關(guān)于完善縣級財政轉(zhuǎn)移支付機制的建議

1、關(guān)于完善縣級財政轉(zhuǎn)移支付機制的建議財政轉(zhuǎn)移支付機制的基本目標是促進地區(qū)間基本公共服務(wù)水平的均等化，調(diào)整各地區(qū)的財政能力和財政需要之間的差距，貫徹國家的公共物品分配公平化的政策意圖。因此它是促進各區(qū)域公共服務(wù)水平的均等化、平衡各區(qū)域財政能力的有效手段。它是最主要的區(qū)域補償政策，也是縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。一、我縣財政轉(zhuǎn)移支付機制基本情況我縣的財政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成，主要分為三類：一是返還性收入，包括增值稅和消費稅“兩稅”返還、所得稅基數(shù)返還、成品油價格和稅費改革轉(zhuǎn)移支付補助收入等；二是一般性轉(zhuǎn)移支付補助，主要目標是促進各地方政府提供基本公共服務(wù)能力的均等化，包括體制補助、均

2、衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、義務(wù)教育學?？冃ЧべY轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金收入、企事業(yè)單位預算劃轉(zhuǎn)和結(jié)算補助收入等；三是專項轉(zhuǎn)移支付，包括一般性預算專項補助、國債補助等。 2009年，我縣的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達83297萬元，其中： 返還性收入 1151萬元； 一般性轉(zhuǎn)移支付補助42498萬元（其中：民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付自2006年的1340萬元增加到2009年的3996萬元）；專項轉(zhuǎn)移支付39648萬元。 二、我縣現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付機制存在的問題 （一）稅收返還和結(jié)算補助的政策導向與目標不符，抑制地區(qū)之間差異的功能微弱。通過中央政府對地方的稅收

3、返還和補助來達到均等化目的，從理論上看好像可行，但在實際操作中卻與政策導向目標相去甚遠。因為分稅制改革以來，中央、省、地市三級政府財政通過采取層層集中策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收。留歸縣鄉(xiāng)的固定收入，多數(shù)是稅源分散、額度零星、穩(wěn)定性差的小稅種，征管難度大，征收成本高，增收潛力小。2009年，我縣上劃中央級和省級的財政收入11075萬元，占我縣大口徑財政收入的比重達到60%，且增收稅種絕大部分在中央。中央對地方的稅收返還和補助又按“基數(shù)法”確定，直接與征稅額掛鉤，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)財政收入基數(shù)大，相應(yīng)地從中央得到的返還額也大，“基數(shù)”中包含的舊體制

4、的不合理因素，在逐年的滾動過程中，不僅不會消除而且還呈逐步放大之勢，因此客觀上造成了轉(zhuǎn)移支付與財政收入和人均GDP存在高度正相關(guān)關(guān)系。由于此，我縣財政運行支出壓力過大，難以實現(xiàn)支持地方經(jīng)濟發(fā)展的目標，從而有悖于公共物品提供均等化目標。 （二）專項轉(zhuǎn)移支付比重較大，人為地擴大了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)之間的貧富差異。2009年我縣的轉(zhuǎn)移支付資金83297萬元中，專項轉(zhuǎn)移支付則達43194萬元，占52%.雖然專項轉(zhuǎn)移支付對于實施中央政府特定政策目標、發(fā)揮中央財政宏觀調(diào)控作用、引導地方合理配置資源、推動地方經(jīng)濟發(fā)展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點。但是，在中央和地方政府事權(quán)劃分尚

5、不明晰的情況下，影響了專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能的充分發(fā)揮。而補助量的多少沒有明確嚴格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測算標準為依據(jù)，最終導致一些縣鄉(xiāng)政府將過多的精力用于跑關(guān)系要錢方面，依賴補助過日子。而另一些地方縣鄉(xiāng)政府則由于轉(zhuǎn)移支付不公平，挖潛增收勤儉理財?shù)姆e極性受到挫傷，從而使得縣鄉(xiāng)財政困難狀況不斷加劇。另外，在中央專項轉(zhuǎn)移支付缺乏明確的核算辦法，更兼要求地方財政給予一定的資金配套的情況下，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)可提供的配套資金越多，得到的撥款也就越多；財政困難的地區(qū)只能“可望而不可及”，即便少量流入的專項撥款也大多剩下用于救災等特殊政策目標的專用款項。大量財政資源沒有轉(zhuǎn)移到最需要的貧困地區(qū)而是流入了發(fā)達地區(qū)

6、，“馬太效應(yīng)”放大導致的直接后果是：地方財政越是困難的貧困地區(qū)，得到的財政轉(zhuǎn)移支付資金越是匱乏，從而削弱了財政轉(zhuǎn)移支付對貧困地區(qū)和弱勢群體的均衡作用，進一步擴大了不同地區(qū)之間的貧富差異。 （三）轉(zhuǎn)移支付的均衡力度過小，無法形成規(guī)范、有效的財政橫向均衡機制。轉(zhuǎn)移支付的目標應(yīng)是兼顧地區(qū)平衡，促進全國經(jīng)濟和諧發(fā)展。而事實上，目前的財政轉(zhuǎn)移支付機制，卻是在承認各地區(qū)既得利益前提下的兼顧公平。雖然近年來實施過渡期轉(zhuǎn)移支付時引入因素分析法，并利用公式計算中央對地的轉(zhuǎn)移支付額度，從而在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了統(tǒng)一的公式化分配，但由于過渡期轉(zhuǎn)移支付所占比重十分有限，其余各種轉(zhuǎn)移支付形式又各自為政，財政統(tǒng)一支配各類專項

7、補助的實際能力非常薄弱，大量的轉(zhuǎn)移支付資金通過條條下?lián)?，繞過了財政轉(zhuǎn)移支付的渠道和政府預算的口徑，轉(zhuǎn)移到了發(fā)達地區(qū)。如2009年我縣的均衡性轉(zhuǎn)移支付資金為19139萬元，而用于專項支付和基數(shù)返還的資金達43194萬元，后者是前者的2.3倍；地區(qū)之間的財政收入差距更為懸殊，以2005年為例，全國平均水平人均可用財力為1710.77元，西藏的人均可用財力為4981.95元，而我縣僅988.25元，與全國平均水平相差1.7倍，與西藏相差5.04倍。轉(zhuǎn)移支付只側(cè)重縱向分配，忽視橫向均衡機制的弊端，難以從制度上抑制各地間貧富差距繼續(xù)拉大的趨勢。三、對改革財政轉(zhuǎn)移支付機制的建議（一）建議對一般轉(zhuǎn)移支付，舍

8、棄“基數(shù)法”，改用“因素法”基數(shù)法弱化了轉(zhuǎn)移支付的均等化功能，導致“富者越富，窮者越窮”。因此，應(yīng)當舍棄“基數(shù)法”，改用“因素法”，可以采用國際通行的測算核定公式：對地方的一般轉(zhuǎn)移支付（1）=（該地方政府的標準支出（2）-該地方政府的標準收入（3）-該地方政府得到的其他轉(zhuǎn)移支付（4）調(diào)整系數(shù)（5）其中，（1）對地方的一般轉(zhuǎn)移支付，計算結(jié)果為正數(shù)，就是該地區(qū)應(yīng)該得到的一般轉(zhuǎn)移支付數(shù)額；計算結(jié)果為負數(shù)，就是該地區(qū)財政實力較強，不需要轉(zhuǎn)移支付撥款。（2）該地方政府的標準支出，是根據(jù)該地方政府的各類支出的標準單位成本和受益者數(shù)量以及調(diào)整系數(shù)加總得出。（3）該地方政府的標準收入，是根據(jù)該地區(qū)的GDP、居

9、民總收入、商品零售額、地方稅稅基和平均稅率等因素計算得出。（4）該地方政府得到的其他轉(zhuǎn)移支付，是該地方政府得到的包括專項轉(zhuǎn)移支付等在內(nèi)的其他非一般轉(zhuǎn)移支付之和。（5）調(diào)整系數(shù)，是根據(jù)該地區(qū)自然地理條件、人口密度、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入等等確定，該地區(qū)條件越差，系數(shù)相應(yīng)越高，以達到均等化目標。（二）建議縮減專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增加一般轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付相比，一般轉(zhuǎn)移支付沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是政府財力的補充，下級政府對之擁有較大的使用自主權(quán)，主要目的是用來平衡地方預算，滿足地區(qū)基本開支的需要，因而更能體現(xiàn)公平原則，計算方法也更科學，可以降低人為因素的干擾，避免了專項轉(zhuǎn)移支付的隨意性。因此，應(yīng)該壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，大幅度增加一般轉(zhuǎn)移支付，建立以一般轉(zhuǎn)移支付為重點、專項轉(zhuǎn)移支付為補充的復合體系。一般性轉(zhuǎn)移支付，一方面平衡財政收入，一方面均等各地的公共產(chǎn)品供給；至于專項轉(zhuǎn)移支付，則作為中央和省調(diào)控縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、解決特殊情況的工具。對分散在各個預算支出科目中的名目繁多的專項轉(zhuǎn)移支付進行清理、整頓和歸并，取消不符合公共財政要求及一些過時的支出項目，簡化和整合重復交叉的專項補助項目，使其既與專項轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵與外延相吻合，真正發(fā)揮它應(yīng)有的職能作用，又能將其逐步規(guī)范為“整塊撥款”，增強貧困地區(qū)的造血功能