經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目打包

經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目打包目錄TOC\o"1-1"\h\u25119經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目打包 頁起源和政策性支持一、市場(chǎng)的自然形成市場(chǎng)的自然形成主要是基于兩個(gè)原因：1.規(guī)避地方政府隱性債務(wù)近些年來，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“隱性債務(wù)”）已經(jīng)成為了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域最重要的政策規(guī)定。財(cái)政、審計(jì)、金融監(jiān)管為主的相關(guān)主管部門對(duì)各地隱性債務(wù)已經(jīng)實(shí)施了常態(tài)化監(jiān)控。因此，當(dāng)前地方政府在開展相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為了項(xiàng)目謀劃和包裝的首要關(guān)注問題。將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目進(jìn)行綜合打包，盡可能的促進(jìn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益反哺公益性項(xiàng)目的支出，就是為了盡最大努力減少或者避免財(cái)政資金的支付，從而避免隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。2.減少財(cái)政及國有資金的負(fù)擔(dān)從客觀情況看，我國當(dāng)前很多地區(qū)的財(cái)政收入十分有限，地方國有企業(yè)的實(shí)力規(guī)模與收入亦是不容樂觀，地方財(cái)政和地方國有企業(yè)面對(duì)大量無收入或者收入微薄的公益性項(xiàng)目時(shí)，已經(jīng)顯得力不從心。因此，將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目納入實(shí)施范疇，顯然是一種商業(yè)邏輯的自然選擇。二、國家政策的鼓勵(lì)與推廣在市場(chǎng)自發(fā)的同時(shí)，國家有關(guān)部門也已經(jīng)充分體會(huì)到了這種市場(chǎng)自發(fā)方式的重要價(jià)值，因此，為了進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下各地公益性項(xiàng)目的順利實(shí)施，國家在若干領(lǐng)域明確出臺(tái)了政策，鼓勵(lì)和推廣各地實(shí)施綜合打包項(xiàng)目。主要如下：1.縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕831號(hào)）的加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃部分明確提出了，“探索通過盤活存量資產(chǎn)、挖掘土地潛在價(jià)值等方式，推動(dòng)公益性、準(zhǔn)公益性與其他有經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)內(nèi)容合理搭配，謀劃一批現(xiàn)金流健康的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目?！?.城鄉(xiāng)融合發(fā)展領(lǐng)域《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的>通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕0617號(hào)）中指出，“培育發(fā)展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)，創(chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)性與公益性項(xiàng)目綜合體立項(xiàng)，促進(jìn)資金平衡、金融支持和市場(chǎng)化運(yùn)作，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合?！?.城市更新領(lǐng)域城市更新領(lǐng)域是一個(gè)比較復(fù)雜的領(lǐng)域：一方面，從內(nèi)容上，城市更新包括了“三區(qū)一村”改造（老舊小區(qū)、老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村改造），圍繞著不同的改造內(nèi)容，國家和若干地方政府也出臺(tái)了單獨(dú)的政策，尤其近幾年在老舊小區(qū)改造領(lǐng)域；另一方面，從政策法規(guī)上，既有國家層面上的城市更新規(guī)定，更是有數(shù)量眾多的各地方政府層面的城市更新規(guī)定?！蹲》亢统青l(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單（第一批）的通知》（建辦科函〔2022〕393號(hào)）中規(guī)定：“安徽省合肥市探索片區(qū)更新‘肥瘦搭配’模式。將公共服務(wù)設(shè)施配套承載力與片區(qū)開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行匹配，對(duì)收益率高低不同的項(xiàng)目進(jìn)行‘肥瘦搭配’，反哺片區(qū)內(nèi)安置房、學(xué)校、黨群中心等公益性項(xiàng)目建設(shè)?！苯ㄞk科函〔2022〕393號(hào)文是國家城市更新主管部門對(duì)包括安徽市的“肥瘦搭配”模式在內(nèi)的全國各地的城市更新做法的認(rèn)可及鼓勵(lì)推廣實(shí)施。4.生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域（1）EOD模式EOD模式的本質(zhì)就是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目的綜合打包。《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)）中提出了，“EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。”實(shí)際上從環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)文開始，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合其他部門已經(jīng)出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于EOD模式的文件，多次闡述了這種生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)之間的搭配關(guān)系。（2）非EOD模式除了國家明確規(guī)定的EOD模式外，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）中也明確提出了，“社會(huì)資本可通過以下方式在生態(tài)保護(hù)修復(fù)中獲得收益：采取‘生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入’方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)”。在國辦發(fā)〔2021〕40號(hào)文中，國務(wù)院并未明確規(guī)定“產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”與“生態(tài)保護(hù)修復(fù)”的關(guān)聯(lián)性。從本質(zhì)上說，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，不能說只有EOD模式才能作為綜合打包項(xiàng)目，其他綜合打包類型的項(xiàng)目（例如，并不屬于區(qū)域綜合開發(fā)、并不屬于產(chǎn)業(yè)具有關(guān)聯(lián)性），也是完全合規(guī)的，只是不能稱為EOD模式，并且可以不按照EOD模式的規(guī)定來實(shí)施而已。5.鐵路建設(shè)領(lǐng)域《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號(hào)）中規(guī)定了，“支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)以自主開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、租賃等多種方式盤活利用現(xiàn)有建設(shè)用地，鼓勵(lì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)對(duì)既有鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)實(shí)施土地綜合開發(fā)，促進(jìn)鐵路建設(shè)投資等主體對(duì)新建鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)實(shí)施土地綜合開發(fā)，提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目的資金籌集能力和收益水平?！贝送?，國家發(fā)改委聯(lián)合其他部委在2017年和2018年分別針對(duì)市域（郊）鐵路、高鐵站出臺(tái)了相關(guān)的政策文件，同樣也參照了國辦發(fā)〔2014〕37號(hào)文的上述規(guī)定。6.農(nóng)村公路領(lǐng)域《關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村公路擴(kuò)投資穩(wěn)就業(yè)更好服務(wù)鄉(xiāng)村振興實(shí)施方案》的通知》（交公路發(fā)〔2022〕82號(hào)）明確指出，“鼓勵(lì)將農(nóng)村公路建設(shè)與鄉(xiāng)村旅游、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一體化開發(fā)，對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)和一定時(shí)期的養(yǎng)護(hù)實(shí)施捆綁招標(biāo)。”由上述列舉的縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城市更新、生態(tài)環(huán)境、交通等領(lǐng)域中的政策支持內(nèi)容可見：第一，將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目進(jìn)行綜合打包的方式，國家不僅是給予了認(rèn)可與支持，更是充分表達(dá)了鼓勵(lì)與倡導(dǎo)的態(tài)度。第二，顯然不能做教條化、狹義化理解，從國家倡導(dǎo)的初衷可以看出，綜合打包方式完全適用于地方政府公益性項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域。

公益性項(xiàng)目的投資權(quán)與經(jīng)營(yíng)用地使用權(quán)的取得方式在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目綜合打包項(xiàng)目幾乎不可避免的要遇到經(jīng)營(yíng)性用地的開發(fā)問題。其主要原因在于公益性項(xiàng)目的投資通常比較大，投資金額數(shù)以億計(jì)司空見慣，而能夠起到反哺作用的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，必然是需要大量經(jīng)營(yíng)性用地來承載。因此，絕大部分情形下，為了保證綜合打包項(xiàng)目的順利獲得，實(shí)施主體既需要合法合規(guī)的獲得公益性項(xiàng)目的投資建設(shè)資格（簡(jiǎn)稱“公益性項(xiàng)目投資權(quán)”），也同樣需要合法合規(guī)的取得經(jīng)營(yíng)性用地，從而獲得經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資建設(shè)資格（簡(jiǎn)稱“經(jīng)營(yíng)用地使用權(quán)”），而這兩個(gè)“合法合規(guī)”通常都是在公開競(jìng)爭(zhēng)的形式才能得以實(shí)現(xiàn)。因此，如何促進(jìn)公益性項(xiàng)目投資權(quán)和經(jīng)營(yíng)用地使用權(quán)都能順利的被實(shí)施主體獲得，是綜合打包項(xiàng)目得以順利實(shí)施的重要前提基礎(chǔ)。前提說明一是公益性項(xiàng)目所需的土地采用劃撥形式，實(shí)施主體容易順利取得；二是少數(shù)情況下實(shí)施主體可以采用非公開競(jìng)爭(zhēng)形式獲得土地并開展經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，例如在劃撥用地上從事一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（例如公益性樓宇的門面房），或者政府以協(xié)議出讓方式使實(shí)施主體獲得某些產(chǎn)業(yè)用地；三是采用市場(chǎng)多數(shù)例，只要實(shí)施主體合法合規(guī)的取得了土地使用權(quán)，就自然獲得了相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資開發(fā)權(quán)，（對(duì)于某些需要特殊行政審批的暫不討論）；四是本文所稱的經(jīng)營(yíng)性用地，是指國有經(jīng)營(yíng)性用地，不包括農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。從理論上看，綜合打包項(xiàng)目的實(shí)施前期實(shí)際上只是謀劃階段，由于沒有明確經(jīng)營(yíng)性用地的歸屬，因此不能想當(dāng)然就認(rèn)定實(shí)施主體必然能夠?qū)崿F(xiàn)綜合打包。因此，嚴(yán)格意義上說，綜合打包項(xiàng)目在初期僅僅是一個(gè)設(shè)想。但是從現(xiàn)實(shí)角度看，各地政府還是在極力通過多種方式實(shí)現(xiàn)這種綜合打包，包括解決立項(xiàng)方面、土地獲得等方面的問題。從我國國情看，地方政府這種意圖實(shí)現(xiàn)的成功率還是很高的。一、類型一，實(shí)施主體在同一個(gè)時(shí)間參與兩個(gè)子項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)此種方式應(yīng)用于公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目需要同時(shí)開展的情形，例如，實(shí)施主體參與河道治理的投標(biāo)，同時(shí)參與周邊經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛。此種方式從結(jié)果上看，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目的綜合打包；但是從本質(zhì)上看，是分成兩個(gè)獨(dú)立項(xiàng)目來操作的。從有利方面看，此種方式具有一定的操作性。（1）實(shí)施主體參與兩個(gè)子項(xiàng)目之前，必然是與招標(biāo)人及土地管理部門（統(tǒng)稱為“招標(biāo)人”）都進(jìn)行了充分的協(xié)商，設(shè)置了一定的條件，從而確保其中標(biāo)。（2）由于兩個(gè)子項(xiàng)目同時(shí)獲得，實(shí)施主體從理論上實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)性與公益性綜合打包的意圖，因此，在引入投資人和金融機(jī)構(gòu)方面時(shí)相對(duì)容易成功。從不利方面看，（1）此種方式實(shí)際上沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目的內(nèi)在統(tǒng)一，本質(zhì)上還是分為了兩個(gè)不同項(xiàng)目，僅能依靠招標(biāo)人與投標(biāo)人的預(yù)先設(shè)定才能盡力確保項(xiàng)目的獲得。近兩年來，國家在項(xiàng)目招投標(biāo)與土地招拍掛環(huán)節(jié)中，對(duì)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、杜絕歧視性條款給予了高度重視。這種依靠預(yù)先“勾兌”才能獲得成功的方式顯然并不可取，亦不會(huì)長(zhǎng)久。尤其是當(dāng)經(jīng)營(yíng)性用地為住宅用地時(shí)，這種“勾兌”將更為敏感和艱難。（2）由于兩個(gè)項(xiàng)目之間缺乏形式上的關(guān)聯(lián)性，中標(biāo)后如何通過協(xié)議、文件等方式將兩個(gè)項(xiàng)目的投資收益、權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)際上存在很大難度。因此，類型一盡管在現(xiàn)階段應(yīng)用性較大，但是只能說是現(xiàn)階段的權(quán)宜之計(jì)，并不是可取的方式。二、類型二，實(shí)施主體并不同時(shí)參與兩個(gè)子項(xiàng)目，而是先獲得公益性項(xiàng)目的投資權(quán)，而后根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況再獲得經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的土地使用權(quán)此種方式常見于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目。根據(jù)實(shí)踐，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目通常首先啟動(dòng)的是公益性項(xiàng)目的建設(shè)，而后在經(jīng)營(yíng)性用地符合對(duì)外出讓條件后，再根據(jù)雙方約定由實(shí)施主體參與土地招拍掛程序競(jìng)得土地。由于實(shí)施主體需要前期投入沒有收益或者收益甚微的公益性項(xiàng)目，為了保證自身利益，通常都是采用君子協(xié)定或者抽屜協(xié)議的方式與政府相關(guān)部門或其他招標(biāo)主體達(dá)成一致。從有利方面看，此種方式符合整體項(xiàng)目的規(guī)劃與開發(fā)程序，能夠保證項(xiàng)目按照計(jì)劃有序進(jìn)行。從政府角度看，由于實(shí)施主體前期進(jìn)行了公益性項(xiàng)目的投入，在很大程度上能夠敦促其更加穩(wěn)妥、負(fù)責(zé)人的實(shí)施項(xiàng)目（尤其對(duì)于公益性項(xiàng)目是由社會(huì)資本方投資的情形來說更是如此）。從不利方面看，前述類型一的不利之處同樣適用于此，不再贅述。此外，仍有其他主要不利之處：（1）由于實(shí)施主體前期為公益性項(xiàng)目而進(jìn)行了大量投入，后期獲得經(jīng)營(yíng)性用地時(shí)勢(shì)必不敢過高報(bào)價(jià)，此時(shí)若有人競(jìng)爭(zhēng)，則實(shí)施主體將明顯處于報(bào)價(jià)劣勢(shì)。筆者在兩年前就曾經(jīng)遇到過類似情形，實(shí)施主體因不能過高報(bào)價(jià)而在競(jìng)爭(zhēng)中失敗，從而無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)收入，被迫與政府陷入了前期投資款糾紛中。（2）由于經(jīng)營(yíng)性用地的出讓屬于后期行為，并且時(shí)間跨度可能較大，因此，若在土地可以出讓時(shí)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化、政策變化、領(lǐng)導(dǎo)換屆等客觀因素，則將可能影響到實(shí)施主體是否有意愿或有能力按照原計(jì)劃獲得土地。（3）從投融資角度看，盡管實(shí)施主體是按照綜合打包項(xiàng)目整體制定的資金平衡方案，但是，在前期獲得公益性項(xiàng)目時(shí)，其并沒有獲得經(jīng)營(yíng)性用地，進(jìn)而無法將未來的經(jīng)營(yíng)性收入計(jì)入在內(nèi)，因此，將對(duì)金融機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目融資造成實(shí)質(zhì)性障礙。當(dāng)然從理論上看，也存在實(shí)施主體先獲得經(jīng)營(yíng)用地使用權(quán)，而后在參與公益性項(xiàng)目的投資建設(shè)的情形，但是，這種方式顯然是讓實(shí)施主體先獲益，實(shí)踐中，如果實(shí)施主體為社會(huì)資本方，則此種情況出現(xiàn)較少。若實(shí)施主體為本地國有企業(yè)，則此種情況可能存在。此種情形的特點(diǎn)與性質(zhì)較容易理解，請(qǐng)讀者參照本文其他論述，此處不再贅述。三、類型三，實(shí)施主體在土地招拍掛程序中獲得公益性項(xiàng)目的投資權(quán)此種方式實(shí)際上在我國很多項(xiàng)目中早已存在。目前最常見的是在商品住宅用地開發(fā)中的無償配建（實(shí)際上此種方式也屬于常見的附條件土地招拍掛的方式之一，簡(jiǎn)稱“無償配建”）。例如，一個(gè)開發(fā)商競(jìng)得土地的同時(shí)，政府可能要求該開發(fā)商無償配建市政道路、園林綠化、幼兒園、小學(xué)、醫(yī)院、保障房等公益性設(shè)施。應(yīng)該說這種方式的初衷并不是為了實(shí)施綜合打包項(xiàng)目，而是地方政府基于房地產(chǎn)行業(yè)高利潤(rùn)的特點(diǎn)，而對(duì)開發(fā)商進(jìn)行“割肉”，同時(shí)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。此種方式在綜合打包項(xiàng)目中也具有一定的應(yīng)用價(jià)值，但是與前述傳統(tǒng)的無償配建相比，仍然有較大的不同。（1）投資收益邏輯不同：無償配建的邏輯是房地產(chǎn)開發(fā)為主，配建公共設(shè)施為輔，開發(fā)商的最終收益盡管被攤薄，但是也將獲得相對(duì)可觀的收益。但是，綜合打包項(xiàng)目中的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，核心目的是為了平衡公益性項(xiàng)目的支出，主輔恰好與前者相反。因此，基于公益性為主的初衷，政府通常不會(huì)接受實(shí)施主體獲得過多利潤(rùn)。（2）競(jìng)爭(zhēng)方式的性質(zhì)不同：無償配建方式采用的是土地招拍掛流程，嚴(yán)格按照土地招拍掛程序?qū)嵤?；而綜合打包方式中的公益性項(xiàng)目的招標(biāo)并不按照土地招拍掛規(guī)則。（3）項(xiàng)目?jī)?nèi)容不同：從過往實(shí)踐看，無償配建絕大部分適用于商品房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域，而綜合打包項(xiàng)目中的經(jīng)營(yíng)性完全不能被限制在房地產(chǎn)領(lǐng)域，康養(yǎng)、商業(yè)、文旅、產(chǎn)業(yè)等都將是重要的元素。（4）規(guī)模大小不同：無償配建主要是在一定規(guī)模內(nèi)適合使用，若綜合打包項(xiàng)目過大（例如片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目）則顯然此種方式不能完全解決。但是，無論如何，此種方式的應(yīng)用由于具有合規(guī)性基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)在綜合打包項(xiàng)目中大力嘗試和創(chuàng)新推廣。但是，實(shí)踐中可能會(huì)遭遇到兩種調(diào)整：一是隨著我國房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)的變化，有些地方政府出臺(tái)政策可能不允許這種無償配建方式；二是有些土地管理部門過于教條的理解土地招拍掛的合規(guī)性程序，而阻礙此種搭配方式的實(shí)施。四、第四種類型，公益性項(xiàng)目的投資權(quán)和經(jīng)營(yíng)用地使用權(quán)一并取得所謂一并取得，是指實(shí)施主體將公益性項(xiàng)目的投資權(quán)和經(jīng)營(yíng)用地使用權(quán)合二為一的取得，這不僅需要同一時(shí)間取得，而更需要在同一次競(jìng)爭(zhēng)中取得。具體來說，招標(biāo)公告（鑒于競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容中包含了項(xiàng)目投資權(quán)，因此采用拍賣和掛牌顯然無法實(shí)現(xiàn)）屬于一種特殊的招標(biāo)形式，公告內(nèi)容將分成兩個(gè)部分，一部分是公益性項(xiàng)目投資權(quán)的招標(biāo)，另一部分是經(jīng)營(yíng)用地使用權(quán)的招標(biāo)，最終投標(biāo)人將綜合兩個(gè)部分確定中標(biāo)人。中標(biāo)人要么不中標(biāo)，要么就兩個(gè)權(quán)利一同獲得。一并取得方式并不違反我國招投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定，亦沒有違反具體土地招拍掛制度的相關(guān)規(guī)定，是一種合法合規(guī)的招投標(biāo)方式。一并取得應(yīng)該說是與綜合打包項(xiàng)目的性質(zhì)最相適應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)方式，充分體現(xiàn)了對(duì)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的平等對(duì)待和據(jù)實(shí)區(qū)分，值得大力推廣。從目前看，這種一并取得方式在部分領(lǐng)域中已經(jīng)得到了國家的明確認(rèn)可，并進(jìn)而被市場(chǎng)廣泛接受。目前國家明確支持的領(lǐng)域主要有：（1）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號(hào)）中規(guī)定，“新建鐵路項(xiàng)目未確定投資主體的，可在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，將土地綜合開發(fā)權(quán)一并招標(biāo)，新建鐵路項(xiàng)目中標(biāo)人同時(shí)取得土地綜合開發(fā)權(quán)，相應(yīng)用地可按開發(fā)分期約定一次或分期提供，供地價(jià)格按出讓時(shí)的市場(chǎng)價(jià)確定?！保?）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）中規(guī)定，“將生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案、相應(yīng)的自然資源資產(chǎn)配置方案、各類指標(biāo)轉(zhuǎn)讓及支持政策等一并公開，通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體暨自然資源資產(chǎn)使用權(quán)人，并簽訂生態(tài)保護(hù)修復(fù)協(xié)議和土地出讓合同等自然資源資產(chǎn)配置協(xié)議，明確修復(fù)要求、各方權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任?！保?）《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)）中規(guī)定，歷史遺留礦山廢棄國有建設(shè)用地修復(fù)后擬改為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，可將礦山生態(tài)修復(fù)方案、土地出讓方案一并通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式確定同一修復(fù)主體和土地使用權(quán)人，并分別簽訂生態(tài)修復(fù)協(xié)議與土地出讓合同。除了上述（1）（2）（3）的領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域很少有明確的政策規(guī)定。前述鐵路建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的規(guī)定之所以比較明確，是因?yàn)橐?guī)則制定者是土地管理部門（自然資源部）以及其上級(jí)管理部門（國務(wù)院）。從當(dāng)前綜合打包項(xiàng)目類型來看，縣城城鎮(zhèn)化、城市更新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等各種領(lǐng)域的牽頭部門中往往并沒有出現(xiàn)自然資源部及國務(wù)院的身影。因此，盡管包括國家發(fā)改委在內(nèi)的若干部門出臺(tái)了多項(xiàng)支持經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目綜合打包的政策法規(guī)，但是，由于部門職責(zé)分工的不同，這些政策法規(guī)無法對(duì)土地獲得程序的問題做出明確的規(guī)定。因此，實(shí)踐中除了前述國務(wù)院和自然資源部明確認(rèn)可的外，大部分一并取得的方式遭受到了來自于包括土地管理部門在內(nèi)的一些部門的阻力。但是，作為一種非常適合綜合打包項(xiàng)目的權(quán)利取得方式，完全值得大力推廣。

完全市場(chǎng)化資金平衡的要點(diǎn)前提說明：1是聚焦到具體項(xiàng)目層面上的資金平衡。對(duì)于超出項(xiàng)目層面的更廣義的資金平衡（例如用其他項(xiàng)目收益進(jìn)行平衡，實(shí)施主體用自身綜合收益進(jìn)行平衡等），應(yīng)該在不同的項(xiàng)目類型中（例如城市更新、縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)等）單獨(dú)闡述為宜。2是從市場(chǎng)實(shí)踐中看，項(xiàng)目層面的資金平衡主要分為了兩種情況：一是通過完全市場(chǎng)化的收入實(shí)現(xiàn)資金平衡（簡(jiǎn)稱“完全市場(chǎng)化平衡”），二是本項(xiàng)目包含了一部分土地出讓，土地出讓金可以用于反哺項(xiàng)目的前期部分投入（簡(jiǎn)稱“土地出讓金反哺平衡”）。完全市場(chǎng)化平衡，毋庸置疑是最具代表性和合理性的資金平衡方式，亦是國家和地方政府重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持的方式。但是，完全市場(chǎng)化平衡的原理雖然簡(jiǎn)單，操作起來卻有很多需要關(guān)注的要點(diǎn)。一、完全市場(chǎng)化平衡的實(shí)施難度完全市場(chǎng)化平衡的實(shí)施難度，通常是隨著項(xiàng)目投資額的增加而逐步增加的。筆者在業(yè)務(wù)實(shí)踐中感受到，很多項(xiàng)目只能長(zhǎng)期停留在前期階段（例如編制實(shí)施方案，完成招投標(biāo)，設(shè)立項(xiàng)目公司等），真正走到融資建設(shè)的實(shí)質(zhì)性階段的屈指可數(shù)。究其原因，筆者在其他文章中也有多次提及，主要是由于公益性項(xiàng)目的投資金額經(jīng)常達(dá)到數(shù)億元甚至更多，能夠?qū)ζ淦鸬狡胶庾饔玫慕?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目并不容易實(shí)現(xiàn)。試想一個(gè)5億元的公益性項(xiàng)目投資，在不計(jì)算融資成本的情況下，假設(shè)按照10年的投資回收期，平均每年至少需要5000萬元的經(jīng)營(yíng)性利潤(rùn)。這里要注意，每年的5000萬元是經(jīng)營(yíng)性利潤(rùn)而不是經(jīng)營(yíng)性收入，可以想象需要實(shí)現(xiàn)的收入總額將是相當(dāng)可觀的，達(dá)到此目標(biāo)顯然絕非易事。因此，盡管國家一直在鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目綜合打包，但是對(duì)于投資額較大的項(xiàng)目來說（尤其是片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目)，真正順利落地的卻屈指可數(shù)。因此，實(shí)踐中應(yīng)客觀看待這種綜合打包的落地性，應(yīng)將投資額控制在當(dāng)?shù)乜沙惺艿?、合理的范圍?nèi)，通常應(yīng)堅(jiān)持“宜小不宜大”的原則。二、不同主輔關(guān)系下的資金平衡所謂主輔關(guān)系，是指綜合打包項(xiàng)目中的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目之間的關(guān)系。從實(shí)踐中看，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目之間可能存在兩種關(guān)系，一種是以公益性項(xiàng)目為主，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為輔，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的打包是為了平衡公益性項(xiàng)目的支出，稱之為“主輔關(guān)系”；另一種是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目同等地位，不分主輔關(guān)系，綜合打包的目的更多的是為了區(qū)域的總體發(fā)展，稱之為“平等關(guān)系”。1.主輔關(guān)系的不確定性對(duì)于同樣類型的項(xiàng)目甚至是同一個(gè)項(xiàng)目而言，主輔關(guān)系并不是一種確定的形式。由于實(shí)施主體的不同，該綜合打包項(xiàng)目中的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目既可能成為主輔關(guān)系，也可能成為平等關(guān)系，需要根據(jù)實(shí)際情況來處理。例如，同樣是礦山修復(fù)，如果實(shí)施主體（主要為生態(tài)領(lǐng)域的企業(yè)）著眼于修復(fù)本身，修復(fù)后從事商業(yè)開發(fā)是為了平衡修復(fù)資金，則屬于主輔關(guān)系；若實(shí)施主體（主要是商業(yè)開發(fā)領(lǐng)域的企業(yè)）看中了礦山的自然條件、交通和區(qū)位優(yōu)勢(shì)等因素，則也有可能是以商業(yè)開發(fā)為根本目的，則屬于平等關(guān)系。之所以討論主輔關(guān)系，是因?yàn)椴煌P(guān)系下的經(jīng)營(yíng)理念有所不同，由此也就使項(xiàng)目的落地難度大相徑庭。2.主輔關(guān)系下的落地難度較大在主輔關(guān)系下，實(shí)際上項(xiàng)目整體體現(xiàn)的是公益性。也就是說，項(xiàng)目實(shí)施的本質(zhì)目的是公益性項(xiàng)目，例如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。因此，在這樣的公益性理念下，項(xiàng)目整體收益將保持在一個(gè)合理區(qū)間范圍內(nèi)。換句話說，實(shí)施主體應(yīng)獲得合理利潤(rùn)而非超額利潤(rùn)。PPP模式和特許經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)際上就是體現(xiàn)了這種邏輯。正是基于此，當(dāng)政府與實(shí)施主體在進(jìn)行商務(wù)談判時(shí)，雙方將表現(xiàn)出不同的態(tài)度：（1）從政府角度看，政府往往傾向認(rèn)為實(shí)施主體會(huì)在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中獲利較多，因此將會(huì)要求實(shí)施主體“適可而止”，獲得適當(dāng)利潤(rùn)即可。實(shí)踐中將可能采用超額利潤(rùn)分配、減少經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目范圍（例如開發(fā)面積）等措施。（2）從實(shí)施主體角度看，實(shí)施主體更可能從降低風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，對(duì)未來的經(jīng)營(yíng)收入做保守預(yù)測(cè)，因此可能要求擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍和規(guī)模等。同時(shí)，由于實(shí)施主體已經(jīng)承擔(dān)了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，因此也更不愿意認(rèn)可政府超額收益分配的要求。由此可見，政府與實(shí)施主體之間在主輔關(guān)系下（即公益性理念下）將很可能產(chǎn)生較大的矛盾，這實(shí)際上是一種因商業(yè)對(duì)立而自然存在的文化屬性（如同戰(zhàn)爭(zhēng)的雙方），不以人的意志為轉(zhuǎn)移。因此，使兩者相融并促進(jìn)項(xiàng)目的落地，顯然存在著一定的難度。當(dāng)然，如果實(shí)施主體是本地國有企業(yè)，則另當(dāng)別論。3.平等關(guān)系下的落地難度較小在平等關(guān)系下，公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目不分主次，實(shí)際體現(xiàn)的是一種商業(yè)性理念。在平等關(guān)系下，實(shí)施項(xiàng)目綜合開發(fā)既是為了完成公益性項(xiàng)目，更是為了依托公益性項(xiàng)目而展現(xiàn)出來的商業(yè)機(jī)會(huì)，開展經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目賺取商業(yè)利潤(rùn)（例如高鐵站及周邊開發(fā)、港口碼頭及周邊開發(fā)等）。（1）從實(shí)施主體角度看，其更看重的商業(yè)部分而不是公益部分，之所以對(duì)公益性項(xiàng)目進(jìn)行投資，主要出于兩個(gè)考慮：一是一體化實(shí)施更容易促進(jìn)商業(yè)部分的未來經(jīng)營(yíng)，二是只有獲得公益性項(xiàng)目才能獲得經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。從實(shí)踐中看，這樣的主體往往是某一個(gè)領(lǐng)域的開發(fā)商（例如房地產(chǎn)、商業(yè)、文旅或者其他產(chǎn)業(yè)方）。（2）從政府角度看，政府的本意有別于公益性理念。政府既期待公益性項(xiàng)目的完成，更是希望實(shí)施主體能夠?qū)⒔?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目做好，以此帶動(dòng)地區(qū)的發(fā)展。因此，政府通常不會(huì)以公益性理念來看待此種商業(yè)性理念的項(xiàng)目。從具體表現(xiàn)形式看，政府在與潛在實(shí)施主體協(xié)商一致后（或者進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試后），將確定好項(xiàng)目的范圍和內(nèi)容等要素，至于實(shí)施主體在綜合打包項(xiàng)目中賺錢多還是賺錢少，由實(shí)施主體自身承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、享受收益，政府將不再干涉。因此，在平等關(guān)系下，政府與實(shí)施主體之間的協(xié)商一致將比較順利，自然項(xiàng)目的落地將更為容易。三、經(jīng)營(yíng)性收益的穩(wěn)定性對(duì)資金平衡的影響資金平衡實(shí)際上是一種經(jīng)營(yíng)預(yù)測(cè)，未來經(jīng)營(yíng)性收益到底會(huì)產(chǎn)生多少存在著一定的不確定性，進(jìn)而對(duì)資金平衡是否能夠達(dá)到預(yù)期產(chǎn)生重要影響。這種預(yù)期與現(xiàn)實(shí)之間的偏差度可以稱之為經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)程度。從市場(chǎng)實(shí)踐來看，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目基于性質(zhì)特點(diǎn)、交通、區(qū)位、市場(chǎng)容量、時(shí)宜性等因素的不同，將會(huì)體現(xiàn)出不同的風(fēng)險(xiǎn)程度。若經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)程度低，則資金平衡實(shí)現(xiàn)的可能性則較大，投資人和金融貸款更容易接受。反之，則將敬而遠(yuǎn)之。鑒于此，地方政府應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目做好充分的風(fēng)險(xiǎn)分析，客觀的評(píng)價(jià)項(xiàng)目對(duì)投資人和金融機(jī)構(gòu)的吸引力，不能抱著“愿者上鉤”的思想來面對(duì)市場(chǎng)。經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)程度，是一項(xiàng)非常難以評(píng)估的指標(biāo)，需要綜合多方面因素加以判斷，應(yīng)引入相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)或者專家參與評(píng)價(jià)。例如，同樣的文旅項(xiàng)目，在不同的區(qū)域可能就會(huì)體現(xiàn)出不同的風(fēng)險(xiǎn)程度。如果在旅游目的地城市，在旅行社或當(dāng)?shù)卣拇罅π麄骱鸵龑?dǎo)下，這個(gè)文旅項(xiàng)目就可能成為當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)新的消費(fèi)產(chǎn)品，從而獲得較高的經(jīng)營(yíng)性收益。但如果在一般性城市，那么這個(gè)文旅項(xiàng)目將更多依賴于本地消費(fèi)者的持續(xù)光顧，則經(jīng)營(yíng)前景將撲朔迷離。四、地方政府應(yīng)避免資金平衡方案編制的盲目性在實(shí)踐中，很多項(xiàng)目采取的流程是，首先由地方政府對(duì)某一個(gè)區(qū)域確定出一個(gè)大致的規(guī)劃（例如開展商業(yè)、文旅、康養(yǎng)或者其他某種類型的項(xiàng)目），然后由政府自行或者聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)編制可研方案和資金平衡方案。實(shí)際上，這是一種本末倒置的流程?？陀^的說，一個(gè)綜合打包項(xiàng)目成功與否，專業(yè)運(yùn)營(yíng)商將起到?jīng)Q定性作用。如果脫離了專業(yè)運(yùn)營(yíng)商的參與，盲目確定編制可行性研究報(bào)告、確定資金平衡方案，實(shí)際上這都將導(dǎo)致項(xiàng)目成為了無源之水，無本之木。從另一方面看，即便是同一種類型的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，實(shí)際上也是業(yè)態(tài)眾多的。不同的具體運(yùn)營(yíng)商，根據(jù)其業(yè)務(wù)和優(yōu)勢(shì)的不同，將可能設(shè)計(jì)出不同的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，進(jìn)而也將導(dǎo)致未來的經(jīng)營(yíng)狀況千差萬別。因此，地方政府若在不積極引入運(yùn)營(yíng)商參與的情況下，盲目的編制可研報(bào)告與資金平衡方案，則完全是一種閉門造車的行為，將對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)程和落地造成嚴(yán)重阻礙。五、應(yīng)重視資金平衡的有機(jī)統(tǒng)一性從表面上看，綜合打包項(xiàng)目的資金平衡似乎就是，只要從數(shù)據(jù)上實(shí)現(xiàn)了投資收益的覆蓋就可以了，而不用過多考慮經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目之間是否必然要進(jìn)行統(tǒng)一和關(guān)聯(lián)。如果假定綜合打包項(xiàng)目是由一個(gè)（或聯(lián)合體）投資人全部投資的，這種思路并沒有太大問題。但是，如果項(xiàng)目需要進(jìn)行融資貸款（這基本就是一種必然），那么就要考慮到，綜合打包項(xiàng)目中的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（一個(gè)或者多個(gè)）與公益性項(xiàng)目之間是否從合規(guī)性、合理性上做到了有機(jī)統(tǒng)一。如果經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目之間難以做到充分的、合規(guī)性的融合，則金融機(jī)構(gòu)提供融資的難度將非常大。例如，如果實(shí)施主體先開展公益性項(xiàng)目建設(shè)，而后還需要通過形式上的競(jìng)爭(zhēng)才能獲得經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，那么，實(shí)施主體在對(duì)公益性項(xiàng)目申請(qǐng)貸款時(shí)，后期的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目還并未收入其囊中，其所謂的經(jīng)營(yíng)性收入根本無從談起。因此，這種資金平衡方案僅是一種理想化的、想當(dāng)然的經(jīng)營(yíng)預(yù)測(cè)，明顯缺乏合規(guī)性和合理性邏輯基礎(chǔ)，實(shí)踐中是無法禁得起推敲的。

土地出讓金反哺下的資金平衡一、土地出讓金反哺平衡的性質(zhì)土地出讓金反哺平衡并不是指全部收入都來自于土地出讓金，而是指綜合打包項(xiàng)目的收入除了真正經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目產(chǎn)生的市場(chǎng)化收入外，還有一部分收入來自于土地出讓金。這是一種比較特殊的收入構(gòu)成：1.土地出讓金反哺平衡與完全市場(chǎng)化平衡的本質(zhì)不同點(diǎn)完全市場(chǎng)化平衡的收入完全來自于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，從性質(zhì)上看，這是一種比較單純的收入構(gòu)成，實(shí)施主體完全靠自身的經(jīng)營(yíng)來滿足綜合打包項(xiàng)目的投資回報(bào)。而對(duì)于土地出讓金反哺平衡則完全不同，市場(chǎng)化收入顯然是實(shí)施主體的經(jīng)營(yíng)收入范疇，但土地出讓金收入的本質(zhì)則是財(cái)政收入（政府性基金預(yù)算收入）。因此，實(shí)際上土地出讓金反哺平衡是經(jīng)營(yíng)收入與財(cái)政收入的結(jié)合。由此可見，從本質(zhì)上來說，土地出讓金反哺平衡并不是某一個(gè)市場(chǎng)化實(shí)施主體的單方貢獻(xiàn)，地方政府在其中發(fā)揮了更為重要的關(guān)鍵性作用。某種程度上，實(shí)施主體的投資收益并不是過多的關(guān)注自身的市場(chǎng)化收入，而是更看重土地出讓金能否足額反哺。當(dāng)前我國大部分片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，都是采用了這種邏輯。因此，從市場(chǎng)地位看，完全市場(chǎng)化平衡方式中，實(shí)施主體將明顯具有強(qiáng)勢(shì)商業(yè)地位；而在土地出讓金反哺平衡方式中，實(shí)施主體通常將處于弱勢(shì)地位；從項(xiàng)目落地角度看，假設(shè)項(xiàng)目的收入測(cè)算都是合理的，那么完全市場(chǎng)化平衡方式因具有合規(guī)性而更容易得到金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，反之在土地出讓金反哺平衡方式中，若財(cái)政資金“反哺”的方式?jīng)]有做到合規(guī)化處理，則融資將很難實(shí)現(xiàn)，當(dāng)前這種止步于項(xiàng)目融資的現(xiàn)象比比皆是。2.市場(chǎng)化實(shí)施主體自行拿地的特殊情況實(shí)踐中也存在另外一種情況，即市場(chǎng)化實(shí)施主體自行拿地開發(fā)，而后政府將實(shí)施主體繳納的土地出讓金再返還給該主體。此種情況下，單從資金利用角度看，是實(shí)施主體實(shí)現(xiàn)了一種自循環(huán)，“支付土地出讓金-收到土地出讓金返還款（去除政府上級(jí)計(jì)提部分）”。但是，不能將實(shí)施主體的這種自循環(huán)進(jìn)行簡(jiǎn)單化理解，從法律性質(zhì)上，實(shí)施主體繳納的土地出讓金進(jìn)入財(cái)政賬戶那一刻就已經(jīng)變成了財(cái)政收入，之后的“反哺”行為本質(zhì)上已經(jīng)屬于財(cái)政資金對(duì)企業(yè)的支持了。此種“反哺”行為從資金流上看起來很簡(jiǎn)單，但是從合規(guī)化處理上卻顯然絕非易事。3.土地出讓金反哺的比例問題對(duì)于經(jīng)營(yíng)收入與財(cái)政收入之間的比重問題（即土地出讓金反哺的占比問題），則是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，至少到目前為止，除了PPP模式外，國家并未給出一個(gè)比例標(biāo)準(zhǔn)，因此，實(shí)踐中也無法一概而論（關(guān)于PPP模式，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》<財(cái)金〔2019〕10號(hào)>規(guī)定了，對(duì)于將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫）。二、土地出讓金反哺平衡的方式土地出讓金反哺平衡，在實(shí)踐中分為了兩種情況，一種是直接以土地出讓金的名義反哺，另一種是實(shí)質(zhì)上是因綜合打包項(xiàng)目而產(chǎn)生的土地出讓金，但是名義上是以財(cái)政資金對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行的政策性支持。鑒于本文的主題是資金平衡，因此，對(duì)于土地出讓金反哺的合規(guī)化實(shí)現(xiàn)方式這個(gè)非常復(fù)雜的問題。1.直接以土地出讓金的名義反哺直接以土地出讓金名義反哺平衡，目前來看應(yīng)用場(chǎng)景十分有限，主要集中在政府專項(xiàng)債券領(lǐng)域。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<地方政府債券發(fā)行管理辦法>的通知》（財(cái)庫〔2020〕43號(hào)）的規(guī)定，專項(xiàng)債券是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來源的政府債券。因此，土地出讓金作為最重要的政府性基金收入，自然就屬于政府專項(xiàng)債的一項(xiàng)重要的資金來源。關(guān)于政府專項(xiàng)債涉及的項(xiàng)目類型，根據(jù)財(cái)庫〔2020〕43號(hào)文的規(guī)定，主要包括了兩種類型：一是單一的具有收入的公益性項(xiàng)目，例如供熱水電氣、收費(fèi)公路等；二是綜合性項(xiàng)目，項(xiàng)目中既包括了非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，也包含了相關(guān)聯(lián)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，例如典型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目包括了園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套等，相關(guān)聯(lián)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則包括辦公樓租售、商業(yè)配套收入、物業(yè)管理收入、增值服務(wù)收入（例如金融、法律、財(cái)務(wù)等）。當(dāng)前除了公共租賃住房可以發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券外，其他領(lǐng)域的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的政府專項(xiàng)債仍然沒有放開。但是，這并不等于說各種政府專項(xiàng)債的收入來源不能包括土地出讓金收入。根據(jù)財(cái)庫〔2020〕43號(hào)文以及當(dāng)前政府專項(xiàng)債的發(fā)行實(shí)踐，在其他類型政府專項(xiàng)債的收入來源中包含土地出讓金收入，是并不違規(guī)的。2.名義上為財(cái)政資金，實(shí)質(zhì)上為土地出讓金此種情形在市場(chǎng)上普遍存在，土地出讓金本質(zhì)屬于財(cái)政資金，因此，如果某一種項(xiàng)目類型明確了財(cái)政資金可以進(jìn)行支持，則土地出讓金反哺行為將自然具有合規(guī)性條件。（1）具有合規(guī)性條件并不等于合規(guī)本身具有合規(guī)性條件并不等于項(xiàng)目就必然具有合規(guī)性。實(shí)際上在具體操作時(shí)，地方政府應(yīng)統(tǒng)籌考慮財(cái)政預(yù)算的使用問題：第一，從財(cái)政預(yù)算收入角度，要盡量相對(duì)準(zhǔn)確的測(cè)算出綜合打包項(xiàng)目中能夠產(chǎn)生的土地出讓金數(shù)額，相應(yīng)的，在此數(shù)額基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的謹(jǐn)慎估值，將該估值作為財(cái)政資金的支付金額依據(jù)。否則，將可能被認(rèn)定為超預(yù)算使用財(cái)政資金，引起違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。第二，從財(cái)政預(yù)算管理角度，由于土地出讓金屬于政府性基金收入，采用以收定支、先收后支的原則，因此，地方政府的一般公共預(yù)算中必須在一定期間內(nèi)有足夠的騰挪空間（即先有一般公共預(yù)算的額度來對(duì)應(yīng)此類項(xiàng)目）。若當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算已經(jīng)全部有其他使用安排，則此種操作將屬于違規(guī)。（2）哪些類型的綜合打包項(xiàng)目可以由財(cái)政資金提供支持實(shí)踐中并不是所有的綜合打包項(xiàng)目都是片區(qū)開發(fā)。有些綜合打包項(xiàng)目無論從體量規(guī)模上還是從性質(zhì)上都不能被認(rèn)定為片區(qū)開發(fā)。從非片區(qū)開發(fā)的綜合打包項(xiàng)目來說，關(guān)于財(cái)政資金的支持主要應(yīng)參照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，即“向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營(yíng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府授予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益?！逼渲?，可行性缺口補(bǔ)助形式中顯然包括了財(cái)政補(bǔ)貼、投資補(bǔ)助等財(cái)政資金的支持。因此，在特許經(jīng)營(yíng)模式下，最終將形成了“公益性項(xiàng)目收入+經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收入（即相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益）+財(cái)政資金支持”三者并行的形式，此種形式實(shí)際上就是“綜合打包項(xiàng)目+財(cái)政支持”模式。

土地出讓金反哺合規(guī)性問題第一個(gè)問題引：最高法院民一庭2021年第23次法官會(huì)議紀(jì)要討論認(rèn)為：上述情形下，“土地出讓金返還協(xié)議”因違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定且損害國家利益而無效。第一，國有土地使用權(quán)出讓通常應(yīng)當(dāng)采取公開競(jìng)價(jià)方式進(jìn)行，“土地出讓金返還協(xié)議”有違公開公平公正原則，因違反《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國拍賣法》的相關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定而無效。第二，土地使用權(quán)出讓金收支及用途法定，“土地出讓金返還協(xié)議”導(dǎo)致國家土地出讓收入流失，損害了國家利益。問題：因此，土地出讓金反哺或者返還是不是明確就是無效的，那討論綜合打包項(xiàng)目和片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的土地出讓金反哺或者返還有什么意義？回答：最高法院民一庭的法官會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容是一項(xiàng)非常重要的正確的審判指導(dǎo)意見，這一點(diǎn)毋庸置疑。最高法院對(duì)此種情況也做過相應(yīng)的案件判決，判決核心內(nèi)容如下：案號(hào)，（2018）最高法民申2879號(hào)；最高法院認(rèn)為：涉案《協(xié)議書》《補(bǔ)充協(xié)議》約定商務(wù)區(qū)開發(fā)公司代表XX中央商務(wù)區(qū)，完成涉案地塊拆遷補(bǔ)償、土地儲(chǔ)備，協(xié)調(diào)國土部門發(fā)布土地使用權(quán)拍賣公告，XX投資公司競(jìng)得土地使用權(quán)，享受返還土地出讓金差額的優(yōu)惠。雙方在涉案地塊土地使用權(quán)拍賣出讓前以約定土地出讓金返還的方式排除其他競(jìng)買者，違反了拍賣出讓土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的公平公開原則。并且，該約定的返還標(biāo)的直接指向土地出讓金，損害了國家利益，屬于《中華人民共和國合同法》第五十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定的情形。這里應(yīng)注意：上述最高法院民一庭2021年第23次法官會(huì)議紀(jì)要的原文明確闡述了，這個(gè)意見結(jié)論針對(duì)的問題是，“審判實(shí)踐中，地方政府與受讓方事先約定受讓方取得國有土地使用權(quán)的價(jià)格，如果公開‘招拍掛’的價(jià)格高于雙方約定的價(jià)格，差價(jià)部分返還給受讓方，此種‘土地出讓金返還協(xié)議’的效力如何？”其實(shí)，除了最高法院之外，《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號(hào)）中也規(guī)定了：“對(duì)違法違規(guī)制定與企業(yè)及其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鉤的財(cái)政支出優(yōu)惠政策，包括先征后返、列收列支、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，以代繳或給予補(bǔ)貼等形式減免土地出讓收入等，堅(jiān)決予以取消。”但是，需要明確，上述最高法院民一庭2021年第23次法官會(huì)議紀(jì)要認(rèn)為的“返還”（簡(jiǎn)稱“【法院認(rèn)定無效的返還】”）與討論的綜合打包項(xiàng)目、片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的“土地出讓金的反哺或返還”（簡(jiǎn)稱“【基建項(xiàng)目中的返還】”）具有本質(zhì)的不同。對(duì)此，做如下闡述：第一，【法院認(rèn)定無效的返還】的對(duì)象是支付土地出讓金的開發(fā)商（即二級(jí)開發(fā)商），適用情形絕大部分聚焦工業(yè)用地、物流倉儲(chǔ)用地和特定的商業(yè)用地，也就是說，開發(fā)商購買土地，并與政府實(shí)際上約定了零地價(jià)或者很低的地價(jià)。實(shí)際操作時(shí)，開發(fā)商仍然按照市場(chǎng)價(jià)招拍掛競(jìng)得土地并繳納土地出讓金，然后，政府變相以各種獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼等形式，將土地出讓金進(jìn)行實(shí)質(zhì)性返還給投資人。從法理上看，開發(fā)商繳納土地出讓金，這筆資金理應(yīng)為國家所有。若最終實(shí)現(xiàn)了返還，顯然是一些地方政府為了盲目招商引資，讓開發(fā)商獲利而犧牲了國家利益。第二，【基建項(xiàng)目中的返還】的對(duì)象并不是二級(jí)開發(fā)商，而是將土地由“生地”變成“熟地”的一級(jí)開發(fā)商（這個(gè)詞表達(dá)的并不準(zhǔn)確，在當(dāng)前土地儲(chǔ)備制度下，單純做土地一級(jí)開發(fā)實(shí)際上不能存在了。現(xiàn)階段實(shí)踐中也都是將一級(jí)開發(fā)部分和其他經(jīng)營(yíng)性部分、基建部分打包而形成了綜合打包項(xiàng)目乃至片區(qū)開發(fā)。。一級(jí)開發(fā)商前期投入的是征地拆遷款、“通平”建設(shè)費(fèi)用以及其他相關(guān)費(fèi)用，此后土地出讓金“返還”的性質(zhì)是政府應(yīng)當(dāng)給予前期土地整理投資人的投資回報(bào)。從法理上看，是應(yīng)得的投資收益。當(dāng)然，從隱性債務(wù)、土地儲(chǔ)備等角度，這種“返還”行為若操作不當(dāng)可能引起違規(guī)，但是本質(zhì)并不是侵犯國家利益的違法行為和無效行為。對(duì)于以上論述，可以在下圖中得到清晰理解：這里還可能出現(xiàn)一種情況，即土地一級(jí)開發(fā)商和土地二級(jí)開發(fā)商合二為一，典型的是房地產(chǎn)開發(fā)商，前期支付征地拆遷、通平建設(shè)等費(fèi)用，后期通過招拍掛獲得土地，而后，政府將土地出讓金“返還”給這個(gè)投資人，此種情況下的“返還”該如何認(rèn)定？實(shí)際上，此種情況是兩種行為的集合，政府“返還”土地出讓金行為仍然應(yīng)被認(rèn)定為針對(duì)一級(jí)開發(fā)階段，而不是針對(duì)二級(jí)開發(fā)階段。并且在此種情況下，通過項(xiàng)目實(shí)施方案、相關(guān)協(xié)議也能夠反映出此種認(rèn)定。第二個(gè)問題問題：能不能說的具體一點(diǎn)，計(jì)提后留存的土地出讓金在哪些情況下的反哺是合規(guī)的？回答：一直所稱的“土地出讓金反哺（或返還）”，是市場(chǎng)中約定成俗的表達(dá)方式，此種表達(dá)方式很容易讓人理解，但是，從合規(guī)性角度顯然是不正確的，實(shí)際上應(yīng)描述為“財(cái)政資金支持”，當(dāng)然，“財(cái)政資金支持”的范圍是大于“土地出讓金反哺（或返還）”的，例如常見的政府利用一般公共預(yù)算資金對(duì)項(xiàng)目支持（例如PPP模式），也屬于“財(cái)政資金支持”的典型類型。財(cái)政資金支持的方式通常為投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等。這幾種典型的財(cái)政資金支持方式的性質(zhì)有所不同，財(cái)務(wù)處理也有所不同。那么，哪些情況下，土地出讓金反哺是合規(guī)的呢？要具體項(xiàng)目具體分析，這個(gè)并不是一句不負(fù)責(zé)任的空話套話，而是確實(shí)需要結(jié)合具體項(xiàng)目類型、不同地點(diǎn)來進(jìn)行討論。下面列舉幾個(gè)常見類型的例子：第一，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕831號(hào)）中規(guī)定，“各地區(qū)要堅(jiān)持‘資金跟著項(xiàng)目走’，落實(shí)政府投資重點(diǎn)支持‘兩新一重’建設(shè)的要求，針對(duì)縣城公益性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，設(shè)計(jì)多元化的財(cái)政性資金投入保障機(jī)制?！贝送?，《關(guān)于信貸支持縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕1278號(hào)）中規(guī)定，“加強(qiáng)財(cái)政性資金支持。對(duì)符合條件的項(xiàng)目，可通過直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，優(yōu)先安排財(cái)政性資金或地方政府專項(xiàng)債券，以促進(jìn)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流與貸款條件相匹配?！钡诙?，生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）中規(guī)定，“對(duì)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目，可以采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式，地方政府可按規(guī)定通過投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、資本金注入等方式支持社會(huì)資本獲得合理回報(bào)?！钡谌鞘懈骂I(lǐng)域。由于城市更新項(xiàng)目目前仍然處于初始階段，國家層面上的政策較少，在實(shí)際操作中主要是參照各地政府自行出臺(tái)的規(guī)定。在很多地方政府的規(guī)定中，都明確了財(cái)政資金可以對(duì)城市更新項(xiàng)目進(jìn)行支持，例如，《重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)重慶市城市更新管理辦法的通知》（渝府發(fā)〔2021〕15號(hào)）中規(guī)定：第一，多渠道籌集城市更新資金，其中包括了各級(jí)財(cái)政安排的城市更新資金；第二，市、區(qū)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)城市更新的財(cái)政投入，加大政府專項(xiàng)債券對(duì)城市更新的支持。再如，《長(zhǎng)沙市人民政府辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城市更新工作的實(shí)施意見》（長(zhǎng)政辦發(fā)〔2021〕14號(hào)）規(guī)定，市、區(qū)縣（市）應(yīng)當(dāng)保障開展組織實(shí)施城市更新的日常工作經(jīng)費(fèi)，加大財(cái)政對(duì)更新改造資金的支持力度。更新項(xiàng)目新增土地出讓收益優(yōu)先用于平衡全市更新資金缺口。由上可見，我國在某一些領(lǐng)域內(nèi)，是明確認(rèn)可財(cái)政資金對(duì)項(xiàng)目的支持的。只是顯然文件中不可能寫上土地出讓金“返還、反哺、支持”等字樣，這就需要在實(shí)踐中，將土地出讓金與財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排來謀劃，并確定合規(guī)化的支持方式。尤其是不能非常直白的在協(xié)議、方案中寫明，某項(xiàng)目的土地出讓金返還、反哺投資人，用于投資人的投資回報(bào)，避免被認(rèn)定為形成政府隱性債務(wù)。

政府方與社會(huì)資本方的合作要點(diǎn)由于既包括公益性項(xiàng)目又包括經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，在通常情況下，綜合打包項(xiàng)目的參與主體將由政府方與社會(huì)資本方共同組成。也有些項(xiàng)目地方政府以及地方國有企業(yè)在投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)角度都足以勝任，而不需要社會(huì)資本參與，但是此種情況畢竟為極少數(shù)。在投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)三個(gè)重要環(huán)節(jié)中，絕大部分的地方政府或多或少的欠缺其中的某項(xiàng)功能（尤其是運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)）。一、政府方的類型及性質(zhì)特點(diǎn)本文所稱的“政府方”包括了地方政府部門（本文簡(jiǎn)稱“政府部門”）和地方國有企業(yè)（例如融資平臺(tái)公司）。兩類主體在開展項(xiàng)目時(shí)，雖然從經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略角度，兩者是一體化思維（即，都是為了順利完成公益性項(xiàng)目和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展），但是，兩者因主體性質(zhì)的不同，在某些環(huán)節(jié)中又存在著明顯的個(gè)性。1.政府方為政府部門（1）項(xiàng)目屬于政府投資項(xiàng)目。項(xiàng)目在實(shí)施時(shí)將按照《政府投資條例》的規(guī)定執(zhí)行，政府方通過資本金注入的方式參與投資，項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)將采用審批制。（2）在具體投資時(shí)，政府方將選擇地方國有企業(yè)作為政府方的出資人代表參與投資。但是可研、磋商以及項(xiàng)目落地實(shí)施過程中，政府相關(guān)部門將始終處于主導(dǎo)地位，地方國有企業(yè)僅起到配合作用，并沒有主導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)。（3）項(xiàng)目分為PPP模式、特許經(jīng)營(yíng)模式和非PPP模式。前兩者是國家明確認(rèn)可、支持的模式，后者則是遵循常規(guī)性的投資形式。2.政府方為地方國有企業(yè)（1）項(xiàng)目屬于企業(yè)投資項(xiàng)目。地方國有企業(yè)以企業(yè)自有資金出資，自負(fù)盈虧，項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)將采用核準(zhǔn)制或者備案制。（2）在具體投資時(shí)，地方國有企業(yè)將自主性的參與投資的全流程，政府部門僅是基于政府職能提供必要的配合、審批和支持。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中地方國有企業(yè)開展此類項(xiàng)目時(shí)，絕大部分都是基于實(shí)現(xiàn)或者完成政府的任務(wù)，具有很強(qiáng)的政治色彩。但是，從形式上看和法律性質(zhì)上看，仍然屬于企業(yè)投資項(xiàng)目。（3）項(xiàng)目屬于常規(guī)性投資形式，并且尤其不屬于PPP模式和特許經(jīng)營(yíng)模式。但是，這里需要注意的是，地方國有企業(yè)獲得此類項(xiàng)目本身就是來自于政府授權(quán)，雙方應(yīng)簽訂授權(quán)委托文件。大部分情況下，地方國有企業(yè)獲得公益性項(xiàng)目的性質(zhì)也是特許經(jīng)營(yíng)（即第一層關(guān)系），特許人是政府部門，特許經(jīng)營(yíng)者則是地方國有企業(yè)。而地方國有企業(yè)再與社會(huì)資本方的合作，則屬于第二層關(guān)系了。目前市場(chǎng)中經(jīng)常出現(xiàn)的“投資人+EPC”模式，實(shí)際上就是屬于此種情形。二、政府方與社會(huì)資本方的合作類型政府方與社會(huì)資本方之間的合作類型，主要分為社會(huì)資本方參與投資和不參與投資兩個(gè)方面，在不同方面所體現(xiàn)出來的特點(diǎn)和操作方式是截然不同的。1.社會(huì)資本方參與投資在社會(huì)資本方參與投資的情形下，政府方將與社會(huì)資本方合資成立項(xiàng)目公司，并以項(xiàng)目公司作為主體實(shí)施項(xiàng)目。此種情況下，將主要分成兩種情形討論：（1）情形一，通常是在社會(huì)資本方自身就能夠建設(shè)和/或運(yùn)營(yíng)時(shí)，項(xiàng)目公司二次委托社會(huì)資本方中的施工企業(yè)、運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行施工總承包或工程總承包（EPC）和/或?qū)I(yè)運(yùn)營(yíng)。目前市場(chǎng)上常見的“投資人+EPC”模式基本上就是屬于此類。（2）情形二，通常是在社會(huì)資本方不具有建設(shè)和/或運(yùn)營(yíng)能力時(shí)，項(xiàng)目公司二次委托其他專業(yè)的施工企業(yè)、運(yùn)營(yíng)企業(yè)開展業(yè)務(wù)。2.社會(huì)資本方不參與投資此種情況下，社會(huì)資本方屬于輕資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，僅承擔(dān)施工、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。此種情況又主要分為施工業(yè)務(wù)（含EPC）和運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)。在施工業(yè)務(wù)中，政府部門、地方國有企業(yè)與施工企業(yè)的施工關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，并且合作方式相近，主要就是招標(biāo)后委托其進(jìn)行施工。對(duì)于運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，則政府部門、地方國有企業(yè)在與社會(huì)資本方進(jìn)行合作時(shí)，存在一定的區(qū)別。（1）政府部門授權(quán)專業(yè)運(yùn)營(yíng)商。此種情況下，政府方是通過特許經(jīng)營(yíng)方式授權(quán)運(yùn)營(yíng)商開展運(yùn)營(yíng)（具體為委托運(yùn)營(yíng)，即O&M），運(yùn)營(yíng)商屬于特許經(jīng)營(yíng)者性質(zhì)，其獲得的收入為運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)及適度的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，但是總體來說自身的經(jīng)營(yíng)收入有限。同時(shí)，運(yùn)營(yíng)商應(yīng)按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》開展業(yè)務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)。（2）地方國有企業(yè)授權(quán)專業(yè)運(yùn)營(yíng)商。此種情況下，雙方并不是特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系，根據(jù)本文前述，實(shí)際上雙方建立的是第二層關(guān)系。地方國有企業(yè)所擁有的權(quán)利來自于地方政府所屬部門的授權(quán)（即第一層關(guān)系），此種授權(quán)實(shí)質(zhì)上才是特許經(jīng)營(yíng)，也就是說，地方國有企業(yè)才是特許經(jīng)營(yíng)者。因此，從授權(quán)路徑看，完整的授權(quán)路徑是“政府——地方國有企業(yè)——運(yùn)營(yíng)商”。在此種模式下，鑒于運(yùn)營(yíng)商具有獨(dú)特的運(yùn)營(yíng)能力，并且不需要受特許經(jīng)營(yíng)管理制度的限制，因此可以在與地方國有企業(yè)談判中獲得更多的收益。并且，政府部門一般情況下也不能直接向?qū)I(yè)運(yùn)營(yíng)商提出要求和追究責(zé)任。三、關(guān)于股權(quán)回購目前很多項(xiàng)目中，社會(huì)資本方僅是希望階段性持有項(xiàng)目公司的股權(quán)（尤其是對(duì)于施工企業(yè)作為社會(huì)資本方來說），在項(xiàng)目進(jìn)展到一定階段后（通常是指社會(huì)資本方與政府方合作期滿），將由政府方以事先約定的固定價(jià)格回購社會(huì)資本方所持有的項(xiàng)目公司的股權(quán)，從而使社會(huì)資本方從項(xiàng)目公司中退出。1.當(dāng)政府方為政府部門時(shí)如果項(xiàng)目采用PPP模式，則根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）的規(guī)定，政府方回購社會(huì)資本方股權(quán)則屬于違規(guī)行為，自不必說。如果屬于非PPP項(xiàng)目，此時(shí)由于地方國有企業(yè)仍然是政府方的出資代表，并且項(xiàng)目屬于政府投資項(xiàng)目，則地方國有企業(yè)回購股權(quán)的行為，也將很可能被認(rèn)定為政府兜底，進(jìn)而被認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)。當(dāng)然，不能說只要地方國有企業(yè)實(shí)施了回購行為就必然被認(rèn)定為隱性債務(wù)。如果該出資代表是有足夠?qū)嵙Φ牡胤絿衅髽I(yè)（例如AA+、AAA企業(yè)），并以自有資金作為回購款，則地方國有企業(yè)回購?fù)戤吅螅梢哉J(rèn)為該項(xiàng)目是政府注入資本金與地方國有企業(yè)以自有資金進(jìn)行的重新合作，則也不能直接判定為違規(guī)。但從目前全國各地實(shí)踐來看，此類項(xiàng)目地方國有企業(yè)恐難拿出足夠的股權(quán)回購款，如果穿透看被認(rèn)為回購款仍然來自于財(cái)政資金，則違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)仍然很大。另外，可能有人考慮，如果用另外一個(gè)地方國有企業(yè)代替出資代表進(jìn)行回購，則是否就可以規(guī)避隱性債務(wù)了？2.當(dāng)政府方為地方國有企業(yè)時(shí)此時(shí)由于項(xiàng)目本身就是地方國有企業(yè)以自己名義參與的投資項(xiàng)目，則股權(quán)回購并不能被簡(jiǎn)單的認(rèn)定為違規(guī)行為，需要具體問題具體分析。由于此種情況大多屬于“投資人+EPC”模式。四、關(guān)于項(xiàng)目公司的控股方如果項(xiàng)目采用PPP模式，則政府方必然是處于小股東狀態(tài)，自不必說。如果項(xiàng)目采用非PPP模式，則政府方出資比例與社會(huì)資本方的出資比例孰大孰小，目前國家政策法規(guī)并沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中當(dāng)然是何種情況都有可能存在。鑒于無論是政府部門還是地方國有企業(yè)，與社會(huì)資本合作時(shí)的股權(quán)設(shè)置以及公司治理結(jié)構(gòu)理念基本相同。1.政府方控股政府方控股基本上是在以下情況下