的實際政治行為進(jìn)行全面的衡量和評估，這種政治評估應(yīng)當(dāng)將主要注意力集中于政治行為所產(chǎn)生的各種各樣的政治產(chǎn)品。由于政府行為的結(jié)果包羅萬象，多種多樣，要面面俱到地對每一項結(jié)果進(jìn)行評估是難以勝任的。政府績效評估主要以增長與公平、民主與秩序這兩對變量為價值取向，在增長與公平的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)在堅持增長這個價值標(biāo)準(zhǔn)的前提下，以公平作為內(nèi)在的必要約束；在民主與秩序的關(guān)系問題上，應(yīng)當(dāng)在堅持民主這個價值標(biāo)準(zhǔn)的前提下，以秩序作為民主的內(nèi)在的必要的約束。蔡立輝在《政府績效評估的理念與方法分析》（參見《中國人民大學(xué)學(xué)報》2002年第5期）一文中認(rèn)為，政府績效評估就是根據(jù)績效目標(biāo)，運用評估指標(biāo)對政府公共部門履行行政職能所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響進(jìn)行評估(evaluating)、劃分績效等級(grading)、提出績效改進(jìn)計劃和運用評估結(jié)果來改進(jìn)績效的活動過程。政府績效評估強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為本；評估活動過程謀求信息溝通機(jī)制在政府部門之間、政府部門與公眾之間的建立與完善；評估結(jié)果的使用謀求政府責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制的加強(qiáng)與完善；評估標(biāo)準(zhǔn)包含效率、行政能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意程度等方面的績效要求；評估目的就是要規(guī)范行政行為，提高行政效能，使政府部門在管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)和改善公眾生活質(zhì)量等方面具有競爭力。3．關(guān)于政府績效評估內(nèi)涵的闡釋綜合分析以上國內(nèi)外關(guān)于政府績效評估內(nèi)涵的理解，我認(rèn)為，政府績效評估的含義有兩個方面：一是作為政府內(nèi)部改革措施，體現(xiàn)了放松規(guī)制和市場化的改革取向，是一種以結(jié)果為本的控制；二是作為改善政府部門與公眾的關(guān)系、改善公眾對政府部門的信任的措施，體現(xiàn)了發(fā)展政府責(zé)任機(jī)制和顧客至上的管理理念。（1）當(dāng)代西方國家政府績效評估是作為放松規(guī)制的政府內(nèi)部改革措施。這表明了政府績效評估首要的功能目標(biāo)和作用性質(zhì)。以規(guī)制控制、過程控制為特征的政府管理又在后來的歷次行政改革和公務(wù)員制度改革中得到了強(qiáng)化和補(bǔ)充。到20世紀(jì)70年代，美國政府的有關(guān)規(guī)章制度之多幾乎達(dá)到泛濫的地步。隨著知識經(jīng)濟(jì)和信息時代的到來，隨著政府公務(wù)員素質(zhì)的普遍提高以及獨立決策和經(jīng)辦能力的增強(qiáng)，這種規(guī)制管理越來越表現(xiàn)出與時代發(fā)展要求的不相適應(yīng)性，甚至壓制了政府部門及公務(wù)人員的積極性和創(chuàng)造性。在這種社會背景條件下，以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家在放松規(guī)制（deregulation）理論指導(dǎo)下，采取了政府績效評估的改革措施，以求改變政府部門自身的規(guī)制模式：從單純的法律規(guī)則控制轉(zhuǎn)變?yōu)榉芍湎碌目冃Э刂?、從過程控制轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果控制，大力推行以結(jié)果為導(dǎo)向的政府績效評估措施。從政府績效評估的這一含義出發(fā)，就我國而言，一方面，我們不能像西方國家那樣通過施行政府績效評估來實現(xiàn)放松規(guī)制，因為長官意志、特權(quán)意識在我國行政文化中根深蒂固，我國政府自身的法制建設(shè)還極不完善；另一方面，我們又要從西方國家政府績效評估中吸取完善政府責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制的理念，并加以創(chuàng)新，使之成為符合我國國情的行政監(jiān)督機(jī)制，以此來加強(qiáng)政府效能監(jiān)督、規(guī)范政府行政行為。因此，在我國，突出政府績效評估在轉(zhuǎn)變和有效行使職能、強(qiáng)化和完善行政監(jiān)督機(jī)制、規(guī)范行政行為，促進(jìn)形成黨領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局等方面的功能作用就顯得非常重要。制度、措施可以移植，但制度、措施的社會效果則是不可以移植的。在我國推行政府績效評估措施，應(yīng)當(dāng)注重西方實踐與我國國情的有機(jī)結(jié)合。這應(yīng)當(dāng)成為我國研究與施行政府績效評估的一個基本共識。（2）當(dāng)代西方國家政府績效評估作為政府內(nèi)部改革措施，體現(xiàn)了市場化的改革取向。政府績效評估直接指向政府部門應(yīng)具有的職能。這決定了政府績效評估的內(nèi)涵中必然要包含重塑政府角色和界定其職能的內(nèi)容。因為，不科學(xué)、合理地界定政府職能，就會把本來不屬于政府職能活動及其履行所產(chǎn)生的“績效”當(dāng)成是政府的績效來加以評估，而把應(yīng)屬于履行政府職能所產(chǎn)生的績效卻沒有納入到政府績效的范圍加以評估，就會導(dǎo)致績效評估與職能行使之間的嚴(yán)重脫節(jié)。在市場化條件下，根據(jù)社會的發(fā)展要求和公眾的需要提供公共服務(wù)是政府最重要、最廣泛的職能和最根本的任務(wù)；政府是公共服務(wù)的供給者（roleasapublicserviceprovider）、公共服務(wù)有效供給的保證者和監(jiān)管者，而不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)和與社會相脫離的“力量”。對政府職能范圍內(nèi)行政活動的績效進(jìn)行評定，也就是要對政府在確定公共服務(wù)的質(zhì)量和價格標(biāo)準(zhǔn)、抓好績效管理、把好市場準(zhǔn)入關(guān)，以保證公共服務(wù)的供給者無法利用提供公共服務(wù)的機(jī)會謀取不正當(dāng)?shù)睦?、保障社會公平、提高公共服?wù)的效率與質(zhì)量、增加顧客選擇的機(jī)會、更好地滿足顧客需要等活動的績效進(jìn)行評定。這樣，政府績效評估既有助于強(qiáng)化政府行使公共行政權(quán)力以實現(xiàn)公共利益、有效提供公共服務(wù)的責(zé)任意識，有助于責(zé)任政府和績效政府的建設(shè)，同時，也有助于根據(jù)社會發(fā)展的需要對政府職能重新定位，打破原有政府對公共事務(wù)管理與公共服務(wù)供給的壟斷。通過采用合同出租和非國有化等多種形式，把原先由政府壟斷的部分職能市場化，由市場企業(yè)主體通過競爭來提供；或者通過合同與政府采購等形式，以競爭招標(biāo)方式交由社會承擔(dān)。用戈爾（AlGore）的話來說，政府績效評估所包含的重塑政府角色、合理界定政府職能就是要為公共服務(wù)供給部門，包括政府部門、私營部門和非盈利部門展開競爭、創(chuàng)造市場動力、利用市場機(jī)制解決政府管理低效率問題提供了有力途徑。（3）當(dāng)代西方國家政府績效評估是作為改善政府部門與公眾關(guān)系的根本措施。作為改善政府部門與公眾的關(guān)系、改善公眾對政府部門信任的措施來說，當(dāng)代西方國家政府績效評估體現(xiàn)了發(fā)展政府責(zé)任機(jī)制的憲政理念和顧客至上的管理理念，極大地促進(jìn)了公共行政學(xué)說史上憲政主義與管理主義的有機(jī)融合。正是在這個意義上，政府績效評估適應(yīng)了管理民主化、績效化的要求，有助于民主責(zé)任政府和績效政府的建設(shè)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府不僅是公共治理者，同時還是公共服務(wù)的提供者；但作為公共服務(wù)的提供者，政府部門的核心任務(wù)并不是要致力于直接向社會提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，而是要致力于提供一種保證公共服務(wù)與公共產(chǎn)品有效供給的環(huán)境。從強(qiáng)調(diào)政府部門直接向社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)到強(qiáng)調(diào)政府部門保證公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的有效供給的發(fā)展，表明了政府職能和角色定位的變化，前者體現(xiàn)了計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理的屬性；后者體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)體制下政府管理的屬性。因此，根據(jù)社會發(fā)展的需要，政府公共管理者同時也是公共服務(wù)的提供者、公共服務(wù)有效供給的保證者與監(jiān)管者；公眾是政府服務(wù)的消費者、是顧客，也是政府公共管理的參與者和評判者。這樣，“權(quán)力是對公共服務(wù)供給的直接控制”的客觀事實使政府績效評估蘊(yùn)含了以公眾為導(dǎo)向、通過公眾對政府績效的評判來改善政府部門與公眾的關(guān)系、增強(qiáng)公眾對政府部門信任的民主行政內(nèi)涵。服務(wù)水平的高低來自于顧客（消費者）的評判。提高服務(wù)水平的最有效的方法就是傾聽顧客的聲音——按照顧客的要求提供服務(wù)、讓顧客做出選擇。為此，政府績效評估在“3E”評估方法的基礎(chǔ)上，隨著管理民主化的發(fā)展，逐漸形成了“4E”評估方法，增加的第4個“E”就是公平。公平指標(biāo)關(guān)注的是接受服務(wù)的團(tuán)體或個人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務(wù)。為了保證公共服務(wù)供給的有效性和提高回應(yīng)社會需求的能力，1993年9月，美國克林頓總統(tǒng)簽署了《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》（settingcustomerservicestandards）第12862號行政命令（executiveorder）。這個行政命令責(zé)令聯(lián)邦政府部門制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、提供顧客選擇公共服務(wù)的資源和手段，包括：①分辨誰是或應(yīng)該是聯(lián)邦政府部門服務(wù)的顧客；②調(diào)查和審視顧客所希望的服務(wù)種類、服務(wù)質(zhì)量以及他們對服務(wù)的滿意程度；③將服務(wù)水平和評估結(jié)果告訴給顧客；④為顧客提供選擇公共服務(wù)的資源和選擇服務(wù)供給的各種手段；⑤建立信息系統(tǒng)、服務(wù)系統(tǒng)和有利于顧客抱怨及其意見反饋的系統(tǒng)；⑥提供各種有效的途徑讓顧客表達(dá)抱怨與意見。根據(jù)該行政命令，顧客至上意味著聯(lián)邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務(wù)。1993年頒布的《政府績效與結(jié)果法案》也明確了政府部門在提高行政效率、提高服務(wù)質(zhì)量、建立和發(fā)展政府責(zé)任機(jī)制方面的具體要求。1994年，美國國家績效評論專門出版了《顧客至上：為美國人民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)》。政府績效評估為改善政府部門與公眾的關(guān)系、加強(qiáng)公眾對政府的信任，為政府部門實現(xiàn)“更有回應(yīng)性、更有責(zé)任心和更富有效率”的改革目標(biāo)提供了根本性措施。因此，政府績效評估所蘊(yùn)含的以公眾為導(dǎo)向的理念，就是要突出政府部門滿足公眾需求的實質(zhì)就是政府行為要完全遵循反應(yīng)公眾利益和意志要求的法律規(guī)范，在政府的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量中要充分體現(xiàn)公眾的利益和意志要求，并上升為國家意志的法律規(guī)范。公眾作為評估主體對政府績效進(jìn)行評估的時候，是以政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量為主要內(nèi)容的法律規(guī)范作為評價尺度，不是以公眾個人利益的實現(xiàn)程度作為評價尺度。實施政府績效評估必然首先就要進(jìn)行政府績效目標(biāo)、績效標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)質(zhì)量立法。效率邏輯和公共責(zé)任邏輯是政府績效評估內(nèi)涵中所具有的兩個內(nèi)在統(tǒng)一的、互動的方面。政府部門在社會競爭中提供公共服務(wù)，既有助于提高效率、打破壟斷和降低成本；又以嚴(yán)明的績效目標(biāo)和績效管理保證其在競爭中對公眾負(fù)責(zé)、提高服務(wù)質(zhì)量。這兩個方面的關(guān)系，公共責(zé)任和顧客至上是第一位的，效率則是第二位的，效率只有用來滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益時才有意義。政府績效評估包括內(nèi)部評估和外部評估。政府績效內(nèi)部評估主要表現(xiàn)為上級政府及部門對下級政府及部門以及分支機(jī)構(gòu)和所屬公務(wù)人員績效的評估。政府績效內(nèi)部評估方式對促進(jìn)政府全面履行職能、促進(jìn)政府部門行為規(guī)范、提高行政效率與效能、提高服務(wù)質(zhì)量；對于謀求結(jié)果的實現(xiàn)、公務(wù)人員自主性的提高、行政效率與服務(wù)質(zhì)量的提高，從而保證公務(wù)員對公眾負(fù)責(zé)、對結(jié)果負(fù)責(zé)，實現(xiàn)效率政府、責(zé)任政府和法治政府的內(nèi)在統(tǒng)一，都有十分重要的意義。但也有局限性。這種內(nèi)部評估的自我監(jiān)督力度的有限性和公共責(zé)任的缺失，特別是存在著對上不對下、對內(nèi)不對外的責(zé)任缺位現(xiàn)象。由政府主管部門、上級部門設(shè)立績效評估指標(biāo)，并組織對所管轄的下級部門及分支機(jī)構(gòu)和所屬公務(wù)人員進(jìn)行績效評估，具有自上而下的單向性特征和長官意志色彩，績效評估的科學(xué)性、發(fā)展和完善公共責(zé)任的特點與要求難以發(fā)揮與體現(xiàn)。政府績效外部評估主要表現(xiàn)為國家權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨和社會公眾對政府部門及其所屬公務(wù)人員績效的評估，體現(xiàn)了以結(jié)果為本和以顧客至上的公共行政理念，以最大限度滿足公眾的需求為第一位的評估標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化和完善政府績效外部評估，是加強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的重要方式，是吸收公眾參與政府管理、參與決策的重要途徑與形式，也是公眾表達(dá)利益與意志的重要方式，評估結(jié)論對政府行政管理起著重要的咨詢和參考作用。政府績效評估采用以結(jié)果為導(dǎo)向的管理方法，能夠使政府部門及其公務(wù)人員明確知道其行為要達(dá)到什么樣的結(jié)果，如何調(diào)整行政行為以實現(xiàn)這些結(jié)果，如何評估這些結(jié)果以及所取得的進(jìn)步，決策的做出都需要收集什么樣的資料，使用什么樣的激勵手段和責(zé)任機(jī)制以確保成功。政府績效評估作為一種制度設(shè)計與管理創(chuàng)新，所謀求的是現(xiàn)代信息技術(shù)在政府公共管理中的廣泛運用以及公眾作為政府服務(wù)的消費者通過公共責(zé)任機(jī)制對政府部門的直接監(jiān)督，是一種委托——代理制關(guān)系。政府績效評估以顧客至上和最大限度滿足公眾的需求為第一位的評估標(biāo)準(zhǔn)；以加強(qiáng)與完善公共責(zé)任機(jī)制、提高公共管理的效率和能力、提高公眾的滿意程度為評估目的。當(dāng)代政府績效評估所蘊(yùn)含的科學(xué)內(nèi)涵，包括政府部門要以上升為國家意志的公眾需求為導(dǎo)向而不以自己訂立的辦事規(guī)則為依歸的理念、公眾為政府部門有實際意義的績效結(jié)果納稅而不是為政府部門所做的工作而納稅的理念；要建立和完善以改變公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（structureofpublicservicenetworks）、關(guān)注顧客服務(wù)（customerservices）、建造高績效體系（high-performancesystem）、合理配置政府職能為實質(zhì)內(nèi)容的制度建構(gòu)；要建立健全政府部門與公眾之間的信息溝通機(jī)制；要改善權(quán)力制約形式，權(quán)力制約不再局限于刻板的法律條文，而是寓市場競爭機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)制于政府公共管理之中。政府績效評估的實質(zhì)就是在加強(qiáng)和完善政府責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，來建立和發(fā)展社會公共責(zé)任機(jī)制、促進(jìn)社會管理格局和機(jī)制的形成；就是通過促進(jìn)政府部門自身切實承擔(dān)和履行行政職責(zé)，來促進(jìn)公眾完完全全地履行其應(yīng)履行的社會義務(wù)；就是通過實現(xiàn)公共利益來加強(qiáng)與維護(hù)現(xiàn)有的基本社會秩序、增強(qiáng)政府部門的動員能力和公眾的凝聚力。（一）政府績效評估的特征政府績效評估所蘊(yùn)含的理念是通過它的性質(zhì)特征和價值取向體現(xiàn)出來的。政府公共管理既包括了政府公共部門對國家公共事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理，也包括了政府公共部門內(nèi)部自身事務(wù)的管理；既有對事務(wù)的管理，也有對人和組織的管理?？冃гu估盡管不是一個新鮮名詞，它在政府公共部門中得到了廣泛運用；但它作為政府再造的重要內(nèi)容與根本性措施，其特別之處在于它對基本任務(wù)和目標(biāo)的定位、對行動結(jié)果的鑒定已經(jīng)推動政府部門及其所屬公務(wù)人員用一種新的眼光去思考和判定行政目標(biāo)的完成情況。這都使得政府績效評估具有了復(fù)雜性、多層次性、難量化性、利益性、評估主體的多元性和客觀性等特征。1．政府績效評估的市場責(zé)任機(jī)制（marketaccountabilitysystem）特征菲利普·J·庫珀（PhillipJ.Cooper）將政府績效評估所具有的市場責(zé)任機(jī)制性質(zhì)概括為：一是“經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率假設(shè)”；二是“采取成本——收益的分析方式”；三是“按投入和產(chǎn)出的模式來確定績效標(biāo)準(zhǔn)，注重對產(chǎn)出的評估”；四是“以顧客滿意為基礎(chǔ)來定義市場責(zé)任機(jī)制，這種定義方法是把公民視為消費者”。因此，簡而言之，政府績效評估所體現(xiàn)的市場責(zé)任機(jī)制就是消費者對公共服務(wù)的直接控制和直接選擇，政府部門對消費者——公眾負(fù)責(zé)。沒有消費者的選擇就難以形成市場機(jī)制，就不能激發(fā)公共服務(wù)供給者的競爭，最終也就難以使得公共服務(wù)的供給者對公眾負(fù)責(zé)。政府績效評估這種市場責(zé)任機(jī)制就是消費者對公共服務(wù)的直接控制和選擇，政府部門對消費者負(fù)責(zé)，體現(xiàn)了委托——代理制關(guān)系。在當(dāng)代民主制的委托——代理理論看來，政府由公眾選舉產(chǎn)生，政府活動所需經(jīng)費來自于國家稅收；政府是公眾事務(wù)和公眾服務(wù)的受托人。在這種委托代理關(guān)系下，政府作為受托人，同時又是執(zhí)行人，必須忠實于委托人（公眾）的利益，在委托范圍內(nèi)（職責(zé)范圍內(nèi)）按照委托人的需求切實履行各種受委托的職責(zé)，包括維護(hù)公共秩序和對不良行為的治理、最大限度地實現(xiàn)公共利益等。同時，受托人履行職責(zé)的情況如何、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量如何，委托人具有評判的權(quán)利。正是基于這種評判權(quán)利所形成的監(jiān)督機(jī)制，來保證受托人——政府部門按照委托人的需求切實履行各種受委托的職責(zé)。因此，政府部門及公務(wù)人員需要處理委托代理過程中面臨的各種問題，包括信息不對稱、利益沖突、公共責(zé)任、逆向選擇和道德風(fēng)險等問題。只有正確處理這些問題，才能建立良好的責(zé)任關(guān)系，建立負(fù)責(zé)任的政府。政府績效評估強(qiáng)化了政府的責(zé)任意識，有助于建設(shè)責(zé)任政府，特別是有助于建立和完善中國特色的“問責(zé)制”。2．政府績效評估意味著政府職能的具體化查利斯·K·科克（CharlesK.Coe）認(rèn)為，政府績效評估還具有使政府職能具體化的性質(zhì)，政府績效評估都指向每一部門所具有的特殊職能。政府績效評估具有使政府職能進(jìn)一步具體化的特征。每一個績效評估都是指向一級政府或一個政府部門所具有的特殊職能。因此，任何一種績效評估都會有自己的評估指標(biāo)體系和績效等級劃分標(biāo)準(zhǔn)。這個指標(biāo)體系所包含的量的規(guī)定性，即政府在其職能范圍內(nèi)做了多少（是不是職能范圍內(nèi)應(yīng)做的事都做了）和質(zhì)的規(guī)定性，即政府是如何提供公共服務(wù)的、提供公共服務(wù)的結(jié)果如何（是否符合職能的規(guī)定性，符合公眾的要求），兩方面內(nèi)容都是政府職能的具體化與具體體現(xiàn)。政府績效評估指標(biāo)體系和績效標(biāo)準(zhǔn)的建立，都離不開政府部門的具體職能。合理界定政府職能、科學(xué)進(jìn)行工作分析是確定政府績效目標(biāo)、設(shè)計績效評估指標(biāo)的前提與基礎(chǔ)。否則，就會把本來不屬于政府部門職能和崗位職責(zé)及其履行所產(chǎn)生的“績效”當(dāng)成是政府績效來加以評估、而把應(yīng)屬于政府部門職能和崗位職責(zé)及其履行所產(chǎn)生的績效卻沒有納入到績效的范圍加以評估，導(dǎo)致績效評估與職能行使之間的嚴(yán)重脫節(jié)。例如，人民警察的任務(wù)是維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護(hù)公共財產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動。如果某公民因時間匆忙可能趕不上飛機(jī)而希望警察為其開道，這時會出現(xiàn)：①警察為其開道，該公民按時乘上了飛機(jī)；②警察拒絕為其開道，該公民沒有按時乘上飛機(jī)。在這兩種情況下，該公民對警察所作出的任何績效評估結(jié)論都是沒有依據(jù)的。因為，為趕不上飛機(jī)的人開道并不是警察的職責(zé)。政府績效評估直接指向政府職能，意味著政府職能的具體化。確定績效目標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)、建立評估指標(biāo)體系是有效施行政府績效評估的核心環(huán)節(jié)；而確定績效目標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)、建立績效評估指標(biāo)體系是與政府部門和崗位的具體職能、崗位職責(zé)密切聯(lián)系的。不同部門、不同崗位的績效評估雖然存在著許多相同的地方；但是，由于每一個部門、每一個崗位的具體職能和具體工作內(nèi)容、提供的公共服務(wù)種類和管理的公共事務(wù)性質(zhì)都不盡相同，這就必然要求績效評估既要有反應(yīng)共性的評估指標(biāo)，又要有根據(jù)職能、職責(zé)的不同來確定具體不同的績效目標(biāo)、評估指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)。離開了具體職能和崗位職責(zé)，就不可能有科學(xué)的政府績效評估。政府績效評估直接指向政府職能和崗位職責(zé)的特征，使政府績效評估的施行不僅有助于發(fā)現(xiàn)績效問題、規(guī)范行政行為和為政府決策提供科學(xué)依據(jù)，而且還有助于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、科學(xué)設(shè)置崗位和進(jìn)行編制管理。界定政府職能和進(jìn)行工作分析是政府績效評估的基礎(chǔ)；政府績效評估反過來又進(jìn)一步檢驗政府職能定位和崗位設(shè)置的科學(xué)性、合理性。政府績效評估直接指向政府職能和崗位職責(zé)的特征，導(dǎo)致了政府績效評估不存在一個普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)。因此，政府績效評估并不存在適應(yīng)于所有不同部門和不同崗位的、完全一樣的績效評估指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)，否則，績效評估的結(jié)果就會失去科學(xué)性和準(zhǔn)確性。這就使政府績效評估具有了復(fù)雜性、多層次性、難量化性、利益性、客觀性和評估主體的多元性等特征。我國以往運用一套評估指標(biāo)來評估所有政府部門和崗位工作績效的做法，本身就違背了科學(xué)化的原則和政府績效評估直接指向政府職能和崗位職責(zé)的特性。具體的評估指標(biāo)雖然不同，但每個評估指標(biāo)體系都包含了這兩方面的內(nèi)容：一是量的規(guī)定性，即公共管理主體在其職能范圍內(nèi)做了什么、做了多少（是不是職能范圍內(nèi)的事都做了）；二是質(zhì)的規(guī)定性，即公共管理主體己提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的效果如何（是否符合職能的規(guī)定性，符合公眾的要求）。政府績效評估針對的是每一個政府部門所具有的職能，評估過程實際上成為了每一個政府部門職能進(jìn)一步具體化的措施和手段。職能是一種制度的規(guī)定性，績效評估也就是制度轉(zhuǎn)化為具體的公共管理行為、具體的公共管理秩序和社會生活秩序過程中的一種評判、控制和監(jiān)督的活動。因此，在性質(zhì)上，政府績效評估是使制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實秩序、提高效率和管理能力的一種活動和有效手段，是吸收公眾參與公共管理、加強(qiáng)和完善公共責(zé)任機(jī)制的有效途徑，也是政府公共管理民主化的重要體現(xiàn)。沒有充分的信息溝通就不可能獲得充分的信息，就不可能解決信息不對稱的問題，也就難以得到準(zhǔn)確、客觀的績效評估結(jié)果。政府部門與公眾之間的信息溝通機(jī)制包括政府信息傳遞機(jī)制、公眾信息反饋機(jī)制、政府回應(yīng)機(jī)制三個層面；在內(nèi)容上主要包括政府部門向公眾傳遞的各類信息，如政府機(jī)構(gòu)的組成、職能、辦事規(guī)程、行政流程、政策與法規(guī)、服務(wù)承諾、服務(wù)種類及質(zhì)量、工作計劃與方案、工作報表、重大決策過程、物質(zhì)投入與消耗、績效評估結(jié)果等；公眾向政府部門反饋的各類信息，如對服務(wù)種類和服務(wù)質(zhì)量的要求、對服務(wù)的滿意程度、抱怨、建議、對公共服務(wù)與資源的選擇；政府部門對公眾的回應(yīng)，如問題解答的信件、電話記錄及統(tǒng)計、會議記錄、管理方法的改進(jìn)及程度等。正是這三類信息組成了完整的信息傳遞機(jī)制、信息反饋機(jī)制與政府回應(yīng)機(jī)制，這是施行政府績效評估所必需的。信息資料是確定績效評估指標(biāo)體系、選定評估內(nèi)容和進(jìn)行績效評定的關(guān)鍵因素。沒有完善的信息交流與溝通機(jī)制也就沒有政府績效評估。為此，西方國家在推行績效評估措施的同時，提出了構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府（customer-orientede-government）和政府在線服務(wù)（governmentservicesonline）的發(fā)展目標(biāo)，以提高政府收集、處理信息的能力和對公眾的回應(yīng)力。為顧客提供選擇服務(wù)供給的各種手段，提供各種有效的途徑讓顧客表達(dá)抱怨、意見與利益要求。這些措施成為西方國家政府績效評估措施的重要組成部分。因此，政府績效評估提高了政府工作的透明度，有利于實現(xiàn)建設(shè)“透明政府”的目標(biāo)，使行政過程嚴(yán)格置于社會的監(jiān)督之下。（二）政府績效評估的價值取向當(dāng)然，政府績效評估對公眾需求的滿足，并不是表現(xiàn)為對公眾個體的個性化需求的滿足，而是表現(xiàn)為充分反應(yīng)公眾需求并上升為國家意志的法律規(guī)范，表現(xiàn)為以服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為內(nèi)容的行政法律規(guī)范。公眾作為政府評判者就是評判政府實際行為是否符合法律規(guī)范的規(guī)定、是否符合服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這樣，政府績效評估過程必然包含了對政府績效目標(biāo)、績效標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)立法等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。從歷史的觀點來看，政府績效評估作為當(dāng)代政府公共管理的一個重要內(nèi)容和方法，它在政府部門中的廣泛運用并不是偶然的，它是當(dāng)今信息時代民主化、市場化和全球化發(fā)展趨勢的產(chǎn)物和社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的結(jié)果，是從當(dāng)代西方國家“新公共管理運動”（newpublicmanagementmovement）中發(fā)展起來的，并成為了政府再造的一項根本性措施。（一）緣自政府公共管理理論研究的發(fā)展歷史地看，西方公共行政學(xué)作為獨立學(xué)科的發(fā)展，從19世紀(jì)末產(chǎn)生開始，經(jīng)歷了從政治與行政分離到政治與行政有效配合、從靜態(tài)到動態(tài)、從以事為中心到以人為中心、從機(jī)械效率觀到社會效益觀、從管理主義與憲政主義的分離到強(qiáng)調(diào)二者的有機(jī)結(jié)合、從單一學(xué)科取向到多學(xué)科交叉與相互滲透的發(fā)展演進(jìn)過程。從19世紀(jì)末到20世紀(jì)60年代，西方公共行政學(xué)理論著重研究的是行政組織的內(nèi)部取向、機(jī)構(gòu)組成、活動程序、行政原則等行政組織和官僚體制；理論研究以管理學(xué)為理論依據(jù)，政府管理以技術(shù)為基礎(chǔ)（technologybasedmanagement）。以效率為導(dǎo)向的技術(shù)視野是這個時期公共行政的標(biāo)志，追求行政效率是這個時期公共行政理論與實踐的最高目標(biāo)。20世紀(jì)60年代以前的西方公共行政以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，堅持六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強(qiáng)調(diào)層級制和規(guī)章制度，采用官僚體制模式；（3）公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對文官實行外部規(guī)制；（6）要求結(jié)果的公平。在方法論上，這個時期的公共行政采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對官僚體制及其結(jié)構(gòu)的分析，忽視了對行政行為及行政過程的研究；它將政治與行政（也就是政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富的行政現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇，而價值因素以及公平與效率的關(guān)系問題被忽視，忽視了公共行政所應(yīng)負(fù)的廣泛的社會責(zé)任。其結(jié)果是在經(jīng)濟(jì)獲得前所未有發(fā)展的同時，還存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望。這構(gòu)成了對現(xiàn)有政治制度的根本威脅，導(dǎo)致了各種社會危機(jī)和公眾對政府的不信任。社會科學(xué)，尤其是政治科學(xué)和公共行政學(xué)集合在一起，以塔爾科特·柏森斯、卡斯特、羅森茨韋克、高斯、雷格斯等為代表采用系統(tǒng)分析方法，從整個公共行政活動及其與環(huán)境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內(nèi)部各個部分之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)公共行政適應(yīng)環(huán)境的權(quán)變觀念與生態(tài)觀念，謀求公共行政與其環(huán)境之間及公共行政內(nèi)部各部分之間動態(tài)的、具體的一致性，以保證公共行政的高效能和高效率。20世紀(jì)60年代后期，以弗雷德里克森（H.G.Friderickson）為代表的“新公共行政學(xué)（newpublicadministration）”發(fā)展了社會公平理論，認(rèn)為公共行政的核心價值是社會公平（socialequity），主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”；強(qiáng)調(diào)公共行政變革的終極目標(biāo)是建立民主行政之模型；強(qiáng)調(diào)公共行政的顧客導(dǎo)向（customer-driven），將顧客的需求作為政府部門存在、發(fā)展的前提和政府部門組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的目標(biāo)。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“公平”為核心，實際上是一種憲政主義的行政理論，對西方國家政府改革實踐產(chǎn)生了廣泛的影響；特別是顧客導(dǎo)向的理論觀點奠定了當(dāng)代公共管理基本理念的雛形。70年代，政策科學(xué)（policyscience）和公共政策分析（publicpolicyanalysis）興起并發(fā)展成為公共行政的主流學(xué)派。針對傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對象，并以端正社會發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科，從而形成了政策科學(xué)研究。多學(xué)科交叉、綜合研究方法還使公共管理研究由研究行政環(huán)境的變化對政府公共管理、高績效體系和顧客服務(wù)。由此形成了當(dāng)代公共管理的理論基礎(chǔ)。以普雷斯曼（JeffreyL.Pressman）和韋達(dá)夫斯基（AaronWildavsky）為主要代表，謀求政策科學(xué)、政策分析與公共行政相結(jié)合，使政策分析轉(zhuǎn)而重點研究政策執(zhí)行和公共項目（publicprograms），而不再重點研究機(jī)構(gòu)（institution）。研究重點的轉(zhuǎn)移對公共管理的研究與發(fā)展具有重要意義。正如公共管理的主要代表人物凱特爾（DonaldF.Kettl）在《公共管理的現(xiàn)狀》一書中所評估的，執(zhí)行研究將問題的焦點由組織，特別是由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上。這種研究重點的轉(zhuǎn)移，一方面是績效管理問題成為了公共管理中人們所關(guān)注的焦點問題；另一方面，政策執(zhí)行研究以多學(xué)科，包括政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和心理學(xué)等為基礎(chǔ)，形成了跨學(xué)科的綜合研究范式。這些不同學(xué)科的學(xué)者的共同努力和多學(xué)科交叉研究方法極大地推動了公共管理研究的興起和發(fā)展。各學(xué)科之間相互交叉和相互滲透形成的綜合研究范式為公共管理研究提供了新的方法。這種新方法強(qiáng)調(diào)各學(xué)科之間理論與方法的互補(bǔ)，運用各學(xué)科理論及其研究方法來解釋與解決公共管理中實際存在的問題。羅森布盧姆（RosenbloomDavid）提出公共行政就是運用管理的、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進(jìn)行規(guī)則管理和提供公共服務(wù)的職能。以奧斯本和蓋布勒為代表的企業(yè)家政府理論（entrepreneurialgovernmenttheory），主張把企業(yè)或私營部門經(jīng)營的一些成功的管理方法移植到政府部門中來，主張政府像企業(yè)那樣引入競爭機(jī)制、樹立顧客意識、視服務(wù)對象為上帝。胡德（Hood）等為代表的新公共管理理論（newpublicmanagement），從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營管理理論及方法中吸取要素，以公共選擇和交易成本理論為依據(jù)，提出了政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性；以“理性人”的假定為依據(jù)，提出政府公共行政應(yīng)實行績效管理；以成本——效益分析為依據(jù)，提出對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量與評估。會后，波齊曼編輯出版了《公共管理：藝術(shù)的現(xiàn)狀》（PublicManagement:TheStateofthe什么是公共管理？布賴頓·米勒德認(rèn)為，公共管理與社會科學(xué)理論有著、而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系；它研究的是基于實踐經(jīng)驗的方法（experience-basedprescription）和管理技術(shù)。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關(guān)，績效的意義在于公共組織或非盈利組織如何在各種形勢背景條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性；管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動領(lǐng)域中，對公平、關(guān)心和責(zé)任產(chǎn)生作用的一種新的安排，包括采取私有化、公私合伙和承包等方式。詹姆斯·佩里（JamesL.Perry）認(rèn)為，“簡而言之，公共管理理論應(yīng)該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢條件下如何做出行為和實用的’這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導(dǎo)向”。的問題，以及政府行政部門的細(xì)微工作?！惫补芾砝碚撗芯康陌l(fā)展使其成為了當(dāng)代西方公共行政中重視政府部門實施管理的技術(shù)與方法、重視公共項目與績效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別，為公共行政的研究與發(fā)展提供了新的視野。在當(dāng)代社會科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下，在西方國家出現(xiàn)了一種“新公共管理”運動，運動的目標(biāo)是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的知識和方法，創(chuàng)立一個新的公共管理知識框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識和方法融合到公共管理之中；它在保留以往公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場導(dǎo)向的公共行政學(xué)”；在處理公共管理實踐尤其是政府與市場、企業(yè)與社會的關(guān)系時提供了一整套不同于以往行政學(xué)的新思路，大大地改變了以往公共行政學(xué)的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實踐模式；在目的上強(qiáng)調(diào)政府部門施政的價值和努力都是為了實現(xiàn)“3E”：經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficiency）與效能（effectiveness）。因此，公共行政理論研究及其發(fā)展使政府公共管理愈加重視公共項目、績效評估、建立和發(fā)展新的公共責(zé)任機(jī)制等管理方法與技能。政府績效管理與績效評估成為了公共管理理論中公共選擇理論、管理主義、新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)、企業(yè)家政府理論、放松規(guī)制理論、新公共管理理論等理論派別的共同主張。（二）緣自西方國家社會發(fā)展和行政改革實踐自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義，自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突。這在客觀上需要有一個超脫于所有競爭主體來扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官，需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產(chǎn)品的分配者。生產(chǎn)高度社會化和科技進(jìn)步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一動力，又需要有一個執(zhí)行社會公共事務(wù)的組織者。正如日本社會學(xué)家真田足教授所說：“國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的出場是壟斷資本主義的資本積累和集中，比資本主義積累的發(fā)展速度更快、規(guī)模更大、競爭更劇烈，從而越發(fā)增強(qiáng)了資本增殖的沖動，為此就必然要動員一切方法和手段，其中最有利的是實現(xiàn)對國家的動員?！币虼?，從維護(hù)資本主義生產(chǎn)關(guān)系和正常社會秩序的客觀需要出發(fā)，西方國家不得不采用對社會公共事務(wù)的積極干預(yù)主義。壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合在一起，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會服務(wù)職能均擴(kuò)大和加強(qiáng)了。政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持，通過預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)起某些社會公共事務(wù)的管理。在收入再分配領(lǐng)域內(nèi)采取一系列福利措施等，以維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治穩(wěn)定。因此列寧說“資產(chǎn)階級從一種方法轉(zhuǎn)而采用另一種方法，并不是由于個別人的惡意，也不是由于什么偶然的原因，而是由于它本身地位的根本矛盾性”。政府行政權(quán)力就是在這種社會背景下日益強(qiáng)化。政府職能急劇擴(kuò)張、政府涉足的領(lǐng)域急劇擴(kuò)大、政府干預(yù)社會公共事務(wù)的程度也急劇加深，并導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)規(guī)模急劇膨脹和政府體制的變化：議會權(quán)力削弱，行政權(quán)力擴(kuò)大；政府變成了集中主要權(quán)力的“萬能政府”，政府的官僚機(jī)構(gòu)和軍事機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大，并大有使權(quán)力過分集中到政府首腦個人身上的趨勢。英國在20世紀(jì)70年代后期推行的以效率為中心的公共管理體制改革，包括了組織結(jié)構(gòu)、工作程序、監(jiān)督機(jī)制、公共責(zé)任機(jī)制、管理方法等方面。其中所包括的雷納斯效率評估分析小組的改革方案：執(zhí)行機(jī)構(gòu)對工作結(jié)果承擔(dān)責(zé)任、執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部奉行以結(jié)果為本，而不是以規(guī)則為本等改革措施，極大地推動了政府績效評估的開展。在人事制度改革方面所推行的以工作結(jié)果確定工資及獎勵代替統(tǒng)一的等級工資制，推動了績效工資制的實行。西方國家普遍推行的績效評估措施包括政府圍繞其使命采用目標(biāo)管理（MBO）、全面質(zhì)量管理（TQM）等手段進(jìn)行績效管理，強(qiáng)化政府對議會和顧客的雙重責(zé)任；實行成本核算，加強(qiáng)財務(wù)控制，完善信息反饋，實行以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度；改革公務(wù)員制度，打破統(tǒng)一的薪酬體系，推行績效工資制和業(yè)績獎勵制。正是這些改革措施的實行推動了以公共責(zé)任和顧客至上為理念的績效評估制度的運用與發(fā)展。隨之而來，公共項目及其產(chǎn)生的結(jié)果成為了公共管理活動的核心和關(guān)注的焦點；績效管理、顧客至上與服務(wù)意識、在政府部門及其管理中引進(jìn)競爭與市場機(jī)制等措施在實踐中得到了廣泛運用；公共管理目標(biāo)也由單一地追求效率發(fā)展到全方位追求社會公平、提高效率和服務(wù)質(zhì)量、改善公共責(zé)任機(jī)制和提高公眾的滿意程度。（三）政府績效評估緣起的依據(jù)分析1．經(jīng)濟(jì)上的依據(jù)政府公共行政作為社會上層建筑的組成部分，它采用什么方法來實施對社會、國家公共事務(wù)和政府部門內(nèi)部事務(wù)的管理，必然要受制于經(jīng)濟(jì)體制的性質(zhì)和生產(chǎn)力發(fā)展的水平。在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)體制下，政府部門分工不明確、結(jié)構(gòu)簡單、規(guī)模有限，政府公共管理主要表現(xiàn)為以政治職能為重心的保衛(wèi)性職能和統(tǒng)治性職能，管理活動單憑習(xí)俗、慣例以及個人的學(xué)識與經(jīng)驗。人類進(jìn)入到現(xiàn)代化的大生產(chǎn)以后，特別是隨著商品經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展和國際經(jīng)濟(jì)一體化、市場化的發(fā)展，以管理和服務(wù)為特征的政府管理主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)職能、管理職能與科技文化職能。與這種發(fā)展變化相適應(yīng)，也必然要求政府管理擯棄傳統(tǒng)的經(jīng)驗管理方法，轉(zhuǎn)而采用科學(xué)方法，借助制度規(guī)范和科技手段，以實現(xiàn)政府公共管理現(xiàn)代化、科學(xué)化和專業(yè)化，實現(xiàn)政府管理的目標(biāo)和任務(wù)。2．政治上的依據(jù)與自給自足的自然經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，在政治上采用專制政體，長官意志支配一切，政府公共管理一般以強(qiáng)制性的行政命令方法為主，不可能以法律作為公共管理的基礎(chǔ)；不可能在人格充分尊重的基礎(chǔ)上形成上下級之間、管理者與公眾之間的雙向溝通。但是，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場經(jīng)濟(jì)是以自由與平等的交換關(guān)系為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)，是建立在各市場主體之間具有自主性和平等性、并且承認(rèn)各自利益的基礎(chǔ)之上。利益主體多元化、產(chǎn)權(quán)明晰化、運行機(jī)制競爭化、市場行為規(guī)范化、政府調(diào)控與公共管理科學(xué)化是它的主要特征。因此，這種具有自主、平等、誠信、競爭等屬性的市場經(jīng)濟(jì)形態(tài)必然打破了封建等級制和人身依附關(guān)系，奠定了獨立人格的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，強(qiáng)化了人們的主體意識；分散決策必然要擴(kuò)大分權(quán)的范圍，減少政府集權(quán)的規(guī)模，從而提高公民的政治參與度。自由、平等成為了人們的基本要求，并逐漸超出經(jīng)濟(jì)生活而貫穿于人們的一切社會行為之中，構(gòu)成了主體意識的基本內(nèi)容，創(chuàng)造了獨立、平等、自由的社會關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)還造就了多元的利益主體和利益結(jié)構(gòu)。這種多元的利益結(jié)構(gòu)在政治體制上，就會形成相互制約的權(quán)力關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改變了社會的價值標(biāo)準(zhǔn)，以集權(quán)為核心的價值體系被打破。市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了一種競爭、開放、多變和充滿個體創(chuàng)新活動的生產(chǎn)和生活方式，使集權(quán)體制賴以存在的封閉性、保守性、狹隘性基礎(chǔ)被徹底瓦解了。市場經(jīng)濟(jì)的這些內(nèi)在屬性必然要求政府公共管理對市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展起引導(dǎo)、規(guī)范、保障和服務(wù)作用，對市場主體獨立自主的平等地位、人格和能力予以充分保護(hù)；對市場主體的利益予以必要的尊重和有效的保護(hù)；對市場主體獨立自主地支配其所有物的現(xiàn)實可能性予以保障；對效率予以追求。一句話，市場經(jīng)濟(jì)體制必然強(qiáng)調(diào)政府行政對市場主體權(quán)利的充分保護(hù)和應(yīng)有的尊重；強(qiáng)調(diào)對市場主體經(jīng)營管理自主權(quán)的保護(hù)提供一種能充分有效地制止和排除對市場主體權(quán)利、利益的侵害并予以切實的利益補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制和救濟(jì)的渠道；強(qiáng)調(diào)公眾對公共政策過程的參與權(quán)、對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的選擇權(quán)與評判權(quán)。同時，也強(qiáng)調(diào)將市場機(jī)制引入到公共管理之中，從過程導(dǎo)向的控制機(jī)制轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向的競爭機(jī)制。這樣，形成了權(quán)責(zé)明確、結(jié)果導(dǎo)向、合同約束、顧客至上的政府行政方式。西方公共行政理論得到了充分發(fā)展。在當(dāng)代公共管理理論的指導(dǎo)下，自20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)國家普遍開展的政府改革使績效評估在公共財政預(yù)算、政府人事行政管理等方面得到了廣泛應(yīng)用。同時，政府績效評估又在實際應(yīng)用中得到了不斷發(fā)展：政府績效評估的側(cè)重點由注重經(jīng)濟(jì)與效率、只追求投入產(chǎn)出比的最大化，發(fā)展到注重綜合考慮效益、顧客滿意程度和政府服務(wù)質(zhì)量；在評估指標(biāo)的確立和評估方法的選定上，也呈現(xiàn)出從只注重定性評估轉(zhuǎn)向定性評估與定量評估相結(jié)合，采用科學(xué)的數(shù)學(xué)模型評估方法等方面來。政府績效評估更加注重評估策略和評估工具的選擇，評估過程更加規(guī)范化、系統(tǒng)化、程序化和民主化，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向、顧客至上。推進(jìn)績效評估法制化、制度化，重視信息化手段的充分運用，成為了當(dāng)代西方國家政府績效評估的發(fā)展趨勢。政府績效評估更加趨向制度化、法制化，日益成為對政府機(jī)構(gòu)的法定要求。美國、荷蘭、日本等國家都制定了相關(guān)法律（日本為《政府政策評價法》）。英國和澳大利亞等國家主要以管理規(guī)范的形式，使組織績效評估成為重大改革方案的組成部分，憑借最高行政首長的政治支持和主管部門的預(yù)算配置權(quán)來推進(jìn)組織績效評估。為了有效實施法律和制度，多數(shù)國家還確定了獨立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對績效評估工作進(jìn)行指導(dǎo)、督促和協(xié)調(diào)，并有選擇地獨立對一些部門的績效進(jìn)行評估，避免部門自我評估可能產(chǎn)生的“報喜不報憂”和評價失準(zhǔn)現(xiàn)象。比如，英國的審計辦公室負(fù)責(zé)中央政府機(jī)構(gòu)的績效評估，審計委員會負(fù)責(zé)地方政府的績效評估。在美國，聯(lián)邦政府的管理與預(yù)算局審批各部的年度績效計劃，總審計署自主可以說，政府績效評估是經(jīng)濟(jì)市場化、管理民主化條件下政府公共管理模式發(fā)展到一定階段，進(jìn)一步加強(qiáng)政府公共管理、提高行政效能與政府服務(wù)質(zhì)量的客觀選擇。政府績效評估不僅是行政方法的一種創(chuàng)新，而且是政府管理理念的一場革命。政府績效評估將公眾對政府的信任度和政府權(quán)威建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了“結(jié)果導(dǎo)向”，強(qiáng)調(diào)了政府責(zé)任，增強(qiáng)了公共權(quán)力行使與政府部門績效之間的聯(lián)系，有助于提高行政行為的有效性。公眾對政府部門提供公共服務(wù)的質(zhì)量與成本的關(guān)注，有助于促進(jìn)行政行為規(guī)范化、程序化和民主化；績效目標(biāo)的確立、績效評估程序的施行以及評估結(jié)果的公開與應(yīng)用，有助于強(qiáng)化政府部門的責(zé)任，有助于促進(jìn)行政監(jiān)督方式的創(chuàng)新與變革、完善監(jiān)督機(jī)制和提高行政監(jiān)督的有效性。當(dāng)代政府績效評估作為人類的管理文明，它既繼承了人類優(yōu)秀的文化遺產(chǎn)，又增添了當(dāng)代社會發(fā)展的新內(nèi)容。它與傳統(tǒng)的考核制度既相聯(lián)系，又相區(qū)別。（一）政府績效評估與傳統(tǒng)考核制度的聯(lián)系政府績效評估與傳統(tǒng)考核制度都是一種管理的方法和手段，都是政府部門在施行行政管理的過程中，對行政公共管理活動的內(nèi)容與結(jié)果所進(jìn)行的績效等級評定與考核；評定與考核的結(jié)果在一定程度上都與晉升、獎懲、任免、利益相聯(lián)系；都具有一定的權(quán)威性。（二）政府績效評估與傳統(tǒng)考核制度的區(qū)別1．評估與考核客體的側(cè)重點不同2．評估與考核對象的內(nèi)容不同3．評估與考核標(biāo)準(zhǔn)確立的依據(jù)不同4．評估與考核的程序不同5．評估、考核的結(jié)果與政府部門的關(guān)系不同（三）政府績效評估與企業(yè)績效評估的聯(lián)系與區(qū)別政府績效評估與企業(yè)績效評估之間的聯(lián)系主要表現(xiàn)為它們都是一種結(jié)果管理，體現(xiàn)了管理對顧客負(fù)責(zé)和顧客至上的理念；都是通過確定績效目標(biāo)、建立評估指標(biāo)體系來進(jìn)行績效等級的評定與劃分；在績效等級評定與劃分過程中，它們都以績效的盡可能量化和輔之以必要的定性為基礎(chǔ)；績效評估的結(jié)果都與利益直接相關(guān)。政府部門與企業(yè)由于它們管理的對象、為社會所提供服務(wù)的內(nèi)容、管理活動的依據(jù)、管理目標(biāo)和具體流程及性質(zhì)不同，使績效評估表現(xiàn)出明顯的差異。1．績效評估的性質(zhì)不同2．可量化的程度不同3．評估的標(biāo)準(zhǔn)不同4．評估操作的難易程度不同5．所體現(xiàn)的以公眾需求為導(dǎo)向的具體內(nèi)容不同第二章政府績效評估的主體評估主體對政府部門的行政行為具有引導(dǎo)作用。在現(xiàn)實社會條件下，由于并不是所有的人都應(yīng)該成為政府績效的評估主體。因此，在進(jìn)行政府績效評估體系設(shè)計時什么人（或組織）能夠作為評估主體，這對于行為者如何行為、對于政府績效評估結(jié)果的客觀性、準(zhǔn)確性都將產(chǎn)生相當(dāng)大的影響作用。誰是政府績效評估的主體就意味著政府部門必須注意那些人（或組織）對其工作的期望與需求，并努力使政府部門的工作表現(xiàn)令他們滿意。例如，服務(wù)行業(yè)在考核中引入客戶作為評估主體，就能夠引導(dǎo)員工注意用更好的服務(wù)態(tài)度對待自己的客戶。又例如，在評估教師的時候?qū)W(xué)生作為評估主體，這種做法能夠在一定程度上引導(dǎo)教師將工作中的重心轉(zhuǎn)移到提高課堂教學(xué)質(zhì)量、提高學(xué)生的滿意度上。任何有效的監(jiān)督制度都必須要有明確的監(jiān)督主體。政府績效評估作為一種監(jiān)督制度首先需要有明確、具體的監(jiān)督主體，即由誰來實施評估。我國的政府績效評估缺乏系統(tǒng)的績效評估主體制度安排，沒有明確的內(nèi)外主體。澳大利亞等西方國家政府績效評估制度中都明確兩類監(jiān)督主體：一是政府內(nèi)部的評估主體，二是外部評估主體。前者包括三類，即內(nèi)閣支出委員會、財政部和國庫部、公共服務(wù)委員會；后者也包括三類，即國會參眾兩院的“財政委員會”、公共賬目和審計聯(lián)合委員會、聯(lián)邦審計署。每一評估責(zé)任主體應(yīng)該負(fù)有什么樣的義務(wù)、承擔(dān)什么樣的評估對象、通過什么樣的評估方式、具體評估什么樣的內(nèi)容、評估結(jié)果有什么不同的法律效力等方面的內(nèi)容，都有明確的規(guī)定和制度安排。因此，政府績效評估的主體問題是指由誰對政府部門績效進(jìn)行評估的問題。系統(tǒng)地闡述政府績效評估的主體構(gòu)成及其在政府績效評估中的地位和作用是發(fā)揮政府績效評估的導(dǎo)向作用的重要途徑。政府績效評估研究應(yīng)當(dāng)注重建構(gòu)和完善政府績效評估主體的制度研究一、政府績效評估主體構(gòu)成及其屬性（一）政府績效評估主體的構(gòu)成政府績效評估的主體問題所要解決的是由誰、由哪些組織或機(jī)構(gòu)來組織進(jìn)行和參與政府績效評估的問題。廣義地說，政府服務(wù)的消費者（顧客），包括全體公眾、企業(yè)和其他組織都是政府績效評估的重要主體。因為，政府績效評估就是為了改善公眾對社會政府部門的信任，提高行政管理的效率、效能、服務(wù)質(zhì)量和公眾的滿意程度。也正因為如此，政府績效評估才具有了吸收公眾參與行政過程和監(jiān)督的功能、完善政府責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制的功能，以及加強(qiáng)政府部門與公眾聯(lián)系和溝通的功能。政府績效評估的目的與功能決定了它的主體構(gòu)成。政府績效評估主體構(gòu)成是指組織和參與政府績效評估的機(jī)構(gòu)、組織和公眾及其資格條件的規(guī)定。它包括三大基本類型：1．國家機(jī)關(guān)性質(zhì)的專門績效評估機(jī)構(gòu)這是指由國家和行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律和組織原則，按法定程序建立的專門績效評估機(jī)構(gòu)，例如功績制保護(hù)委員會、全國績效審查委員會等。這一類績效評估機(jī)構(gòu)是屬于政府機(jī)構(gòu)的范疇和組成部分。2．中介機(jī)構(gòu)性質(zhì)的專門績效評估機(jī)構(gòu)這是指依據(jù)各類社會中介組織、教學(xué)研究機(jī)構(gòu)的章程，經(jīng)申請批準(zhǔn)而成立的專門績效評估機(jī)構(gòu)，屬于社會組織的范疇，分屬于企業(yè)組織、事業(yè)組織和群團(tuán)組織。3．公民個人公民個人是政府服務(wù)最大、最廣泛的消費者，因而也應(yīng)當(dāng)是政府服務(wù)、政府提供的產(chǎn)品的評判者，是政府績效的評估主體。但是，在決定公民個人是政府績效評估的主體的時候應(yīng)當(dāng)注意兩個問題：（1）雖然公民個人作為政府績效評估的主體，是公民的一項權(quán)利；但是，在實際操作過程中應(yīng)當(dāng)考慮公民的政策水平、法律意識和公共責(zé)任意識等綜合素質(zhì)的條件限制，并不是所有公民都有能力參與政府績效的評估。（2）公民個人作為政府績效評估主體對政府績效進(jìn)行評估時，并不是公民個人隨心所欲地完全根據(jù)自己利益的滿足或?qū)崿F(xiàn)程度來進(jìn)行評估；而是按照法律規(guī)范確定的政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政府行為規(guī)范來評判政府績效。公民個人作為政府績效評估主體對政府績效進(jìn)行評估的尺度是反應(yīng)了公眾利益和意志要求的政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政府行為規(guī)范等法律，而不是公民個人利益的實現(xiàn)程度。否則，公民個人價值最大化的“經(jīng)濟(jì)人”特性，會使政府績效評估變成凡是對實現(xiàn)自己利益有利的就是績效好、凡是阻礙自己利益實現(xiàn)的就是績效不好，從而使政府績效評估偏離了維護(hù)和實現(xiàn)公共利益、發(fā)展公共責(zé)任機(jī)制的目的。我國在開展普適性、專項性政府績效評估時，都沒有注重公民個人作為政府績效評估主體的制度建構(gòu)，導(dǎo)致政府績效評估并不能有效發(fā)揮政府的主動性、積極性和創(chuàng)造性。（二）政府績效評估主體的屬性1．權(quán)利性。這是政府績效評估主體的基本特征。有沒有組織和參與管理國家、社會公共事務(wù)的法定權(quán)利與職權(quán)，是能否成為政府績效評估主體的前提條件和基礎(chǔ)。這種法定權(quán)利一般都是由一個國家的憲法、組織法加以規(guī)定。2．制約性?？冃гu估主體與政府部門之間存在著相互制約的關(guān)系。這種制約關(guān)系在政府部門內(nèi)部表現(xiàn)為國家權(quán)力機(jī)關(guān)對其他一切政府部門的制約關(guān)系、上級部門對下級部門及其分支機(jī)構(gòu)的制約關(guān)系、政府部門對其所屬工作人員的制約關(guān)系。這是基于政治體制所導(dǎo)致的權(quán)力制約關(guān)系。在政府部門作為公共服務(wù)提供者時，政府部門與公眾之間的關(guān)系表現(xiàn)為公共服務(wù)提供者與消費者、顧客之間的關(guān)系，公眾對政府部門具有監(jiān)督作用。3．多元性。當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)主體的多元化、利益的多元性和決策的分散性，必然導(dǎo)致和決定了監(jiān)督政府的主體多元性。這些監(jiān)督主體包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨組織、上級行政機(jī)關(guān)、企業(yè)組織、事業(yè)組織、群團(tuán)組織等社會組織和公眾。需要指出的是，在西方國家由于它們的政治制度和政黨制度所決定，政黨政治組織不參與公共事務(wù)的具體管理，因而也就不是政府績效評估的主體。但在社會主義國家，共產(chǎn)黨是先進(jìn)生產(chǎn)力的代表、先進(jìn)文化的代表和廣大人民根本利益的代表，人民對國家和社會實行管理的民主權(quán)利是通過共產(chǎn)黨實現(xiàn)的，一切國家機(jī)關(guān)都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。因此，政黨政治組織構(gòu)成了社會主義國家政府績效評估的重要主體。政府績效評估的主體問題是指由誰對政府部門績效進(jìn)行評估的問題，不同的評估主體對行政行為的影響是不同的。我國以往開展政府績效評估的一種主要形式就是采用自上而下的評估方式，也就是說評估主體是上級政府部門或政府主管部門，評估主體過于單一。這種自上而下的評估雖然在一定程度上實現(xiàn)了工作引導(dǎo)和行政監(jiān)督，但在實踐過程中卻導(dǎo)致了一些政府部門只惟上不惟下、“政績”做給上級看、評估結(jié)果失真、評估不能達(dá)到預(yù)期的目的、不能有效地幫助政府提高績效、損害了政府形象等不良結(jié)果。近年來，在建設(shè)服務(wù)型政府的口號聲中，我國一些地方政府開展了萬人評政府、“滿意度評估”等以社會公眾作為評估主體的政府績效評估。這種評估方式體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型政府的理念，公眾是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的消費者，他們能看到政府工作最真實的一面。但是，這種評估方式也存在著一些缺陷，如公眾缺乏必要的評估知識和經(jīng)驗，缺乏必要的采集政府績效信息的渠道和能力，缺乏必要的法律知識、政策水平和公共責(zé)任意識；再加上政府行為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范還不健全的情況下，這種以社會因此，單一的評估主體在政府績效評估過程中都會導(dǎo)致種種弊端。因此，要綜合各種利益相關(guān)者組成多元化的評估主體才能開展科學(xué)的政府績效評估。每一類評估主體在價值觀、利益取向以及每個人的知識經(jīng)驗都各不相同，這決定了任何一個特定的評估主體都有自身特定的評估角度，有著不可替代的作用；但同時各單一主體也有著難以克服的局限。因此，只有綜合各種評估主體，通過各類評估主體評估意見的相互應(yīng)證，才能達(dá)到獲得基本真實的評估結(jié)果的目的，從而提高評估結(jié)果的精確度。為了盡量減少評估主體主觀因素對評估結(jié)果的影響，提高評估結(jié)果的精確度，在選擇政府績效評估主體時，一方面要選擇合理的評估主體，并使其保持適度的規(guī)模；另一方面也要盡可能地讓評估主體在知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)以及個人的綜合素質(zhì)等方面相互結(jié)合。因此，形成政府績效評估主體的有關(guān)機(jī)制、規(guī)范評估主體的評估行為、增強(qiáng)評估主體的責(zé)任感和減小評估主體的隨意性，也是強(qiáng)化和完善政府績效評估主體制度的重要內(nèi)容。由誰進(jìn)行評估是影響政府績效評估成敗的重要因素，包括評估主體是如何產(chǎn)生的、評估主體如何開展評估、評估主體的權(quán)利與義務(wù)的具體內(nèi)容、評估活動開展過程中的具體行為準(zhǔn)則，以及違反準(zhǔn)則應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等，都是與評估主體制度密切相關(guān)的。綜上所述，實行評估主體多元化是保證績效評估結(jié)果的更加真實與公正、保證績效評估能更好地滿足不同相關(guān)利益群體的需求、特別是弱勢群體的需求的重要前提條件。評估主體多元化，使得政府機(jī)關(guān)不僅對上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，更重要的是對公眾負(fù)責(zé)，形成公眾監(jiān)督和行政系統(tǒng)自身監(jiān)督相結(jié)合的政府責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制，構(gòu)建績效型、服務(wù)型和責(zé)任型政府。為此，就我國的實際情況而言，針對以往政府績效評估主體缺乏多元化的客觀現(xiàn)實，應(yīng)當(dāng)通過政府績效評估立法，鼓勵和推動多元化的政府績效評估主體制度的構(gòu)建，包括政府機(jī)關(guān)的自我評估、上級評估、政黨組織的評估和權(quán)力機(jī)關(guān)的評估、專家評估、中介機(jī)構(gòu)評估和公眾評估等，逐步實現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部評估與外部評估結(jié)合、官方評估與民間評估并舉的多種評估方式。通過立法來規(guī)范和指導(dǎo)公眾參與政府評估，培育民間獨立的“第三方”機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，包括獨立的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，專業(yè)中介機(jī)構(gòu)和媒體，由不同利益群體組成的獨立評估委員會等。目前，我國還沒有專業(yè)化的政府績效評估機(jī)構(gòu)，仍需要將專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)的培育作為推進(jìn)政府績效評估措施一項重要內(nèi)容來抓。二、國家權(quán)力機(jī)關(guān)在政府績效評估中的作用（一）國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)是依據(jù)國家權(quán)力分工的原理，行使國家立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)。立法是國家意志的表達(dá)，立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對國家重大事項進(jìn)行決策和制定國家法律。在西方國家，國家權(quán)力機(jī)關(guān)稱為國會或議會。我國憲法規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。（二）國家權(quán)力機(jī)關(guān)在政府績效評估中的作用國家權(quán)力機(jī)關(guān)最主要的功能是立法和監(jiān)督。政府績效評估本身仍然是一種國家意志的表達(dá)方式。“國會是政府部門績效評估最根本的聽眾”。“國會在績效管理和績效評估方面具有雙重作用：一是通過行使政策和法律制定權(quán)，改善它的政策制定過程和糾正錯誤的決策；二是建立一種激勵機(jī)制，以實現(xiàn)公共管理目標(biāo)。”因此，國家權(quán)力機(jī)關(guān)在政府績效評估中發(fā)揮著非常重要的作用。1．通過行使立法權(quán)，制定政府績效評估的法律法規(guī)，使政府績效評估有法可依。通過立法，使政府績效目標(biāo)、績效標(biāo)準(zhǔn)、政府服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與行為規(guī)范，以及一些績效管理措施用法律固定下來，取得一體遵行的法律效力。2．對政府績效評估活動行使監(jiān)督權(quán)，包括組織、召集和開展有各方面代表參加的、多種形式的聽證會和討論會，集思廣益，聽取各方面意見，開展積極有效、形式多樣的績效評估活動。同時，匯總各類評估主體的政府績效評估意見和指導(dǎo)政府績效評估活動的開展，從而促進(jìn)和監(jiān)督政府績效評估活動的正常進(jìn)行。3．通過對政府部門財政預(yù)算、決算和管理工作的審議監(jiān)督，建立和推行以績效為本的預(yù)算制度，使政府部門的財政撥款、財政支出和對財政的支配能力與其管理績效相聯(lián)系?？冃в训恼块T，撥款就愈多。改變過去那種花得越多，得到越多的不合理狀況