稅收理論論文-稅收專管員制度的創(chuàng)新方式.doc

稅收理論論文-稅收專管員制度的創(chuàng)新方式一、稅收專管員制度產(chǎn)生及發(fā)展歷程中華人民共和國(guó)成立57年來(lái)，隨著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，稅收制度的建立與發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過(guò)程。從總體上來(lái)看，我國(guó)稅制改革的發(fā)展大致上經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：第一個(gè)階段是從新中國(guó)成立到1978年的為適應(yīng)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而進(jìn)行的建立新中國(guó)的稅收制度、修正、改革、簡(jiǎn)并稅制階段；第二個(gè)階段是1979年至1993年為適應(yīng)有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制而進(jìn)行的“兩步利改稅”及對(duì)原有稅制不斷調(diào)整的階段；第三個(gè)階段是1994年后為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求而進(jìn)行的全面改革稅制階段。我國(guó)稅收征管模式隨著各個(gè)時(shí)期稅制結(jié)構(gòu)的變化，不斷地進(jìn)行了一系列的變革與演進(jìn)。每一次稅收征管改革，既是對(duì)過(guò)去稅收改革積極成果的繼承，同時(shí)又都受到當(dāng)時(shí)社會(huì)歷史條件的影響，具有鮮明的時(shí)代特征。從總體上看，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)稅收征管改革大致可分為以下四個(gè)階段：第一階段：專責(zé)管理模式（50年代至80年代中期）。所謂專責(zé)管理，是指固定干部按照區(qū)域、行業(yè)或性質(zhì)管理固定工商戶的制度?！耙粏T到戶，各稅統(tǒng)管”是其特征。為了盡量避免和減少“關(guān)系稅”、“人情稅”等現(xiàn)象，緩解干部在工作中苦樂(lè)不均的現(xiàn)象，提高干部素質(zhì)的需要，80年代初期又對(duì)這一征管模式進(jìn)行了有限度的改良，實(shí)行了管戶交流和崗位輪換。第二階段：征、管、查分離（80年中期至90年代初）。增加稅務(wù)稽查，從省到市縣各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)都成立了稅務(wù)稽查隊(duì)，實(shí)行“多員進(jìn)廠，征、管、查分離”的征管模式，強(qiáng)化了內(nèi)部約束監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家稅務(wù)局于1989年12月下發(fā)了關(guān)于全國(guó)稅收征管改革的意見(jiàn)，進(jìn)一步明確了征管改革的指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容及方法、步驟等，稅收“征、管、查”三分離、兩分離的模式在全國(guó)全面推廣。第三階段：申報(bào)、代理、稽查模式（90年代初至90年代中期）。1993年1月1日起實(shí)施的稅收征管法，以及為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，1994年我國(guó)對(duì)稅制進(jìn)行了重大改革，使稅收征管又面臨了新的挑戰(zhàn)。1995年國(guó)家稅務(wù)總局在北戴河工作會(huì)議上提出了“向征管轉(zhuǎn)移、向基層轉(zhuǎn)移”的方針，考察和借鑒國(guó)際上稅收征管的成功經(jīng)驗(yàn)，并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了深化征管改革的方案和具體規(guī)定，確立了“申報(bào)、代理、稽查”的征管模式。第四階段：“以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的三十字模式（1997年至2004年7月）。為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨的十五大精神和國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家稅務(wù)總局工商稅制改革實(shí)施方案的通知，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、符合中國(guó)國(guó)情、科學(xué)嚴(yán)密的稅收征管體系，1997年國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)1號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于深化稅收征管改革方案。主要內(nèi)容概括地講，就是建立“一個(gè)制度，四個(gè)體系”。一個(gè)制度，即建立納稅人自行申報(bào)納稅制度；四個(gè)體系，即建立以稅務(wù)機(jī)關(guān)和社會(huì)中介組織相結(jié)合的服務(wù)體系、以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的管理監(jiān)控體系、人工與計(jì)算機(jī)結(jié)合的稽查體系和以征管功能為主的機(jī)構(gòu)設(shè)置體系（管理服務(wù)、征收監(jiān)控、稅務(wù)稽查、政策法規(guī)四個(gè)系列劃分）。由此可以看出：幾十年來(lái)，雖然我國(guó)稅制經(jīng)歷了持續(xù)的變革，但國(guó)家稅收管理思路的變革始終以基層稅收專管員制度為依托。伴隨著稅制改革的征管改革，不論是“征、管、查”三分離模式、“征收、代理、稽查”三位一體模式，還是三十字模式，都包含著稅收專管員制度。二、稅收管理員制度產(chǎn)生的背景1997年國(guó)家稅務(wù)總局提出了“以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的征管模式，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是以市縣為單位建立辦稅服務(wù)廳，實(shí)行稅收宣傳與咨詢、稅務(wù)登記、票證發(fā)票、納稅申報(bào)、稅款入庫(kù)、資料存儲(chǔ)等一條龍作業(yè)與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)集中征收，在此基礎(chǔ)上調(diào)整基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，規(guī)范稅收征管業(yè)務(wù)流程。應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)行征管模式較好地防止了專管員管戶時(shí)的執(zhí)法不嚴(yán)、為稅不廉、責(zé)任不清等可能出現(xiàn)的問(wèn)題。集中管理也便利了信息化技術(shù)在稅收征管工作中的運(yùn)用，大大提高了管理的效率，在一定程度上降低了稅收的成本，改善了稅收服務(wù)。但是，隨著實(shí)踐的發(fā)展，它的一些弱點(diǎn)也逐漸暴露出來(lái)。首先，“重管事，輕管戶”，稅源不清。集中管理模式實(shí)現(xiàn)了由“管戶制”向“管事制”的轉(zhuǎn)變，將重點(diǎn)放在集中征收和重點(diǎn)稽查上。稅源管理的職能雖然落實(shí)在管理部門，各地也相應(yīng)成立了各類管理機(jī)構(gòu)，但由于始終處于變動(dòng)磨合的狀態(tài)，未達(dá)到統(tǒng)一和規(guī)范，稅源管理的職能嚴(yán)重“缺位”，管戶與管事相脫節(jié)。按照現(xiàn)行的征管流程，征收人員在辦稅服務(wù)廳只是“就表審表、就票審票”，不能自動(dòng)收集納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和稅源變動(dòng)情況，對(duì)未申報(bào)、非正常戶、停歇業(yè)戶、零散流動(dòng)稅源的管理更是鞭長(zhǎng)莫及。稅源管理也由過(guò)去的專管員下戶了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況變成了遠(yuǎn)離企業(yè)、坐看報(bào)表的靜態(tài)管理方式，大戶管不細(xì)、小戶漏管多，對(duì)稅源控管力度明顯減弱，“疏于管理、責(zé)任淡化”的問(wèn)題凸現(xiàn)。其次，被動(dòng)管理，應(yīng)變能力差。隨著時(shí)間的推移，集中管理的模式表現(xiàn)出了難以克服的制度惰性，跟不上征管改革的要求。特別是隨著工商注冊(cè)、會(huì)計(jì)核算等制度的改革，以及納稅人的結(jié)算方式、經(jīng)營(yíng)方式等的多樣化，納稅人有了更大的自由經(jīng)營(yíng)權(quán)，必要的稅源信息成倍的增加，而信息的來(lái)源有限，這就增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人進(jìn)行有效稅源監(jiān)控的難度。再次，偏重計(jì)劃管理，基層管理稅源的積極性受挫。目前，稅收計(jì)劃的完成情況是考核基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的主要指標(biāo)。少數(shù)納稅大戶對(duì)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)能否完成任務(wù)起決定性作用，因而吸引了稅務(wù)機(jī)關(guān)主要的注意力。在多數(shù)情況下，特別是稅收任務(wù)容易完成的時(shí)候，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)只要完成上級(jí)制定的計(jì)劃收入任務(wù)，就不再對(duì)轄區(qū)內(nèi)的全部稅源情況進(jìn)行了解。以上種種問(wèn)題造成了稅收征管工作的停滯不前，突出地表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是對(duì)轄區(qū)內(nèi)納稅人的戶數(shù)不清，對(duì)那些個(gè)體流動(dòng)業(yè)戶、專業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者、建筑施工企業(yè)，更顯得鞭長(zhǎng)莫及，使之成為漏管、漏征戶。二是對(duì)納稅人的經(jīng)營(yíng)范圍、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況和資產(chǎn)狀況不了解或了解不清，造成征稅對(duì)象不清。三是對(duì)納稅人的稅源底子、稅收潛力不清，心中無(wú)數(shù)。稅收任務(wù)緊了，就反復(fù)對(duì)納稅人檢查。四是對(duì)納稅人申報(bào)情況不清，造成部分納稅人申報(bào)納稅質(zhì)量不高，不申報(bào)、不按期申報(bào)和虛假申報(bào)的問(wèn)題比較嚴(yán)重。因此，2004年7月，國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)征管模式進(jìn)行了重新界定，提出了建立“以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查，強(qiáng)化管理”的三十四字新的征管模式；同時(shí)，對(duì)征管工作提出了大力實(shí)施科學(xué)化、精細(xì)化管理的總體要求。其中增加的“強(qiáng)化管理”既是對(duì)稅收征管的總要求，也是對(duì)應(yīng)于征、管、查分工，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)稅源管理。三、稅收管理員制度與專管員制度的區(qū)別及其特點(diǎn)（一）稅收管理員制度與稅收專管員制度的本質(zhì)區(qū)別新形勢(shì)下，對(duì)稅源管理的“科學(xué)化、精細(xì)化”的要求，與傳統(tǒng)的專管員制度相比，稅收管理員的工作內(nèi)容更加龐雜，目標(biāo)更加明確，工作要求更加細(xì)致，工作手段更加先進(jìn)，而權(quán)力的行使得到制約。這就表明了稅收管理員制度與專管員制度有著很大區(qū)別。1.信息化背景。稅收專管員的工作主要靠手工完成，實(shí)行粗放式管理，效率較低，且管理質(zhì)量難以保證，比較適合納稅戶數(shù)少、稅制簡(jiǎn)單、稅收目標(biāo)單一的情況。在人類社會(huì)邁向信息化的今天，信息化技術(shù)正在改變著稅收管理的方式。一是傳統(tǒng)粗放式的稅收管理體制和方式被信息化技術(shù)改造了，大大提高了稅收管理效率，使稅收管理員從大量重復(fù)性的人工操作中解脫出來(lái)，使稅源管理和精細(xì)化成為可能。二是利用信息化強(qiáng)化了稅收信息采集、處理、存儲(chǔ)和使用，提高稅收?qǐng)?zhí)法和稅務(wù)行政管理的水平；三是利用信息化使稅收管理方式發(fā)生根本性變革，使國(guó)家稅收的職能作用發(fā)揮得更充分，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)步。2.法制化背景。稅收專管員所遵循的政策法規(guī)在法律體系中處于較低層次，約束力和穩(wěn)定性都比較差，難以規(guī)范專管員權(quán)力的使用。目前，我國(guó)的稅法體系正在完善，特別是新頒布的稅收征收管理法，基本適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，初步建立起一個(gè)以法律、法規(guī)為主體，規(guī)章制度和其他規(guī)范性文件相配套，實(shí)體與程序并重的稅法框架，構(gòu)成對(duì)行政權(quán)力的有效制約，支持合法權(quán)力的行使，防止濫用權(quán)力的出現(xiàn)。在稅收管理員制度下，法律和一系列的制度保障措